Инфраструктурная ипотека в России: возможности и перспективы

Г.И. Идрисов
Ю.Ю. Пономарев


Развитие инфраструктуры и экономический рост

Реализация конкретных инфраструктурных проектов, позволяющих снять физические ограничения развития, ускорить рост производительности в регионах и городах, относится к числу наиболее востребованных и прозрачных микроэкономических инструментов, способствующих устойчивому экономическому развитию (Aschauer, 1989; Fernaid, 1999; Canning, Fay, 1993; Идрисов и др., 2015). В макроэкономическом плане бюджетные расходы на развитие инфраструктуры традиционно рассматриваются1 в составе производительных расходов, которые прямо или косвенно увеличивают запасы факторов производства или производительность, другими словами, могут быть непосредственно встроены в производственную функцию.

Чем же так привлекательно развитие инфраструктуры? Во-первых, помимо прямого влияния на экономический рост2, оно позволяет устранить многочисленные «провалы рынка», уменьшить перегружаемость общественных благ, снизить асимметрию информации и создать новые промежуточные товары и услуги, снять барьеры при доступе к рынкам для смежных отраслей3. Во-вторых, развитие инфраструктуры оказывает большое влияние на отдачу частных инвестиций в труд и капитал через повышение их мобильности (в том числе за счет снижения транспортных издержек компаний и населения благодаря улучшению условий доступа к инфраструктуре, реализации так называемых агломерационных эффектов4), на удлинение горизонта планирования, сокращение времени адаптации экономической системы к структурным реформам. Метаанализ результатов, полученных в большом массиве эмпирических работ, показывает в среднем положительное влияние: при развитии транспортной инфраструктуры на 10% рост валового выпуска в экономике составляет 0,46% (для роста инфраструктуры в физическом выражении), или 1,08% (для роста вложений в инфраструктуру в стоимостном выражении) уже в краткосрочном периоде (Melo et al., 2013). Из-за недостаточного уровня инфраструктурного развития могут возникать «бутылочные горлышки» и диспропорции, существенно повышаться издержки ведения бизнеса, что отразится на темпах и качестве экономического роста в целом.

Несмотря на то что в ключевых стратегических и программных документах в России заложены существенные объемы инвестиций в инфраструктуру, в среднесрочной перспективе их может быть недостаточно для достижения целей, поставленных в Указе Президента РФ № 2045. С одной стороны, оценки6 показывают, что для увеличения ВВП на душу населения в 1,5 раза к 2024 г. в России необходим существенный инфраструктурный рывок: прирост протяженности автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием в 1,9 раза (на 967 тыс. км) и железных дорог общего пользования в 1,6 раза (на 47 тыс. км) по сравнению с их уровнем на начало 2017 г.

С другой стороны, для достижения среднемировой доли расходов на инфраструктуру в ВВП (3,8%7 за период 1992—2011 гг.) за период 2018—2024 гг. потребуется дополнительно 18,4 трлн руб. (в ценах 2016 г.) по сравнению с заложенными в Транспортной стратегии РФ. При этом представленная в упомянутом указе президента предварительная оценка величины необходимых расходов только на строительство и обустройство автомобильных дорог России составила И трлн руб. Утвержденные версии национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» и транспортной части Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры до 2024 г. предусматривают финансирование в размере 4,77 трлн и 6,35 трлн руб. соответственно. В них отмечена важность проработки и внедрения новых механизмов финансирования инфраструктурных проектов (включая контракты жизненного цикла, инфраструктурную ипотеку и др.).

Подходы к оценке социально-экономических эффектов от реализации инфраструктурных проектов

В академической литературе представлено много подходов к оценке социально-экономических эффектов для экономики страны или отдельного региона от реализации крупных инвестиционных проектов, а также изменений (например, нормативно-правовых) в различных отраслях (van de Vooren, 2004). Вместе с тем ни один из подходов не стал основой для официально утвержденной в той или иной стране методологии оценки социально-экономических эффектов от реализации инфраструктурных проектов. Выбор конкретных инструментов и моделей государственного регулирования во многом осуществляется ad hoc и определяется поставленными целями и сферой применения.

Эффекты от реализации инфраструктурного проекта можно разделить в зависимости от времени их проявления на возникающие а) непосредственно в ходе реализации проекта и б) по результатам его реализации в рамках жизненного цикла инфраструктурного объекта. К первой группе относятся эффекты в отрасли реализации инфраструктурного проекта, а также в связанных с ней отраслях, формирующиеся по мере строительства инфраструктурного объекта. Эти эффекты в основном оцениваются с помощью моделей, описывающих межотраслевые связи (Tavasszy, De Jong, 2013), в терминах мультипликаторов для добавленной стоимости, валового выпуска, создаваемых рабочих мест и налоговых поступлений. В целом эту группу эффектов, основанных на системе межотраслевого баланса8, можно разделить на три части: прямой, непрямой (косвенный) и индуцированный эффекты.

Прямой социально-экономический эффект от реализации проекта в рассматриваемой (базовой) отрасли обеспечивается посредством ее собственной производственной деятельности (создаваемая валовая добавленная стоимость), изменения занятости (создаваемые рабочие места непосредственно на предприятиях отрасли) и соответствующей компенсации за труд. Увеличение численности занятых в отрасли и повышение уровня их заработной платы в ходе реализации проекта определяют рост совокупного объема доходов, которые они могут израсходовать на приобретение товаров и услуг других отраслей, что будет дополнительно стимулировать развитие экономики.

