Комплексный подход к решению задач социально-экономического развития сельских территорий

директор Департамента сельского развития и социальной политики

Министерства сельского хозяйства РФ,

д-р экон. наук

Масштабные вызовы, с которыми столкнулась Россия, требуют выработки стратегического курса социально-экономического развития, направленного на придание ей статуса ведущей мировой державы, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. определяет в качестве такого стратегического курса переход российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально-ориентированному типу развития, основанному на расширении использования сравнительных конкурентных преимуществ России и задействовании новых источников экономического роста.

Одно из конкурентных преимуществ страны - природный, демографический, экономический и историко-культурный потенциал сельских территорий, рациональное и эффективное использование которого способно обеспечить устойчивое многоотраслевое развитие, полную занятость, высокие уровень и качество жизни населения, проживающего в сельской местности. Повышение роли сельских территорий в осуществлении стратегических социально-экономических преобразований требует применения комплексного интегрального подхода к развитию села как социально-территориальной подсистеме общества, выполняющей ряд важнейших народнохозяйственных функций, в том числе производственную, демографическую, социально-культурную, природоохранную, рекреационную.

В целях реализации комплексного подхода к социально-экономическому развитию сельских территорий необходимо осуществить систему мер государственной поддержки, предусматривающих:

обеспечение занятости сельского населения и повышение его доходов на основе диверсификации сельской экономики и развития альтернативных (несельскохозяйственных) видов деятельности на селе;

улучшение качества социальной среды и условий жизни сельского населения за счет повышения доступности и качества предоставляемых услуг в области образования, здравоохранения, культуры, повышения уровня инженерного обустройства и обеспеченности жилищным фондом, развития транспортной и энергетической инфраструктуры, средств связи в сельской местности;

преодоление информационной изолированности села на основе формирования отвечающей современным требованиям системы информационно-консультационной поддержки сельских сообществ, обеспечивающей инновационный путь развития сельских территорий.

Основной отраслью сельской экономики традиционно является сельское хозяйство. Учитывая сельскохозяйственный потенциал, которым обладает страна, располагая 9% мировой продуктивной пашни, 20% мировых запасов воды, 23% мировых запасов древесины, экономически обоснованным является сохранение ведущей роли отрасли сельского хозяйства в структуре сельской экономики. Интенсивное развитие этой отрасли позволит не только обеспечить продовольственную безопасность страны, но и вывести Россию как крупнейшего аграрного производителя на мировой продовольственный рынок.

Меры, предпринятые в рамках национального проекта «Развитие АПК» и получившие свое продолжение в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг., создали предпосылки для ускорения темпов экономического роста в аграрном секторе экономики. Если за 2002-2006 гг. среднегодовой темп прироста сельскохозяйственного производства составлял 2,3%, то за 9 месяцев текущего года индекс производства продукции сельского хозяйства составил 106,5%, что на 2,7 процентных пункта выше прогнозного значения, установленного в Государственной программе на этот год.

Достижение таких результатов стало возможным благодаря активной государственной политике по наращиванию темпов технической и технологической модернизации сельского хозяйства, обновления основных производственных фондов, внедрения в производство современных инновационных технологий. Это позволяет сформировать экономический базис продовольственной безопасности страны - крупнотоварное высокоинтенсивное сельскохозяйственное производство, не только обеспечивающее население качественными продуктами питания, но и создающее достойные условия оплаты труда для занятых в нем граждан.

Вместе с тем создание высокотехнологичных рабочих мест в сельскохозяйственном производстве приводит к высвобождению трудовых ресурсов, перед которыми встает проблема поиска источников несельскохозяйственных доходов. В соответствии с прогнозом долгосрочного социально-экономического развития страны доля занятых в отраслях сельского и лесного хозяйства сократится почти в 2 раза: с 10,2% в 2007 г. до 5,7% к 2020 г.

Кроме того, в ряде сельских регионов неблагоприятные природно-климатические условия ограничивают возможности для ведения конкурентного сельскохозяйственного производства. В последние годы в этих регионах наблюдается тенденция к сокращению сельскохозяйственной занятости и уменьшению их роли в сельском хозяйстве страны. К таким территориям относятся регионы Нечерноземья, Урала, Крайнего Севера, Дальнего Востока.

В сложившихся условиях меры по развитию аграрного производства должны быть дополнены проектами комплексного и устойчивого развития сельских территорий, охватывающими не только сельское хозяйство, но и местную промышленность, строительство, торговлю, туризм, социально-бытовое обеспечение и другие виды деятельности, без развития которых невозможны повышение эффективности сельской экономики и улучшение условий проживания в сельской местности.

