Современные направления социальной политики ФРГ в сфере занятости и безработицы

Лоренц О.Ю.

Для западноевропейской модели экономики в настоящее время характерны тенденции стагнации. На европейский мир влияют изменения общей геополитической ситуации в мире: увеличение экономико-политического потенциала азиатских стран, постепенное разрушение однополярной модели мира во главе с США, экономические последствия введенных Западом экономических санкций против России в 2014 г., внушительный долг Греции. Европейский мир распахнул двери для вхождения в Европейский Союз государствам Восточной Европы и принял на себя ношу значительных финансовых расходов на дотации новым членам. Внушительные суммы инвестиций и дотаций, хотя и оправдываются ростом ВВП и уровня жизни населения, не прибавляют оптимизма налогоплательщикам традиционной Западной Европы, более того, вселяют боязнь потери европейской идентификации.

Совокупность факторов, оказывающих негативное влияние на европейскую экономику, проявляется в динамике и структуре рынка труда. Экономические механизмы саморегулирования занятости в условиях макроэкономического кризиса не работают без государственного вмешательства, которое в свою очередь не всегда способно обеспечить эффективность проводимых правительством институциональных реформ.

Наиболее отчетлива картина целенаправленной государственной политики в сфере занятости населения в Федеративной республике Германии.

Проблема безработицы в Германии

Проблема безработицы не нова для Германии. Еще в семидесятые годы прошлого века нефтяной кризис повлек за собой повышение уровня безработицы. Рост цены на нефть до 60 долл./барр. [1] в 2005 г. обусловил изменение общей экономической конъюнктуры в развитых странах. Решение проблемы безработицы в Германии приобрело политическое значение, став делом чести правящей партии, по всей видимости, чести «неубереженной». Когда в 1998 г. предвыборные обещания социал-демократов сводились к снижению 5-процентной безработицы, мало кто прогнозировал ее повышение к 2005 г. до 10%. Однако по итогам 2004 г. Германия числилась в списке отстающих стран-членов ЕС наряду с Португалией. В 2015 г. уровень безработицы оставался на достаточно низком уровне - 6,4% [2].

Дефицит государственного бюджета превышает установленный по инициативе самой Германии несколько лет назад предельно допустимый уровень 4%. Во многом стагнацию экономики можно объяснить негибкостью рынка труда. Действительно, трудовые ресурсы в Германии не только крайне дороги по международным меркам - они еще защищены большим количеством весьма жестких законов. Так, действующим на территории страны предприятиям очень трудно, а порой и просто невозможно уволить работника. С одной стороны, это - весьма ценное социальное завоевание. С другой - серьезный тормоз для развития производства в определенной ситуации. В Америке, например, предприниматели в период экономического подъема охотно берут на работу новых работников, потому что знают: как только начнется спад, штаты можно будет безболезненно сократить. В результате рядовые американцы чаще теряют, но и чаще находят работу, и эта текучесть весьма способствует быстрому притоку свежих сил в наиболее перспективные отрасли экономики.

В Германии даже те предприниматели, у которых полный портфель заказов, стараются не создавать новых рабочих мест. Во-первых, это повлечет за собой дополнительные значительные выплаты в систему социального страхования, во-вторых, при ухудшении рыночной ситуации от новых работников трудно избавиться. В Германии предпринимателю намного выгоднее загрузить дополнительной работой имеющихся сотрудников и платить им «сверхурочные», чем нанимать новых.

В 2004 г., когда 4,6 млн. чел. числились безработными, а на 12 зарегистрированных безработных приходилась одна зарегистрированная вакансия [3], правительство предложило решить проблему с помощью «Агентств по предоставлению временного персонала» (Die Personal Service Agentur - PSA). Основную причину неэффективной политики занятости видели в бюрократической неповоротливости ведомства (Das Arbeitsamt) по поиску новой работы для безработных. Государственные структуры вели статистический учет безработных и выплачивали пособия (die Arbeitslosenhilfe). Среди прочих причин безработицы называли повышение налогов и отчислений с предприятий, влиятельность профсоюзов. Именно поэтому у правительства Герхарда Шрёдера зародилась идея создания новых институтов для решения проблемы безработицы. Принципы «Закона о современных услугах на рынке труда» («Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt») было решено проводить в жизнь путем расширения штата консультантов и индивидуального подхода к устройству каждого безработного.

В апреле 2002 г. был представлен план «Harzt-IV», названный так по имени ведущего менеджера «Фольксваген» П. Хартца [4]. Безусловно, план реформ изначально требовал ощутимых финансовых затрат, но предполагалось, что эффективность реализации превысит все расходы. По плану Хартца предполагалось сократить численность безработных до 2 млн. чел. в срок до 2005 г., сократить период безработицы с 33 до 22 недель, уменьшить расходы на выплату пособий безработным более года с 40 млрд. евро до 13 млрд.

