Региональные бюджеты в условиях кризиса: можно ли достичь сбалансированности?


Региональные бюджеты в условиях кризиса: можно ли достичь сбалансированности?

Акиндинова Н.В.
директор Института
«Центр развития» НИУ ВШЭ
Чернявский А.В.
к. э. н.
ведущий научный сотрудник
Института «Центр развития» НИУ ВШЭ
Чепель А.А.
эксперт
Института «Центр развития» НИУ ВШЭ


Бюджетные проблемы регионов привлекают пристальное внимание экспертов, особенно с 2013 г., когда резко выросли дефицит их бюджетов и долг. Немалую роль в этом сыграли дополнительные расходы, связанные с выполнением «майских указов» президента РФ, на фоне сокращения федеральных трансфертов. В 2015 г. в условиях экономического кризиса суммарные показатели дефицита консолидированных бюджетов регионов улучшились (в отличие от ситуации 2009 г., когда суммарный дефицит вырос). Однако ценой этого стало резкое (более чем на 10%) инфляционное обесценение бюджетных обязательств. В данной статье мы пытаемся выяснить, что стоит за общими цифрами исполнения региональных бюджетов с учетом региональных различий, что произошло с расходами на выполнение «майских указов» и зарплатами бюджетников во время кризиса, а также насколько бюджетная консолидация способствовала решению долговой проблемы регионов.

Обзор литературы

Современным бюджетным проблемам регионов посвящен ряд публикаций. Н. Зубаревич (2015) анализирует развитие кризиса региональных бюджетов, начиная с 2000-х годов и до конца 2014 г., в том числе изменение структуры расходов иод влиянием «майских указов». Автор отмечает сокращение поддержки региональных бюджетов со стороны федерального центра по сравнению с 2009 г.: доля трансфертов в общем объеме доходов с 2012 г. была либо стабильной, либо сокращалась, что, по мнению Зубаревич, отражает не дисбалансы региональных бюджетов, а политические приоритеты расходов федерального бюджета.

В мониторинге Независимого института социальной политики «Бюджеты регионов в 2015 году» (Зубаревич, 2016) дан подробный анализ структуры доходов, расходов и бюджетного дефицита консолидированных региональных бюджетов и сделан ряд интересных выводов. В частности, отмечается, что, в отличие от предыдущего кризиса, когда объем трансфертов регионам вырос на 1/3, в 2013-2015 гг. он оставался неизменным, если не учитывать трансферты Крыму. По мнению автора мониторинга, политика федерального центра стала более жесткой — регионы должны сами решать свои проблемы в рамках имеющегося финансирования.

Вопросы бюджетной сбалансированности и задолженности регионов детально рассмотрены в: Табах, Андреева, 2015. В статье проанализирована структура долговых обязательств регионов, отмечены снижение после кризиса 2008-2009 гг. доли рыночных заимствований и повышение роли бюджетных кредитов, удельный вес которых в 2008-2014 гг. увеличился в пять раз. В работе предлагается выделять шесть групп регионов на основании следующих признаков: структура долгового портфеля на конец 2014 г.; соотношение долга и доходов; соотношение налоговых доходов и численности населения региона; доля межбюджетных трансфертов в общем объеме региональных доходов; уровень кредитного рейтинга; структура экономики и структура доходов регионов.

Вклад различных факторов в формирование дефицита региональных бюджетов в 2013 г. рассмотрен в статье А. Чернявского (2014); при этом особое внимание уделено регионам с наибольшим приростом бюджетного дефицита; также была проанализирована структура источников его финансирования. В работе отмечено снижение долговой устойчивости российских регионов, серьезные проблемы в группе не имеющих выхода на облигационные рынки и использующих дорогое банковское кредитование.

С. Синельников-Мурылев и А. Мамедов (2014) рассматривают три возможных направления поддержки региональных бюджетов в период кризиса: увеличение трансфертов из федерального бюджета; получение регионами дополнительных налоговых доходов за счет передачи части доходов из федерального центра или предоставления регионам дополнительных налоговых полномочий; перенос расходных полномочий на уровень федерального бюджета. Авторы анализируют вероятность, плюсы и минусы применения перечисленных стратегий.

К аналогичным выводам относительно возможных мер поддержки региональных бюджетов приходят и авторы доклада «Финансовая устойчивость региональных бюджетов» (РАНХиГС, 2015). Они выделяют несколько групп таких мер: снятие ограничений на максимальные ставки региональных и местных налогов; расширение региональных полномочий в содействии собираемости налогов; изменения в порядке и идеологии предоставления субсидий и иных трансфертов; перенос некоторых социальных расходных обязательств на федеральный уровень; повышение гибкости местной бюджетной политики за счет снятия некоторых ограничений, например в части источников формирования бюджетных фондов, и др.

