Роль субвенции в российской системе бюджетного федерализма


Роль субвенции в российской системе бюджетного федерализма

Юшков А.О.
M.Sc. (Econ.)
научный сотрудник Международного центра
социально-экономических исследований «Леонтьевский центр»
Одинг Н.Ю.
к.э. н.
руководитель исследовательского отдела Международного центра
социально-экономических исследований «Леонтьевский центр»
Савулькин Л.И.
к. г. н.
старший научный сотрудник Международного центра
социально-экономических исследований «Леонтьевский центр»


Межбюджетные трансферты (intergovernmental transfers/grants) относятся к основным элементам системы бюджетного федерализма. Как правило, они предоставляются вышестоящими уровнями бюджетной системы нижестоящим (хотя иногда имеют место и «обратные» трансферты) для минимизации вертикального и горизонтального бюджетного дисбаланса1, а также для интернализации межтерриториальных внешних эффектов (Oates, 1999). Две основные, но часто противоречащие друг другу цели системы межбюджетных трансфертов — обеспечить бюджетное выравнивание территорий и стимулировать их экономическое развитие. Отдельные механизмы выравнивания подвергаются обоснованной критике (Bird, Smart, 2002), поскольку создают стимулы к оппортунистическому поведению субнациональных властей.

Так, механизм объединения доходов (revenue-pooling mechanism) — определенная доля налогов, собираемых на местном уровне, распределяется равномерно между всеми муниципалитетами — создает стимулы у относительно «богатых» муниципалитетов к занижению данных о собранных налогах или к искусственному уменьшению собираемости налогов. Другой негативный пример выравнивания — ситуационное (ad hoc) распределение трансфертов из федерального бюджета, при котором отсутствуют четкие правила распределения выравнивающих трансфертов, а также адекватная и предсказуемая формула их расчета. В этом случае субнациональные власти лишены возможности осуществлять долгосрочное финансовое планирование, их ответственность перед гражданами становится менее очевидной.

Исследователи считают, что «идеальная» система трансфертов должна, во-первых, обеспечивать эффективное выравнивание, которое не нарушает стимулы субнациональных властей к развитию своих территорий, и, во-вторых, быть прозрачной и основанной на четких правилах, процедурах и формулах расчета трансфертов (Bird, Smart, 2002; Thiessen, 2006).

Межбюджетные трансферты обычно подразделяются на две группы — безусловные (выравнивающие) и условные (целевые). Некоторые исследователи, используя несколько критериев типологизации, выделяют до 12 различных видов межбюджетных трансфертов (Bahl, Linn, 1994), но все их можно отнести либо к безусловным, либо к условным. Безусловные трансферты — основной инструмент выравнивания территорий, который позволяет усилить горизонтальную бюджетную конкуренцию и повысить качество общественных услуг (Oates, 1999). Условные трансферты предоставляются для реализации на субнациональном уровне конкретных программ в сфере совместных полномочий. Безусловные трансферты предполагают большую автономию региональных и местных властей, а условные — лучшую координацию разных уровней бюджетной системы при реализации федеральных и субнациональных программ (особенно социальных и инфраструктурных).

ОЭСР использует следующую типологию межбюджетных трансфертов: целевые (earmarked) и нецелевые (non-earmarked), каждый из этих типов подразделяется на обязательные (mandatory) и дискреционные (discretionary). Целевые обязательные трансферты могут быть долевыми (matching) и не долевыми (non-matching). Нецелевые обязательные трансферты состоят из грантов общего назначения (general purpose grants) и блочных трансфертов (block grants) (Bergvall et al., 2006).

Среди этих трансфертов наиболее близки к российским субвенциям целевые, обязательные и не долевые гранты (earmarked mandatory non-matching grants — EMNG). Тем не менее эти трансферты, в отличие от российской практики, не используются для финансирования полномочий, которые закреплены исключительно за федеральным центром, но исполняются властями субнационального уровня. Скорее они предоставляются для финансирования совместных полномочий и программ, на реализацию которых по тем или иным причинам в субнациональных бюджетах не предусмотрены средства. Таким образом, эти трансферты, наряду с долевыми грантами, могут использоваться при проведении экспериментов, целью которых является определение уровня, обеспечивающего наиболее эффективную реализацию полномочий. Эти эксперименты в идеале должны привести к переходу полномочий на наиболее приемлемый уровень бюджетной системы, обеспечивая реализацию принципа субсидиарности2 и повышение устойчивости системы федерализма в целом (Bednar, 2009; 2014).

