Совокупный государственный долг и его регулирование


Совокупный государственный долг и его регулирование

А. Селезнев

Исторически процесс государственных внутренних и внешних заимствований всегда связывался с дефицитом государственного бюджета. Как правило, он возникал при чрезвычайных экономических ситуациях (неурожаи, стихийные бедствия, войны, революции, экономические кризисы, неудачные реформы). В нашей истории все это бывало. В настоящее время государственные заимствования и их непогашенная часть в виде государственного долга, формирование умеренного дефицита бюджетов и покрытие его за счет внутренних и внешних займов являются реальностью любой экономики, в том числе и российской, и в нормальных условиях.

В послевоенный период на протяжении ряда десятилетий многие страны прибегали к расширению масштабов внутренних и внешних заимствований в надежде на решение накопившихся социальных проблем и на создание условий экономического роста путем активизации инвестиционного процесса. Однако займы редко использовались в целях крупномасштабного инвестирования. Поэтому и нет впечатляющих примеров решения социально-экономических проблем на базе роста государственного долга.

В странах, где отраслевая структура производства включает низкорентабельные отрасли и для поддержания бюджетных расходов предпринимаются государственные займы, растет как внутренний, так и внешний долг со всеми отрицательными социально-экономическими и политическими последствиями. Поскольку любой значительный долг требует немалых расходов по его обслуживанию, накопление его чрезвычайно опасно для экономики. Именно поэтому в экономической науке сформировались определенные представления о рисках, связанных с ростом долгового бремени. Такие риски характерны и для долговой политики России. Особенно значительными они были в 1990-е гг., когда внешний государственный долг достигал 159 млрд. долл., а внутренний был формой функционирования финансовой "пирамиды". Она и привела к дефолту 1998 г. Краткосрочных займов (ГКО) было недостаточно для погашения и обслуживания долга, поскольку высокая инфляция диктовала займы под высокий процент.

Постепенно ситуацию удалось изменить. К началу 2008 г. внешний государственный долг был снижен до 46, 7 млрд. долл. Сегодня эта величина и того меньше. При нынешней инфляции внутренние займы размещаются под невысокий процент. Однако в целом и государственный внутренний долг, и совокупный внешний (государственный и корпоративный) быстро растут. Внутренний государственный долг еще на 1 января 2005 г. составлял 757 млрд. руб., на начало 2006 г. - 851 млрд. руб., на начало 2007 г. - 1028 млрд. руб. В 2007 г. он превысил 1 трлн. руб. и к 2010 г. будет не менее 1, 5 трлн. руб. Совокупный внешний российский долг на 1 января 2008 г. составлял 459, 6 млрд. долл. и неконтролируемо растет. Ситуация становится тревожной. Следовательно, необходима более взвешенная долговая политика.

В настоящее время действует немало факторов, определяющих содержание этой политики, а следовательно, и соотношение как государственных внутренних и внешних заимствований, так и накопленных объемов внутреннего и внешнего долга. Реально проявляются следующие, на наш взгляд, наиболее значимые факторы.

Благоприятная конъюнктура на мировом рынке энергоносителей (цены на нефть еженедельно перекрывают исторический максимум и с начала 2008 г. по июль выросли от 100 до 130 долл. за баррель и к концу года могут превысить уровень 150 долл. за баррель) стала фактором роста с начала текущего десятилетия нефтегазовых доходов намного более быстрыми темпами по сравнению с темпами роста расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы. В этих условиях федеральный бюджет перестал быть дефицитным, в связи с чем отпала необходимость в крупномасштабных государственных внешних заимствованиях - в отличие от всего периода 1990-х гг. Бюджет с 2000 г. профицитный, причем профицит быстро растет и в 2008 г. превысит 2 трлн. руб.

Накопление профицита стало фактором формирования стабилизационного фонда, преобразованного в феврале 2008 г. в два самостоятельных - резервный и фонд национального благосостояния (в Бюджетном кодексе РФ он значится как фонд будущих поколений). Реальная возможность поддерживать за счет растущих доходов определенный рост расходов федерального бюджета и бюджетов других уровней бюджетной системы была сопряжена с использованием финансового резерва для досрочного погашения внешнего государственного долга перед кредиторами Парижского клуба. По итогам 2007 г. при объеме ВВП России свыше 31 трлн. руб. (это эквивалентно примерно 1, 3 трлн. долл.) внешний государственный долг составляет около 4% ВВП. Государственная часть его приблизилась к историческому минимуму за последние 18 лет. Это можно считать достижением, если абстрагироваться от того, что рассчитываться приходилось благодаря обеспечению непрерывного потока за рубеж невоспроизводимого природного ресурса - российской нефти, что закрепило положение страны как сырьевого придатка развитых стран.

Резкое сокращение внешнего государственного долга стимулировало рост внутренних заимствований, используемых для рефинансирования накопленного за последние годы государственного внутреннего долга. Это стало фактором снижения относительной нагрузки на бюджет расходов по обслуживанию долга и увеличения доли непроцентных расходов бюджета. При профиците федерального бюджета используются внутренние источники покрытия дефицита, которые приравниваются к обычным доходам.

Рост объема заимствований на внутреннем рынке приводит к абсолютному увеличению процентных расходов бюджета - со 156, 8 млрд. руб. в 2007 г. до 247, 1 млрд. руб. в 2010 г. Совокупное сальдо по источникам финансирования дефицита федерального бюджета увеличится по сравнению с 2007 г. на 119, 95 млрд. руб. и составит в 2008 г. 172, 8 млрд. руб., в 2009 г. - 233, 5 млрд. руб., в 2010 г. - 333, 31 млрд. руб.

