Причины заключения контрактов с заранее определенными поставщиками: результаты эмпирического исследования

Яковлев А.А.
Ткаченко А.В.
Родионова Ю.Д.


Начиная с 1990-х годов во всем мире идет процесс активного реформирования системы госзакупок, направленного на обеспечение конкуренции между участниками, открытости и прозрачности при осуществлении государственных закупок. Однако внедрение конку рентных процедур размещения госзаказа (сопровождаемое аргументами об их более высокой эффективности) наталкивается на стремление самих участников закупок ограничить конкуренцию, в том числе в формате заведомого выбора заказчиками определенных поставщиков. В данной связи важные вопросы для государственной политики в сфере госзакупок: чем руководствуются заказчики и поставщики, вовлеченные в такие устойчивые взаимоотношения, и как государству следует реагировать на подобную практику, существующую вопреки формальным запретам законодательства? При этом с учетом активизации мер по борьбе с коррупцией и соответствующих рисков для представителей заказчиков устойчивость такой практики вряд ли можно объяснить только коррупционными мотивами. По нашему мнению, одним из факторов здесь может быть стремление обеспечить гарантированное исполнение контрактных обязательств или необходимое качество закупаемых товаров, работ, услуг.

На основе массового онлайн-опроса заказчиков и поставщиков мы впервые в российской практике предприняли попытку оценить распространенность практик заведомого выбора поставщика в России, а также объяснить причины использования такой стратегии с точки зрения участников закупочного процесса. При этом мы концентрируемся на анализе ответов поставщиков, поскольку для заказчика выбор заранее известного ему поставщика очевидным образом снижает издержки взаимодействия, в то время как для поставщиков такой преднамеренный выбор формально ограничивает их доступ к госконтрактам.

Данные опроса подтверждают широкое распространение рассматриваемой практики. Так, по мнению поставщиков, в 2014—2016 гг. в среднем 53% заказчиков следовали стратегии заключения контрактов с заранее определенными поставщиками, а по оценке самих заказчиков, распространенность такой стратегии достигала 40%. Вместе с тем полученные данные свидетельствуют о существенной неоднородности предприятий-поставщиков. В частности, различные варианты объяснения поставщиками стратегии заведомого выбора (оправдание, обвинительный уклон или комбинация оправдательных и обвинительных причин) позволили выделить группы респондентов, которые значимо различаются по своим характеристикам и оценкам масштабов рассматриваемого явления.

По нашему мнению, эти различия связаны с разными типами взаимодействия таких групп поставщиков с заказчиками. Мы полагаем, что поставщики, которые из предложенного списка выбрали только оправдательные причины (стремление заказчика к гарантированному и качественному исполнению контракта) и при этом говорят о меньшей распространенности стратегии заведомого выбора, а также дают существенно более низкие оценки значимости проблемы коррупции в системе госзакупок, могут быть сами вовлечены в подобные практики. Напротив, респонденты, которые говорят исключительно о коррупционных мотивах заведомого выбора поставщиков и одновременно более критично оценивают все компоненты системы госзакупок, но при этом заметно реже признают нарушения на стороне самих поставщиков, могут завышать масштабы рассматриваемого явления. На этом фоне оценки третьей группы респондентов, которые совмещают оправдательные и обвинительные объяснения, представляются нам наиболее реалистичными.

Предложенная типология поведения поставщиков, по нашему мнению, позволяет учитывать объективную неоднородность предприятий-поставщиков с точки зрения их возможной вовлеченности в неформальные практики взаимодействия с заказчиками. При этом в рамках выработки практических мер по совершенствованию системы госзакупок в России и расширению применения конкурентных процедур важно видеть различия в оценках и стимулах у разных групп поставщиков, что будет способствовать лучшему пониманию их реакции на изменения в регулировании закупок.

Обзор литературы

В международной и российской практике уровень конкуренции рассматривается как один из основных факторов, определяющих эффективность системы государственных закупок (Мельников, 2008; PwC, 2011). При этом российский институциональный контекст отличается более жестким регулированием в связи с попытками ограничить оппортунистическое поведение заказчиков. Начиная с реформы 2005 г., связанной с принятием Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (94-ФЗ), к основополагающим принципам российского законодательства о закупках отнесены борьба с коррупцией и внедрение конкурентных механизмов в закупочные процедуры. Инструментами достижения этих целей стали жесткая и очень детальная регламентация процедур размещения госзаказа, а также активное внедрение электронных аукционов. Однако результаты реформы скорее не соответствовали исходным ожиданиям (Мельников, 2011). Наблюдался постоянный рост проявлений недобросовестного поведения участников, в 60% проведенных закупок отмечались процедурные нарушения, сокращалось среднее число заявок на конкурсах, увеличивалась доля закупок у единственного поставщика (Яковлев и др., 2010).

