Административный ресурс как фактор повышения эффективности системы государственного управления


Административный ресурс как фактор повышения эффективности системы государственного управления

Каменецкий М.И.
Яськова Н.Ю.

Последний период времени характеризуется общим устремлением к обеспечению конкурентоспособности институтов, государственно-частного партнерства, бизнеса, продукции, услуг. Между тем в условиях современного «вакуума управления», идентифицированного как экономическое явление, имеющиеся преимущества с легкостью «обнуляются» даже в сферах, где доминируют отечественный бизнес, национальные традиции делового оборота и др. Следовательно, решение проблемы улучшения конкурентоспособности национальной экономики возможно в первую очередь посредством повышения эффективности механизма государственного управления1, задачами которого являются организация и обеспечение эффективного функционирования множества занятых в органах государственного (и муниципального) аппарата, выполняющих соответствующие им функции2. Потенциал этих функций, реализующих механизм государственного управления, может быть идентифицирован термином «административный ресурс».

Административный ресурс как объект исследования

Административный ресурс в качестве полноправного структурного элемента системы государственного управления до сих пор и в теории, и на практике определен в весьма общих чертах как ресурс влияния отдельных чиновников и государственных институций. Являясь подобным ресурсом, он представляет собой систему управленческих методов и средств, реализуемых должностными лицами и государственными органами в целях решения различных текущих или стратегических задач. Указанные возможности этого вида ресурса зачастую должностными лицами или государственными органами исполнительной ветви власти дополняются расширением своих легальных властных полномочий с целью получения дополнительных гарантий в процессе реализации своих экономических и политических интересов. В большинстве имеющихся публикаций (хотя их и немного (см. напр. [4-7]) административный ресурс рассматривается только в качестве фактора, обеспечивающего решение тех или иных политических задач, в частности, получение желаемых результатов выборов или избирательного процесса.

Совершенно очевидно, что роль административного ресурса в модернизации экономического базиса страны, особенно в достижении целей развития капиталоемких сфер деятельности, в частности инвестиционно-строительной, трудно переоценить [8]. Неэффективность вовлечения административного ресурса в процессы реализации даже средних и мелких проектов (не говоря о крупных и мегапроектах и программах), приводящая фактически к омертвлению капитала, порождает типичные симптомы деструктивных процессов: резкое сокращение темпов роста экономики, снижение качества товаров потребительского рынка, коррупцию во всех неприглядных формах ее проявления и др.

Не вдаваясь в рассмотрение антикоррупционных мер, имеющих в последнее время в некоторой мере позитивный отзвук, систематизируем имманентные признаки понятия административный ресурс:

  • связанность с государственной властью и реализацией функций государственного регулирования путем использования аппаратов всех трех ветвей власти;
  • субъектность, его использование осуществляется государственными служащими, априори лояльными к установкам власти. Их деятельность зачастую реализуется в условиях пожизненного найма и замедленной ротации кадров;
  • иерархичность и соподчиненность. Отношения субординации являются доминирующими среди служащих органов государственной власти;
  • директивный характер, не позволяющий нарушать и обязывающий исполнять приказы и распоряжения;
  • подотчетность деятельности и фиксированность затрат на содержание;
  • личная ответственность и общественная направленность деятельности на всех уровнях иерархии;
  • приоритет государственных интересов, апостериори, над личными и др.

На практике изложенные признаки проявляют себя по-разному. Так, пожизненный найм с замедленной ротацией кадров, с одной стороны, обеспечивает стабильность, с другой — повсеместное отставание в использовании организационно-экономических, информационных, технических новаций. Отношения жесткой субординации порождают дисциплинированный исполнительский тип деятельности, зачастую погашая инициативу и творческий подход к ее осуществлению. Подотчетность деятельности и фиксированность затрат на содержание административного ресурса не создают стимулов к его экономии, а инертность в оплате их труда снижает его престиж и привлекательность для высококвалифицированных кадров. Противоречивость личного и общественного вообще становится «притчей во языцех»... Сказанное требует исследования состояния и проблем использования административного ресурса в процессах развития.

Анализ показал, что устойчивый характер носят нижеследующие суждения.