В 2008 г. за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке планируется привлечь 463, 3 млрд. руб., что больше по сравнению с 2007 г. на 169, 67 млрд. руб. В 2009-2010 гг. привлечение составит 496, 7-673, 3 млрд. руб. соответственно. Погашение государственных ценных бумаг в валюте Российской Федерации увеличится по сравнению с 2007 г. на 14, 15 млрд. руб. и в 2008 г. составит 94, 25 млрд. руб., в 2009 г. - 100, 44 млрд. руб. в 2010 г. - 148, 4 млрд. руб. Таким образом, чистое сальдо по привлечению государственных ценных бумаг в 2008-2010 гг. возрастет с 369, 04 млрд. руб. до 524, 8 млрд. руб. - превысит полутриллионный рубеж.

Отсутствие государственной инвестиционной стратегии, направленной на инновационный прорыв в ведущих наукоемких отраслях экономики породило концепцию использования доходов от экспорта нефти и газа, не применяемых в национальной экономике, как финансового актива: средства названных фондов вкладываются в ценные бумаги иностранных эмитентов в расчете на получение символических доходов. Правительство, определяющее направления использования средств резервных фондов, вправе в краткосрочном периоде иметь даже отрицательные результаты, не неся за это никакой ответственности. Это записано в ст. 96 (11), п. 2 Бюджетного кодекса РФ в его радикально обновленной редакции. С этим же связана реальная возможность не нести никакой ответственности за неэффективное использование государственных средств, что противоречит концепции бюджетирования, ориентированного на результат. Из Бюджетного кодекса в апреле 2007 г. изъята ст. 22, предусматривавшая экономическую классификацию расходов бюджетов. Текущие и капитальные расходы теперь не выделяются. Для исследователей бюджетного процесса затруднено выделение чисто капитальных расходов, доля которых оставалась недопустимо низкой для экономики, претендующей на инновационные прорывы. Новая редакция Бюджетного кодекса оправдывает неотражение в отчетах об исполнении бюджетов доли капитальных расходов в структуре расходов бюджета любого уровня бюджетной системы. Инвестиционный фонд в значительной степени остается неизрасходованным к концу бюджетного года. В 2006 г. из 69, 7 млрд. руб. утвержденного объема фонда было потрачено 64, 4 млрд. руб. (92, 4%), а уже в 2007 г. из 265 млрд. руб. неиспользованными к концу года оставались 234, 3 млрд. руб. - 88, 4%. Да и использованные в течение года средства в сумме 30, 75 млрд. руб. в основном были направлены на формирование уставного капитала ОАО "Российская венчурная компания" (30, 0 млрд. руб.). Непосредственно на инвестиционный проект российских железных дорог израсходовано только 0, 472 млрд. руб. При этом 276 млн. руб. направлено на оплату услуг инвестиционных консультантов. Такая "стратегия" инвестирования примитивно проста и безрезультатна. Не случайна и критика сложившейся практики увеличения объема внутренних государственных заимствований при неумении распорядиться имеющимися доходами. Не инвестируя конъюнктурно высокие нефтегазовые доходы в национальную экономику, государство теряет историческое время для инновационного прорыва и вынуждено терять больше (с учетом действия фактора времени), чем приобретает. Создание крупнейших государственных корпораций при формировании их уставных капиталов за счет государственных средств, безусловно, является предпосылкой активизации инвестиционного процесса. Однако все больше сомнений вызывает их статус, при котором возможен новый виток передела государственной собственности отнюдь не в интересах государства.

Инвестиционная политика государства, в рамках которой оно не оказывает серьезной финансовой поддержки наукоемкой составляющей государственного сектора в экономике и социальной сфере, связанная с этим низкая доходность предприятий обрабатывающей промышленности, выведение временно свободных средств за границу, ослабляющее ресурсную базу банковского сектора России, делают невозможным интенсивный приток средств в банковский сектор и крупномасштабное банковское инвестиционное кредитование и государственных, и частных корпораций, а также крупномасштабное межбанковское кредитование. В этих условиях частным и государственным корпорациям приходится обращаться за внешними кредитами. В результате к началу 2008 г. совокупный внешний корпоративный долг превысил 413, 3 млрд. долл., что почти в 15 раз больше объема корпоративного внешнего долга, который Россия имела в конце 1990-х гг. Такого тоже никогда не бывало. Внешний корпоративный долг достиг исторического максимума. Даже при значительном увеличении объема ВВП корпоративный долг составляет около 32% этого объема. Правда, растущий ВВП остается колониальным по структуре. Большая часть корпоративного долга сформирована государственными корпорациями в три-четыре последних года.

Казалось бы, нет ничего плохого в том, что основная задолженность приходится не на государство, а на корпорации. Но крупнейшие из них государственные. Так что в кризисной ситуации государство будет вынуждено помогать им погашать свои долги. Такое уже бывало.

В сложившейся ситуации характерной является "замена" досрочно погашенного внешнего государственного долга перед кредиторами Парижского клуба внутренними займами. Ежегодно возрастают объемы эмиссии среднесрочных и долгосрочных (до 30 лет) облигаций федерального займа. В 2008-2010 гг. заимствования на рынке государственного внутреннего долга в основном будут носить средне - и долгосрочный характер, доля которых будет составлять около 98% запланированного объема заимствований. В 2008-2010 гг. выпуски ГКО не предполагаются.