Собственная производственная деятельность базовой отрасли, в которой реализуется проект, неизбежно требует использования факторов производства (товаров и услуг), предоставляемых другими отраслями. Рост производства в базовой отрасли повышает ее спрос на факторы производства и, таким образом, стимулирует отрасли-поставщики наращивать объем производства. Последние, в свою очередь, будут предъявлять повышенный спрос на продукцию своих поставщиков и т. д. В результате такая мультипликация охватит все отрасли экономики, приводя к увеличению объемов производства и занятости. Указанную логику можно распространить не только «вверх» по производственной цепочке (на отрасли-поставщики), но и «вниз» (на отрасли-потребители), если продукция базовой отрасли потребляется другими отраслями в рамках их производственного процесса. Тогда рост предложения продукции первой приводит к изменению объема производства отраслей-потребителей, формируя аналогичные эффекты по всей экономике. Совокупностью описанных эффектов, возникающих в сопряженных отраслях, определяется непрямой (косвенный) социально-экономический эффект от реализации проекта в базовой отрасли.

Индуцированный социально-экономический эффект возникает при реализации проекта в базовой отрасли за счет роста располагаемого дохода (и его последующего распределения по экономике через основные элементы конечного спроса: инвестиции в основной капитал, потребление населения, государственное потребление) ее работников, отраслей-поставщиков и отраслей-потребителей.

Прямой, непрямой (косвенный) и индуцированный эффекты в сумме образуют совокупный социально-экономический эффект от реализации проекта в рассматриваемой отрасли для экономики в целом или для экономики отдельного региона.

Оценки мультипликативных эффектов от инвестиций в инфраструктуру различаются в зависимости от страны и отрасли (табл. 1). Инвестиционный мультипликатор для транспортной инфраструктуры сопоставим или несколько выше среднего уровня аналогичного показателя по другим отраслям. Однако он учитывает только экономические эффекты, возникающие на стадии реализации проекта, и не в полной мере — косвенные эффекты, формирующиеся на стадии эксплуатации инфраструктурного объекта (они будут рассмотрены ниже).

Таблица 1

Оценки среднесрочных мультипликаторов валового выпуска на 1 долл, инвестиций в отрасль, полученные на основе моделей межотраслевого баланса разных стран

Отрасль / сектор

Среднесрочный мультипликатор выпуска на 1 долл, инвестиций в отрасль

1

Добыча полезных ископаемых (за исключением нефти и газа)

1,60-2,83

2

Нефтегазовая отрасль

2,23-2,34

3

Сельское и лесное хозяйство, рыболовство

1,72-1,92

4

Электроэнергетика

1,12-2,88

5

Атомная энергетика

1,07

6

Строительство

1,75-2,27

8

Транспортная инфраструктура, в том числе:


8.1.

автомобильные дороги

1,17-2,25

8.2.

ж д транспорт

2,20-2,23

8.3

воздушный транспорт

2,25-3,00

8.4.

морской и речной транспорт

1,03-1,66

Примечание. Приведенные интервалы для мультипликаторов основаны на вариации их оценок по странам и описывают нижнюю и верхнюю границы таких оценок.

Источники: составлено по данным: Bess, Ambargis, 2011; Rickman, Schwer, 1995; NEI, 2010; Wu et al., 2008.

Вторая категория эффектов, возникающих в результате реализации проекта в течение жизненного цикла инфраструктурного объекта, может варьировать в зависимости от типа проекта и отрасли его реализации. Это значительно усложняет их количественную оценку (Tavasszy, De Jong, 2013).

Во-первых, реализация большинства инфраструктурных проектов приводит к развитию соответствующей территории и повышению ее инвестиционной привлекательности. Это, в свою очередь, определяет дальнейшие перспективы территорий, возникновение новых проектов и предприятий, повышение выпуска, занятости и стоимости земель и недвижимости. Все это обеспечит дополнительный вклад в развитие экономики региона или страны в целом.

Во-вторых, при строительстве транспортной инфраструктуры возникают эффекты, связанные с ее положительным влиянием на уровень и продолжительность жизни населения (в результате снижения травматизма и смертности в ДТП), что будет увеличивать валовую добавленную стоимость из-за роста численности трудоспособного населения.

В-третьих, развитие транспортной инфраструктуры укрепляет транспортную связность территорий страны, снижает транспортные издержки экономических агентов, как следствие, повышается мобильность трудовых ресурсов. Для более густонаселенных территорий (городов и крупных агломераций) это обусловливает формирование агломерационных эффектов в виде увеличения эффективности и интенсивности взаимодействия экономических агентов за счет их более компактного пространственного размещения, что, как следствие, вызывает рост совокупной факторной производительности на данной территории (Ciccone, 2002; Head et al., 1995). Кроме того, развитие инфраструктуры повысит связность территорий благодаря решению проблем «бутылочного горлышка», что положительно скажется на их экономической активности.

Учитывая многообразие и вариативность возникающих социально-экономических эффектов в разных отраслях от реализации инфраструктурных проектов, важно сформировать единую методологию и критерии их отбора, позволяющие максимизировать ожидаемые положительные эффекты для российской экономики. В экономической литературе предлагается оценивать и ранжировать проекты на основе, во-первых, непосредственно стоимостных оценок суммарных (удельных) экономических эффектов (в том числе косвенных и индуцированных) на рубль инвестиций и выпуска (вклад в ВВП, валовой выпуск, налоговые поступления). Оценки таких эффектов можно получить с помощью моделей межотраслевого баланса или более сложных счетных моделей общего равновесия, которые позволяют полнее оценить экономические эффекты на национальном или региональном уровне.