Институциональные реформы Г. Шрёдера

В процессе проведения политики Г. Шрёдера произошла реструктуризация пособия по безработице. Ранее безработный после потери работы получал пособие в течение двух лет в размере 70% заработной платы, а на третий год - социальную помощь в размере не выше 40%. По плану Хартца, срок получения пособия по безработице сократился до года, а на второй год регистрации безработные вместо социальной помощи стали получать пособие по безработице-II (Arbeitslosengeld-II) в размере 50%. Эти мероприятия потребовали дополнительно 20 млрд. евро бюджетных денег.

Просчет заключался не в самой идее, которая была направлена на экономию и более эффективное распределение финансовых средств, а в том, что реформаторы не предусмотрели приток миллионной армии безработных в ряды получателей пособия по безработице-II.

По состоянию на 2015 г. государственное пособие Hartz-IV, предусматривающее полную оплату квартиры и установленные согласно размеру семьи денежные выплаты, охватывает 1,9 млн. жителей Германии (2,4% всего населения). Однако если к ним прибавить занятых неполный рабочий день и граждан, имеющих низкую зарплату, нетрудоспособных по возрасту или болезни, то общее число получателей Hartz-IV составит около 6,1 млн. чел.

Как сообщило Федеральное ведомство по делам миграции и беженцев (BAMF), в 2015 г. возможен 50-процентный рост числа соискателей убежища в Германии, т.е. достигнет 300 тыс. чел. (в 2014 г. было принято 202,8 тыс. чел.). Причинами такого наплыва являются, с одной стороны, рост в мире числа кризисных регионов, с другой - растущая безработица в странах Восточной Европы [5].

Только в январе 2015 г. с ходатайствами о предоставлении убежища к властям Германии обратились 5340 беженцев из Сирии и 3034 из Косово, на третье место вышли сербы - 2042 ходатайства. Всего же, по данным BAMF, в январе 2015 г. убежища в Германии попросили 21679 чел., что на 73% больше, чем в январе 2014 г., когда их насчитывалось 12556 чел. Из-за военной обстановки растет число беженцев и из Украины.

Помимо беженцев Германия широко распахивает двери и перед мигрантами из стран Восточной Европы. Только в первом полугодии 2014 г. на постоянное жительство в Германию переехали 667 тыс. чел., из которых основную массу составляли граждане Польши, Румынии и Болгарии. В целом статистика свидетельствует о 20-процентном приросте иммиграции из стран Европейского Союза в ФРГ по сравнению с аналогичным периодом 2013 г. В Федеральном агентстве по труду (ВА) ожидалось, что в 2015 г. около 160 тыс. лиц, получивших статус беженца, смогут воспользоваться поддержкой Федерального агентства по труду для интеграции в немецкий рынок труда. Этому способствовало недавнее решение Бундестага, согласно которому соискатели убежища получают доступ к рынку труда не через 15 мес., как это было прежде, а через три.

Согласно последнему отчету Федерального агентства по труду (BA), число получателей государственных выплат по программе Hartz-IV среди граждан, недавно присоединившихся к Европейскому Союзу (ЕС) Румынии и Болгарии, возросло за 2014 г. на 51%. Таким образом, за счет налогоплательщиков Германии в настоящее время существует около 44 тыс. румын и болгар. Среди них не только лица, получившие в Германии высшее образование, нашедшие работу, а впоследствии потерявшие ее, но и «соседи», въехавшие в страну в рамках соглашения о свободном трудоустройстве, но ни дня в Германии не работавшие.

Значительной проблемой для социальных ведомств являются получатели пособия, работающие в теневом секторе. В 2014 г. было выявлено 40419 таких случаев, что несколько превысило данные 2013 г. (39957). Недобросовестные «социальщики» попадались в основном тогда, когда чиновники местных отделений Агентства по труду сравнивали персональные данные с цифрами из других ведомств, например из налоговых органов. В 2014 г. были пойманы 154649 «социальщиков», которые сознательно пытались приуменьшить свои доходы, получив от государства деньги, которые им не причитаются.

В качестве наказания агентства по трудоустройству в первую очередь применяли к каждому проштрафившемуся безработному финансовые санкции: зарегистрировано 29 017 таких случаев со средней выплатой на каждого в 102,77 евро. Однако очень часто простым денежным штрафом дело не ограничивалось. В 2014 г. социальными ведомствами было направлено в прокуратуру 54470 заявлений на обманщиков. Понятно, что в таком случае штрафные санкции резко возрастали, доходя до нескольких тысяч евро. Общая сумма штрафов, выплаченная недобросовестными получателями пособия, в 2014 г. составила 8,1 млн. евро.