Общие показатели сбалансированности

За последние семь лет — с 2008 по 2015 г. — проблемы сбалансированности региональных бюджетов возникли в кризисном 2009 г. и вновь стали обсуждаться в период резкого замедления темпов экономического роста в России в 2013 г., когда дефицит консолидированных региональных бюджетов достиг почти 1% ВВП (рис. 1). Основная причина обострения бюджетных проблем регионов — резкое сокращение прироста доходов в номинальном выражении и снижение доходов относительно ВВП на 0,5 п. п. — с 11,9% в 2012 г. до 11,4% в 2013 г. Если сопоставить основные виды доходов региональных бюджетов — налог на прибыль, НДФЛ и трансферты из федерального бюджета и ВВП за 2008-2015 гг. (рис. 2), то можно отметить резкое падение поступлений по налогу на прибыль и стабилизацию с 2012 г. поступлений по НДФЛ. Также заметно монотонное снижение относительно ВВП трансфертов из федерального бюджета после кризиса 2009 г. По нашему мнению, это стало одним из важных факторов обострения бюджетных проблем регионов в 2013-2015 гг.

Доходы, расходы и дефицит консолидированных региональных бюджетов

В 2015 г. ситуация с доходами консолидированных региональных бюджетов в целом улучшилась. В номинальном выражении они выросли по сравнению с 2014 г. на 6,5%, составив 9,3 трлн руб. При этом рост доходов в основном обеспечивали ключевые налоги: поступления от налога на прибыль по итогам года увеличились на 7,4%, что отражало позитивную динамику этого показателя. Поступления налога на доходы физических лиц выросли на 4,8%, превысив совокупный прирост фонда оплаты труда. В то же время трансферты регионам из федерального бюджета сократились на 3,2% — в продолжение федеральной политики, направленной на сокращение масштабов перераспределения бюджетных доходов. В результате по отношению к ВВП (рассчитанному по новой методологии Росстата) доходы консолидированных региональных бюджетов в 2015 г. составили 11,6%, что на 0,4 п. п. превышает соответствующий показатель 2014 г. Отметим, что региональные доходы относительно ВВП увеличились впервые после кризиса 2008-2009 гг.

Поступления от налога на прибыль, НДФЛ и трансфертов из федерального бюджета

На фоне общего сокращения объема федеральных трансфертов их структура в 2015 г. заметно изменилась (табл. 1). По сравнению с 2014 г. возросла доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности при сокращении долей дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и других трансфертов. В 2014 и 2015 гг. резко сократились объемы субсидий и их доля в структуре межбюджетных трансфертов. Это может быть обусловлено реакцией регионов на Постановление Правительства РФ от 30.09.2014 г. № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации», ужесточающее правила и ответственность за невыполнение целевых показателей, запланированных при их предоставлении. Изменение структуры дотаций в пользу определяемых на основе показателей бюджетной обеспеченности можно считать позитивным шагом; вместе с тем резкие изменения в структуре трансфертов отражают неустойчивость межбюджетных отношений.

Таблица 1

Структура трансфертов региональным бюджетам из федерального бюджета, 2012-2015 гг. (в %)


2012

2013

2014

2015

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности

24,4

27,6

26,3

30,2

Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов

7,2

11,7

13,9

9,4

Субсидии

35,3

34,2

24,0

24,9

Субвенции

17,6

18,3

18,7

20,8

Прочие

15,4

8,2

17,2

14,7

Всего

100

100

100

100

Источники: Минфин России; расчеты авторов.

Несмотря на улучшение динамики доходов, регионы в целом ограничивали рост расходов. По сравнению с 2014 г. совокупные расходы выросли в номинальном выражении всего на 2,9%. При этом в постоянных ценах (дефлятор — среднемесячный индекс потребительских цен на товары и услуги, который в 2015 г. составил 15,5%) они сократились на 11%. Вследствие этого реальный уровень расходов регионов в 2015 г. оказался на 15% ниже отметки относительно благополучного 2012 г. Таким образом, политика регионов в 2015 г. резко отличалась от проводившейся в 2013-2014 гг. (Тогда, столкнувшись с проблемами формирования доходной части бюджетов, регионы продолжали наращивать расходы, в результате в 1,5 раза увеличив региональный и муниципальный долг.)

Сложное финансовое положение регионов негативно сказалось на расходах на социальную сферу. Наиболее наглядна ситуация с расходами на образование, которые преимущественно финансируются на региональном уровне (на регионы приходится около 80% соответствующих расходов).