Новый Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (44-ФЗ), вступивший в силу 1 января 2014 г., был призван решить проблемы, накопившиеся в системе госзакупок. Наряду с регламентацией стадий планирования закупок и исполнения контрактов 44-ФЗ расширил возможности заказчиков применять различные закупочные процедуры, но по-прежнему декларировал приверженность конкурентным принципам размещения госзаказа. Тем не менее, несмотря на существующие формальные запреты, практика свидетельствует о том, что заказчики могут систематически закупать товары у заранее определенного поставщика, используя неформальные механизмы.

В предшествующих исследованиях «отношенческих» контрактов (relational contracts) нет однозначного ответа на вопрос о том, к каким последствиям — положительным или отрицательным — приводит практика заведомого отбора поставщиков. С одной стороны, преимуществами устойчивых контрактных отношений выступают повышение доверия между партнерами, снижение трансакционных издержек, возникающих как до, так и после заключения контракта, возможность оперативно решать проблемы в процессе его исполнения (Gulati, 1995; Zaheer et al.,1998; Zheng et al., 2008). Снижение издержек взаимодействия представляется особенно важным при закупке специфических благ, качество которых сложно проверить в момент поставки (Gulati, 1995).

Доверие, возникающее при таких долгосрочных отношениях между сторонами, может быть использовано и в качестве конкурентного преимущества на рынке (Barney, Hansen, 1994). Среди эмпирических исследований, посвященных анализу влияния доверия на эффективность взаимодействий, можно выделить работу: Zaheer et al., 1998. В ней на примере данных о взаимодействиях американских производителей электрического оборудования и их поставщиков показано, что повторяющиеся взаимодействия снижают уровень конфликтов из-за неполноты контрактов, а также положительно и значимо влияют на их эффективность. При этом фактор доверия в рамках устойчивых взаимодействий особенно важен в экономике с несовершенными институтами. Так, в конце 1990-х годов в странах Восточной Европы для более половины опрошенных частных фирм скидка 10% к текущим ценам была недостаточной, чтобы они согласились сменить своих поставщиков (Johnson et al., 2002).

Практика «отношенческих» контрактов может порождать стимулы к оппортунистическому поведению (Parker, Hartley, 2003). Проблема поиска компромисса между учетом репутации и стимулами к коррупции рассмотрена в работе: Calzorari, Spagnolo, 2009. Повторение взаимодействия между агентами может быть результатом сознательного манипулирования заказом для сужения круга потенциальных участников торгов. Следствием подобных коррупционных соглашений в закупках выступает относительное завышение цен, так как поставщик должен компенсировать для себя «откат», который он дает представителям заказчика за заключение контракта. Также, как показано на примере повторного взаимодействия на рынке субподрядчиков дорожностроительных контрактов в Калифорнии (Gil, Marion, 2013), опыт совместной работы в прошлом и ожидаемая прибыль от продолжения сотрудничества в будущем могут стимулировать самих поставщиков участвовать в сговоре. Однако при таких долгосрочных отношениях цены могут быть выше средних по рынку и при добросовестном поведении заказчика, если поставщик будет требовать вознаграждение за гарантированное высокое качество закупаемых товаров, проверенное при предыдущих взаимодействиях (Parker, Hartley, 2003).

Таким образом, выявить разнонаправленные эффекты устойчивых контрактных отношений между заказчиком и поставщиком применительно к системе госзакупок часто весьма сложно, поскольку не только заключение коррупционных контрактов, сопровождающихся «откатами», но и выбор более надежного, проверенного поставщика может сопровождаться относительным повышением цен.