Современная бюджетная система России предусматривает использование разных видов межбюджетных трансфертов — дотаций, субсидий, субвенций и иных трансфертов. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ относятся к безусловным трансфертам, остальные три вида — к условным.

Система трансфертов в конце 1990-х — начале 2000-х годов подверглась серьезному реформированию. Если в начале 1990-х годов она была хаотической и непрозрачной, существенную роль при распределении трансфертов играл политический вес того или иного региона3, то к середине 2000-х годов российский федерализм уже прошел этапы формализации процедур и восстановления бюджетной централизации (Da Silva et al., 2009), система трансфертов стала более структурированной, формализованной и методически урегулированной. Тем не менее дизайн этой системы по-прежнему остается противоречивым:

  • зависимость регионов и муниципалитетов от трансфертов увеличивается;
  • доля дотаций в общем объеме трансфертов из федерального бюджета находится на уровне, не соответствующем мировой практике и целевому ориентиру, заданному в российских правительственных программах (что уменьшает автономию субнациональных властей в расходовании средств);
  • отсутствуют методики распределения некоторых субсидий, субвенций и иных трансфертов;
  • частота изменения существующих методик и правил расчета объема трансфертов снижает возможности долгосрочного финансового планирования на нижних уровнях бюджетной системы.

Но самое главное, по крайней мере с нашей точки зрения, — система федерализма размывается из-за существования субвенций и иных трансфертову не предназначенных ни для выравнивания, ни для стимулирования, а направленных на исполнение чужих мандатов.

В настоящей статье предпринята попытка детально проанализировать систему субвенций в функциональном и региональном разрезе, представить актуальную типологию субвенций, классифицировать их по различным признакам и сделать выводы относительно целесообразности существования таких трансфертов, а также возможных изменений их структуры и объема финансирования4.

Субвенции: структура, динамика, тренды

Субвенции в российской системе бюджетного федерализма выступают одним из основных видов межбюджетных трансфертов. В соответствии со статьей 133 Бюджетного кодекса РФ, субвенции из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ предоставляются в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении переданных на нижестоящий уровень бюджетной системы полномочий Российской Федерации. Таким образом, субвенции используются в качестве инструмента финансирования делегированных полномочий (Da Silva et al., 2009).

На рисунке 1 видно, что доля субвенций в общем объеме безвозмездных поступлений (межбюджетных трансфертов) в консолидированные бюджеты субъектов РФ составляла около 11,5% в 2005 г., но к 2007 г. возросла до 21,5%, затем несколько сократилась и вновь выросла в 2010 г. до 25% (из-за существенно возросшего финансирования с помощью субвенций обеспечения жильем ветеранов Великой Отечественной войны). В 2011-2015 гг. доля субвенций стабилизировалась на уровне 18-19%. По данным Министерства финансов РФ, в 2016-2018 гг. не планируется сокращать долю субвенций, она будет колебаться в диапазоне 20-22%5.

Структура безвозмездных поступлений в консолидированные бюджеты субъектов РФ

В отличие от объема, количество видов субвенций, предоставляемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, существенно сократилось за последние годы. Так, в 2007-2012 гг. из федерального бюджета предоставлялось 26-28 видов субвенций, в 2013 г. — 23, а в 2014 г. — 18 (за счет введения единой субвенции, речь о которой пойдет ниже). Большинство субвенций (и соответственно переданных федеральных полномочий) обладают ярко выраженной социальной направленностью и представляют собой трансферты на покрытие текущих расходных обязательств. Примерами могут служить субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг (далее — ЖКУ) отдельным категориям граждан, субвенции на выплату различных социальных пособий (безработным гражданам, лицам, уволенным в связи с ликвидацией организаций, временно нетрудоспособным и т.п.), на оказание различных видов социальной помощи (обеспечение отдельных категорий граждан лекарствами и медицинскими изделиями, техническими средствами реабилитации). К капитальным трансфертам можно отнести субвенции на обеспечение жильем различных категорий граждан.