Во-первых, административный ресурс имеет приоритет в отношении всех прочих бизнес-ресурсов, поскольку все в большей степени становится паритетом общественного, вынуждая государственные органы обеспечивать согласие в обществе. Особенно это очевидно в условиях реализации проектов государственно-частного партнерства.

Во-вторых, основой администрирования являются властные полномочия. Действительно, материальные активы в меньшей степени связываются с функционированием административного ресурса, чем, к примеру, возможности создания определенных институциональных условий и пр. В то же время в условиях кризиса и посткризисного роста были активированы финансовые ресурсы и существенно расширена деятельность государственных органов как хозяйствующих субъектов. Кроме того, интеграционная функция административного ресурса проявляется в условиях реализации крупнейших национальных (международных) проектов (АТЭС, зимние Олимпийские игры «Сочи 2014» и др.).

В-третьих, главным для эффективного функционирования административного ресурса является правильное распределение полномочий и обязанностей. Безусловно, организационный порядок необходим. Выстроить иерархию должностей важно в соответствии с иерархией целей для решения стоящих задач.

В-четвертых, государство — самый надежный собственник, а государственные органы — самые надежные партнеры. Хотя режим ответственности, платежей и расчетов государственных органов в настоящее время далеко не самый эффективный (примеров крайне неэффективного хозяйствования столь много, что распродажа государственной собственности не вызывает противодействия общества).

В-пятых, ключевым показателем деятельности государственного органа и качества административного ресурса является быстрое решение поставленной задачи. Для этого необходимо обеспечивать их эффективное исполнение, кроме того, инициировать, увязывая на государственном, межведомственном уровнях.

В-шестых, эффективность административного ресурса зависит от личности его носителя. Во все времена, начиная с исканий М.М. Сперанского [9], именно личностные качества государственного деятеля лежали в основе организации ведомства и становились решающими в успехе его деятельности. Разумеется, личные качества не исчерпываются морально-этическими нормами. Они должны обязательно охватывать высочайшую профессиональную квалификацию, опыт и интеллект, стратегическую и инновационную направленность мышления, креативность и др.

В-седьмых, главная цель субъекта административного ресурса заключается в быстром и точном исполнении приказа. Его мотивация связана с карьерным ростом в рамках системы государственных органов. Имея в виду существующий разброс в уровне оплаты труда при зачастую эквивалентных с бизнес-средой затратах времени, государственный служащий нередко заинтересован в создании временных люфтов в исполнении приказов. Возникающие контакты с бизнес-средой побуждают его к созданию условий дополнительного заработка или формированию возможности перехода в коммерческие структуры.

Приведенный далеко не полный перечень характерных для нового времени суждений, имеет комплексную природу, а отмеченные реалии требуют также внеэкономических методов устранения возникающих искажений. Главный вывод из сказанного определяется авторами как выявление объективной основы эффективного совместного использования административных и бизнес-ресурсов.

Административный ресурс и баланс экономических интересов национальной экономики

Движущие силы рыночных отношений, проявляющиеся в скорости и качественных характеристиках развития их субъектов в конечном счете определяются взаимодействием экономических интересов последних. Как показали исследования [10], экономические интересы субъекта являются факторами-ускорителями циклов деловой активности, которые по существу и становятся первопричиной качества роста. И если ускорителем деятельности коммерческого субъекта является интерес к максимизации стоимости бизнеса, то экономическим интересом всей совокупности государственных органов управления становятся преодоление эквифинальности3 развития национальной экономики и максимизация стоимости национального богатства. Указанный экономический интерес может быть реализован только путем синхронизации деятельности государственных органов на всех уровнях национальной экономики. Между тем анализ показывает, что экономические интересы, рассредоточенные по уровням национальной экономики, далеко не всегда сформированы должным образом, а их расфокусировка и противоречивость лишают систему возможности их полноценного удовлетворения.

Изучение проблемы формализации экономических интересов государственных органов позволило сформулировать следующую эмпирическую аксиому: целевая неопределенность всегда тормозит процессы удовлетворения экономических интересов. Аксиома имеет принципиальное значение в условиях взаимодействия экономических интересов различной природы, например государственных и коммерческих.