Динамика расходов на образование в неизменных ценах

В 2015 г. номинальные расходы на образование в консолидированных бюджетах регионов выросли всего на 0,9%, в реальном выражении они упали на 13%, постепенно ликвидируя прирост, достигнутый в 2012-2013 гг. под влиянием «майских указов» (рис. 3). При этом 55 регионов сократили расходы на образование в номинальном выражении по сравнению с 2014 г. Можно констатировать, что реальный объем образовательных услуг, финансируемых из региональных бюджетов, в 2015 г. существенно снизился в отдельных регионах более чем на 10% (рис. 4).

Регионы с наиболее низкими темпами роста расходов на образование

Влияние «майских указов»

Значительное влияние на динамику и структуру расходов региональных бюджетов в 2012-2015 гг. оказали положения Указа Президента от 7 мая 2012 г. № 597. В соответствии с ними были установлены 11 категорий работников социальной сферы и науки (позднее была добавлена 12-я категория)1, для которых предполагалось постепенно повысить уровень зарплаты относительно средней по региону.

Основной проблемой при выполнении «майских указов» стало несоответствие финансовых возможностей регионов и объемов их поддержки из федерального бюджета масштабу поставленных задач. В 2012-2015 гг. расходы на повышение зарплат бюджетников постепенно увеличивались, однако в меньшей степени, чем предполагалось изначально2. К 2013 г. объем фонда оплаты труда (ФОТ) целевых категорий достиг 2,9% ВВП. После 2013 г. объем расходов стабилизировался относительно ВВП (табл. 2).

Таблица 2

Оценка фактических расходов на оплату труда целевых категорий в социальной сфере и науке* (в % ВВП)


2011

2012

2013

2014

2015

Образование

1,03

1,13

1,25

1,27

1,29

Наука

0,07

0,08

0,08

0,07

0,07

Здравоохранение и социальное обслуживание

1,18

1,24

1,32

1,32

1,30

Культура

0,22

0,23

0,26

0,24

0,24

Всего

2,50

2,68

2,91

2,88

2,90

Прирост по сравнению с уровнем 2011 г. (п. п. ВВП)


0,17

0,40

0,38

0,40

* Оценка расходов бюджетной системы на ФОТ целевых категорий не включает социальные отчисления, поскольку эти средства одновременно увеличивают доходы внебюджетных фондов, сокращая потребность в их финансировании из других источников.

Примечание. Показатели за 2013-2015 гг. рассчитаны на основе официально опубликованных данных федерального статистического наблюдения в сфере оплаты труда отдельных категорий работников социальной сферы и науки. Оценка динамики ФОТ целевых категорий в 2011-2012 гг., для которых отсутствуют прямые данные упомянутого выше статистического наблюдения, сделана на основе данных Росстата о динамике заработной платы и численности занятых в бюджетных учреждениях, относящихся к соответствующим видам деятельности, а также о динамике средней начисленной заработной платы работников организаций государственной и муниципальной форм собственности по отдельным категориям персонала и видам экономической деятельности в 2011 и 2013 гг. (по данным выборочного обследования за октябрь).

Источники: Росстат; расчеты авторов.

В конце 2015 г. для большинства целевых категорий в среднем по России индикативные ориентиры повышения оплаты труда были выполнены. Отставание наблюдалось только для педагогов дошкольного образования, работников учреждений дополнительного образования и социальных работников. При этом повышение зарплат сопровождалось снижением численности целевых категорий. Так, количество врачей в конце 2015 г. по сравнению с 2011 г. сократилось на 6%, среднего медицинского персонала — на 5, преподавателей вузов — на 18,5%. В 2014-2015 гг. процесс сокращений ускорился: численность младшего медицинского персонала и социальных работников уменьшилась на 12,8%, работников культуры — на 14,4, научных сотрудников — на 24,1% (табл. 3). Масштабы и направления сокращения численности персонала не всегда соответствовали ожидаемым направлениям структурных изменений.

Таблица З

Динамика численности отдельных категорий социальных работников (тыс. человек)


2013

2014

2015

Младший медицинский персонал (обеспечивающий условия для предоставления медицинских услуг)

687,1

650,5

598,9

в % к уровню 2013 г.

100

94,7

87,2

Работники учреждений культуры

670,0

588,5

573,6

в % к уровню 2013 г.

100

87,8

85,6

Научные сотрудники

107,7

81,2

81,7

в % к уровню 2013 г.

100

75,4

75,9

Источники: Росстат, http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/ statistics/wages/; расчеты авторов.