Попытки решения социальных проблем за счет фонда будущих поколений имеют имитационный характер и сопровождаются "навешиванием" растущего долгосрочного внутреннего долга на будущие поколения (он превысил триллион рублей и к 2010 г. будет не менее 1, 5 трлн. руб.). Эта величина относительно ВВП в 2007 г. составляла пока немногим более 4%. Но в дальнейшем она существенно возрастет.

При непогашенном долге перед гражданами, связанном с обесценением в Госстрахе страховых платежей, а в Сбербанке - вкладов (свыше 11 триллионов деноминированных рублей), государство, не имея возможности рассчитывать на продажу облигаций физическим лицам в ранее практиковавшейся форме, запустило схему привлечения средств населения в другой форме. Речь идет об использовании пенсионных накоплений граждан, находящихся в управлении государственных и негосударственных компаний. В управлении государственной компании на начало 2008 г. находилось 363, 1 млрд. руб.

Будучи не в состоянии подавить инфляцию, которая в текущем году достигнет максимума за последние 5 лет (эксперты МВФ прогнозируют ее на уровне 14%, эксперты Банка Москвы - 12%), правительство девальвирует собственные утверждения об экономической стабилизации и поощряет выпуски государственных сберегательных облигаций, рассчитанных на таких инвесторов, с намного более низкой (по сравнению с уровнем инфляции) доходностью, практически вводя в заблуждение граждан, доверивших свои пенсионные накопления Внешэкономбанку и негосударственным управляющим компаниям. Эта тенденция усилится в связи с введением добровольного формирования накопительной части пенсии. С нею может произойти то же самое, что и с вкладами населения в Сбербанке в начале 1990-х гг.

В сложившихся условиях, однако, действуют и факторы, сдерживающие рост внутренних государственных заимствований. Первый связан с попытками правительства запустить схемы "зарабатывания" на бюджетных средствах. Это выгоднее, чем продавать облигации с уплатой по ним процента. Министерство финансов в мае - июне 2008 г. в рамках пяти аукционов опробовало схему помещения бюджетных средств в коммерческие банки в форме депозитов в надежде "заработать" на этом под 7, 3-7, 5% годовых. Однако отнюдь не случайно спрос на "короткие" бюджетные инъекции был в десятки раз меньше предложения. Эксперимент оказался неудачным, но его можно совершенствовать.

Второй фактор - реальная возможность выпуска и размещения Центральным банком своих облигаций, вследствие чего соответственно сокращается масштаб привлечения средств при размещении облигаций федерального займа. Третий - ставка корпораций на привлечение средств из-за рубежа, обусловленная неспособностью отечественных банков кредитовать бизнес под невысокий процент, в иностранной валюте, в крупных размерах и на длительный срок. Она предполагает сокращение предложения корпорациями денежных средств государству взаймы - путем приобретения облигаций федерального займа. Корпорациям нужны средства для обслуживания внешних долговых обязательств. Корпорации, привлекающие дорогие кредиты из-за границы, могли бы быть дешевле прокредитованы за счет валютной выручки от экспорта нефти.

Действие указанных факторов будет усиливаться. Не исключена ситуация, когда для обслуживания накопленного внутреннего долга будет недостаточно притока от вновь размещаемых займов. В сфере государственных и корпоративных финансов постепенно может сформироваться долговая пирамида, последствия "строительства" которой могут быть только негативными. Она уже строится. Имеются факты разработки и реализации проектов привлечения крупных синдицированных банковских кредитов. Весной 2008 г. был опубликован проект двух банков, в том числе Райффайзенбанка, о привлечении кредита по миллиарду долларов для рефинансирования долга. Это прецедент такого класса.

Государством в лице правительства и Министерства финансов сделано практически все возможное для того, чтобы исключить ситуацию, в которой хотя бы часть расходов по обслуживанию долга покрывалась притоком средств в форме погашения государственного долга странами, задолжавшими в свое время России. Такие долги перед Россией составляли на начало 2008 г. порядка 68 млрд. долл. плюс более 3 млрд. долл. - долг перед Россией стран СНГ.

Наиболее крупными должниками России по состоянию на 1 января 2006 г. были: Социалистическая Народная Ливийская Арабская Джамахирия, Республика Ирак, Алжир, Афганистан, Куба. Погашение незначительной части этой задолженности осуществлялось нерегулярно и в основном товарными поставками, а погашение ее основной части представляется вообще проблематичным по экономическим и политическим причинам.

В феврале 2008 г. практически был решен вопрос о списании Ираку задолженности перед Россией на сумму 12 млрд. долл. (93% общей суммы иракского долга, равной 12, 9 млрд. долл.). Сделка рассчитана на получение права участвовать в конкурсе на размещение нефтяных контрактов, т. е. в обмен на право участия в разработке нефтяных месторождений и в реализации других инфраструктурных проектов в области электроэнергетики на территории Ирака. Сначала подлежат списанию 7, 5 млрд. долл., а остальные 4, 5 млрд. долл. - в два этапа после выполнения Ираком программы МВФ, ориентированной на активизацию инвестиционных факторов экономического роста, на снижение инфляции до уровня не более 12% в год и на доведение среднедневного объема добычи нефти до уровня 2, 2 млн. баррелей. Отношение специалистов к столь значительным списаниям при отсутствии каких-либо гарантий для России в условиях жесточайшей конкуренции весьма критическое. И нельзя сказать, что для этого нет оснований. К тендерам на получение права участия в иракских проектах были допущены участники из 44 стран, что свидетельствует об отсутствии каких-либо гарантий для России. Более того, министр иностранных дел Ирака заявил, что нет никакой связи между урегулированием проблемы долга и нефтяными, равно как и другими, контрактами. Россия как член Парижского клуба кредиторов сама взяла на себя международные обязательства, по которым было решено списать большую часть иракского долга. Ирак был одним из наиболее крупных должников. Его задолженность перед странами - членами Парижского клуба кредиторов в целом составляла около 120 млрд. долл. Кроме того, Ирак должен от 60 до 75 млрд. долл. странам Ближнего Востока и Персидского залива. Поскольку финансовые потери стран-кредиторов при крупных списаниях весьма значительны, члены Парижского клуба - Россия, Франция и Германия предлагали списание 50% задолженности, затем обсуждался вопрос "повышения планки" до 80%, однако США, МВФ и Всемирный банк настояли на применении "планки" списания долга на уровне 95%, рассчитывая на возобновление кредитования экономики Ирака в целях ее возрождения. Получается, что Россия расплачивается за последствия военного вторжения в Ирак стран - членов НАТО, к которым она не относится.