В зарубежной практике, в отличие от России, делегирование полномочий федерального центра регионам не получило широкого распространения. В базе данных ОЭСР, в которой собран значительный статистический материал по бюджетному федерализму в развитых экономиках6, субвенции не выделяются как специфический тип межбюджетных трансфертов. Как указывалось ранее, по своему содержанию и сущности наиболее близки к субвенциям целевые, обязательные и не долевые гратпы (EMNG). Данный тип трансфертов подразделяется на текущие и капитальные гранты. К этому типу грантов в российской практике, наряду с субвенциями, могут относиться и некоторые субсидии, а также иные трансферты, поэтому нельзя говорить о полном соответствии EMNG и субвенций.

Среди стран ОЭСР в определенной степени соответствует российской практика Канады, Бельгии и Австрии: в этих федеративных государствах доля EMNG в общем объеме трансфертов из федерального в субнациональные бюджеты в 2000-е годы составляла 15-20%. Но если в Канаде и Бельгии EMNG состояли только из текущих трансфертов, то в Австрии 90% всех EMNG были капитальными трансфертами. В среднем по странам ОЭСР доля EMNG в общем объеме трансфертов из федерального бюджета в 2000-е годы была значительно меньше и составляла около 7%.

Наличие субвенций, а также динамика изменения их объема в российской системе бюджетного федерализма не соответствуют международной практике. Сложившийся в России механизм субвенций блокирует миграцию полномочий на уровень, где они осуществлялись бы наиболее эффективно, а это нарушает принцип субсидиарности (Bednar, 2014). Тем не менее мы не ограничиваемся рассмотрением и оценкой системы субвенций в целом, а анализируем ее как совокупность гетерогенных межбюджетных трансфертов, имеющих разные цели и задачи и существенно отличающихся по ряду критериев (о типологии субвенций ниже).

На рисунке 2 показана динамика структуры субвенций на примере наиболее крупных по объему. Прослеживается несколько характерных тенденций. Во-первых, субвенции на оплату ЖКУ оставались на протяжении 2007-2014 гг. (за исключением 2010 г.) крупнейшим видом субвенций из федерального бюджета — более 1/3 их общего объема. Во-вторых, субвенции на социальные выплаты безработным гражданам (до 2010 г. — на содействие занятости населения) были достаточно волатильными, отражая динамику безработицы: на пике кризиса 2009-2010 гг. их доля составляла более 27%, а к 2014 г. снизилась до 11%. В-третьих, объем субвенций на обеспечение жильем отдельных категорий граждан отражает политические решения федерального правительства по обеспечению жильем ветеранов и инвалидов войны — в 2007 г. доля этих трансфертов составляла 3% от общего объема субвенций, а к 2010 г., когда отмечалась 65-я годовщина победы, достигла 32%, но затем постепенно снижалась и составила в 2014 г. всего 4%. В-четвертых, большинство субвенций, в отличие от вышеупомянутых, были достаточно стабильными и устойчивыми по объемам финансирования. В их числе субвенции на обеспечение отдельных категорий граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, на осуществление федеральных полномочий в области лесных и водных отношений, первичного воинского учета, на выплаты почетным донорам, на государственную регистрацию актов гражданского состояния и т. д.

Динамика структуры субвенций из федерального бюджета РФ

Рассмотрим распределение межбюджетных трансфертов и субвенций по регионам и федеральным округам. Это позволяет определить соотношение доли субвенций в межбюджетных трансфертах и доли межбюджетных трансфертов в доходах бюджетов.

Анализ распределения межбюджетных трансфертов и субвенций в 2014 г. по федеральным округам показывает, что у субъектов РФ с наибольшей долей трансфертов в доходах наименьший удельный вес субвенций в общем объеме трансфертов (рис. 3). Так, в Северо-Кавказском, Дальневосточном и Сибирском федеральных округах наибольшая доля трансфертов в доходах бюджетов и наименьшая доля субвенций в общем объеме трансфертов. Противоположная ситуация в Центральном, Северо-Западном, Уральском и Приволжском федеральных округах. Анализ распределения межбюджетных трансфертов и субвенций в 2014 г. по субъектам РФ показывает, что в наиболее обеспеченных регионах — Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа, Тюменская область — наибольший удельный вес субвенций в общем объеме межбюджетных трансфертов и наименьшая доля трансфертов в доходах бюджета. В наименее бюджетно обеспеченных регионах — Ингушетия, Чечня, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Республика Алтай, Тыва — минимальна доля субвенций в общем объеме трансфертов и максимальна доля трансфертов в доходах бюджета.