В этой связи важнейшими направлениями политики сельского развития становятся диверсификация сельской экономики, создание условий для развития альтернативной занятости населения в несельскохозяйственных отраслях народного хозяйства (производство строительных материалов и других видов промышленной продукции из местного сырья, народные промыслы и ремесленное производство, сервис, туризм и др.). В условиях неустойчивости рынков и реструктуризации экономики диверсификация необходима для гибкого приспособления к изменяющимся внешним условиям, обеспечения стабильности в получении средств существования для сельского населения, развития его предпринимательской активности.

В целях стимулирования процесса диверсификации сельской экономики целесообразно осуществление мер государственной поддержки по следующим направлениям:

предоставление субсидируемых кредитов на развитие несельскохозяйственных видов бизнеса как для сельскохозяйственных товаропроизводителей,

так и для всех заинтересованных субъектов среднего и малого предпринимательства на селе;

создание гарантийных фондов для финансового обеспечения возвратности кредитных ресурсов, полученных хозяйствующими субъектами на развитие альтернативных видов деятельности;

развитие рыночной инфраструктуры, обеспечивающей продвижение на рынок продукции сельских предпринимателей под местными торговыми марками;

расширение сети информационно-консультационных служб для предоставления правовых, экономических и технологических консультаций субъектам сельского предпринимательства.

Таблица 1

Динамика и факторы изменения численности сельского населения страны (тыс.человек)

Год	Численность населения на начало года	Изменения (+,-) за год за счет				Численность населения на начало года
		общего прироста	в том числе
			естественного прироста	миграционного прироста	административно- территориальных преобразований
2000	39470,6	-238,7	-274,2	-2,6	38,1	39231,9
2002	38924,0	-281,6	-281,9	-26,7	27,0	38642,4
2004	38349.8	405,1	-260,3	-28,6	639,9	38754,9
2006	38648,7	-206,2	-230,4	-28,1	52,3	38442,5
2007	38442,5	-206,7	-145,6	-9,1	-52,0	38235,8

Комплексный подход к развитию сельских территорий предполагает преодоление негативных тенденций, наблюдающихся в динамике развития социально-демографической ситуации на селе и характеризующихся:

• снижением численности сельского населения, обусловленным высокой естественной убылью, миграционными потерями при существенном уменьшении размеров административных преобразований городских поселений в сельские (табл. 1);
• доминированием процесса обезлюдения сельских территорий, приводящего к структурным изменениям в системе сельского расселения в сторону увеличения числа мельчайших (до 10 человек) и крупных (свыше 2 тыс. человек) населенных пунктов при сокращении числа сельских поселений во всех остальных группах людности. В период между двумя последними переписями населения (1989 и 2002 гг.) сельская поселенческая сеть сократилась на 10,7 тыс. населенных пунктов (7,5%). Число поселений, не имеющих постоянных жителей, увеличилось на 40% и достигло 13,1 тыс. против 9,4 тыс. в 1989 г., а их удельный вес повысился с 5,8 до 8,4%;
• сохранением низкого уровня доходов сельских домохозяйств и увеличением разрыва в уровне жизни между городом и селом, низким уровнем оплаты труда в сельском хозяйстве по сравнению со средним показателем по экономике (табл. 2);
• увеличением разрыва в масштабах распространения бедности в городе и на селе, характеризуемой долей населения с располагаемыми ресурсами (денежными доходами) в 2 и более раза ниже величины прожиточного минимума (табл. 3).

Созданию условий для преодоления сложившейся ситуации должна способствовать система мер государственной поддержки, формирующая второе направление комплексного подхода к развитию сельских территорий - это улучшение социальной среды обитания и повышение качества жизни сельского населения. Преобладавший на протяжении нескольких предыдущих десятилетий остаточный принцип финансирования сельской социальной сферы, проводимый куре на ликвидацию «неперспективных» деревень привели к масштабному сокращению объектов социально-бытовой сферы, снижению территориальной доступности для сельского населения образовательных, медицинских, культурных, торгово-бытовых услуг. За 17 лет число школ уменьшилось на 12 тыс. (25%), детских садов - на 21,5 тыс. (53%), участковых больниц - на 4,3 тыс., ФАПов - на 6,4 тыс. (70%), клубов - на 44 тыс. (30%).