Таким образом, необходимость сосуществования различных по природе, экономической сущности, организационно-правовым формам и механизмам деятельности носителей интересов является необходимым условием современного развития. Государство, выступающее в форме органов законодательной и исполнительной власти, находясь в рыночной среде, вынуждено соблюдать рыночные принципы, реализуя механизмы государственного управления. Именно поэтому государственная деятельность по реализации стратегических приоритетов развития российской экономики, ее регионов, городов, сфер и видов деятельности приобретает все в большей степени свойства, идентичные предпринимательской деятельности, осуществляемой в программном формате. Она нацелена на достижение измеримых конкурентоспособных результатов. Последние демонстрируют итог согласования экономических интересов всех участников процесса развития в их синтезированном программном (проектном) виде.

В процессе участия государства в экономическом развитии страны на фоне снижения доли государственных инвестиций у административного ресурса проявляется и актуализируется необходимость реализации следующих практических задач:
  • полноценной оценки и синтеза объективно необходимых потребностей и ресурсного обеспечения выполнения всего комплекса программ развития;
  • стимулирования развития сфер деятельности, групп и видов хозяйственных субъектов, имеющих наиболее высокий потенциал развития, в том числе инновационного и модернизационного;
  • обеспечения инновационных прорывов на практике;
  • содействия росту конкурентоспособности городской, региональной, отечественной бизнес-среды и конкретных российских государственных и предпринимательских структур;
  • поддержки и развития бизнеса различных форматов (среднего, малого и др.);
  • осуществления социальных программных целей и регулирования социальных процессов с целью снятия конфликта интересов в превентивном режиме.

Как показывает анализ, государство, заказывая продукцию, работы и услуги, фактически структурирует ресурсные потоки. На этой основе происходят структурные сдвиги в экономике, стимулируется переток капитала, используются различные формы финансирования необходимой для государственных и муниципальных нужд продукции наноиндустрии, информационных, энерго- и ресурсосберегающих технологий. Отечественный опыт свидетельствует, что доминирующей тенденцией является остающаяся по-прежнему высокой доля государственных закупок в формировании и поддержке приоритетных отраслей. Следует учесть также, что государственные закупки характеризуются высоким уровнем затрат. Их экономия является важнейшей экономической задачей, решение которой связано с оптимизацией расходов, предназначенных для реализации государственных и муниципальных нужд. Именно эффективность государственного предпринимательства и использования административного ресурса лежит в основе возникающих «узлов напряженности» национальной экономики.

Оценки роли административного вклада в развитие национальной экономики традиционно оставляют на декларативном уровне решение проблем установления меры ответственности и оценки влияния административного ресурса на процессы достижения целей. Механизмы реализации политики - бюджетной, инвестиционной, таможенной, налоговой, кредитной, градостроительной и др., - адаптация мер государственного регулирования к условиям высокой экономической турбулентности, присущей современным траекториям развития, всегда в центре экономических исследований. Но дискуссионный накал присущ только стартовой стадии принятия мер государственного регулирования. Их оценка, декларация результатов, контроль эффективности и сравнительный анализ отдачи от осуществленных затрат только в малой степени контролируется Счетной Палатой Российской Федерации.

Возможность превентивной оценки экономической эффективности вовлечения административного ресурса в различные форматы развития не так очевидна и проста, как может показаться на первый взгляд. Казалось бы, если в срок ввели социально значимые объекты, то административный ресурс - эффективен, не ввели - неэффективен. Оценка по отклонениям от плана не отражает эффективности осуществляемых затрат. Без комплексных подходов к оценке административного ресурса невозможно оценить результаты и выстроить направление административных реформ с учетом объективно присущих участникам развития экономических интересов.

Ставший практически общепринятым подход к согласованию экономических интересов государства и бизнес-среды касается решения задачи снижения административного давления и сокращения доли материального участия государства в программах развития, что, безусловно, провоцирует риски их успешной реализации. В этой связи требования к эффективности административного ресурса существенно возрастают. С учетом изложенного, актуализируется следующий блок задач:

  1. уточнение сущности и функционала административного ресурса;
  2. оценка вклада административного ресурса в совокупные результаты развития;
  3. определение экономической эффективности использования административного ресурса.