Существует ряд эмпирических исследований, авторы которых пытаются определить, что влияет на стремление заключить контракт с надежным поставщиком, а не привлекать новую фирму с более низкой ценой. Например, в исследовании: Tkachenko et ah, 2017, показано, как ценовой анализ стабильных отношений между заказчиком и поставщиком при госзакупках однородных товаров помогает дифференцировать оппортунистическое и честное поведение. В диссертации: Held, 2011, к факторам выбора заказчика отнесены уровень издержек на подготовку и подачу заявки, а также объем усилий, которые должен приложить поставщик для выполнения обязательств по контракту. Если участие в закупке не требует больших усилий, а последующее надлежащее исполнение контракта затратно, то рациональной будет ставка на проверенных поставщиков: в этом случае значимо снижаются риски оппортунизма на стадии исполнения контракта. Напротив, если подготовка и подача заявки связаны с существенными издержками, а выполнение последующих контрактных обязательств менее затратно, то для заказчиков эффективна стратегия привлечения новых поставщиков: высокие издержки на подготовку заявки будут выступать барьером для поставщиков, склонных к оппортунизму. Тем не менее типология поведения поставщиков, объясняющая различия в их стратегиях взаимодействия с заказчиками, в целом изучена мало.

Методология и данные исследования

В нашем исследовании мы опирались на результаты массового опроса представителей заказчиков и поставщиков, проведенного в 2017 г. в онлайн-формате. При этом были использованы максимально сопоставимые анкеты, что позволило сравнить оценки обеих сторон.

Поскольку практика заведомого выбора поставщика госзаказчика-ми противоречит законодательству, мы не могли задать прямой вопрос, так как он мог привести к сознательному уклонению от ответов или к их искажению. Поэтому для оценки распространенности данной практики в России мы спросили респондентов: «По Вашей оценке, с учетом Ваших профессиональных контактов с коллегами, какова приблизительно доля заказчиков, следовавших стратегии заключения контрактов с заранее определенными ими поставщиками в период 2014-2016 гг.?».

Тем не менее даже в подобной «обезличенной» формулировке данная тема могла оказаться чувствительной для респондентов в силу их возможной вовлеченности в такие практики, что, в свою очередь, могло сказаться на полученных оценках. Поэтому для выявления и анализа различных типов поведения поставщиков мы использовали более нейтральный вопрос о причинах выбора заказчиками указанной стратегии. При ответе на него мы попросили респондентов выбрать не более трех причин из восьми, предложенных в анкете:

  • стремление обеспечить гарантированное исполнение контракта;
  • стремление обеспечить качественную поставку товаров/работ/ услуг;
  • отсутствие конкуренции со стороны других добросовестных поставщиков требуемых товаров/работ/услуг;
  • стремление избежать ценового демпинга;
  • указания/рекомендации вышестоящих органов;
  • неформальные связи с поставщиками;
  • несовершенство установленных подходов к требованиям, критериям, оценке заявок;
  • другое (укажите, что именно).

В этот перечень мы заведомо включили как причины, скорее оправдывающие практику устойчивых контрактных отношений между заказчиком и поставщиком (стремление обеспечить гарантированное исполнение контракта и качественную поставку товаров/работ/услуг), так и варианты ответа, свидетельствующие о негативном восприятии данного явления респондентами (неформальные связи с поставщиками). Мы предположили, что разные объяснения данной практики (оправдание, обвинения в адрес заказчиков или комбинация оправдательных и обвинительных объяснений) могут характеризовать различия в типах поведения поставщиков.

С учетом предыдущих исследований «отношенческих» контрактов мы исходили из того, что наиболее реалистичным было бы сочетание оправдательных и обвинительных объяснений. При этом выбор респондентами только оправдательных или только обвинительных вариантов ответа рассматривался нами как возможный индикатор специфических стратегий. В частности, мы предположили, что поставщики, использующие только оправдательные объяснения, будут склонны занижать масштабы данного явления, а респонденты с обвинительным уклоном будут скорее давать более высокие оценки.

На следующем шаге мы сравнили оценки распространенности заведомого выбора поставщика для респондентов, использующих разные варианты объяснений этой практики. Для проверки различий между выделенными группами поставщиков мы дополнительно использовали результаты опросного эксперимента (list experiment), направленного на выявление значимости коррупции как проблемы для системы госзакупок. Мы ожидали, что респонденты, оправдывающие устойчивые отношения между заказчиками и поставщиками, будут занижать оценки коррупции. При этом результаты эксперимента позволяли косвенно оценить устойчивость предложенной типологии респондентов.

Для выявления характеристик поставщиков, которые придерживаются разных типов поведения на рынке госзаказа, мы применили регрессионный анализ. Мы полагали, что поставщики с большим объемом поставок по госзаказам и длительным опытом работы в системе закупок скорее будут склонны оправдывать неконкурентную практику отбора исполнителей.