Во-вторых, необходимо учитывать соответствие того или иного проекта целям и задачам стратегического развития страны в целом, региона или отрасли. В-третьих, не менее важен учет экологических экстерналий (и их количественных стоимостных оценок), которыми часто пренебрегают.

Отметим, что все эти критерии «статические», то есть оценивают эффективность того или иного проекта по состоянию на текущее время. При этом, аналогично теории сравнительных преимуществ Д. Рикардо (согласно ей, страна должна специализироваться на виде экономической деятельности, в котором она относительно наиболее эффективна), при таком подходе могут быть выбраны проекты, которые в будущем дадут существенно меньший эффект по сравнению с отвергнутыми проектами. Таким образом, при оценке эффективности, ранжировании и отборе инфраструктурных проектов наиболее важны динамические критерии эффективности, которые позволяют лучше учесть весь спектр возникающих в течение жизненного цикла проекта эффектов для экономики (Reinert, 2007).

Попытка проанализировать и оценить совокупные эффекты, возникающие в экономике после значительного наращивания инвестиций в транспортную инфраструктуру, предпринята в работе МВФ (IMF, 2014). Показано, что в развитых странах увеличение инвестиций в инфраструктуру на 1 и. и. ВВП приводит к росту выпуска на 0,4% в тот же год и на 1,5% в течение четырех лет и имеет статистически значимый устойчивый эффект. На основе этих результатов и среднего темпа роста ВВП (3% ВВП) в рассматриваемой авторами выборке стран (36 развитых и 59 развивающихся) можно получить кратко-и среднесрочный мультипликаторы инвестиций в инфраструктуру по выпуску, которые составили 0,4 и 1,4 соответственно.

Для развивающихся стран эффект более выражен. Так, в первые 5 лет после увеличения инвестиций в инфраструктуру на 1 и. и. ВВП дополнительный рост выпуска в экономике составляет в среднем 1,6% ежегодно, а в последующие 5 лет выпуск устойчиво превышает на 7—8% уровень, заложенный в инерционный сценарий (в котором инвестиции в инфраструктуру остаются на среднем за предшествующие периоды уровне для каждой страны).

Инструменты развития инфраструктуры на практике

Развитие инфраструктуры при федеративном устройстве9 (когда выбор медианного избирателя географически локализованного сообщества может отличаться от выбора медианного избирателя страны в целом), неэффективное взаимодействие экономических агентов из разных субъектов федерации при отсутствии государственного вмешательства могут приводить к неоптимальному (с точки зрения страны в целом) объему созданных общественных благ (инфраструктуры). Следствиями этой неэффективности могут быть недостаточный уровень развития транспортной инфраструктуры и совокупные потери благосостояния, снижение темпов экономического роста и другие негативные последствия для экономики.

Остановимся подробнее на двух более простых случаях в теории общественного выбора. Первый — предоставление общественного блага, в отношении которого выявлять предпочтения географически локализованных сообществ не требуется либо имеются основания полагать, что они совпадают с предпочтениями страны в целом. Такими благами могут быть национальная оборона, экономическая безопасность, сеть магистральной авто- и железнодорожной инфраструктуры, сеть магистральных газо- и нефтепроводов, инфраструктура национального обеспечения кибербезопасности, экологическая инфраструктура. В этом случае государство имеет дело либо с классической ситуацией «провала рынка», либо с ее частным проявлением в виде естественно-монопольного сектора экономики. В такой ситуации, как правило, в силу особенностей отрасли (существенная экономия от масштаба производства, наличие положительных экстерналий от развития образования, науки, связанных отраслей для совокупной факторной производительности), монополизация отрасли на уровне одного интегрирующего национального производителя и поставщика общественного блага при существенной государственной поддержке — оправданная экономическая модель, позволяющая устранить «провалы рынка» и достичь высокого уровня благосостояния граждан и экономического развития страны. Как правило, именно такими соображениями оправдывается большая доля государства в экономике России (см.: Радыгин и др., 2015; Абрамов и др., 2017).

Второй случай — ситуация, в которой общественное благо существенно локализовано, то есть экстерналии от его развития для других территорий крайне малы. Такими благами могут быть транспортная инфраструктура и благоустройство городов, услуги ЖКХ, социальная инфраструктура, защита, обеспечиваемая местной полицией. Тогда в дополнение к инструментам, в основе которых лежат нецелевые гранты федерального правительства, могут использоваться различные государственно-частные инструменты самофинансирования регионального развития, особое место среди них занимает механизм «финансирования за счет прироста налогов» (далее — TIF, tax increment financing). Данный механизм предполагает долговое финансирование проекта при условии, что дополнительные налоговые сборы в результате его реализации (как на этапе осуществления, так и в ходе последующей эксплуатации в рамках всего жизненного цикла) могут быть использованы для погашения долга.

В механизме TIF частный или государственный партнер может привлечь на рынке долговое финансирование, реализовать проект и уже в процессе его осуществления рассчитываться по долгу и процентам с помощью дополнительных налоговых поступлений. Наибольшее число примеров использования TIF в мировой практике (в США, Канаде10, Великобритании и Индии11) относится к реализации различных инфраструктурных (транспортная, социальная) и ретейловых проектов, проектов по комплексному развитию территорий, в которых долг привлекают региональные или муниципальные власти, а используемые налоги находятся непосредственно в их администрировании (например, налоги на имущество или на землепользование).