Решение указанных задач позволяет придать процессу согласования экономических интересов количественно измеримый, и следовательно, практически ориентированный характер. При этом специфика балансировки интересов определяется отраслевой и региональной принадлежностью их субъектов.

Партнерское взаимодействие развития (города и муниципалитеты, административные ресурсы города и муниципальные программы

Рассмотрим проблему баланса экономических интересов на примере городских и муниципальных программ, которые во многом в видовой и технологической структуре дублируют программы федерального уровня, но в то же время за счет меньшего масштаба, прозрачности состава участников и их интересов, меньшей продолжительности программного цикла, а следовательно, и большей устойчивости целевых показателей позволяют выявить потенциал и основные требования, предъявляемые к оценке административного ресурса как элемента партнерского типа взаимодействия. Условимся, что от основных участников программного цикла города как представителя консолидированных интересов (с одной стороны) и инвесторов как ресур-сообеспечивающих субъектов (с другой) в значительной степени зависит возможность удовлетворения экономических интересов всех участников инвестиционно-строительной деятельности города, осуществляемой в программных рамках.

Укрупненно процесс взаимодействия города и инвесторов с точки зрения движения потока инвестиционных ресурсов характеризуется двумя основными фазами. Первая касается преобразования ресурсов в ликвидный, т. е. востребованный и обеспеченный спросом продукт, к примеру, объект недвижимости. Вторая фаза предполагает эксплуатацию и капитализацию результатов программного цикла. В результате эксплуатации, например объекта строительства, доходная часть бюджетов инвестирующих субъектов пополняется, опосредуя процесс капитализации (расширенного воспроизводства) программного продукта.

В условиях рыночных отношений для поиска и обеспечения баланса экономических интересов определение экономического эффекта участия того или иного субъекта в программе является определяющим. В связи с этим, город, являясь инициатором и полноправным субъектом программы, предоставляет совокупность ресурсов для реализации городских программ. Среди них - административные и информационные ресурсы, материальные и нематериальные активы, которые в свою очередь должны обеспечивать максимальную доходность на вложенные различные по качеству и количеству ресурсы. Это в конечном счете выражается в пополнении городского бюджета и расширении его возможностей удовлетворения возрастающих комплексных по характеру потребностей города и горожан.

Как показывает современная практика [11], при оценке эффективности деятельности участников городских программ в настоящее время не принимается во внимание вся совокупность предоставляемых субъектам инвестиционных ресурсов со стороны города (как материальных, так и нематериальных). В то же время характерной чертой современного развития является возрастание доли нематериальной ресурсной составляющей городских программ. Она выражается в создании информационного фона и поддержке статуса программ, ускорении согласований и приоритетном порядке выдачи разрешений, использовании внесудебных методов разрешения споров, предупреждении конфликтов интересов и пр. Игнорирование функций административного ресурса и соответственно учета его вклада существенно искажает значения показателей эффективности программной реализации целей городского развития.

В настоящее время общепринято при определении экономической эффективности участия в инвестиционных программах четко разделять затратную и доходную части программы. Доходную часть формируют поступления от реализации программного цикла или эксплуатации его результатов, например недвижимости. Совершенно очевидно, что это обстоятельство предполагает необходимость точного определения рыночной стоимости готового к продаже или эксплуатации объекта строительства. Затратную часть в основном формируют прямые затраты на формирование программы, получение необходимых разрешений, проектирование, приобретение прав на земельный участок, организационно-управленческие расходы, налоговые отчисления, строительство и пр. Их определение и точный учет в процессе оценки экономического эффекта реализации городских программ и входящих в них проектов представляют собой значительные трудности. Они связаны, во-первых, с количественной неопределенностью затратной части города (определением стоимостного эквивалента предоставляемых городских ресурсов во всем многообразии их форм и механизмов использования); во-вторых, с трудностями расчета стоимостного эквивалента доходной составляющей реализации программы для города.