Важно подчеркнуть, что любые безнадежные к погашению в сложившихся условиях внешние активы можно и списывать, если перспектива сотрудничества с государством-должником связывается с возможностью экспорта на выгодной основе товаров или с возможностью получения выгод от реализации инфраструктурных проектов. В марте 2006 г. проводилось урегулирование и списание части алжирского долга. В 2008 г., через два года после списания крупной суммы алжирского "оружейного" долга (4, 7 млрд. долл.) в обмен на новые контракты, российская компания "Стройтрансгаз" активизирует работу в Алжире по созданию газотранспортных мощностей. АО РЖД выиграло тендер на строительство железных дорог в Алжире, проект строительства которых до 2010 г. стоимостью около 7 млрд. долл. реализуется при несущественном участии России - российская часть проекта (около 300 млн. долл.) компенсирует меньшую часть "потерь" от контракта по поставленным в Алжир 15 военным самолетам "МиГ", которые Россия согласилась забрать обратно. Россия участвует в поставках в Алжир военной техники. ФГУП "Конструкторское бюро приборостроения" в рамках контракта с Алжиром поставляет 216 пусковых установок - противотанковых ракетных комплексов "Корнет-Э", поставляются также 38 ракетно-пушечных комплексов "Панцирь-С1". К 2011 г. должна быть завершена подготовка с участием российских компаний к добыче нефти на территории Алжира. Очевидно, что, потеряв на списании алжирского долга, Россия выигрывает от расширения взаимовыгодного сотрудничества с этой страной. Одно компенсируется другим. Циничным было бы утверждение, что агрессия США в Ираке сработала на рост доходности экспорта российской нефти. России это оказалось выгодно. Так что иракский долг не грешно было и списать. Но поддержавшие официально агрессию США в Ираке страны ЕС как потребители энергоресурсов проиграли. Коллективная "стратегия" оказалась подобной примитивной авантюре, за которую платит все население ЕС.

В апреле 2008 г. обсуждался вопрос о ливийском долге перед Россией как правопреемницей СССР. По оценкам экспертов, принимавших участие в выверке долговых обязательств, Ливия должна России 4, 6 млрд. долл. (с учетом задолженности Внешэкономбанка перед Ливией в объеме 100 млн. долл. - 4, 5 млрд. долл.). Речь шла о возможном "обмене" списания долга на новые контракты по поставкам в Ливию преимущественно военной техники (систем ПВО, истребителей Су-35, танков, фрегатов и т. п.). С учетом взаимных интересов списания долга (оно состоялось) Ливия подписала контракт на строительство ОАО "Российские железные дороги" (РЖД) железной дороги Сирт -Бенгази по побережью Средиземного моря длиной 554 км, стоимостью 2, 2 млрд. евро (3, 49 млрд. долл.). Ведется работа по определению участия России в разработке нефтяных и газовых месторождений на территории Ливии с оплатой работ и услуг сырьем. В 2006-2007 гг. Газпром выиграл тендер и получил лицензию на добычу нефти на шельфе Средиземного моря с учетом его интересов удерживать позиции на мировом рынке путем добычи и продажи не только российских газа и нефти. Ливийская национальная нефтегазовая компания заключила соглашение с Газпромом о разделе продукции в нефтегазоносном бассейне Гадамес. Реализуются и другие проекты. Иначе говоря, речь идет о примерно такой же схеме, какая применена в отношениях с Алжиром.

Присоединение России к Парижскому клубу кредиторов обусловило также списание большей части задолженности с беднейших стран, с государств - дебиторов Российской Федерации, завершивших до 31 декабря 2006 г. свое участие в расширенной Инициативе по облегчению задолженности беднейших стран. Инициатива включает условие своевременного погашения части долга перед Россией. Выполнение его поощряется списанием оставшейся задолженности, что рассматривается в качестве предпосылки облегчения трудного экономического положения государств-должников. В 2007 г. Россия планировала списать 558, 5 млн. долл. долга африканских стран, что и было сделано.

Явно недооценивается возможность погашения российских внешних требований имущественными сделками и поставками товаров. Однако в последние годы активизирована деятельность правительства России, связанная с обменом долга перед Россией на долю участия в инвестиционных проектах, а также с определением необходимых России товаров, поставка которых может быть обеспечена в счет долга государствами-должниками. Примером является обмен индийского долга перед Россией в рупиях, эквивалентного почти 2 млрд. долл., на долю участия в проекте. На средства индийского долга перед Россией будет построен с ее участием химико-металлургический комбинат по производству необходимой ей продукции, в том числе диоксида титана, причем с долей России в проекте 55%. В сентябре 2007 г. ФГУП "Рособоронэкспорт" заключил соглашение с британской компанией Aricom о строительстве в России предприятия по производству диоксида титана.