Для генерации выборки респондентов с официального сайта www.zakupki.gov.ru были собраны данные об электронных адресах участников госзакупок, действующих в соответствии с 44-ФЗ. Для заказчиков были собраны электронные адреса всех ответственных лиц, указанных в извещениях о закупках в период с января 2014 по март 2016 г. Для опроса поставщиков адреса электронной почты были взяты из карточек контракта за тот же период. Чтобы повысить качество выборки и исключить респондентов с незначительным опытом работы в системе госзакупок, из общего массива контактов были отобраны те, кто указывался не менее 10 раз за изучаемый период, что говорит о фактическом смещении выборки в пользу более опытных респондентов. Так была сформирована база из примерно 129 тыс. заказчиков и 300 тыс. поставщиков. Рассылка анкет по этой базе была проведена в январе 2017 г. Традиционно массовая рассылка опросов по электронной почте дает мало ответов респондентов, что, в свою очередь, нивелируется большой изначальной выборкой. По итогам нашего опроса были получены 1251 корректно заполненная анкета от госзаказчиков и 721 — от поставщиков.

Характеризуя особенности выборки, отметим, что среди поставщиков, принявших участие в опросе, доминировали частные российские фирмы. В основном в опросе участвовали респонденты-поставщики, работающие в секторе строительства (27%) и торговли (24%), а промышленные предприятия составили только 8% выборки. При этом данная выборка поставщиков была смещена по размерам в сторону предприятий с численностью сотрудников до 20 человек — на них пришлось 69% респондентов, а предприятия с общим числом сотрудников более 250 человек составили лишь 3% ответивших на вопросы анкеты. В нашей выборке примерно в равных долях были представлены поставщики со средней ежегодной суммой заключенных государственных контрактов более 1 млн руб. (36%) и менее 1 млн (40%), a 1/4 респондентов (24%) были индивидуальными предпринимателями.

Среди госзаказчиков, принявших участие в опросе, больше половины (59%) относились к муниципальному уровню, 24% — к региональному и 17% — к федеральному. При этом численно преобладали небольшие организации: 45% опрошенных организаций-заказчиков насчитывают до 50 сотрудников и только 7% — 501 и более сотрудников.

Больше половины опрошенных заказчиков (58%) и меньше половины (41%) опрошенных поставщиков имели опыт работы не только по 44-ФЗ, но и по 94-ФЗ. При этом медианный стаж работы с государст-венными/муниципальными контрактами у респондентов-заказчиков составил 4 года, а у респондентов-поставщиков — 5 лет. В качестве персональных характеристик участников опроса можно отметить, что среди поставщиков более 60% респондентов составляли мужчины, а среди заказчиков более 70% — женщины.

Основные результаты опроса заказчиков и поставщиков

Оценка распространенности практики заведомого выбора поставщика

Для ответа на вопрос о доле заказчиков, следовавших стратегии заключения контрактов с заранее определенными поставщиками в период 2014—2016 гг., респондентам была предложена шкала от 0 до 100% с 10-процентным интервалом (0 — 10%, 11—20%, 21 — 30% и т. д.). В результате, по мнению поставщиков, средняя доля заказчиков, следовавших такой стратегии, составила 53%, а по оценке самих заказчиков — 40%. В то же время отметим, что в нашей выборке более 80% респондентов использовали в своей практике процедуру электронного аукциона, изначально направленную на повышение конкуренции.

Однако, как видно на рисунке 1, и среди заказчиков, и среди поставщиков была выявлена сильная вариация оценок. При этом 15% поставщиков и почти 30% заказчиков уклонились от ответа на данный вопрос, что подтверждает наше предположение о его возможной чувствительности для респондентов. Напомним, что со стороны поставщиков в нашем опросе приняли участие только предприятия, которые регулярно осуществляют поставки по государственным контрактам и интегрированы в систему закупок, что также могло повлиять на их оценки распространенности практики заведомого отбора исполнителей.

Распределение оценок доли заказчиков, заведомо ориентированных на заключение контактов с заранее определенными поставщиками

В анкете респондентам был предложен список из 18 проблемных ситуаций при осуществлении закупок в рамках 44-ФЗ с просьбой оценить частоту их возникновения в 2014—2016 гг. (с вариантами ответов «часто», «иногда», «редко», «никогда»). В число таких ситуаций включено наличие неформальных связей между заказчиком и поставщиком. В результате больше 1/3 опрошенных поставщиков (38%) отметили данную проблему как часто встречавшуюся, лишь 12% заказчиков признали, что часто сталкиваются с ней в своей практике (табл. 1), при этом они практически одинаково оценили долю госзаказчиков, ориентированных на заключение контрактов с заранее определенными поставщиками, — на уровне более 65%. В то же время, как видно на рисунке 2, оценка доли таких заказчиков растет с увеличением частоты возникновения неформальных связей в закупочной практике респондентов.