Затратную часть города целесообразно формировать как вовлекаемую в программу совокупность городских активов, под которыми будем понимать совокупность принадлежащих городу активов, локализованных на его территории и выступающих как единство:

  • материальных активов в форме земли или прав на ее использование, зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения (включая инновационно ориентированные технопарки, бизнес-центры, лечебные, оздоровительные и иные здания и помещения, установленное и неустановленное производственное оборудование, движимое имущество непроизводственного назначения, запасы сырья, топлива, полуфабрикатов и готовой продукции, имущество, основные средства, здания и сооружения, земельные участки, сданные в аренду и др.);
  • нематериальных активов, выраженных в имидже города, его кредитном рейтинге, репутации и авторитете, уровне интеллектуального развития, созданном инновационном заделе, включая права на объекты интеллектуальной собственности, степени правового и институционального развития, деловой и потребительской активности, состоянии общественного мнения, характере ожиданий бизнес-среды, граждан и пр.;
  • трудовых ресурсов, подразделяющихся в общем виде на производственные и непроизводственные и характеризующихся ценой, уровнем образования и профессиональной подготовки, интеллектуальными и деловыми качествами работающих, квалификацией и способностью к труду и др.;
  • организационных расходов, т.е. связанных с образованием юридических лиц и выступающих в форме вкладов в уставные (складочные) капиталы;
  • финансовых, инновационных и гуманитарных фондов города. Финансовые ресурсы выступают в форме страховых, гарантийных, венчурных, инвестиционных и др. Инновационные ресурсы формируются инновационными банками, фондами поддержки и развития, фондами экспертных сообществ и др. Гуманитарные фонды также могут привлекаться и охватывать природоохранные, культурные и др.

Совокупность вышеперечисленных городских активов при реализации программ формирует программный потенциал городской территории. В соответствии с логикой развития рыночных отношений потенциал городских и в равной степени иных территорий различной конфигурации отражает ценность выделенной территории для инвестиционной программы.

Стоимость инвестиционных ресурсов города в целом по всему спектру городских программных активов предлагается определять как сумму стоимости совокупных вложений: материальных, нематериальных, трудовых и фондовых. Иными словами, инвестиционная стоимость ресурсов, предоставляемых городом, состоит из прямых капитальных вложений, стоимости предоставления гарантий, субсидий, льгот, разрешений, определенных с учетом влияния административного ресурса. Именно в части определения доли города наблюдается основное противоречие экономических интересов участников городской программы. Современная практика показала, что доля города, определяемая при заключении инвестиционного контракта, устанавливается практически декларативно и в большинстве случаев не отражает ни рыночной, ни инвестиционной стоимости городских активов. Следовательно, совершенно очевидно, что она не способствует эффективному использованию городских территорий и созданию программных объектов с максимальной ликвидностью.

Таким образом, для разрешения экономических противоречий основных участников программного цикла (города и его муниципалитетов) объективно необходимо определение экономически обоснованной доли города, удовлетворяющей интересам всех участников программы и соответствующей рыночным условиям хозяйствования. Нарушение паритета экономических интересов участников городских инвестиционно-строительных программ с точки зрения соотношения вкладов и соответственно претензий на доходы, получаемые на этапе капитализации программного цикла, снижает инвестиционную активность, ставя под сомнение успех стартовой фазы городской программы.

Из сказанного следует, что в процессе ресурсной оценки совокупного вклада участников программного цикла необходимо принимать во внимание не только всю совокупность активов и ресурсов, учитывать влияние административного ресурса на всех этапах программного цикла, но и соблюдать правило пропорциональности вкладов. Исследование показало, что в случае реализации социально ориентированных программ доля города может достигать 70% инвестиционной стоимости совокупных вложений участников программного цикла [11]. В случае коммерчески востребованных городом программ его доля оценивается не выше 30% совокупного вклада. Уточнение указанных пропорций требует проведения специального исследования. Но в любом случае необходимо исходить из паритета участия, т.е. равнозначности вложений города и участников городских инвестиционно-строительных программ.