Добиться реальных успехов в экономике можно только при качественном улучшении механизмов управления государственными активами и государственными резервами. Однако внешние активы государства практически перестали быть таковыми и вряд ли что изменится к лучшему. Это затрудняет обслуживание долговых обязательств России без очередных внутренних заимствований.

В решении проблемы управления внешними активами государства симптоматичным является то, что изменена гл. 15 Бюджетного кодекса РФ. Раньше она называлась "Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией". После внесения изменений в Бюджетный кодекс в апреле 2007 г. название главы имеет другую редакцию: "Внешние долговые требования Российской Федерации". Смысл изменений - в подчеркивании того, что российские внешние требования не всегда выступают в качестве активов. "Требования" растут в силу просрочки долгов, но, как показал опыт, в активы не превращаются и все равно будут списаны. Это вопрос экономической дипломатии, включая и энергетическую. Он не так прост, как кажется на первый взгляд.

Рост государственных внутренних заимствований и общей величины внутреннего государственного долга является реальностью бюджетного процесса, в котором отчетливо прослеживается крайне низкое качество бюджетного планирования и прогнозирования. Достаточно указать на то, что по сравнению с проектировками бюджета на 2008 г. в течение января - июня 2008 г. в закон о бюджете были внесены изменения, в результате чего доходы бюджета увеличены с 6, 67 трлн. руб. до 8, 96 трлн. руб. - в 1, 34 раза. Дополнительные доходы составляют 2, 29 трлн. руб. Это больше 7% ВВП за 2007 г. Такова "точность" нашего бюджетирования. К концу года ситуация может потребовать внесения новых изменений в закон о бюджете. Аналогично (в меньшей степени) выросли и расходы бюджета. При таком уровне бюджетного планирования и прогнозирования бюджетная трехлетка оказывается сомнительной по всем ее параметрам. Это, конечно, не означает, что потребности в среднесрочном бюджетном планировании нет. Однако оно должно быть качественно иным. Не решив этой проблемы, правительство заявило о намерениях планировать с перспективой 10-15 лет. Под это уже увеличена на 190 человек штатная численность персонала Минфина. Указанная проблема, однако, решается не числом, а умением. При неумении планировать на короткий срок тщетны попытки разыграть сценарии "стратегии". А если более или менее точное планирование параметров бюджета и государственных внутренних заимствований и расходов по обслуживанию долга сегодня оказывается невозможным, то оно тем более лишается смысла как стратегическое. В то же время "стратегия" может быть оправданием неосмотрительно крупных заимствований. Ясно, что при значительных дополнительных доходах государство может обойтись без займов для обслуживания ранее полученных. Государственные заимствования, как это ни парадоксально, стимулируются именно наличием "свободных" доходов, которых с избытком хватило бы для уплаты процентов. "Свободные" и значащиеся в резервах доходы нередко становятся фактором нетребовательности правительства к его вложениям в ценные бумаги зарубежных эмитентов. Коль есть средства, которые якобы некуда девать и которые якобы нельзя инвестировать в национальную экономику из-за будто бы неизбежной инфляции и пресловутой коррупции, то они мощными потоками уже без разбора устремляются для вложений в ценные бумаги как авторитетных, так и незадачливых эмитентов на территории зарубежных государств. Однако здесь тоже возможна коррупционность сделок. Факты заведения уголовных дел на ответственных работников Министерства финансов РФ, связанных с управлением внешним долгом, подтверждают это. При большой свободе этого министерства в регулировании использования триллионных сумм на основе подзаконных актов коррупционность неизбежна.

Сказанное выше напрямую связано с перспективой снижения налогового бремени на доходы товаропроизводителей. Чем меньше государство теряет на сомнительных операциях, тем реалистичнее снижение налогов. И наоборот. Напомним, что еще три года назад в президентском бюджетном послании ставилась задача снизить ставки косвенных налогов, и в частности налога на добавленную стоимость. Соответствующие меры правительства откладывались под предлогом снижения ставки НДС сразу с 18 до 13% при отмене льготной ставки. Потом бездействие связывалось с перспективой замены НДС налогом с продаж, а затем - проведения едва ли не парадигмальной налоговой реформы. Под мудреную интерпретацию ситуации все осталось как было. Коль доходов поступает все больше, причем растет их нефтегазовая составляющая, тратить средства можно и неосмотрительно. И это с удивительной решительностью делается. К сожалению, под флагом "бюджетирования, ориентированного на результат", негативная и противоречащая ему тенденция неэффективных трат проявляется все более отчетливо.

Свободные резервные средства увеличивают соблазн направлять их и на обслуживание растущего внутреннего долгосрочного долга. Особого риска для нынешнего правительства при этом нет, поскольку погашать долгосрочную задолженность придется уже при других персонах в правительстве и Министерстве финансов, так или иначе связанных с бюджетным процессом. А если не отвечать - можно себе позволять. При подконтрольности самой многочисленной думской фракции партии власти государственный внутренний долг может быть и единодушно списан - хоть сегодня. Эти вопросы в Бюджетном кодексе четко не проработаны. Получается, что не только искусственный бюджетный дефицит стимулирует государственные заимствования. Их стимулируют и имеющиеся сверхдоходы, которые частично можно направить и на обслуживание долга.