 Таблица 1

Оценки частоты возникновения неформальных связей в практике государственных закупок

(в % от числа ответивших)

Частота возникновения неформальных связей

Часто

Иногда

Редко

Никогда

Заказчики

12,1

21,1

25,7

41,1

Поставщики

38,4

29,6

19,9

12,1

Источник: данные авторов.

доля заказчиков, заведомо ориентированных на заключение контактов

В итоге при рассмотрении групп в зависимости от оценок частоты неформальных связей их оценки распространенности данного явления практически совпадают, несмотря на то что в целом заказчики ниже оценивали распространенность данной стратегии (40% по сравнению с 53%). Аналогично были получены близкие оценки доли заказчиков, ориентированных на стратегию заведомого выбора поставщика, при нормировании оценок частоты возникновения конфликта интересов как еще одной чувствительной проблемы из нашего списка.

В целом анализ полученных результатов показывает, что вариация в оценках распространенности стратегии заключения контрактов с заранее определенными поставщиками связана с разным объяснением причин применения этой стратегии.

Типология поставщиков в зависимости от степени вовлеченности в практики заведомого выбора поставщика

На следующем этапе в дополнение к указанным вопросам мы попросили респондентов отметить наиболее значимые, на их взгляд, причины выбора данной стратегии государственными заказчиками. При этом респонденты могли выбрать не более трех причин из восьми предложенных (табл. 2). Большую роль таких факторов, как стремление обеспечить гарантированное исполнение контракта и качественную поставку товаров/работ/услуг, отметили 80% заказчиков. На третьем месте с большим отрывом идет отсутствие конкуренции со стороны других добросовестных поставщиков (26%). По мнению поставщиков, доминирующей причиной выступают неформальные связи с ними (61%), а на втором и третьем местах — качественное и гарантированное исполнение контракта. Помимо предложенных в анкете вариантов ответа респонденты дополнительно отметили такие причины, как коррупция, давление руководства, стремление заказчиков избежать появления посредников в цепочке поставки, возникновение технических, моральных и финансовых проблем, связанных с неизвестным поставщиком, а также страх перед переменами.

Как видно из данных таблицы 2, к основным выбранным респондентами причинам относятся такие варианты, как оправдывающие действия заказчиков (стремление обеспечить гарантированное исполнение контракта и качественную поставку товаров/работ/услуг), так и содержащие обвинения в их адрес (неформальные связи с поставщиками). Это подтверждает указанную в предшествующих исследованиях неоднозначность данного явления.

Таблица 2

Причины выбора государственными заказчиками стратегии заключения контрактов с заранее определенными поставщиками

в % от числа ответивших)

Причина

Поставщики

Заказчики

1.

Стремление обеспечить гарантированное исполнение контракта

50,3

80,1

2.

Стремление обеспечить качественную поставку товаров работ услуг

47,4

80,3

3.

Отсутствие конкуренции со стороны других добросовестных поставщиков требуемых товаров работ услуг

12,8

25,9

4.

Стремление избежать ценового демпинга

18,7

10,4

5.

Указания рекомендации вышестоящих органов

23,8

14,0

6.

Неформальные связи с поставщиками

61,3

8,5

7.

Несовершенство установленных подходов к требованиям, критериям, оценке заявок

19,5

17,2

8.

Вариант «другое»

11,1

3,2

Источник: данные авторов.

Мы выделили три группы поставщиков, которые дают разные объяснения причин заведомого выбора заказчиками исполнителей госконтрактов. Так, определенная комбинация причин характеризует стратегию поведения каждой группы поставщиков. Как следует из данных таблицы 3, 1/3 поставщиков (33%), принявших участие в опросе, склонны оправдывать практику заведомого выбора поставщика, а 35% видят только обвинительные объяснения данного явления. Вместе с тем немало поставщиков (29%) придерживаются реалистичной стратегии, совмещающей оправдательные и обвинительные причины.