Доля субвенций в общем объеме МБТ и доля МБТ в доходах субъектов РФ

Обратная зависимость между долей межбюджетных трансфертов в доходах бюджета субъекта РФ и долей субвенций в безвозмездных поступлениях обусловлена тем, что «богатые» регионы не получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности или получают их в незначительном объеме (соответственно субвенции становятся в этих регионах крупнейшим видом трансфертов). В «бедных» регионах дотации преобладают в структуре безвозмездных поступлений из федерального бюджета, а удельный вес субвенций незначителен.

Поскольку для совершенствования межбюджетных отношений предполагается уменьшить роль субвенций в общей системе межбюджетных трансфертов7, избавиться от части из них можно относительно безболезненно. Сделать это можно разными способами: (а) передать регионам соответствующие полномочия вместе с доходными источниками и/или дополнительной дотацией для нуждающихся субъектов РФ либо (б) отменить делегирование этих полномочий, передав их осуществление федеральному центру непосредственно. При этом в варианте (а) дополнительная дотация может потребоваться лишь «бедным» регионам, поскольку «богатые» смогут реализовать передаваемые им полномочия за счет дополнительных доходных источников8.

Правила и методики расчета субвенций

Объем большинства субвенций определяется с помощью утверждаемого постановлениями Правительства РФ порядка, включающего правила расходования и учета средств на предоставление субвенций и методику распределения субвенций. Это касается субвенций, на которые приходится основной объем финансовых средств, в частности субвенций на обеспечение отдельных категорий граждан жильем, необходимыми лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, на выплаты безработным и др.

Треть общего числа субвенций предоставляется только на основании правил расходования и учета средств. Среди них субвенции на выплату единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций при возникновении поствакцинальных осложнений, на осуществление полномочий в области водных и лесных отношений, на выплату инвалидам, имеющим транспортные средства, компенсации уплаченной страховой премии по договору ОСАГО, на составление списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в РФ, а также единая субвенция.

Отсутствие утвержденных методик усложняет расчет объема финансирования переданных полномочий. Утверждение методик постановлениями Правительства РФ, с одной стороны, позволяет оперативно менять методики в зависимости от возникающих обстоятельств, с другой — приводит к неопределенности при получении того или иного объема средств при помощи субвенций.

Используемые методики можно разделить на сложные и простые (по характеру расчетов); комплексные — имеющие большое количество оснований для расчета — и рассчитываемые по одному основанию. Примером сложной и комплексной может служить методика определения объема субвенции на оплату ЖКУ отдельным категориям граждан, поскольку на ее размер влияют несколько параметров: численность граждан, относящихся к категориям, которым предоставляются льготы; федеральные стандарты социальной нормы площади жилого помещения и предельной стоимости предоставляемых ЖКУ на 1 кв. м общей площади жилья в месяц для каждого региона; коэффициент корректировки федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых ЖКУ на 1 кв. м общей площади жилья в месяц по субъекту РФ (введен в 2008 г.). Принятая в 2007 г. методика9 существенно корректировалась в 2008 и 2015 гг. В 2008 г. введен федеральный коэффициент предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг по региону, в 2015 г. платежи за капитальный ремонт были учтены в методике, введены федеральный стандарт социальной нормы площади жилого помещения на одного проживающего, коэффициент корректировки минимального взноса на капитальный ремонт. Эти новации по-разному влияли на объем субвенции: учет платежей на капитальный ремонт увеличивал объем, а поправочные коэффициенты его уменьшали.

Примером простой и имеющей одно основание для расчета, может служить методика определения объема субвенции на выплаты почетным донорам. Объем финансирования этой субвенции зависит от численности лиц, награжденных нагрудным знаком «Почетный донор России» в регионе, размера ежегодной денежной выплаты лицам, награжденным этим знаком, а также расходов на доставку этой выплаты. Данная методика10 не претерпевала существенных изменений с момента ее утверждения в 2007 г.