Недостаточное финансирование было связано как с ухудшением экономической ситуации в 2013-2015 гг. по сравнению с ожидаемой при планировании реформы, так и с тем, что к числу реальных приоритетов расходной политики федерального бюджета в этот период относилось финансирование силового блока и дефицита Пенсионного фонда, а не развитие науки, образования и здравоохранения. В этих условиях объем ресурсов, выделяемых федеральным центром на поддержку регионов, на которые приходятся основная нагрузка по финансированию оплаты труда в образовании и значительная часть расходов на здравоохранение, постепенно сокращался. Согласно материалам проектов федерального бюджета, после начала реформы объем финансирования расходов на повышение оплаты труда для целевых категорий и помощи региональным бюджетам на эти цели не превышал 0,2-0,3% ВВП соответствующих лет (табл. 4).

Таблица 4

Дополнительные расходы федерального бюджета на реализацию президентских указов в части повышения оплаты труда работникам науки и социальной сферы на федеральном уровне и на финансовую поддержку регионов на эти цели (млрд руб.)


2013

2014

2015

2016

Бюджет на 20 И-2015 гг.

На повышение оплаты труда отдельным категориям работников

47,1

76,6

120,5


Финансовая поддержка субъектов в виде дотаций на обеспечение сбалансированности*

100,0

100,0

100,0


Всего

147,1

176,6

220,5


Бюджет на 2014-2016 гг.

На повышение оплаты труда отдельным категориям работников


80,2

126,5

171,6

Финансовая поддержка субъектов п виде дотации на обеспечение сбалансированности*


120,0

130,0

150,0

Всего


200,2

256,5

321,6

Бюджет на 2015 2017 гг.

На повышение оплаты труда отдельным категориям работников



65,5

115,3

Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы



80,0

97,0

Всего



145,5

212,26

Бюджет на 2016 г. (2015 г. по данным уточненной бюджетной росписи на 1 сентября)

На повышение оплаты труда отдельным категориям работников



66,7

69,2

Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы



60,0

30,0

Всего



126,7

99,2

в % к ВВП соответствующего года

0,22

0,28

0,17

0,13

* В 2013 2014 гг. дополнительные дотации на обеспечение сбалансированности могли быть использованы регионами на различные цели, связанные с выполнением «майских указов». Начиная с 2015 г., дотации носят целевой характер, связанный с компенсацией непосредственно расходов на оплату труда.

Источники: материалы к проектам законов о федеральном бюджете на 2013 2015, 2014-2016 и 2015-2017 гг.

В 2013-2014 гг. около 30%, а в 2015 г. — 17% дополнительных расходов на выполнение «майских указов» было профинансировано из федерального бюджета. Остальное приходится на региональные бюджеты и фонд ОМС, кроме того, используются внебюджетные доходы организаций (табл. 5). В этих условиях дополнительные обязательства по повышению оплаты труда для регионов оказались, по сути, новыми «нефинансируемыми мандатами». Такая ситуация в первую очередь привела к радикальному изменению структуры расходов региональных бюджетов. В целом в ней за период исполнения «майских указов» доля заработной платы выросла на 5 п. п., вытесняя другие виды расходов. Отметим значительное сокращение инвестиционных расходов (на 3 п. п.; рис. 5).

Таблица 5

Оценка распределения дополнительных расходов на финансирование «майских указов» по источникам (млрд руб.)


2012

2013

2014

2015

2016

Прирост расходов иа выполнение «майских указов» в номинальном выражении (по сравнению с 2011 г.),

263

524

658

734

734

в том числе:






финансирование из федерального бюджета


147

200

127

99

финансирование из региональных бюджетов и за счет собственных средств организаций

н/д

377

458

607

634

Вклад федерального бюджета в финансирование дополнительных расходов, %

н/д

28,1

30,4

17,3

13,5

Источники: Росгтат; материалы к проектам законов о федеральном бюджете на 2013 2015, 2014 2016 и 2015 2017 гг.; расчеты авторов.

Динамика доли заработной платы и инвестиционных расходов в структуре расходов консолидированных региональных бюджетов

«Майские указы» оказали существенное влияние на динамику реальной зарплаты во всем бюджетном секторе. Если до 2011 г. средняя зарплата бюджетников росла синхронно с зарплатой в других нетопливных секторах, то с начала реализации этих указов она резко пошла вверх (рис. 6), достигнув максимальных значений в 2014 г. В 2015 г. ситуация изменилась. В условиях бюджетного кризиса федеральные власти, а вслед за ними и многие регионы, замедлили дальнейшее повышение зарплаты бюджетникам или отказались от него. В условиях двузначной инфляции это привело к снижению зарплаты в реальном выражении на 11% г/г, и она практически вернулась на уровень 2012 г., то есть к началу реализации «майских указов».