Противоречивые тенденции, связанные с использованием кредитных потоков в механизмах бюджетной системы государства, диктуют необходимость совершенствования управления совокупным внешним и внутренним долгом. Требует более обоснованного решения проблема учета государственного долга. Это особенно актуально по отношению к так называемому "непредвиденному долгу". В законодательстве нашей страны понятие "непредвиденный долг" не было определено. Нет его и в радикально обновленном Бюджетном кодексе РФ. Речь идет об обязательствах Российской Федерации по предоставленным ею государственным гарантиям, которые в соответствии с Бюджетным кодексом включены в понятие "государственный долг Российской Федерации". В других странах практикуется оценка потенциально возможного увеличения объемов государственного долга за счет непредвиденного долга (гарантий). В условиях России это понятие включало бы корпоративную и частную задолженность. Известны факты переоформления в государственный внешний долг коммерческой задолженности с последующим переоформлением в евробонды. Имело место и переоформление во внутренний долг задолженности по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций агропромышленного комплекса, организаций, обеспечивавших завоз продукции в районы Крайнего Севера, задолженности предприятий текстильной промышленности Ивановской области по неуплаченным процентам за пользование централизованными кредитами, переоформленной в векселя Минфина России. "Непредвиденный долг" возможен и при свершении определенных событий в перспективе. В частности, рост доли пожилого населения в его общей численности неизбежно ведет к росту расходов пенсионной системы и предполагает дополнительное финансирование.

Другая проблема учета долговых обязательств - должное внимание ко всей совокупности долговых обязательств. Приходится констатировать, что оперативные данные о состоянии государственного внешнего долга и операциях с долговыми обязательствами Российской Федерации, публикуемые на сайте Министерства финансов Российской Федерации, не являются полными и достоверными как по составу, так и по объему обязательств. Приведем пример. По данным Минфина РФ, задолженность кредиторам Парижского клуба на начало октября 2006 г. составляла 1, 9 млрд. долл., а на 1 января 2007 г. - 3, 1 млрд. долл. Получается, что задолженность выросла на 1, 2 млрд. долл. Однако за указанный период привлечения новых заимствований не было. Значительная разница в объемах задолженности объясняется тем, что при составлении оперативной отчетности были использованы не данные по учету задолженности, отраженные на лицевых счетах, а расчетные данные, при определении которых в объеме погашения долга была учтена так называемая премия, выплаченная кредиторам сверх номинальной суммы долга за согласие на досрочное погашение долга.

Качество учета государственного долга характеризуется и рядом иных "деталей". Министерство финансов РФ с нарушением установленного порядка бюджетного учета переоценивает задолженность Российской Федерации по долговым обязательствам. Оно делает это не ежемесячно, как положено, а намного реже - только раз в год при проведении инвентаризации по состоянию на 31 декабря отчетного года. Такая переоценка искажает действительное положение.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в объеме государственного внешнего долга Правительства Российской Федерации учитываются обязательства по номинальной стоимости. Это не отражает ни общий объем задолженности по внешним долговым обязательствам, ни их текущую рыночную стоимость. В соответствии с международной методологией и практикой целесообразно рассчитывать, анализировать и публиковать данные, отражающие реальную текущую стоимость долга в виде приведенной стоимости всех финансовых потоков по долговым обязательствам. Стоимость государственных ценных бумаг, обращающихся на рынке, определяется их котировками. В процессе переговоров о досрочном погашении долга Российской Федерации Парижскому клубу кредиторов котировки внешних рыночных долговых обязательств Российской Федерации (еврооблигаций "Россия-28", "Россия-18", "Россия-30") были на уровне 170, 138 и 106% соответственно. Эти котировки и следует учитывать при решении вопросов о досрочном выкупе обязательств или при проведении иных операций. Минфином России метод приведенной стоимости применяется лишь по операциям, связанным с реструктуризацией и досрочным погашением долговых обязательств и не практикуется при определении стоимости и состояния внешнего и внутреннего долга.

Официальной информацией Минфина России объем долговых обязательств отражается неполно. В их объем Внешэкономбанком (ныне это Банк развития и внешнеэкономической деятельности) не включается задолженность перед физическими лицами по блокированным счетам. Она считается внутренним валютным государственным долгом.

Министерством финансов РФ и Внешэкономбанком заключались соглашения с иностранными консультационными фирмами по оказанию платных услуг. Соответственно ими оказывался широкий спектр таких услуг, которые оплачивались по довольно высоким ценам. Сошлемся на содержащийся в материалах сайта Счетной палаты факт. Сумма вознаграждения, выплачиваемая Внешэкономбанком по соглашению с Houlihan Lokey Howard & Zukin Limited (Europe), была определена в 510 тыс. долл. в квартал. Аналогично выполнялись операции по обслуживанию и переоформлению внешней задолженности, управлению и реализации активов, подготовке информации для международных финансовых организаций, внешних аудиторов и клубов зарубежных кредиторов. Соответственно Внешэкономбанку выплачивались комиссионные. Однако их оплата не включалась в расходы по обслуживанию государственного внешнего долга. В соответствии с действующей функциональной классификацией расходов федерального бюджета названные расходы учитываются как расходы на осуществление государственных функций. В результате был искажен объем расходов по обслуживанию государственного внешнего долга.

Становится очевидным, что отсутствие законодательно закрепленных норм определения объема государственного внешнего долга в соответствии с международной практикой его учета и статистического отражения существенно ограничивает возможности достоверного определения государственного долга и возможности оперативного управления им. Назрела необходимость обеспечения органами федеральной власти полного учета и достоверности информации о долговых обязательствах. Только при этом условии может быть более четкой система управления государственным долгом. К сожалению, целостная система управления государственным долгом не сложилась. Сказывается несовершенство российского законодательства и подзаконных актов. Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено деление государственного долга только по валюте обязательств. При таком подходе понятие "внешний долг" как долг в иностранной валюте имеет размытый характер. Объем обязательств в иностранной валюте не является полностью внешним. Принцип деления долга на внутренний и внешний по признаку резидентства, принятый в международной практике, Минфином России не применяется. В публикуемой им официальной структуре внешнего долга (представленного в иностранной валюте) составляющая нерезидентов не отражена. При всем том, что долг перед нерезидентами в составе внешнего дола абсолютно преобладает и относительно ВВП на начало 2007 г. составлял 30, 6%, важно знать и масштаб меньшей части долга - перед резидентами.