Типология и классификация субвенций

В 2007-2014 гг. сохранялось число делегированных полномочий при уменьшении количества субвенций (с введением единой субвенции в 2014 г. и переводом некоторых субвенций в раздел «иные трансферты» в 2007-2009 гг.), но увеличилось их финансирование по отношению к другим трансфертам. Результаты анализа состава и структуры субвенций позволяют провести их типологизацию по следующим критериям: объем финансирования; устойчивость финансирования; полнота исполнения (по отношению к плану); сложность методик расчета; частота изменения методик расчета. На основе этих критериев была разработана матрица типов субвенций (табл. 1).

Таблица 1

Типология субвенций по критериям объема финансирования, сложности методик и частоты их изменения, 2014 г.

Субвенции

Сложная методика

Простая методика

Методика отсутствует

частые изменения

редкие изменения

частые изменения

редкие изменения

Крупные

- На оплату ЖКУ отдельным категориям граждан*;

- на социальные выплаты безработным гражданам*;

- на оказание государственной социальной помощи по обеспечению лекарственными препаратами, медицинскими изделиями и лечебным питанием*

— На выплату пособий лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию,

и лицам, уволенным в связи с ликвидацией организаций;

— на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий


— На регистрацию актов гражданского состояния;

— на обеспечение жильем отдельных категорий граждан

— На осуществление полномочий в области лесных отношений;

- единая субвенция

Мелкие

— На выплату единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, а также ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву*

— На выплату единовременного пособия при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью

— На выплаты почетным донорам;

— на осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты

— На оказание социальной помощи отдельным категориям граждан в части оплаты санаторно-курортного лечения, а также проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно

— На осуществление полномочий в области водных отношений;

— на осуществление полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели*;

— на выплату пособия и ежемесячной денежной компенсации гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений*;

— на выплаты инвалидам компенсаций страховых премий по договорам ОСА ГО владельцев транспортных средств*

* Эти субвенции финансируются не в полном объеме относительно плана.

Проблемные субвенции, финансируемые не в полном объеме, относятся к трем типам: субвенции с большим объемом финансирования и со сложными, часто меняющимися методиками; субвенции с малым объемом финансирования и со сложными, часто меняющимися методиками; субвенции с малым объемом финансирования, не имеющие методик расчета. Это свидетельствует о том, что частое изменение сложных методик, равно как и отсутствие методик, отрицательно влияет на полноту и устойчивость предоставления субвенций. Чтобы повысить устойчивость текущей системы субвенций, необходимо либо упростить формулы расчета объема этих трансфертов и соответствующие методики, либо ввести мораторий на изменение сложных методик на 5-10 лет. Это позволит сделать систему более прозрачной и предсказуемой.

В таблице 2 представлена классификация наиболее крупных по объему субвенций. К классификационным признакам относятся следующие: устойчивость финансирования, полнота исполнения (по отношению к плану), сложность методик расчета, частота изменения методик расчета/правил, комплексность (множественность оснований). В 2014 г. на эти семь субвенций пришелся 91% их общего объема. Подавляющая их часть относится к субвенциям социального характера, больше половины из них устойчиво и полностью финансируются, две из трех наиболее крупных по объему субвенций (44,9%) финансируются не в полном объеме, и для них характерны сложные, комплексные и часто изменяемые методики. Каждая из оставшихся 11 субвенций не превышает 2% общего объема финансирования и соответственно не значима ни для федерального, ни для субнациональных бюджетов.

Таблица 2

Классификация субвенций (на примере 7 наиболее крупных по объему субвенций)

Вид субвен-

ции

Доля в общем объеме суб-

вен-

ций из ФБ, 2014 г., %

Ориен-

тация и целепо-лагание

Устой-чивость финанси-рования

Длите-льность сущест-вования

Полнота испол-

нения (по отношению к плану 2014 г.*)

Слож-

ность методик расчета

Частота изменений методик расчета / правил

Комплек-сность (мно-

жест-

вен-

ность осно-

ваний)

На оплату ЖКУ отдельным категориям граждан

34,0

Поддер-

жание стабильной социально-экономи-ческой ситуации в регионах

Устой-

чивое

Постоянная

Не всегда полное (75% )

Сложная

Частые изменения

Компл-ексная

На выплату пособий лицам, не подле-

жащим обяза-тельному соц. страхо-ванию, и лицам, уволенным в связи с ликви-дацией органи-

заций

21,0

Выплата пособий отдельным наиболее нужда-

ющимся категориям граждан

Устой-

чивое

С 2014 г.