Таблица 3

Типология поставщиков в зависимости от комбинации причин выбора государственными заказчиками стратегии заключения контрактов с заранее определенными поставщиками

Стратегия

Комбинация причин

Количество респондентов в группе

Доля

респондентов, °о

Стратегия № 1 « Оправдательная»

Стремление обеспечить гарантированное исполнение контракта и качественную поставку без неформальных связей

238

32,6

Стратегия № 2 «Реалистичная»

Стремление обеспечить гарантированное исполнение контракта или качественную поставку, а также неформальные связи

208

28,5

Стратегия № 3 «Обвинительная»

Только неформальные связи без стремления обеспечить гарантированное исполнение контракта и качественную поставку

252

34,6

Остальные комбинации причин

31

4,3

Источник: данные авторов.

Далее для каждой выделенной группы ответивших респондентов мы нашли среднюю оценку доли госзаказчиков, заведомо ориентированных на заключение контрактов с заранее определенными поставщиками, а также долю уклонившихся от ответа на данный вопрос. Как видно из данных таблицы 4, среди поставщиков, оправдывающих стратегию заведомого выбора, почти 27% отказались отвечать на вопрос о распространенности неформальных связей в системе закупок против 6 — 8% в других группах, а средняя оценка для ответивших респондентов составила 42% (против 53 и 62% соответственно).

Таблица 4

Средняя доля госзаказчиков, заведомо ориентированных на заключение контрактов с заранее определенными поставщиками, в зависимости от выбора стратегии

(в % от числа ответивших)

Стратегия

Доля не ответивших поставщиков в группе

Средняя доля госзаказчиков, заведомо ориентированных на заключение контрактов с заранее определенными поставщиками

Стратегия № 1 «Оправдательная»

27,3

41,8

Стратегия № 2 «Реалистичная»

5,8

52,7

Стратегия № 3 «Обвинительная»

7,5

61,7

Источник: данные авторов.

Данные таблицы 5 показывают, что оценки частоты возникновения неформальных связей в практике респондентов также сильно варьируют в зависимости от их принадлежности к выделенным группам. Так, поставщики, использующие исключительно оправдательные объяснения, сталкиваются в своей практике с неформальными связями лишь в 20% случаев, а респонденты, обвиняющие заказчиков в неформальных связях с поставщиками, встречаются с ними почти в три раза чаще — в 56% случаев. Одновременно такие респонденты с обвинительным уклоном более критично оценивают все компоненты системы госзакупок, но заметно реже признают нарушения на стороне самих поставщиков.

Таблица 5

Оценки частоты возникновения неформальных связей в практике государственных закупок

(в % от числа ответивших)

Частота возникновения неформальных связей

Часто

Иногда

Редко

Никогда

Стратегия № 1 «Оправдательная»

19,8

24,5

33,0

22,6

Стратегия № 2 «Реалистичная»

39,3

37,8

17,4

5,5

Стратегия № 3 «Обвинительная»

56,1

28,3

9,4

6,1

Источник: данные авторов.

Для проверки существенности различий между выделенными группами респондентов мы дополнительно использовали результаты опросного эксперимента, направленного на выявление значимости коррупции как проблемы для системы госзакупок. Методология опросного эксперимента традиционно применяется в случаях, когда исследуемый вопрос может быть чувствительным для респондентов. Мы случайным образом разделили респондентов-поставщиков на четыре группы примерно равной величины и предложили ответить на вопрос: «Исходя из Вашего опыта, СКОЛЬКО из перечисленных факторов создают проблемы для развития системы госзакупок в России?». Первой (контрольной) группе респондентов был дан перечень из четырех факторов: «Низкая конкуренция», «Избыточное регулирование», «Недостаточная прозрачность закупок», «Низкий уровень квалификации специалистов по закупкам». Соответствующим ответом могло быть целое число от 0 до 4.

Второй группе респондентов задавался такой же вопрос, но факторов в списке было пять и ответом могло быть целое число от 0 до 5. Первые четыре фактора были те же, что и у первой группы, а пятым стали «Неформальные связи между заказчиками и поставщиками». При таком подходе долю респондентов, считающих проблему неформальных связей существенной, можно оценить как разность между средним числом выбранных ответов для второй группы и аналогичным показателем для первой (Blair, Imai, 2012). Третьей и четвертой группам поставщиков также был дан выбор из пяти факторов. При этом список вновь отличался только пятым фактором: «Коррупция среди госзаказчиков» и «Коррупция среди поставщиков» соответственно с аналогичным подходом к оценке различий.