Таблица 2

Сравнительная оценка уровня доходов сельских домохозяйств и заработной платы в сельском хозяйстве

	2000 г	2002 г.	2004 г.	2006 г.	2007 г.
Располагаемые ресурсы, в среднем на
члена домохозяйства в месяц:
село, руб	1151,5	1970,6	2851,3	4495,3	5871
город,руб	1761,2	3112,2	5016,0	7985,5	10355
соотношение, %	65,4	63,3	56,8	56,3	56,7
Среднемесячная номинальная начислен-
ная заработная плата.
сельское хозяйство, руб	891	1752	2778	4229	5761
экономика, всего, руб	2223	4360	6740	10728	13527
соотношение, %	40,1	40,2	41,2	39,4	42,6

Таблица 3

Сравнительная оценка городской и сельской местности по доле крайне бедного населения (в %)

	2000 г.	2002 г	2004 .	2006 г
Оценка по среднедушевым располагаемым ресурсам / село	30,0	18,5	15,4	12,9
город	18,0	8,9	5,4	4,2
соотношение, раз	1,7	2,1	2,8	3,1
Оценка по среднедушевым денежным доходам / село	50,0	36,7	30,0	24,1
город	20,0	13,9	8,7	6,0
соотношение, раз	2,5	2,6	3,4	4,0

Принятая в 2003 г. Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года» (в 2008 г. пролонгирована на период до 2012 г.) призвана создать механизмы решения накопившихся проблем в области развития социальной и инженерной инфраструктуры села за счет расширения сети объектов образования, здравоохранения, культуры и спорта, развития жилищного строительства, повышения уровня инженерного обустройства сельских населенных пунктов. Общий объем финансирования программы за 2003-2007 гг. составил 116,6 млрд. руб., в том числе из федерального бюджета было выделено 16,6 млрд. руб. На условиях софинансирования программных мероприятий субъектами Федерации за этот период привлечено 48,5 млрд. руб. из региональных бюджетов и 51,5 млрд. руб. из внебюджетных источников. Таким образом, каждый рубль средств федерального бюджета, выделенный на реализацию программы, способствовал увеличению ее ресурсного обеспечения на 6 руб., привлеченных субъектами Федерации, что свидетельствует о достаточно высоком уровне эффективности государственной поддержки развития социально-инженерной инфраструктуры села.

Пятилетний период реализации программы показал результативность расходования бюджетных и внебюджетных средств на социальное развитие сельских территорий. За этот период введено 8,3 млн. м жилья для 142,5 гас. сельских семей, нуждавшихся в улучшении жилищных условий, 32,3 тыс. молодых семей и молодых специалистов на селе были обеспечены жильем за счет строительства (приобретения) 1,6 млн. м жилья.

Совместное финансирование программы за счет бюджетов всех уровней и внебюджетных источников обеспечило строительство общеобразовательных школ на 71,3 тыс. мест, амбулаторно-поликлинических учреждений - на 11,8 тыс. посещений в смену. В части инженерного обустройства села построено 33,9 тыс. км распределительных газовых сетей, 5,2 тыс. км локальных водопроводов, введено емкостей телефонных станций на 1122,7 тыс. номеров. Региональными структурными подразделениями Росавтодора приведено в нормативно-техническое состояние 4 тыс. сельских автодорог и построено новых протяженностью 2,5 тыс. км.

Региональный анализ процессов реализации программы свидетельствует о разной степени вовлеченности в них субъектов Федерации. Как показывает практика выполнения программных заданий, факторами, определяющими активность субъектов Федерации в их достижении, являются различия в уровнях социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности, системах приоритетов расходования средств региональных бюджетов и места среди них вопросов социального развития села, кадровой укомплектованности органов исполнительной власти, уполномоченных на реализацию программных мероприятий.

Наиболее активными участниками программных мероприятий выступают субъекты Приволжского федерального округа (Республики Башкортостан, Татарстан, Мордовия, Чувашия, Оренбургская, Саратовская, Ульяновская области). Программные мероприятия успешно реализуются также в регионах Южного (Республика Дагестан, Ставропольский край, Ростовская область) и Сибирского (Алтайский край, Омская, Новосибирская, Томская области) федеральных округов (табл. 4).

Таблица 4

Участие федеральных округов в реализации Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2012 года» (по данным за 2007 г.) (в %)

	Доля в объеме ввода основных объектов социально-инженерной инфраструктуры
	жилье	газовые сети	водопроводы
Федеральный округ:
Центральный	10,3	40,9	24,4
Северо-Западный	3,5	1,9	3,2
Южный	16,9	17,2	22,8
Приволжский	51,9	27,8	38,2
Уральский	3,5	5,6	0,8
Сибирский	12,5	6,4	7,4
Дальневосточный	1,5	1,0	3,2
Российская Федерация	100,0	100,0	100,0

С 2008 г. федеральная целевая программа становится инструментом реализации мероприятий по устойчивому развитию сельских территорий Государственной программы развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг. Значимость данного направления современной агропродовольственной политики подтверждается тем, что на его реализацию предусмотрено 20% общего объема финансирования государственной программы из федерального бюджета.

С использованием средств государственной поддержки планируется увеличить объемы жилищного строительства в сельской местности, довести уровень газификации до 60%, обеспечить питьевой водой 66% сельского населения. Предусматривается сохранить и другие действующие программные мероприятия, а также дополнительно ввести с 2009 г. новые направления государственной поддержки: строительство (реконструкция) учреждений культурно-досу-гового типа, спортивных площадок и сооружений, проведение соревнований по национальным видам спорта, создание передвижных форм культурного обслуживания сельского населения.