Динамика реальной заработной платы по секторам экономики

Зарплата в отраслях бюджетного сектора в период реализации «майских указов» изменялась по-разному. Наиболее сильный рост в 2014 г. по сравнению с 2011 г. наблюдался в образовании, что было связано с форсированной реализацией положений указов. В здравоохранении график повышения был более плавным. Характерно, что в тот же период прямо не анонсированные «майскими указами» меры по повышению оплаты труда в сфере госуправления осуществлялись на основе отдельных решений, в результате зарплата чиновников также росла опережающими темпами, а пропорции между уровнями оплаты труда в разных бюджетных отраслях менялись слабо (рис. 7).

Динамика реальной заработной платы в отраслях бюджетного сектора

Сравнение номинальной динамики зарплаты целевых категорий работников, которая повышалась в рамках «майских указов», и зарплаты в отраслях бюджетного сектора в целом, включающих как целевые категории, так и другие, финансируемые из бюджета, показывает, что первые по факту не имели преимущества перед остальными (табл. 6). Можно предполагать, что это говорит о «побочном эффекте» «майских указов», в результате которого повышение зарплаты одних групп бюджетников стимулировало ускоренное повышение зарплаты других групп во избежание критического разрыва между ними. Безусловно, это создавало дополнительную нагрузку на региональные бюджеты. Вместе с тем и в 2015 г. торможение роста зарплаты до 3-5% в номинальном выражении одновременно затронуло как целевые, так и нецелевые группы бюджетников.

Таблица 6

Сравнительная динамика номинальной средней заработной платы в образовании и здравоохранении и соответствующих целевых категориях (в %)


2013

2014

2015

Образование




целевые категории

120,1

110,6

103,9

весь сектор

123,5

110,2

104,0

Здравоохранение




целевые категории

115,9

110,0

104,9

весь сектор

118,4

110,8

103,6

Источники: Росстат; расчеты авторов.

Динамика дефицита и долга

Как было показано выше, после ускоренного роста бюджетных расходов на уровне регионов в 2012-2014 гг. в 2015 г. их номинальный рост сильно замедлился, а в реальном выражении они обесценились. С учетом опережающего номинального роста доходов это способствовало сокращению дефицита. В целом за 2015 г. региональные бюджеты были исполнены с дефицитом 172 млрд руб. (0,2% ВВП). Таким образом, уровень их сбалансированности вырос по сравнению с 2013 и 2014 гг., когда дефицит составлял соответственно 0,9% (по нашей оценке) и 0,6% ВВП (см. рис. 1).

Вместе с тем с учетом региональных различий ситуация не столь благополучная. Этот результат был достигнут за счет нескольких регионов, закончивших год с профицитом. К их числу относятся Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Ленинградская область, ХМАО, Тюменская и Сахалинская области, то есть регионы, получающие столичную или конъюнктурную ренту. Кроме них, в список «профицитных» регионов попали г. Севастополь и Владимирская область. Суммарный профицит составил почти 200 млрд руб., из которых на Москву приходится 144 млрд, что существенно повлияло на общий баланс исполнения региональных бюджетов. Остальные 78 субъектов Федерации в 2015 г. свели бюджеты с дефицитом. На рисунке 8 показаны регионы с наибольшим соотношением дефицита и доходов в 2015 г. Видно, что большинство проблемных регионов имело значительный бюджетный дефицит и в 2014 г. По сравнению с ним уровень бюджетной несбалансированности вырос в Республике Мордовия, Магаданской, Калининградской и Смоленской областях, Хакасии и ряде других регионов (всего их 35).

Дефицит бюджетов по отношению к доходам регионов

В 2015 г. отношение дефицита консолидированных региональных бюджетов к их доходам по сравнению с 2014 г. уменьшилось на 3,2 п. п. Можно выделить отдельные факторы3, повлиявшие на конечный результат (табл. 7). Так, сокращению бюджетного дефицита в 2015 г. способствовал существенный номинальный рост поступлений по налогу на прибыль и НДФЛ. В еще большей степени это относится к налогам на имущество и совокупный доход, поступления от которых выросли соответственно на 12 и 10%, то есть больше, чем доходы регионов в целом. Рост собственных доходов регионов демпфировал негативный эффект сокращения трансфертов из федерального бюджета. Как уже отмечалось, ограниченный рост расходов в номинальном выражении также стал причиной повышения сбалансированности региональных бюджетов.