Полное (102%)

Сложная

Методика менялась один раз

Компл-ексная

На соци-

альные выплаты безра-

ботным гражданам

10,9

Выплата пособий по безработице, стипендий и матери-альной помощи

Неусто-йчивое (зависит от уровня безра-ботицы)

С 2007 г.

Не всегда полное (77%)

Сложная

Частые изменения

Компл-ексная

На оказание государст-венной соци-

альной помощи по обеспе-

чению лекарст-венными препа-ратами, меди-

цинскими изделиями и лечебным питанием

9,6

Субсиди-рование приоб-ретения лекарс-твенных препаратов, медицинских изделий, лечебного питания

Относи-тельно устой-

чивое

С 2012 г.

Близкое к полному (100%)

Сложная

Частые изменения

Компл-ексная

На осущест-вление полно-

мочий в области лесных отношений

7,9

Поддержание лесных угодий в хорошем состоянии и их восста-новление после вырубок и лесных пожаров

Устой-

чивое

С 2007 г.

Полное (101%)

Мето-

дика отсут-ствует (есть правила)

Очень частые изменения

Одно осно-

вание

На обеспе-

чение жильем отдельных категорий граждан

4,3

Субсиди-рование приоб-ретения жилья ветеранами и инвалидами

Неусто-йчивое

С 2006 г.

Полное (100%; часто исполнение превышает план)

Простая

Методика

изменялась

редко

Одно осно-

вание

Единая субвенция

3,3

Объеди-

нение нескольких «мелких» субвенций с целью упростить админи-стрирование и повысить дискреци-онность

Устой-

чивое

С 2014 г.

Полное (100%)

Мето-

дика отсут-ствует (есть правила)

Правила не менялись

Компл-ексная

* Под планом понимается объем субвенций, предусмотренный в первой редакции закона о федеральном бюджете.

Наиболее значимые субвенции и единая субвенция

В 2009-2014 гг. группа субвенций (на оплату ЖКУ отдельным категориям граждан, на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, особенно ветеранов войны), на социальные выплаты безработным гражданам и на оказание государственной социальной помощи) составляла около 80% от общего объема субвенций. Наиболее значима по объему финансирования субвенция на оплату ЖКУ отдельным категориям граждан, ориентированная на поддержание стабильной социально-экономической обстановки в регионе, для нее характерны устойчивое финансирование, но не всегда плановое исполнение, а также сложная и часто изменяющаяся методика расчета, комплексная по своей сущности.

Важным изменением в системе межбюджетных трансфертов стала введенная в 2014 г. единая субвенция на реализацию делегированных полномочий федерального центра в области образования, здравоохранения, в отношении федеральных объектов культурного наследия, в области охраны и использования охотничьих ресурсов, охраны водных, биологических ресурсов и объектов животного мира. Перечень субвенций, формирующих единую субвенцию, утверждается Правительством РФ на срок не менее трех лет. Расчет объема единой субвенции производится в соответствии с правилами ее формирования и предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, которые утверждает Правительство РФ. Вместе с тем, несмотря на очевидный положительный эффект по объединению мелких субвенций в единую, в целом доля этой субвенции (3,3%) в общем объеме незначительна. С одной стороны, единая субвенция содержит элемент дискреционности, создающий условия для гибкого перераспределения средств с учетом конкретных потребностей регионов и повышения эффективности использования ресурсов, а с другой — увеличиваются риски недофинансирования, снижения транспарентности и контроля за исполнением полномочий.

Перспективы субвенций в системе российского федерализма

Проведенный анализ позволяет определить роль и значение субвенций в российской системе бюджетного федерализма. При помощи субвенций осуществляется финансирование исполнения регионами федеральных полномочий. Делегирование этих полномочий, на наш взгляд, разрушает основу федерализма, сущность которого определяется формулой: мой мандат — мой бюджет. В определенной степени это создает сложности для государственного управления, направленного на достижение сбалансированного и устойчивого регионального развития. Устойчивости бюджетов разных уровней угрожают существенная доля субвенций в объеме трансфертов и частый пересмотр методик и правил расчета объемов субвенций.