В управлении государственными заимствованиями и общей массой государственного долга и внешних активов актуально ужесточение их нормативного регулирования. В процессе формирования действующего бюджетного законодательства на эмпирической основе были выработаны определенные лимиты и ограничения, так или иначе связанные с государственными заимствованиями и с объемом долговых обязательств. Бюджетный кодекс в новой редакции содержит следующие ограничения.

По размеру дефицита: размер дефицита федерального бюджета не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета, который может составлять 4, 7% ВВП (ст. 92, п. 1); размер дефицита федерального бюджета может быть: не более 15% собственных доходов - без учета утвержденного объема безвозмездной помощи; не более 10% собственных доходов для субъектов Федерации, доля межбюджетных трансфертов, в составе доходов которых в течение двух из трех последних лет не превышала 60% объема собственных доходов (ст. 92-1, п. 2); размер дефицита бюджетов муниципальных образований может быть: не более 10% собственных доходов - без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений; для муниципальных образований с долей межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и налоговых доходов, поступающих по дополнительным нормативам) в течение двух из трех последних лет выше 70% - не более 5% годового объема доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (ст. 92-1, п. 3).

По срокам выпуска облигаций займа: максимальный срок выпуска долговых обязательств от имени Российской Федерации установлен не свыше 30 лет (ст. 98, п. 3); от имени субъекта РФ - не свыше 30 лет (ст. 99, п. 6); от имени муниципального образования - не свыше 10 лет (ст. 100, п. 4).

По предельным объемам заимствований (ст. 106): предельный объем государственных внешних и внутренних заимствований Российской Федерации устанавливается законом о бюджете на очередной год и на плановый период и не должен превышать объем платежей по обслуживанию и погашению госдолга. Сверх указанного ограничения могут быть заимствования, направленные на реструктуризацию внешнего долга и сокращение расходов на его обслуживание; предельный объем заимствований субъектов Федерации, муниципальных образований - не выше суммы, направляемой в текущем году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.

При принятии федерального закона о бюджете в соответствии с Бюджетным кодексом утверждаются также: верхний предел внешних заимствований и верхний предел государственного внешнего долга. На конец соответствующих лет они были установлены в следующих объемах (в млрд. долл.): 1995 г. - 12, 3 (129, 9); 2000 г. - 9, 0 (158); 2005 г. - 1, 127 (106, 9); 2007 г. - 0, 719 (46, 7).

Подобно в законе о бюджете на каждый год устанавливался верхний предел государственного внутреннего долга.

На конец каждого года он был определен в следующих объемах (в млрд. руб.): 1994 г. - 88, 4; 1995 г. - 159, 3; 1997 г. - 530, 0; 1999 г. - 648, 3; 2001 г. -575, 7; 2003 г. - 842, 1; 2005 г. -998, 5; 2007 г. - 1363, 2.

При всей значимости устанавливаемых ограничений в ежегодно принимаемых законах об исполнении бюджета и в прилагаемых к ним материалах сопоставление фактически достигнутых объемов и их нормативных значений не осуществляется. В таком случае указанные ограничения имеют имитационный характер, что не способствует совершенствованию управления государственным долгом.

Для регулирования совокупного внешнего российского долга имело бы смысл наличие соответствующих жестко контролируемых двух-трех структурных ограничений (предельных значений). Такие ограничения официально не установлены. Если же учесть небывалый рост корпоративного внешнего долга, встает вопрос о его срочном нормативном ограничении. Актуально официальное закрепление системы "работающих" нормативных ограничений, поскольку в управлении внешним и внутренним долгом государства велико значение поддержания на "некритическом" уровне основных показателей долговой нагрузки на экономику.

Международные финансовые организации (МБРР и МВФ) и страны - члены Парижского клуба кредиторов и международные рейтинговые агентства применяют перечень индикаторов - при оценке качества (надежности) долговых обязательств и присвоении суверенных кредитных рейтингов.

Индикаторами долговой устойчивости могут быть также: непогашенный государственный долг (включая задолженность по процентам) как доля валового внутреннего продукта; долг на душу населения, характеризующий бремя, приходящееся на каждого гражданина; отношение дефицита к валовому внутреннему продукту, суммы расходов на обслуживание к ВВП, т. е. доля процентных платежей в валовом национальном продукте.

Существенное контрольное значение имеет применение и таких показателей, как коэффициент заимствований, т. е. доля новых заимствований в общественно-государственных расходах; отношение платежей по обслуживанию (проценты) к расходам, т. е. доля платежей по процентам в государственных расходах; отношение между расходами на платежи по процентам и общим объемом налоговых поступлений.

В динамике изменение указанных показателей достаточно полно характеризует сложившуюся ситуацию. Если она оказывается опасной, применяются адекватные меры, направленные на снижение зависимости экономики от импорта, стимулирование экспорта и т. п.

Постоянный Комитет (ИНТОСАИ по государственному долгу, созданный в 1991 г. для содействия высшим контрольным органам - членам ИНТОСАИ в вопросах осуществления контроля за государственным долгом, рекомендует использовать две группы показателей.