Между тем до сих пор не существует комплексной методики оценки стоимости совокупных инвестиционных ресурсов, вложенных государством и другими участниками программ. На практике расчет данного вида стоимости происходит с применением всех подходов и инструментов, использующихся для определения рыночной стоимости инвестиционных ресурсов [12], которые далеко не всегда способны адекватно отразить реальную структуру вкладов участников. Таким образом, инвестиционная стоимость всех совокупных активов, вовлеченных в программный цикл участниками городских инвестиционных программ, отличается от их рыночной стоимости главным образом вследствие влияния административного ресурса. Учитывая, что именно объемы, структура и динамика инвестиционных ресурсов различной принадлежности определяют стоимость проекта, ее изменение в зависимости от качества, следовательно, от эффективности влияния административных ресурсов, и предлагается считать основной методологической посылкой оценки административного ресурса и определение его вклада в результаты программного цикла.

Методологический подход к оценке эффективности административных ресурсов

Программный подход к развитию национальной экономики, ее регионов, городов в настоящее время базируется на реализации совокупности входящих проектов, отбор, синхронизация и поэтапная капитализация результатов которых составляет смысловое содержание вовлечения в действие административных ресурсов. При этом формула успеха федеральных или городских программ может быть различной. Селективные и интеграционные способности административного ресурса обусловлены накопленным опытом, знанием среды (программного потенциала), использованием экономических, информационных, организационных, социально-культурных новаций. Так, в процессе реализации инвестиционно-строительных программ, по мнению экспертов [13-15], возможная их эффективность обусловливается организационной деятельностью заказчика-застройщика, который отвечает за качество проектно-сметной документации, формирует механизм финансирования проектных работ, осуществляет строительство, реконструкцию и приобретение зданий, устанавливает порядок приема объектов в эксплуатацию и несет ответственность за нецелевое и неэффективное использование выделенных им из федерального бюджета средств, а также за несвоевременное предоставление отчетности о выполненных работах (услугах) и затратах. Анализ целесообразности расчета составляющих формулы эффективности показал, что ее конечное значение определяется степенью сфокусированности экономических интересов участников на программных целях. При этом степень согласованности экономических интересов - величина динамически меняющаяся по этапам и стадиям программного цикла. Управление процессом согласования экономических интересов участников инвестиционно-строительной деятельности предлагается осуществлять на основе синхронизации их деятельности в целевом и ресурсном контекстах.

Арсенал методов согласования, в данном случае инвестиционно-строительной деятельности, по определению - невелик: директивные, экономические и смешанные. Директивные методы определяют основные правила, распределение полномочий и нормы ответственности по этапам программного цикла. Экономические создают систему нормативных условий и ресурсного обеспечения процессов формирования и реализации программ. Смешанные выступают по форме как обязательные, но по смыслу как экономические меры (например, ставшие обязательными Декларации о доходах государственных служащих).

Практика многократно подтверждает, что результативность реализации функции отбора и интеграции участников и определяет успех государственных целевых программ («О развитии здравоохранения», «Доступное жилье для военнослужащих» и др.). В целом методы и технологии как относительно устойчивая последовательность действий, направленных на обеспечение консенсуса интересов участников программного цикла, способны ускорять процессы, устранять излишние и дублирующиеся этапы работы, превентивно разрешать возникающие межструктурные и межфункциональные противоречия, купировать возникающие деструктивные процессы и др. Это означает, что спектр последствий выразится в следующих результатах:

  • сокращении продолжительности процессов отбора, интеграции и координации, а значит, экономии условно-постоянной части затрат на содержание служб, выступающих в качестве субъектов административного ресурса;
  • прямой экономии материально-технических ресурсов, привлекаемых для обслуживания административного ресурса, возникающей вследствие использования организационных, информационных и других новаций;
  • повышении совокупной экономической эффективности программного цикла, выраженной в комплексной оценке улучшений важнейших целевых показателей программ.

Так, на фоне всеобщего перерасхода смет, срывов сроков ввода объектов на практике имеется множество примеров своевременного и досрочного ввода в действие объектов федеральных адресных программ. Например, здание Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в г. Иркутске бъто введено на шесть месяцев раньше срока с 5-процентной экономией утвержденной сметы, которая была составлена по результатам тендерного размещения государственного строительного заказа. И это в условиях достигнутого тендерного снижения стоимости проекта на 2,78%. Таким образом, совокупная экономия государственных расходов составила 7,78%. Интересен тот факт, что указанный объект недвижимости по своим техническим характеристикам может быть отнесен не только к энергоэффективному, с соблюдением сейсмических и экологических стандартов, но и оснащенному всем современным набором телекоммуникационных и информационных технологий. Такие примеры свидетельствуют об успехе системной работы по поиску консенсуса экономических интересов участников Федеральной адресной программы и соответственно о фактической эффективности административного ресурса. При этом отметим, что одновременно со зданием суда кассационной инстанции сооружалось Иркутское отделение Сбербанка РФ (региональный офис) и ряд других коммерческих объектов с существенным удлинением установленным сроков и перерасходами принятых смет.