Так, в Мишлене в США в 2001 г. в условиях роста населения и подъема промышленности в сопредельном Рейносе (Мексика) был запущен рассчитанный на 30 лет проект комплексного развития города, включавший совершенствование транспортной сети с упором на улучшение транзитного сообщения, поскольку существовавшая инфраструктура не отвечала потребностям города. Появившиеся в ходе реализации проекта дополнительные возможности для жилищного строительства позволили привлечь более 120 млн долл, частных инвестиций за первые 6 лет реализации проекта посредством механизмов TIF (CDFA, 2010).

В Атланте в США в 2006 г. началась реализация проекта комплексного развития заброшенного городского района (8% общей площади города). Проект рассчитан на 25 лет, оценочные расходы в размере 2,8 млрд долл, планируется профинансировать как из частных, так и из федеральных источников. В результате успешной реализации проекта ожидается увеличение налоговой базы города на 25 млрд долл., что позволит компенсировать часть затрат (CDFA, 2010).

В 2012 г. было объявлено о строительстве высокоскоростной железнодорожной магистрали в Калифорнии между городами Сан-Диего и Сан-Франциско с использованием механизмов TIF для привлечения дополнительного финансирования. Предполагается, что к 2029 г. магистраль позволит перемещаться от Сан-Франциско до Лос-Анджелеса менее чем за три часа со скоростью выше 200 миль в час. В конечном счете система дойдет до Сакраменто и Сан-Диего, общая длина составит 800 миль, включая 24 станции12.

В 2016 г. стартовал проект модернизации транспортной системы (нескольких наиболее загруженных линий метрополитена) Чикаго, рассчитанный до 2020 г. Расходы на первую фазу проекта, в рамках которой планируется реконструкция четырех станций и нескольких километров железнодорожных путей, по оценкам, составят около 2,1 млрд долл., из них 622 млн планируется привлечь с помощью TIF13.

В Манчестере за счет практически аналогичной TIF модели «ЕагпЬаск» в 2009 г. стартовал проект комплексного совершенствования чрезвычайно изношенной транспортной системы города. Из общей оценочной стоимости 1,5 млрд ф. ст. предполагается, что за счет экономического роста в регионе по результатам реализации проекта в специально созданный внебюджетный фонд вернется 1,2 млрд ф. ст. (King et al., 2015).

В Кенингтоне (район в южной части Лондона) на строительство железной дороги, стартовавшее в 2015 г., через бюджетный Фонд национальных займов было привлечено более 1 млрд ф. ст. частных инвестиций. Тогда же была анонсирована программа государственных гарантий, в рамках которой государство взяло на себя суммарные обязательства, превышающие 40 млрд ф. ст., тем самым позволяя минимизировать затраты по займам (London First, 2015).

Отметим, что часто механизм TIF применялся, когда возможности использовать другие инструменты привлечения финансирования на той или иной территории были исчерпаны. В целом этот механизм не получил широкого распространения в мире, поскольку требует, во-первых, проработки методологической базы для оценки перспективных положительных социально-экономических эффектов от реализации инфраструктурных проектов, для финансирования которых предполагается использовать привлеченные средства; во-вторых, законодательного закрепления, что подразумевает изменение действующей нормативно-правовой базы.

Инфраструктурная ипотека в России

Идея инфраструктурной ипотеки (далее — ИИ), сформулированная В. В. Путиным 02.06.2017 г. на ПМЭФ14, заключается в том, что «инфраструктурный объект фактически покупается в кредит, полученный от частных инвесторов, а пользователи объекта этот кредит постепенно гасят». Таким образом, базовыми условиями для ИИ выступают участие в финансировании проекта частных инвесторов и платежи от непосредственных пользователей. Другими словами, первоначальная идея ИИ однозначно не делает необходимыми критериями отбора проектов ни ее реализацию в какой-то форме государственно-частного партнерства (ГЧП), ни применение механизма TIF, ни делегирование полномочий на региональный уровень или использование величины социально-экономических эффектов. Кроме того, в отличие от формального определения ипотеки15, в рамках которой возникают обязательства в отношении закладываемого имущества, в случае инфраструктурной ипотеки не происходит переход права собственности на инфраструктурный объект, поскольку чаще всего такие объекты могут находиться только в государственной собственности, а вся «ипотечность» подобного подхода к финансированию проекта характеризуется долгосрочностью и парциальностью платежей. Однако, безусловно, данное президентом поручение правительству разработать механизм ИИ подразумевает в том числе вариативность аспектов его работы в России. Это может играть важную роль и при реализации Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры до 2024 г., который в соответствии с Указом Президента РФ № 204 был утвержден в сентябре 2018 г.16

Сложившаяся структура бюджетной системы и практика финансирования инфраструктурных проектов в России позволяют реализовать лишь несколько потенциально наиболее эффективных вариантов ИИ. Рассмотрим их подробнее.

Первый вариант заключается в том, что привлечение средств на реализацию проекта осуществляется посредством выпуска ОФЗ с последующей выдачей целевого (инфраструктурного) кредита рассматриваемому субъекту РФ. Назовем этот вариант условно — бюджетный кредит. Дополнительные доходы бюджета от реализации проектов направляются на частичное погашение и обслуживание обязательств по привлеченным средствам. В этом варианте фактически отсутствуют институт развития, бюджетный или внебюджетные фонды, которые концентрировали бы привлеченные средства.

Несмотря на относительную простоту данной схемы, ее слабыми сторонами выступают, во-первых, необходимость изменения законодательства для формирования целевых кредитов регионам; во-вторых, возможность применения только на региональном уровне. Кроме того, использование федеральных целевых грантов может приводить к замещению ими расходов регионального бюджета на аналогичные статьи, как следствие, не будет достигнут оптимальный, с точки зрения других регионов страны, уровень развития транспортной инфраструктуры.