Субвенции, составляющие около 20% всех трансфертов, по своему содержанию не относятся ни к к выравнивающим, ни к к долевым. При этом финансирование «чужих» полномочий при асимметричной информации, когда исходные цифры предоставляют сами регионы, неизбежно приводит к неэффективному использованию бюджетных средств (Назаров и др., 2012).

На наш взгляд, использование субвенций в российской системе федерализма обусловлено следующими обстоятельствами:

  • для федерального центра субвенции выступают инструментом контроля над региональными властями и методом страхования политических рисков;
  • для регионов субвенции выступают предметом конкуренции за финансовые ресурсы, за возможность получать дополнительные средства.

Федеральный центр стремится при помощи субвенций реализовать важные для него политические решения (обеспечить жильем ветеранов, предоставить отдельным категориям граждан лекарственные препараты и т.д.) и переложить на региональные власти ответственность за их реализацию. При этом федеральные власти увеличивают возможности политического контроля за деятельностью регионов. Региональные власти пытаются получить как можно больше финансовых средств в виде субвенций для осуществления полномочий РФ и уменьшить свои политические риски в случае их недовыполнения, указывая на недостаточное финансирование из федерального центра (Бухвальд, 2008). В результате субвенции превращаются в инструмент гибкого перераспределения, но одновременно и размывания ответственности. В связи с этим возникает повышенный риск неэффективного использования бюджетных средств, что подтверждается постоянным пересмотром разграничения полномочий и методик расчета объемов субвенций.

В качестве примера политико-экономических проблем при реализации федеральных полномочий на региональном уровне можно привести обеспечение жильем ветеранов войны. Так, в регионах был установлен разный размер учетной нормы, что приводило к отсутствию общего (федерального) подхода к вопросу обеспечения жильем ветеранов. В ряде регионов для предоставления нового жилого помещения также предусматривалась необходимость признать ветерана малоимущим (в нарушение федерального закона № 5-ФЗ «О ветеранах» от 12.01.1995), признать его текущее жилое помещение аварийным или подтвердить факт его проживания в регионе на протяжении длительного времени. Таким образом, имела место разная трактовка федерального полномочия региональными властями, что демонстрирует наличие существенных искажений в его реализации. Это показывает, что осуществление системного и всеобщего контроля со стороны федерального центра (что относится к функциям системы субвенций) на практике затруднено.

Следует подчеркнуть, что объективных препятствий для трансформации текущей системы или даже полной отмены субвенций не существует. Проведенное исследование позволяет сделать вывод о необходимости либо финансировать полномочия, обеспеченные не в полном объеме относительно плана, напрямую из федерального бюджета, либо передавать их на региональный и муниципальный уровень. Причем такую трансформацию можно осуществить различными способами и в разной последовательности.

Вариант 1. (а) Включить в единую субвенцию трансферты, доли которых менее 2% общего объема, упростив тем самым их администрирование; (б) проблемные субвенции (ЖКУ, выплаты безработным, обеспечение лекарственными препаратами), сопровождающиеся частым пересмотром методик, с неполным финансированием, отменить, а соответствующие полномочия передать для реализации на региональный уровень.

Вариант 2. Отменить все субвенции, кроме субвенций на выплату отдельных денежных пособий (поскольку методики их расчета достаточно устойчивы и не подвержены частым изменениям, а финансирование стабильно), и перераспределить полномочия между федеральным центром и регионами в соответствии со следующим принципом: проблемные полномочия, связанные с нестабильными выплатами отдельным категориям граждан, закрепить за федеральным центром, а остальные — за регионами.

Финансировать переданные на субнациональный уровень полномочия можно за счет увеличения объема дотаций субъектам РФ или предоставления дополнительных налоговых источников нижним уровням бюджетной системы.


1 Вертикальный бюджетный дисбаланс заключается в неравенстве доходной базы федерального и субнациональных бюджетов (как правило, с креном в сторону федерального бюджета). Горизонтальный бюджетный дисбаланс возникает в случае существенной гетерогенности регионов и муниципалитетов по уровню экономического развития и налоговому потенциалу. В первом случае трансферты необходимы для покрытия дефицита субнациональных бюджетов, возникающего из-за разрыва между расходными полномочиями и доходной базой; во втором случае трансферты ориентированы на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности территорий.