Отдельные примеры эффективного вовлечения административного ресурса, позволившего выполнять целевые показатели программ, безусловно, должны быть тиражированы. При этом необходимо иметь в виду, что в любом случае организационная структура и штатное расписание, нормативно-методическая база и система повышения квалификации кадров могут быть продублированы, но не могут дать ожидаемого результата. Причина здесь кроется не столько в необходимости адаптации административных ресурсов к новым условиям и скорректированным приоритетам, сколько в персональных качествах специалистов - субъектов административного ресурса. Качество административного ресурса должно быть оценено, а оплата труда его носителей дифференцирована в зависимости от двух факторов - исходного состояния, определяющего постоянную часть заработной платы, и результативности реализации функции администрирования, лежащей в основе переменной стимулирующей части и являющейся по существу долей полученного эффекта, фиксируемого по этапам и стадиям программного цикла и результативности реализации функций администрирования. Принципы экономического стимулирования, полностью исчезнувшие из системы оплаты труда государственных служащих, привели не только к потере экономических интересов в улучшении показателей программного цикла, но и к отсутствию ответственности за результаты труда. Именно отсюда «произрастают корни» коррупционных настроений (качество работы на оплату никак не влияет). Важно отметить, что зачастую административные ресурсы вовлекаются будучи в состоянии кадрового дефицита, а функционируют в условиях совмещения профессиональных обязанностей и др. Оценка дополнительных затрат труда, а также ущерба конечной эффективности не проводится. В итоге - отсутствует принцип материальной ответственности.

Эффективность полного программного цикла также частично обусловлена фактором самоорганизации участников. Задача выявления и выделения эффективности самоорганизации требует самостоятельного исследования, так как в ряде случаев фактор самоорганизации полностью компенсирует отсутствие или негативное влияние административного ресурса. Независимо от долевого распределения эффекта реализации программных циклов принципиальное значение имеет его пофазовая декомпозиция, требующая учета эффекта производственной (строительной) фазы программного цикла и эффекта капитализации на стадии эксплуатации программных результатов. Последние могут выступать в форме зданий, сооружений, объектов дорожной и коммунальной инфраструктуры и т.д. Соответственно экономическая эффективность программного цикла может быть рассчитана как суммарный эффект производственной и эксплуатационной фаз, отнесенный к совокупным затратам программного цикла в целом.

Из изложенного очевидно, что найти единый методологический подход к экономической (стоимостной) оценке результативности различных видов административных ресурсов, учитывая их описанную выше разнообразную типологию, весьма затруднительно.

Однако отметим, что содержание оценки административного ресурса может определяться:

  • соизмерением затрат, связанных с реализацией административного ресурса, и полученных практических (материальных, социальных и др.) результатов;
  • величиной достигнутого тендерного снижения стартовой стоимости входящих в программу проектов Инвестиционного фонда РФ или других подобных государственных решений (в частности, в связи с разработкой территориальных схем планирования);
  • эффектом сокращения продолжительности проектного цикла;
  • совокупным эффектом реализации экономических, технических, информационных, организационных, социальных новаций;
  • величиной синергетического эффекта, полученного в результате проектной и субъектной синхронизации.

Возможность количественного измерения и оценки стоимости и экономической эффективности административного ресурса в рамках программных подходов к развитию позволяет раскрыть потенциал экономического стимулирования государственных служащих. При этом экономическое стимулирование следует рассматривать как единство ответственности и поощрения. О важности решения проблемы повышения эффективности механизма государственного управления и функционирования административного ресурса в качестве его структурного элемента свидетельствует, в частности, «Приказ Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации (ГУСП от 14 июля 2014 г. № 41)». В приложении к нему говорится о необходимости профессиональной экономической оценки деятельности чиновников. Таким образом, проблема повышения эффективности государственного управления весьма востребована в отечественной экономике. Без комплексного решения проблемы эффективности использования административного ресурса конкурентоспособность национальной экономики по отношению к развитым странам остается недостижимой, а стратегический ресурс развития - невостребованным.