Во втором варианте финансирование может привлекаться неким оператором, Фондом инфраструктурного развития (ФИР) (внебюджетный фонд), а затем капитальные гранты из ФИР направляются в региональные проекты (в региональные фонды или частным инвесторам) через специальные проектные компании (условное название варианта — федеральный фонд развития инфраструктуры). Основными плюсами данной схемы выступают выведение привлеченных средств из механизмов бюджетного планирования (что снижает риски их использования на другие нужды), а также более точные отбор и определение наиболее приоритетных проектов, осуществляемые ФИР за счет использования единообразной комплексной методики. В этом случае ФИР фактически отождествляется с институтом развития, производящим отбор проектов. Поэтому важна координация с отраслевыми органами исполнительной власти, обладающими проверенными методиками определения наиболее приоритетных проектов и их отбора (например, в случае дорожной и железнодорожной отраслей — с Минтрансом России, Федеральным дорожным агентством, Государственной компанией «Автодор», ОАО «РЖД»).

Вместе с тем данная схема имеет практически те же недостатки с точки зрения достижения Парето-оптимального распределения благ, что и целевой грант, поскольку может приводить к замещению средств региональных бюджетов федеральными, не формируя должных стимулов для создания дополнительных объектов инфраструктуры в регионе. Некоторая модификация схемы, при которой привлеченные средства будут направляться на софинансирование инфраструктурных проектов совместно с региональным бюджетом, в определенной степени снимает этот недостаток, позволяя увеличить объем инфраструктурного капитала.

Третий вариант предполагает, что ФИР (или Фонд национального благосостояния России, ФНБ) покупает региональные инфраструктурные облигации (со ставкой ниже рыночной), эмитированные региональным фондом или региональным бюджетом (условное название — региональные фонды развития инфраструктуры). При этом затраты на покупку облигаций не должны учитываться как расходы федерального бюджета и увеличивать его дефицит, что потребует корректировки Бюджетного кодекса РФ и изменения правил управления средствами ФНБ. Далее дополнительные поступления в бюджеты регионов благодаря выкупу облигаций направляются на финансирование инфраструктурных проектов либо полностью за счет государственных средств, либо с использованием механизмов ГЧП. В дальнейшем полученные в результате реализации проекта дополнительные бюджетные доходы позволят обслуживать долг и возвращать привлеченные средства.

Сильная сторона данного варианта в том, что ФИР (или ФНБ) фактически действует как федеральный фонд, приобретая ценные бумаги, а не осуществляя вложения в проекты. Это, во-первых, потребует минимальных изменений законодательства в части ограничений на расходование бюджетных средств; во-вторых, обеспечит прозрачность потока средств от региона на возврат ипотеки. Данная схема, с одной стороны, за счет привлечения более дешевого, чем на внешнем финансовом рынке, финансирования и снижения издержек по его обслуживанию для региона позволяет создать сонаправленные стимулы для федерации и региона с точки зрения формирования общественного блага (инфраструктуры). Однако поскольку доля компенсируемых федерацией затрат региона в общем объеме привлекаемых средств не слишком большая, эти стимулы менее сильные, чем при более значимом софинансировании в рамках модифицированного варианта второй схемы.

Выбор конкретного варианта схемы реализации инфраструктурной ипотеки будет зависеть от наличия политической воли к внедрению этого механизма (в том числе к внесению изменений в нормативноправовую базу), а также от характеристик конкретного инфраструктурного проекта (табл. 2).

Таблица 2

Возможное использование инфраструктурной ипотеки

Вариант инфраструктурной ипотеки

Вид проектов

Возможный тип гранта

Источник

финансовых

средств

Получатель финансовых средств

Бюджетный кредита

Благоустройство городов,

ЖКХ, развитие социальной инфраструктуры

Целевой или нецелевой

Федеральный

бюджет

Региональный бюджет

Федеральный фонд развития инфраструктуры б

Транспортные и энергетические инфраструктурные

объекты федерального значения: авто- и ж д дороги, аэро- и морские (речные) порты, энергетика

Долевой

Федеральный

бюджет

ФИР

Региональные фонды развития инфраструктурыв

Благоустройство городов, ЖКХ, развитие социальной инфраструктуры 

Транспортные и энергетические объекты регионального значения: авто- и ж д дороги, аэро- и морские (речные) порты, энергетика

Долевой

ФИР, получая средства

из федерального

бюджета

Региональный бюджет

а Схема может быть реализована в рамках действующего бюджетного законодательства, потребуется разработать и утвердить методику оценки комплексных социально-экономических эффектов и соответствующих дополнительных налоговых поступлений.

б Для реализации схемы потребуется изменить федеральное бюджетное законодательство, создать ФИР, разработать и утвердить методику оценки комплексных социально-экономических эффектов и соответствующих дополнительных налоговых поступлений.

в Для реализации схемы потребуется изменить федеральное и региональное бюджетное законодательство, создать ФИР, разработать и утвердить методику оценки комплексных социально-экономических эффектов и соответствующих дополнительных налоговых поступлений.

Источник: составлено авторами.

Возможные последствия и риски

Внедрение института инфраструктурной ипотеки в России может привести к формированию ряда существенных макроэкономических эффектов, в частности, интенсификации реализации инфраструктурных проектов. Это может положительно повлиять на ВВП, занятость населения и налоговые поступления и, как следствие, на процентную ставку и объем инвестиций, уровень инфляции, бюджетные поступления и государственный долг.