Таблица 7

Факторы прироста дефицита консолидированных региональных бюджетов, 2015 г. (в % к доходам, регионы с наибольшим приростом дефицита)


Прирост дефицита

Прирост налога на прибыль

Прирост НДФЛ

Прирост трансфертов

Прирост прочих доходов

Прирост расходов на образование (увеличение расходов отражается со знаком "-")

Прирост прочих расходов (увеличение расходов отражается со знаком "-")

Российская Федерация

-3,2

1,6

1,4

-0,6

3,7

-0,2

-2,6

Калининградская область

20,3

-3,9

0,6

"4,3

1,5

0,8

-15,0

Республика Ингушетия

9,5

-0,2

0,3

-0,1

-0,2

-0,4

-8,9

Смоленская область

8,3

5,9

0,9

-4,9

0,7

0,1

-11,1

Республика Мордовия

8,1

-15,5

4,5

4,1

2,1

-0,9

-2,5

Республика Хакасия

7,5

3,2

0,5

3,7

-0,1

1,5

-16,3

Ульяновская область

6,8

2,5

0,5

-2,8

5,2

-1,1

-11,1

Ставропольский край

5,8

-2,2

0,6

-2,9

3,6

-0,3

-4,6

Сахалинская область

5,6

32,8

1,1

-1,0

-2,5

-0,7

-35,3

Республика Алтай

5,3

0,8

-0,1

-16,8

-1,7

-0,4

12,8

Брянская область

4,4

-2,2

0,6

6,4

1,1

0,0

-10,3

Республика Калмыкия

4,3

-1,4

-0,6

2,7

4,1

2,5

-11,6

Магаданская область

4,0

7,8

-0,1

-8,9

3,0

0,1

-5,9

Кабардино-Балкарская Республика

3,7

-1,2

0

-1,7

7,8

1,1

-9,7

Примечание. Увеличение расходов выступает фактором роста бюджетного дефицита, их сокращение уменьшает его.

Источник: расчеты авторов.

Вместе с тем почти в каждом неблагополучном с точки зрения динамики дефицита регионе в таблице 7 рост дефицита был связан с быстрым увеличением расходов. Однако были и другие причины. В 11 из 14 наиболее проблемных регионов в 2015 г. сократился объем федеральных трансфертов. В Калининградской области одновременно с ростом расходов (на 14%) и сокращением трансфертов заметно снизились поступления от налога на прибыль. В Республике Мордовия рост бюджетного дефицита был полностью обусловлен резким падением поступлений налога на прибыль (в 2014 г. эти поступления в республике были аномально высокими).

Из-за большого количества дефицитных регионов долг продолжал расти, хотя и меньшими темпами, чем в предыдущие годы. В 2015 г. долг регионов и муниципалитетов вырос на 11% и на начало 2016 г. достиг почти 2,7 трлн руб. (табл. 8). Всего за период с 2012 г. региональный долг вырос в 1,7 раза.

Таблица 8

Динамика и структура регионального и муниципального долга в 2012-2015 гг. (млрд руб.)


2012

2013

2014

2015

Облигации

384

461

451

443

в % к общему объему

24,0

22,8

18,8

16,7

Кредиты банков

560

846

1071

1170

в % к общему объему

35,1

41,7

44,6

44

Бюджетные кредиты

510

562

740

911

в % к общему объему

31,9

27,8

30,8

34,3

Прочие

143

157

140

135

в % к общему объему

9,0

7,7

5,8

5,1

Всего

1597

2026

2403

2660

в % к общему объему

100

100

100

100

Источники: Минфин России; расчеты авторов.

В структуре долга с 2013 г., когда начался его быстрый рост, преобладают кредиты коммерческих банков (дорогой и краткосрочный инструмент заимствований). Планы федерального центра заместить их дешевыми бюджетными кредитами реализованы только отчасти, поскольку в федеральном бюджете нет необходимых для этого ресурсов.

По международным меркам, достигнутый на начало 2016 г. уровень регионального долга (3,3% ВВП) остается низким (рис. 9). Однако относительные показатели задолженности по регионам сильно дифференцированы (коэффициент вариации показателей регионального долга на конец 2015 г., отнесенного к доходам регионов, составляет 56%). В ряде регионов величина накопленного долга уже сегодня создает серьезную нагрузку на бюджет из-за проблем с рефинансированием и увеличения доли процентных расходов в общем объеме расходов (в среднем по регионам 1,6% в 2015 г. против 1,3% в 2014 г. и менее 1% в предшествующие годы).

Долг регионов и муниципалитетов

Как задолженность регионов, сложившаяся на конец 2014 г., влияла на их бюджетное поведение — в терминах формирования бюджетного дефицита — в 2015 г.? Сравним два ряда показателей: уровень регионального долга по отношению к доходам (на конец 2014 г.) и уровень бюджетного дефицита по отношению к доходам (за 2015 г.). Между этими рядами существует положительная корреляция, коэффициент равен 0,43. Диаграмма рассеяния (рис. 10) дополнительно иллюстрирует, что в целом регионы, имевшие высокий уровень бюджетной задолженности, продолжали жить «не по средствам» и в 2015 г. Однако не будем торопиться с выводами. На приведенной диаграмме видно, что у некоторых регионов высокая задолженность явно коррелирует с высоким уровнем дефицита относительно доходов. Одновременно для регионов, завершивших 2015 г. с профицитом консолидированного бюджета, характерна низкая задолженность на начало года. В то же время в середине распределения находится большое число регионов, где связь проявляется достаточно слабо.