На рисунке 3 представлены полученные результаты в виде разности в процентах от контрольной группы по каждой выделенной стратегии.

Оценки масштабов неформальных связей, коррупции среди заказчиков и поставщиков

Как мы и предполагали, респонденты, придерживающиеся обвинительной стратегии, дали более высокие оценки значимости неформальных связей и проблемы коррупции. Наоборот, оценки поставщиков, использующих исключительно оправдательные объяснения и скорее всего вовлеченных в коррупционные соглашения, наиболее низкие.

Характеристики выделенных групп поставщиков

Для более корректного определения характеристик поставщиков, которые придерживаются разных вариантов объяснения заведомого выбора заказчиками исполнителей по госконтрактам, был оценен ряд регрессионных моделей. В качестве зависимой переменной взята бинарная переменная, отражающая факт отнесения респондента к группе 1 или 3 по сравнению с группой 2 (которая рассматривалась как выделенная). Таким образом, мы оценивали набор моделей бинарного выбора, имеющих следующую структуру:

 

Полученные предельные эффекты представлены в таблице 6. В частности, эконометрический анализ показал значимость гендерной принадлежности поставщиков: респонденты-мужчины скорее склонны к выбору реалистичной стратегии поведения. Также можно констатировать, что поставщики с большим объемом поставок по госконтрактам (свыше 1 млн руб.) скорее склонны оправдывать неконкурентную практику отбора исполнителей, что подтверждает выдвинутые нами предположения. Однако, вопреки нашим ожиданиям, наличие у респондента опыта работы по 94-ФЗ оказалось незначимым фактором при выборе типа поведения поставщика.

Таблица 6

Факторы, влияющие на отнесение респондента к группе придерживающихся определенной стратегии поведения

Фактор

Предельные эффекты

Стратегия № 1

Стратегия № 3

Респондент-мужчина

-0,204***

(0,0512)

-0,0831

(0,0531)

Наличие опыта по 94-ФЗ

-0,00352

(0,0528)

-0,0601

(0,0521)

Тип поставщика (ИП — выделенная категория)

Поставок по госзаказу до 1 млн руб. год

0,00409

(0,0694)

-0,0279

(0,0640)

Поставок по госзаказу свыше 1 млн руб. год

-0,0558

(0,0587)

-0,165***

(0,0571)

Число наблюдений

433

445

Примечание. В таблице представлены предельные эффекты. В скобках приведены робастные стандартные ошибки. Контрольные переменные: отрасль, число работников, возраст респондента, федеральный округ. *** р < 0,01, ** р < 0,05, * р < 0,1.

Источник: расчеты авторов.

Заключение

Используя результаты массового онлайн-опроса заказчиков и поставщиков, мы впервые на российских данных оценили масштабы существующей практики заключения контрактов с заранее определенными поставщиками, а также выявили основные причины выбора данной стратегии с точки зрения участников закупочного процесса. Опрос показал, что, по мнению поставщиков, в 2014—2016 гг. средняя доля заказчиков, следовавших стратегии заключения контрактов с заранее определенными поставщиками, составила 53%, а по оценке самих заказчиков — 40%. Полученные данные позволили выявить существенную неоднородность поставщиков, обусловленную, по нашему мнению, разной типологией их поведения на рынках госзаказа в зависимости от степени вовлеченности в практику заведомого выбора поставщика. В частности, различные варианты объяснения ее распространенности (оправдание, обвинительный уклон или комбинация оправдательных и обвинительных причин) дали возможность выделить среди поставщиков три группы, которые значимо различаются по ряду объективных характеристик и оценкам масштабов данного явления.

Так, 1/3 поставщиков объясняют практику заведомого выбора исполнителей стремлением заказчика к гарантированному и качественному исполнению контракта и отрицает наличие у заказчиков каких-либо коррупционных мотивов. Полученные данные дают основания полагать, что такие поставщики сами могут быть вовлечены в неформальные отношения с заказчиками. В частности, среди поставщиков, оправдывающих стратегию заведомого выбора, 27% отказались ответить на вопрос о распространенности неформальных связей в системе закупок против 6—8% в других группах, а средняя оценка ответивших респондентов составила 42% (против 53 и 62%). Аналогичные результаты показал опросный эксперимент, направленный на выявление значимости коррупции как проблемы для системы госзакупок.