Модельная оценка потенциальных макроэкономических эффектов от запуска инфраструктурной ипотеки в России в рамках варианта «Федеральный фонд развития инфраструктуры»17 (исходя из предположения, что в краткосрочном периоде ежегодные платежи из федерального бюджета в ФИР (аннуитеты) могут составить порядка 0,6 —0,9% ВВП18) показывает, что действующее бюджетное правило не позволяет нарастить расходы, не сократив другие статьи бюджета. В случае смягчения бюджетного правила на величину ежегодного платежа в ФИР госдолг к 2035 г. может удвоиться, составив 20,6% ВВП вместо 10,2% ВВП в настоящее время, не говоря о проблеме ежегодных значимых размещений долговых инструментов на внутреннем рынке (облигаций ФИР и ОФЗ), что неизбежно приведет к росту их доходности и повысит стоимость обслуживания для федерального бюджета.

По оценкам, уже в кратко- и среднесрочном периодах перераспределение ресурсов от непроизводительных расходов к производительным в результате бюджетного маневра могло бы повысить краткосрочные темпы экономического роста на ~0,5 и. и. (на горизонте 5—7 лет среднегодовые темпы роста могут быть выше на 0,5 и. и.). В долгосрочном периоде перераспределение ресурсов от непроизводительных расходов к производительным (хотя непроизводительные расходы, в отличие от производительных, в основном выступают конечным потреблением ресурсов, а значит, оказывают меньший мультипликативный эффект на ВВП) может повысить долгосрочные темпы экономического роста на 0,9 и. и., что на протяжении жизни одного поколения (20 — 30 лет) позволит увеличить ВВП на 20 — 30%.

Анализ показывает, что внедрение инфраструктурной ипотеки не окажет прямого влияния на денежно-кредитную политику в случае изменения структуры расходов бюджета и отсутствия роста бюджетного дефицита и государственного долга. В то же время при росте бюджетного дефицита Банк России должен будет корректировать процентную политику в зависимости от бюджетных показателей: на каждый процентный пункт ВВП дефицита бюджета ключевая ставка должна увеличиваться на 50 — 100 базисных пунктов сверх значения, которое требовалось бы для достижения цели по инфляции при более сбалансированном бюджете. Отметим, что увеличение дефицита и наращивание государственного долга будут негативно воздействовать на инфляционные ожидания, что потребует более длительного ужесточения денежно-кредитной политики для их стабилизации.

Среди ключевых рисков19, которые будут сопровождать разработку основных положений и внедрение механизма инфраструктурной ипотеки в России, можно выделить следующие. С макроэкономической точки зрения одним из них выступает дальнейшее ужесточение международных санкций в отношении России (в частности, введение ограничений на приобретение российских государственных ценных бумаг), что может существенно уменьшить объем средств, привлекаемых в дополнение к бюджетному финансированию для реализации проектов на принципах ГЧП. В результате может снизиться эффективность используемых механизмов TIF и инфраструктурной ипотеки.

Еще один важный макроэкономический риск — несбалансированность модели межбюджетного распределения средств в рамках бюджетного маневра в результате внедрения механизмов TIF и инфраструктурной ипотеки. Дело в том, что за счет средств федерального бюджета, скорее всего, будет финансироваться реализация региональных проектов (на региональном уровне ограниченность инфраструктуры ощущается наиболее остро).

К регуляторным рискам относятся, во-первых, изменения регулирования в отраслях реализации проектов, что может приводить к существенному изменению структуры межотраслевых связей и тем самым оказывать значительное влияние на совокупный объем социально-экономического эффекта от реализации инфраструктурных проектов. Во-вторых, в процессе разработки и утверждения единой методологической базы для оценки эффектов от реализации инфраструктурных проектов (с учетом косвенных и индуцированных эффектов), скорее всего, возникнут риски асимметричности позиций различных ведомств, которые будут участвовать в реализации механизма TIF и инфраструктурной ипотеки, а также другие бюрократические барьеры, что может затормозить внедрение механизма инфраструктурной ипотеки. В-третьих, из-за недостаточной проработки методологии отбора и определения приоритетных проектов, а также оценки социально-экономических эффектов от их реализации (с учетом косвенных и индуцированных эффектов) вероятно неточное определение объекта налогообложения и возможных налоговых эффектов, что, в свою очередь, вызовет несбалансированность всего портфеля проектов.

Основным институциональным риском выступает реализуемость инфраструктурной ипотеки на федеральном уровне — в мировой практике TIF (как базовый механизм инфраструктурной ипотеки) используется как дополнительный инструмент финансирования инфраструктурных проектов при исчерпании на рассматриваемой территории возможностей их традиционного финансирования. При переходе к использованию этого механизма на федеральном уровне могут возникнуть проблемы масштабирования, приводящие к удлинению сроков и снижению качества реализации проектов из-за сложностей их детальной проработки. Уже при формировании первичного портфеля для последующего отбора вероятен риск дефицита качественно подготовленных и проработанных инфраструктурных проектов. Еще один важный аспект — достаточность физических ресурсов для их реализации.


Отметим, что в настоящее время перспективы появления в России инструмента финансирования проектов с помощью инфраструктурной ипотеки подвержены большому числу рисков, реализация которых может кардинально повлиять на эффективность данного механизма в российской практике. Поэтому, помимо формирования общих нормативно-правовых и институциональных рамок использования ИИ, потребуется детальный анализ ее эффективности по сравнению с традиционными механизмами финансирования при формировании портфелей проектов как на федеральном, так и на региональном уровне, и их последующей реализации и эксплуатации инфраструктурных объектов в рамках всего жизненного цикла.