Взаимосвязь относительных величин региональной задолженности на конец 2014 года и дифицита в 2015 году

Две группы регионов с наиболее сильной взаимосвязью долга и дефицита представляют наибольший интерес. К первой можно отнести семь регионов, имевших и высокую задолженность на начало 2015 г., и высокий дефицит относительно доходов (табл. 9).

Таблица 9

Объем и структура долга в регионах с высоким уровнем и темпами прироста задолженности (в %)


Дефицит/ доходы в 2015 г.

Долг/ доходы, конец 2015 г.

Долг за вычетом бюджетных кредитов/ доходы без трансфертов

В общем объеме долга

ценные бумаги

кредиты кредитных организаций

бюджетные кредиты

Республика Мордовия

23,2

107,4

65,4

13,2

26,8

56,6

Смоленская область

18,0

90,7

51,8

6,4

39,9

53,4

Костромская область

13,6

82,6

65,0

13,0

44,2

42,4

Калужская область

13,3

70,2

28,4

3,2

31,3

49,5

Удмуртская Республика

11,1

75,9

61,4

13,6

52,2

34,2

Республика Карелия

10,9

70,8

57,8

17,7

41,4

39,7

Астраханская область

9,1

74,1

54,4

0

60,4

39,4

Источники: Минфин России; расчеты авторов.

В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса (БК) РФ предельный объем долга регионов и муниципалитетов не должен превышать их доходы за вычетом безвозмездных поступлений. Одновременно до 2018 г. в расчет предельного объема долга можно не включать бюджетные кредиты. В аналитических целях мы рассчитали такой показатель применительно к консолидированным бюджетам семи выбранных регионов. С учетом временных положений БК ни один из них не нарушает законодательство. В значительной степени это обусловлено высокой долей бюджетных кредитов в общем объеме долга у таких регионов, как Мордовия, Смоленская, Костромская и Калужская области (по России в среднем этот показатель на конец 2015 г. составлял 34%). Таким образом, ряд регионов с высокой задолженностью, одновременно имеющих высокую долю бюджетных кредитов в структуре долга, продолжают быстро ее наращивать, пользуясь особенностями бюджетного законодательства.

Ко второй группе относятся регионы России, закончившие 2015 г. с профицитом. Как уже было отмечено, это регионы с относительно низким уровнем задолженности. В таблице 10 приведены показатели структуры их долга (размер профицита указан как дефицит со знаком минус).

Таблица 10

Долговые показатели регионов с положительным балансом консолидированного бюджета в 2015 г. (в %)


Дефицит / доходы в 2015 г.

Долг/доходы, конец 2015 г.

Долг за вычетом бюджетных кредитов/ доходы без трансфертов

В общем объеме долга

ценные бумаги

кредиты кредитных организаций

бюджетные кредиты

Владимирская область

-0,9

11,0

4,4

0

31,5

68,4

г. Санкт-Петербург

-1,7

3,3

1,4

39,8

0

60,2

Ханты-Мансийский АО - Югра

-2,6

6,2

5,7

82,0

7,3

7,3

Сахалинская область

-4,8

1,1

0,1

0

12,1

73,9

Тюменская область

-7,8

0,8

0

0

0

29,4

г. Москва

-8,6

8,4

7,4

61,6

23,1

15,3

Ленинградская область

-8,8

8,6

4,8

2,2

49,0

30,5

Источники: Минфин России; расчеты авторов.

В структуре долга ряда приведенных в таблице 10 регионов — Владимирская область, Санкт-Петербург, Сахалинская область — также велика доля бюджетных кредитов. Таким образом, нельзя утверждать, что доступ к ним существенно влияет на бюджетные стратегии во всех регионах. У некоторых регионов — Сахалин, ХМАО, Ленинградская область — положительный бюджетный баланс в 2015 г. был связан с резким ростом доходов. В других регионах он был достигнут, помимо прочего, за счет сокращения расходов в номинальном выражении. К ним можно отнести две российские столицы и Тюменскую область.

Прямого влияния на ограничение бюджетного дефицита в 2015 г. размер накопленной задолженности не оказывал. Ряд регионов с высоким уровнем задолженности продолжал наращивать ее ускоренными темпами. В то же время некоторые другие регионы, в том числе российские столицы, придерживаются стратегии минимизации уровня долга относительно доходов.