1 Актуальность этой проблемы подчеркивается распоряжением Правительства РФ, направленного на совершенствование оценки деятельности министров и губернаторов. «Существенно расширены показатели развития конкуренции внутри тех индикаторов, которые там используются. В сравнительных рейтингах руководителей теперь будет учитываться уровень социально-экономического развития их региона, причем в более полном варианте» — отметил Председатель правительства [1, с. 2].

2 Численность чиновников — работников государственных органов и органов местного самоуправления по ветвям власти и уровням управления в РФ в 2013 г. составила 1548, 1 тыс. чел., в том числе в федеральных государственных органах 793,3 тыс. чел., в государственных органах субъектов РФ — 264, 7 тыс. чел и в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований — 490,1 тыс. чел. В целом численность чиновников в 2013 г. по сравнению с 2000 г. возросла в 1,38раза [2, с. 62-63]. Президент РФ констатировал, что «колоссальные возможности страны нивелируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом» [3, с. 3].

3 Эквифинальность [equifinality] — свойство системы приходить в некоторое состояние, определяемое лишь ее собственной структурой, независимо от начального состояния и изменений среды.


Литература

1. Российская газета. 11 апреля 2014, № 83.

2. Россия в цифрах. 2014. Крат. стат. сб. М.: Росстат, 2014.

3. Российская газета. 12 сентября 2014, № 208.

4. Нуреев Р.М., Шульгин С.Г. Административный ресурс и его роль в формировании политического и делового цикла. Доклад на YII-й Международной конференции «Модернизация экономики и государство». ГУ-ВШЭ (апрель 2006 г.).

5. Важенина О.В. Административный ресурс в государственном управлении — это хорошо или плохо? // ЧиновникЪ. 2006. №1 (41).

6. Панфилова Е.А, Шефердяев С.Н. Противодействие злоупотреблению административным ресурсом на выборах: проблемы и перспективы. М.: Де Ново, 2005.

7. Лоскутов В.А. Партия власти, или краткий курс политологии для начинающих партийных функционеров // ЧиновникЪ. 2002. № 2 (18).

8. Каменецкий М.И. Строительный комплекс как фактор перспективного развития национальной экономики // Проблемы прогнозирования. 2013. № 3.

9. Дмитриев Ф. Сперанский и его государственная деятельность. М.: Юность, 1996.

10. Яськова Н.Ю., Силка Д.Н. Управление деловой активностью в условиях многоукладности сферы строительства. М.: МГСУ, 2013.

11. Яськова Н.Ю., Карасик Д.М. Инновационная фокусировка городских инвестиционных программ (проектный формат) //Научное обозрение. 2013. № 5.

12. Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения. М.: Юстицинформ, 2012.

13. Каменецкий М.И., Яськова Н.Ю. Кризис отечественной модели управления строительством и рынком недвижимости // Экономика строительства. 2009. № 3.

14. Каменецкий М.И., Костецкий Н.Ф. Инвентаризация и переоценка производственных фондов — основа модернизации реального сектора российской экономики // Экономика строительства. 2010. № 4.

15. Яськова Н.Ю. Финансы и кредит в строительстве: учебник для вузов. М.: ОАО «Молодая гвардия», 2011.

16. Российская газета, 3 октября 2014, № 226, с. 20-21. Приказ Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации (ГУСП) от 14 июля 2014 г. № 41. г. Москва. «О совершенствовании порядка выплаты премии за основные результаты работы гражданскому персоналу Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации и подведомственных ей федеральных казенных учреждений. Приложение №3. Порядок оценки эффективности деятельности гражданского персонала Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации и подведомственных ей федеральных казенных учреждений в целях определения премии за основные результаты работы и порядка ее выплаты».

Комментарии (0)add comment

Написать комментарий
меньше | больше

busy