В 2008 г. на реализацию программных мероприятий выделено 7,3 млрд. руб., из них 60% предусмотрено направить на улучшение жилищных условий сельского населения, 16 - на развитие газификации, 14%» - на водоснабжение сельских населенных пунктов. По итогам реализации программы за 9 месяцев 2008 г. освоено 87% средств за счет всех источников финансирования, в том числе за счет федерального бюджета - 85% предусмотренного объема средств (табл. 5).

Таблица 5

Освоение средств федерального бюджета на реализацию мероприятий Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2012 года»

	Лимит расходов федерального бюджета на 2008 г., млн. руб.	Освоено за январь-сентябрь 2008 г.		Уровень освоения средств в 2008 г., % к уровню 2007 г.
		сумма млн. руб.	в % к лимиту
Всего	7388.5	6287,0	85,1	116,7
В том числе
улучшение жилищных усло-
вий сельского населения	4500,0	4027,9	89,5	117,3
из них обеспечение жильем
молодых специалистов	2504,3	2236,3	89,3	120,5
развитие водоснабжения	1000,0	784,6	78,5	130,8
развитие газификации	1232,6	1003,9	81,4	102,3
другие мероприятия (образо-
вание, здравоохранение)	655,9	470,6	71,7	119,5

В натуральных показателях (объемы ввода объектов социально-инженерной инфраструктуры) темпы освоения средств, предусмотренных на реализацию программных мероприятий, за 9 месяцев 2008 г. превышают аналогичные показатели 2007 г. по отдельным направлениям программы в 2-3 раза, что свидетельствует о высокой степени реалистичности прогноза по выполнению в 2008 г. целевых индикаторов и показателей.

С 2009 г. наряду с реализацией мероприятий Федеральной целевой программой «Социальное развитие села до 2012 года» в рамках государственной программы предусмотрено оказание поддержки комплексной застройки и благоустройства сельских населенных пунктов. Средства федерального бюджета предполагается предоставлять субъектам Федерации на софинансирование проектов инженерного обустройства земельных участков и создания объектов социальной инфраструктуры в целях жилищного строительства. На эти цели из федерального бюджета предусмотрено направить в 2009-2012 гг. 4,8 млрд. руб., в том числе в 2009 г. - 1,1 млрд. руб. Для апробации нового вида государственной поддержки и обеспечения эффективности использования бюджетных средств предполагается реализовывать указанные мероприятия в пилотном режиме - на примере отдельных проектов, в наибольшей степени соответствующих основным критериям - комплексности проектируемой застройки в части обеспечения объектами инженерной инфраструктуры и социальной сферы и взаимосвязи проекта с созданием новых рабочих мест на основе развития сельскохозяйственных и альтернативных видов деятельности в населенном пункте.

Одним из существенных условий комплексного устойчивого развития сельских территорий является повышение уровня знаний и информации, доступных для сельского сообщества. В этих целях необходимо всемерно поддерживать и развивать региональные сельские консультационные службы и центры, способные, как показывает зарубежный и отечественный опыт, обеспечить оптимальную организацию деятельности муниципальных образований с целью устойчивого развития всей охватываемой их деятельностью территории. Стратегические цели работы таких центров могут выражаться в содействии развитию малого и среднего сельского бизнеса, разработке и реализации стратегического плана развития муниципального образования, поддержке инициатив и оказанию информационно-консультационной помощи субъектам предпринимательства и гражданам.

Комплексный подход к социально-экономическому развитию сельских территорий предполагает решение целого спектра вопросов, находящихся в ведении значительного числа заинтересованных министерств и ведомств. В этой связи роль Министерства сельского хозяйства РФ, отвечающего за устойчивое развитие сельских территорий, сводится к межведомственной координации и обеспечению взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в целях выработки согласованных позиций по осуществлению государственной политики в области устойчивого развития сельских территории. Механизмом обеспечения такого взаимодействия является заключение двусторонних соглашений между Министерством сельского хозяйства и соответствующими федеральными министерствами. На сегодняшний день такие соглашения заключены с пятью министерствами: Минобрнауки, Минздравсоцразвития, Минкультуры, Минкомсвязь, Минтранс.

В обществе осознана необходимость целенаправленного и комплексного развития сельской местности. Определены проблемы, сдерживающие устойчивое развитие сельских территорий, выработаны направления и механизмы их решения. Главная задача теперь состоит в эффективной реализации принятых решений на основе мониторинга происходящих изменений, оперативного реагирования на возникающие трудности и принятия адекватных мер по их устранению.