Другая группа поставщиков (35%) дает только обвинительные объяснения практики заведомого выбора заказчиками определенных поставщиков. Такие поставщики отличаются меньшим объемом поставок по госзаказам. Одновременно они более критично оценивают все компоненты системы госзакупок, но заметно реже признают нарушения на стороне поставщиков. Мы предполагаем, что такие «обиженные» респонденты могут быть склонны к избыточно негативным оценкам, что в том числе находит подтверждение по результатам опросного эксперимента.

На этом фоне оценки третьей группы поставщиков (29%), которые сочетают оправдательные и обвинительные варианты объяснения заведомого выбора исполнителей госконтрактов, представляются нам наиболее реалистичными. Эти респонденты считают, что в среднем 53% заказчиков ориентируются на стратегию заведомого выбора поставщиков.

Представленная типология позволяет учитывать неоднородность поставщиков и наличие у них стимулов к неформальным взаимодействиям с заказчиками — что целесообразно принимать во внимание при выработке мер по совершенствованию системы госзакупок в России и повышению конкуренции на рынке госзаказа.


Список литературы / References

Мельников В. В. (2008) Институциональная трансформация механизма государственных закупок в постсоветской России. Новосибирск: Изд-во НГТУ. [Melnikov V. V. (2008). Institutional transformation of the government procurement mechanism in post-Soviet Russia. Novosibirsk: Novosibirsk State Technical University Publ. House. (In Russian).]

Мельников В. В. (2011). Все ли ладно с законодательством о размещении государственных и муниципальных заказов? // ЭКО. № 1. С. 170 — 178. [Melnikov V. V. (2011). Is everything all right with the legislation on the placement of state and municipal orders? EKO, No. 1, pp. 170 — 178. (In Russian).]

Яковлев А., Аллилуева О., Кузнецова И., Шамрин А., Юдкевич М., Якобсон Л. (2010). Система госзакупок: на пути к новому качеству // Вопросы экономики. № 6. С. 88 — 107. [Yakovlev A., Allilueva О., Kuznetsova I., Shamrin А., Yudkevich М., Yakobson L. (2010). The public procurement system in Russia: Toward a new quality. Voprosy Ekonomiki, No. 6, pp. 88 — 107. (In Russian).]

Barney J. B., Hansen M. H. (1994). Trustworthiness as a source of competitive advantage. Strategic Management Journal, Vol. 15, No. 1, pp. 175 — 190.

Blair G., Imai K. (2012). Statistical analysis of list experiments. Political Analysis, Vol. 20, No. 1, pp. 47-77.

Calzolari G., Spagnolo G. (2009). Relational contracts and competitive screening. CEPR Discussion Papers, No. 7434. http://cepr.org/active/publications/discussion_ papers/dp.php?dpno=7434

Gil R., Marion J. (2013). The role of repeated interactions, self-enforcing agreements and relational (sub)contracting: Evidence from California highway procurement auctions. Journal of Law, Economics, and Organization, Vol. 29, No. 2, pp. 239—277.

Gulati R. (1995). Does familiarity breed trust? The implications of repeated ties for contractual choice in alliances. Academy of Management Journal, Vol. 38, No. 1, pp. 85-112.

Held Ch. M. (2011). Evaluation of strategies for repeat procurement. PhD Dissertation, Georgia Institute of Technology, https://smartech.gatech.edu/handle/1853/43740

Johnson S., McMillan J., Woodruff C. (2002). Courts and relational contracts. Journal of Law, Economics, and Organization, Vol. 18, No. 1, pp. 221—277.

Parker D., Hartley K. (2003). Transaction costs, relational contracting and public private partnerships: A case study of UK defence. Journal of Purchasing and Supply Management, Vol. 9, No. 3, pp. 97—108.

PwC (2011). Public procurement in Europe: Cost and effectiveness. Pricewaterhouse-Coopers. A study on procurement regulation prepared for the European Commission.

Tkachenko A., Yakovlev A., Kuznetsova A. (2017). “Sweet deals”: State-owned enterprises, corruption and repeated contracts in public procurement. Economic Systems, Vol. 41, No. 1, pp. 52-67.

Zaheer A., McEvily В., Perrone V. (1998). Does trust matter? Exploring the effects of interorganizational and interpersonal trust on performance. Organization Science, Vol. 9, No. 2, pp. 141-159.

Zheng J., Roehrich J. K., Lewis M. (2008). The dynamics of contractual and relational governance: Evidence from long-term public-private procurement arrangements. Journal of Purchasing and Supply Management, Vol. 14, No. 1, pp. 43 — 54.