2 Под субсидиарностью Дж. Беднар понимает возможность перераспределить полномочия и ответственность между федеральным центром и регионами с целью найти оптимальный уровень их локализации (Bednar, 2014).

3 О взаимосвязи политических факторов (результаты правящей партии или действующего президента на выборах в конкретном регионе, политический вес губернатора, количество визитов президента и министров в регион и т.д.) и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в 1990-е и начале 2000-х годов см., например: Jarocinska, 2010; Popov, 2004; Treisman, 1996; Yakovlev et al., 2011 и др.

4 Субвенции как один из элементов российской системы бюджетного федерализма рассматриваются, например, в: Назаров и др., 2012; Da Silva et al., 2009, в контексте общих проблем бюджетного федерализма. В этих работах, однако, не проанализированы роль субвенций и перспективы их существования.

5 http://www.minfin.ru/common/iipload library 2015 07 main Eroshkina_LA.pdf.

6 http://www.oecd.org/tax/federalism.

7 Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2013 года №2593-р).

8 Например, если таким дополнительным источником станут отчисления по акцизам или надбавочная ставка по налогу на прибыль, то «богатые» регионы с наибольшей вероятностью получат от этих дополнительных источников средства, достаточные для реализации передаваемых им полномочий.

9 Утверждена Постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. № 861.

10 Утверждена Постановлением Правительства РФ от 12 октября 2007 г. № 670.


Список литературы / References

Бухвальд Е. (2008). Российский федерализм на критическом рубеже развития // Вопросы экономики. Mb 9. С. 70 — 83. [Bukhvald Е. (2008). Russian federalism at the critical stage of development. Voprosy Ekonomiki, No. 9, pp. 70 — 83 (In Russian).]

Назаров В., Мамедов А., Силуанов А., Зарубин A. (2012). Проблемы межбюджетных отношений в России. М.: Изд-во Ин-та Гайдара. [Nazarov V., Mamedov А., Siluanov A., Zarubin А. (2012). Issues of interbudgetary relations in Russia. Moscow: Gaidar Institute Publ. (In Russian).]

Bahl R., Linn J. (1994). Fiscal decentralization and intergovernmental transfers in less developed countries. Publius, Vol. 24, No. 1, pp. 1 — 19.

Bednar J. (2009). The robust federation: Principles of design. N. Y.: Cambridge University Press.

Bednar J. (2014). Subsidiarity and robustness: Building the adaptive efficiency of federal systems. In: J. Fleming, J. Levy (eds.). NOMOS: American Society for Political and Legal Philosophy. N. Y.: NYU Press.

Bergvall D., Charbit C., Kraan D., Merk О. (2006). Intergovernmental transfers and decentralized public spending. OECD Journal on Budgeting, Vol. 5, No. 4, pp. 111-158.

Bird R., Smart M. (2002). Intergovernmental fiscal transfers: International lessons for developing countries. World Development, Vol. 30, No. 6, pp. 899 — 912.

Da Silva M. et al. (2009). Intergovernmental reforms in the Russian Federation. Washington, DC: The World Bank.

Jarocinska Е. (2010). Intergovernmental grants in Russia. Vote-buying or bargaining power of regions? Economics of Transition, Vol. 18, No. 2, pp. 405 — 427.

Oates W. (1999). An essay on fiscal federalism. Journal of Economic Literature, Vol. 37, No. 3, pp. 1120-1149.

Popov V. (2004). Fiscal federalism in Russia: Rules versus electoral politics. Comparative Economic Studies, Vol. 44, No. 4, pp. 515 — 41.

Thiessen U. (2006). Fiscal federalism in Russia: Theory, comparisons, evaluations. Post-Soviet Affairs, Vol. 22, No. 3, pp. 189—224.

Treisman D. (1996). The politics of intergovernmental transfers in post-Soviet Russia. British Journal of Political Science, Vol. 26, No. 3, pp. 299 — 335.

Yakovlev A., Marques I., Nazrullaeva E. (2011). From competition to dominance: Political determinants of federal transfers in the Russian Federation (Working Paper No. BRP 12/EC/2011). Moscow: National Research University Higher School of Economics.

Комментарии (0)add comment

Написать комментарий
меньше | больше

busy