Первая включает показатели, в статике отражающие долговую ситуацию в условиях текущего момента, в частности отношение: долга к объему ВВП; объема дефицита бюджета к объему ВВП; расходов на обслуживание долга к объему ВВП; налоговых доходов к объему ВВП и к объему государственного долга, их использование ограничено тем, что они обеспечивают информацией по состоянию на определенную дату.

Во вторую группу входят показатели, в динамике характеризующие изменение долговой ситуации, а именно отношение: внешнего долга к ВВП - индикатор способности погасить долг; расходов на обслуживание государственного внешнего долга к доходам от экспорта - характеризует ресурсную способность погашать долг, ибо экспорт является одним их основных источников притока иностранной валюты для обеспечения ликвидности всей платежной системы; объема внешнего долга к объему всего долга, выражающее потребность в иностранной валюте для обслуживания долга; объема валютных резервов к объемам краткосрочного долга - показатель способности экономики осуществлять платежи по долгу в течение года. Наличие достаточных валютных резервов способствует повышению рейтинга страны в качестве заемщика, позволяет осуществлять заимствования по более низким ставкам.

К этой группе относятся также средневзвешенная процентная ставка, свидетельствующая о "цене" долга; состав и структура долга, отражающая объемы рыночной и нерыночной долей, структуру долга по времени возникновения обязательств, по инструментам и по срокам их погашения. В Германии, Японии, США и 25 странах ЕС применяются индикаторы, которые в соответствующем периоде сформировались на указанном уровне.

Как видно из приведенной таблицы, уже в текущем десятилетии у ряда развитых стран показатель отношения государственного долга к ВВП возрастал и нередко превышает 60%, что считается критическим значением. Соблюдение указанных "норм" далеко не всегда находится в центре внимания правительств. Например, в августе 2007 г. государственный долг США достиг 9 трлн. долл., а с учетом корпоративного - в 5 раз выше этой суммы и более чем в 4 раза превосходит годовой объем ВВП (около 11 трлн. долл.). В России даже в труднейшие периоды таких соотношений не наблюдалось. Соответственно встает вопрос обоснованности указанных критических значений. Они не исчерпывающе характеризуют положение в стране в связи с ее долгом. Если при их превышении положение в экономике остается терпимым, то они занижены. Однако применяемые индикаторы все же показывают, при каких условиях превышение фактических значений относительно нормативных не опасно.

Из всей совокупности указанных показателей в материалах Правительства и Министерства финансов Российской Федерации находят отражение лишь два показателя:

государственный долг по номинальной стоимости, в том числе внешний государственный долг в процентах к объему ВВП;

соотношение процентных и непроцентных расходов федерального бюджета, отражающее нагрузку по обслуживанию долга на бюджет.

Министерство финансов РФ не рассчитывает и не публикует индикаторы, которые применяются в мировой практике.

Наша позиция по данному вопросу схожа с отношением к суждениям Лаффера относительно налогового бремени. Он утверждал, что налоги выше 35% доходов тормозят экономический рост, поскольку оказываются дестимулирующими. Нынешние теоретики считают указанный уровень налогов "порогом", за которым бизнес начинает уходить в тень. Однако еще в XIX в. российские ученые считали такой подход формальным и подчеркивали решающее значение того, на что государство использует собираемые налоги. Если при этом растут бюджетные инвестиции и создаются инфраструктурные условия для производителей, то даже значительное налоговое бремя не опасно. Так же и с государственным долгом.

Можно занимать, но разумно инвестировать полученные в долг ресурсы. И тогда быстрее растут и ВВП, и доходы.

Важно не столько то, каков долг относительно ВВП, сколько то, какова доля долга, использованная на инвестиции производительного характера и в социальную сферу, где возможно быстрое получение отдачи. С этих позиций было бы целесообразно ввести в число индикаторов долговой нагрузки на экономику отношение расходов на инвестиции за счет средств бюджета к общему объему совокупного, внешнего и внутреннего долга. К сожалению, подобный индикатор отсутствует в рекомендациях МВФ и не применяется Министерством финансов России.

На протяжении последних лет происходит постепенное снижение как относительных, так и абсолютных показателей государственного долга. Снижается значение процентного соотношения величины государственного долга Правительства РФ по номинальной стоимости к ВВП.

Но имеют место весьма тревожные тенденции. Их две: стремительный рост внешнего корпоративного долга; слабое использование государственного долга для инвестиций в реальный сектор экономики.

Поэтому нельзя ориентироваться лишь на показатели долговой устойчивости, рекомендуемые МВФ. Динамика рекомендуемых им индикаторов в России по имеющимся расчетам не была тревожной еще до погашения задолженности перед кредиторами Парижского клуба. Поэтому международные рейтинговые агентства характеризовали долговую ситуацию в России как приемлемую и улучшающуюся. Их не волновало сохранение колониальной структуры ВВП при его быстром росте. Более того, это их устраивало.

Однако у международных финансовых организаций свои цели - отслеживать динамику индикаторов с позиции перспективы погашения долга заемщиками, если их придется кредитовать. В национальной экономике использование показателей МВФ желательно, поскольку тем самым учитываются различные аспекты долговой ситуации, но основной акцент следует делать на применение индикаторов, по которым долговые проблемы увязываются с инвестиционными задачами структурной модернизации экономики.

Именно поэтому, а также с учетом совокупности представленных выше аргументов необходим переход к разработке и реализации качественно новой долговой стратегии, ориентированной на приведение в действие инвестиционно-инновационных факторов экономического роста.

Комментарии (0)add comment

Написать комментарий
меньше | больше

busy