В заключение отметим, что, несмотря на опережающий рост доходов по сравнению с расходами и сокращение относительно 2013 и 2014 гг. суммарного дефицита, российские регионы в 2015 г. продолжали испытывать воздействие полномасштабного экономического кризиса. Расходы региональных бюджетов в реальном выражении сократились на 15% относительно 2012 г. При этом реальная зарплата в бюджетной сфере вернулась на уровень 2012 г., что нивелировало большую часть эффекта от «майских указов». Сокращение расходов в реальном выражении увеличивает риск дальнейшего снижения объема и качества предоставляемых бюджетных услуг и деградации региональной инфраструктуры в ближайшие годы. Несмотря на формальное повышение сбалансированности, у абсолютного большинства регионов сохраняется дефицит, при этом у ряда из них он принял хронический характер. Велика дифференциация регионов по уровню долговой нагрузки. При этом как бедные, так и богатые регионы активно пользуются бюджетными кредитами, что позволяет проблемным регионам продолжать наращивать заимствования при формальном соблюдении требований к предельному уровню накопленного долга. Это закрепляет зависимость регионов от разовых решений федерального центра.

С учетом сказанного для решения проблемы устойчивости региональных бюджетов, на наш взгляд, в будущем потребуется принять решения, направленные, с одной стороны, на увеличение на постоянной основе доходной базы регионов, а с другой — на сокращение региональной дифференциации. Такими решениями, в частности, могут быть:

  • предоставление регионам дополнительных полномочий, связанных как с введением новых налогов, так и с изменением ставок федеральных налогов в рамках общей политики финансовой децентрализации;
  • увеличение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности за счет сокращения других дотаций и увеличения общего объема трансфертов из федерального бюджета.

1 Преподаватели образовательных учреждений высшего профессионального образования, научные сотрудники, врачи и работники медицинских организаций, имеющие высшее медицинское (фармацевтическое) или иное высшее образование, предоставляющие медицинские услуги (обеспечивающие предоставление медицинских услуг), средний медицинский (фармацевтический) персонал (обеспечивающий предоставление медицинских услуг), младший медицинский персонал (обеспечивающий предоставление медицинских услуг), работники учреждений культуры, социальные работники, педагогические работники учреждений дополнительного образования детей, преподаватели и мастера производственного обучения образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, педагогические работники образовательных учреждений общего образования, педагогические работники дошкольных образовательных учреждений, а также педагогические работники образовательных, медицинских организаций или организаций, оказывающих социальные услуги детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей.

2 В статье В. В. Путина «Строительство справедливости. Социальная политика для России» (Комсомольская правда. 2012. 13 фсвр.) было указано, что «реализация этой задачи потребует значительных ресурсов в совокупности до полутора процентов ВВП в год».

3 См. также: Чернявский, 2014, в части анализа факторов формирования дефицита региональных бюджетов.


Список литературы / References

Зубаревич Н. (2015). Региональная проекция нового российского кризиса // Вопросы экономики. № 4. С. 37 — 52. [Zubarevich N. (2015). Regional dimension of the new Russian crisis. Voprosy Ekonomiki, No. 4, pp. 37—52. (In Russian).]

Зубаревич H. В. (2016). Мониторинг кризиса и посткризисного развития регионов России. М.: НИСП. http://www.socpol.ru/atlas/overviews/social_sphere/kris. shtml#no36. [Zubarevich N. V. (2016). Regional budgets in 2015. Monitoring of Independent Institute for Social Policy. Moscow: I ISP. (In Russian).]

Синельников-Мурылев С., Мамедов A. (2014). Региональные бюджеты — 2015: Три способа решения проблемы дефицита // Форбс. 12 ноября. [Sinelnikov-Murylev S., Mamedov А. (2014). Regional budgets — 2015: Three ways to solve the problem of deficit. Forbes, November 12. (In Russian).]

РАНХиГС (2015). Финансовая устойчивость региональных бюджетов: Доклад. http://council.gov.ru/media/files/41d58c257el3f3a5d414.pdf. [RANEPA (2015). Financial sustainability of regional budgets: A report. Moscow. (In Russian).]

Табах А., Андреева Д. (2015). Долговые стратегии российских регионов // Вопросы экономики. № 10. С. 78—93. [Tabakh А., Andreeva D. (2015). Debt strategies of Russian regions. Voprosy Ekonomiki, No. 10, pp. 78—93. (In Russian).]

Чернявский A. (2014). Проблемы сбалансированности региональных бюджетов // Финансы. No 8. С. 15—21. [Chernyavsky А. (2014). Problems of balancing regional budgets. Finansy, No. 8, pp. 15—21. (In Russian).]

Комментарии (0)add comment

Написать комментарий
меньше | больше

busy