1 См. подробнее: Идрисов, Синельников-Мурылев, 2013; Мау, 2016; Barro, 1991; European Commission, 2012.

2 За счет положительных прямых, косвенных и индуцированных эффектов от развития инфраструктуры, которые возникают как в отрасли реализации инфраструктурного проекта, так и в связанных с ней отраслях и реализуются по мере строительства инфраструктурного объекта (van de Vooren, 2004). Оценки полученных в литературе мультипликативных эффектов сильно варьируют в зависимости от страны и отрасли (например, для автомобильных дорог оценки мультипликаторов достигают 1,17—2,25, для железных дорог — 2,20—2,23) (Wu et al., 2008).

3 См. подробнее: Литвинова, Пономарев, 2016.

4 Под агломерационными эффектами в экономической литературе, как правило, понимают повышение эффективности и интенсивности взаимодействия экономических агентов за счет их более компактного пространственного размещения (см.: Ciccone, 2002; Head et al., 1995).

5 Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

6 Приведенные оценки прироста линейной инфраструктуры построены на основе результатов, полученных в работе: Canning, 1998.

7 См. подробнее: Dobbs et al., 2013. Некоторые развивающиеся страны формируют транспортную инфраструктуру ускоренными темпами, вкладывая в нее существенную долю своего ВВП. Так, по ряду источников, расходы Китая на развитие инфраструктуры в последние годы достигали 8%, Австралии — 3,7, Канады — 3,4% ВВП.

8 Например, модели RIMS И, IMPLAN, REMI, IDEM и PECAS (см. подробнее: van de Vooren, 2004).

9 Теоретические подходы к развитию инфраструктуры при федеративном устройстве подробно рассмотрены в Приложении.

10 С 2002 г., в основном на региональном уровне.

11 С 2012 г., когда впервые были разработаны планы и методики использования TIF-механизма, а в 2014 г. был издан акт об его использовании в 800 городских районах.

12 http://www.hsr.ca.gov /Programs/State wide_Rail_Moder nization/index.html

13 https://www.chicago.gov/ content/dam/city/depts/ mayor/Press%20Room/ Press%20 Releases/2016/ November/l 1.30TaxIncrem entFinancingCTA.pdf

14 http://tass.ru/pmef-2017/articles/4307451

15 Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (с изменениями и дополнениями).

16 Распоряжение Правительства РФ от 30.09.2018 № 2101-р «Об утверждении комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года».

17 Размещение инфраструктурных облигаций производится бюджетным фондом, что практически аналогично размещению облигаций федерального займа (ОФЗ), за исключением целевой направленности средств. Использование бюджетного, а не внебюджетного, фонда фактически превращает инвесторов в кредиторов: они приобретают инфраструктурные облигации в поисках инструмента гарантированной государством доходности, а не инструмента, связывающего положительные социально-экономические или налоговые эффекты от реализации проекта с отдачей на свои инвестиции.

18 В рамках следующих предпосылок: ФИР размещает инфраструктурные облигации пять лет подряд по 2,55 трлн руб. под 8% с учетом риска и ликвидности (7,75—7,85% по ОФЗ), выплачивает проценты и основное тело равными долями за 20 лет; частные партнеры (концессионеры) добавляют по 0,5 трлн руб. ежегодно в течение 5 лет, таким образом, суммарные инвестиции в инфраструктуру составляют 3,0 трлн в течение 5 лет; правительство передает имущественный взнос в ФИР ежегодно (274 млрд руб. по каждому размещению бумаг) в течение 20 лет.

19 Под рисками подразумеваются не прогнозируемые внешние и внутренние по отношению к проведенному анализу факторы и ограничения, влияние которых может привести к изменению полученных в рамках анализа результатов или их интерпретации.


Список литературы / References

Абрамов А., Радыгин А., Чернова М., Энтов Р. (2017). Государственная собственность и характеристики эффективности // Вопросы экономики. №4. С. 5 — 37. [Abramov A., Radygin A., Chernova М., Entov R. (2017). State ownership and efficiency characteristics. Voprosy Ekonomiki, No. 4, pp. 5 — 37. (In Russian).] https://doi.org/10.32609/0042-8736-2017-4-5-37

Идрисов Г., Пономарев Ю., Синельников-Мурылев С. (2015). Условия торговли и экономическое развитие современной России // Экономическая политика. № 3. С. 7—37. [Idrisov G., Ponomarev Yu., Sinelnikov-Murylev S. (2015). Terms of trade and economic development of contemporary Russia. Ekonomicheskaya Politika, No. 3, pp. 7—37. (In Russian).]

Идрисов Г., Синельников-Мурылев С. (2013). Бюджетная политика и экономический рост // Вопросы экономики. № 8. С. 35—59. [Idrisov G., Sinelnikov-Murylev S. (2013). Budget policy and economic growth. Voprosy Ekonomiki, No. 8, pp. 35—59. (In Russian).] https://doi.org /10.32609/0042-8736-2013-8-35-59

Литвинова Ю. О., Пономарев Ю. Ю. (2016). Анализ влияния развития транспортной инфраструктуры на совокупную факторную производительность // Российское предпринимательство. Т. 17, № 1. С. 89 — 98. [Litvinova Yu О., Ponomarev Yu. Yu. (2016). The analisys of transport infrastucture development inpact on total factor productivity. Rossiiskoe Predprinimatelstvo, Vol. 17, No. 1, pp. 89 — 98. (In Russian).]

May B. (2016). Антикризисные меры или структурные реформы: экономическая политика России в 2015 году // Вопросы экономики. № 2. С. 5 — 33. [Mau V. (2016). Anti-crisis measures or structural reforms: Russia’s economic policy in 2015. Voprosy Ekonomiki, No. 2, pp. 5—33. (In Russian).] https://doi.org /10.32609/0042-8736-2016-2-5-33

Мюллер Д. (2009). Общественный выбор III. М.: ГУ ВШЭ [Mueller D. (2009). Public choice ІП. Moscow: HSE Publ. (In Russian).]

Радыгин А., Симачев Ю., Энтов P. (2015). Государственная компания: сфера проявления «провалов государства» или «провалов рынка»? // Вопросы экономики. № 1. С. 45—79. [Radygin A., Simachev Yu., Entov R. (2015). State-owned company: Detection zone of government failure or market failure? Voprosy Ekonomiki, No. 1, pp. 45—79. (In Russian).] https://doi.org/10.32609 /0042-8736-2015-l-45-79

Aschauer D. A. (1989). Is public expenditure productive? Journal of Monetary Economics, Vol. 23, No. 2, pp. 177-200.

Barro R. J. (1991). Economic growth in a cross section of countries. Quarterly Journal of Economics, Vol. 106, No. 2, pp. 407—443.

Bess R., Ambargis Z. O. (2011). Input-output models for impact analysis: Suggestions for practitioners using RIMS II multipliers. Paper presented at the 50th Southern Regional Science Association Conference, New Orleans, Louisiana, March 23—27. https://www.bea.gov/system/files/papers/WP2012-3.pdf

Canning D. (1998). A database of world stocks of infrastructure, 1950 — 95. The World Bank Economic Review, Vol. 12, No. 3, pp. 529—547.

Canning D., Fay M. (1993). The effect of transportation networks on economic growth. Columbia University. Department of Economics Discussion Papers, No. 653a.

Ciccone A. (2002). Agglomeration effects in Europe. European Economic Review, Vol. 46, No. 2, pp. 213-227.

CDFA (2010). Tax increment finance best practices reference guide (2nd ed.). Council of Development Finance Agencies, https://www.cdfa.net/cdfa/cdfaweb.nsf/ord/ TIFGuide.html

Dobbs R., Pohl H., Fin D.-Y., Mischke J., Garemo N., Hexter J., Matzinger S., Palter R., Nanavatty R. (2013). Infrastructure productivity: How to save $1 trillion a year. McKinsey Global Institute. January.

European Commission (2012). The quality of public expenditures in the EU. European Economy. Occasional Papers, No. 125.

Fernaid J. G. (1999). Roads to prosperity? Assessing the link between public capital and productivity. American Economic Review, Vol. 89, No. 3, pp. 619 — 638.

Head K., Ries J., Swenson D. (1995). Agglomeration benefits and location choice: Evidence from Japanese manufacturing investments in the United States. Journal of International Economics, Vol. 38, No. 3 — 4, pp. 223—247.

IMF (2014). World economic outlook: Legacies, clouds, uncertainties. Ch. 3: Is it time for an infrastructure push? Washington, DC: International Monetary Fund. October.

King C., Vecia G., Thompson I. (2015). Innovative financing for transport schemes: A European reference resource. Briefing Paper 7. Sintropher project, POLIS, University College London, https://www.polisnetwork.eu /publicdocuments /down-load/1757/ document/transportation-levies- 2—finalpolis.pdf

London First (2015). London's infrastructure: Investing for growth. London, https:// www. londonf irst .co.uk/ sites / default / files /documents/2018-05/ Londons_Inf ra-structure_Investing_for_Growth.pdf

Melo P. C., Graham D. J., Brage-Ardao R. (2013). The productivity of transport infrastructure investment: A meta-analysis of empirical evidence. Regional Science and Urban Economics, Vol. 43, No. 5, pp. 695—706.

Musgrave R. A. (1959). The theory of public finance. New York: McGraw-Hill.

Musgrave R. A., Musgrave P. B. (1989). Public finance in theory and practice (5th ed.). Singapore: McGraw-Hill.

NEI (2010). New nuclear plants: An engine for job creation, economic growth. Washington, DC: Nuclear Energy Institute.

Oates W. E. (1972). Fiscal federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich.

Oates W. E. (1999). An essay on fiscal federalism. Journal of Economic Literature, Vol. 3, No. 37, pp. 1120-1149.

Reinert E. S. (2007). How rich countries got rich ...and why poor countries stay poor. London: Constable.

Rickman D. S., Schwer R. K. (1995). A comparison of the multipliers of IMPLAN, REMI, and RIMS II: Benchmarking ready-made models for comparison. The Annals of Regional Science, Vol. 29, No. 4, pp. 363 — 374.

Tavasszy L., De Jong G. (eds.) (2013). Modelling freight transport. Elsevier.

Usher D. (1995). The uneasy case for equalization payments. Vancouver: The Fraser Institute.

van de Vooren F. W. C. J. (2004). Modelling transport in interaction with the economy. Transportation Research Part E Logistics and Transportation Review, Vol. 40, No. 5, pp. 417-437.

Wu A. et al. (2008). Economic contribution rate analysis of Chinese transportation infrastructure construction: Based on the input-output data sheet in 2002. In: L. F. Cohn (ed.). Transportation and development innovative best practices. Proceedings of the first international symposium, Beijing, China, April 24—26. Virginia: American Society of Civil Engineers, pp. 81 — 86.