Некоторые случаи обмана, согласно данным из отчета Федерального агентства по труду (BA), были настолько крупными, что простыми денежными штрафами дело не ограничилось. Так, 267 обманщиков немецкого государства получили по итогам судебного разбирательства условные сроки, а еще 79 оказались за решеткой [6].

Кроме того, возросло число недовольных реформой пособия, так как не учитывался стаж работы, что накалило и без того высокую напряженность.

Следующим шагом по пути содействия занятости населения стали общественные работы (Ein-Euro-Jobs) стоимостью 0,7 млрд. евро в 2005 г. Форма, известная в России, когда длительно безработные граждане направляются на работы по благоустройству и получают от муниципалитетов как работодателей заработную плату в один евро, а остальная часть доплачивается из фонда федеральной службы занятости (Die Arbeitsagentur). Однако на практике безработным выплачивались не более 120 евро в месяц из 200-500 евро, направляемых из федеральных средств на одного гражданина.

Также провальной оказалась программа создания собственных фирм (Ich AG) стоимостью 1 млрд. евро. Немецким безработным на создание собственного бизнеса выдавалось дополнительно к пособию по безработице-II около 7,2 тыс. евро в год. Но если в начале программы было создано 48 тыс. предприятий, то год спустя их осталось лишь 26 тыс.

В 2015 г. серьезные изменения не в лучшую сторону касались частных предпринимателей (Selbständige), которые получают пособие не будучи в состоянии полностью обеспечить себя работой (таких в Германии на сегодняшний день более 125 тыс.). Помощь ограничена 24 мес., поскольку система Hartz-IV не была ориентирована на финансирование нерентабельных предприятий. Максимальный размер суммы, которую можно «списать» с годовых доходов, ограничат 30%, чтобы избежать случаев экономических махинаций. Например, когда фотограф-предприниматель покупает аппаратуру на 10 тыс. евро и, представив эту сумму как производственные расходы, получает от Центра занятости (Jotaenter) пособие в полном размере.

Что касается агентств (PSA) помощи поиска работы, то они также не выдерживают испытания на практике. Цель агентств - заключение контракта с предприятием на трудоустройство безработного. Но если работник со свободного рынка, принятый на работу по законодательству, не может быть уволен в течение шести месяцев, что сдерживает мобильность на рынке труда, то кандидат от агентства зачастую увольняется работодателем на второй-третий день. Фактически агентства лишь формально содействуют занятости населения. Кроме того, заработная плата в такой схеме ниже рыночной на 30%, и государственное субсидирование рабочих мест происходит через агентства, что порождает условия для коррупции.

В целом в годы пребывания Г. Шрёдера на посту канцлера политика содействия занятости ужесточилась [7]. В отношении молодых людей в возрасте до 25 лет, которые не работали и жили на деньги социального ведомства, правительство применило поистине драконовские меры. Молодые и здоровые клиенты социального ведомства принуждались браться за любую работу: благоустройство и озеленение городов и деревень, уход за больными и престарелыми. И если раньше в качестве наказания нерадивцу сокращали денежное пособие, то по новому закону молодой человек теряет полное право на получение пособия.

Разрабатывались мероприятия по снижению напряженности на рынке труда путем сокращения рабочего дня. Известно, что немцы каждый год работают миллиард девятьсот миллионов часов сверхурочно. По оценке, сократить количество на треть означало бы создать семьсот новых рабочих мест. Профсоюзы настаивают на том, чтобы сократить рабочую неделю до 28,5 час. Однако в Германии по сей день даже 35-часовая неделя введена не везде. Интересен опыт концерна «Фольксваген», который ввел гибкую четырехдневную неделю. По мере необходимости сотрудники компании проводят на рабочем месте от 28,8 до 38,8 час. Повышению привлекательности низкооплачиваемых рабочих мест способствует государственное субсидирование. Добавляя некоторую сумму к ставке, государство делает это рабочее место более привлекательным, экономит на субсидиях по безработице и способствует повышению занятости. Однако в немецкой экономике, как и в российской, отмечается постоянная нехватка квалифицированных трудовых ресурсов. Как минимум половина безработных имеет достаточную квалификацию. Они не могут устроиться на работу чаще всего из-за того, что им уже больше 40-ка или 50-ти лет.

Итак, как бы парадоксально это ни звучало, корень зла на рынке труда в Германии в чрезвычайно щедрой социальной системе, которая превратилась в «смирительную рубашку» народного хозяйства, сковав экономическую динамику.

Остановиться на достигнутом?

В системе Hartz-IV существует значительный потенциал для упрощения работы с получателями пособия. Одним из способов снижения трансакционных издержек представляется переход с шестимесячного ритма выплаты пособия на годичный.

Предусмотрены и еще некоторые изменения в пользу безработных. Например, переезд в более дорогостоящую квартиру может быть в перспективе одобрен, если арендатор готов будет представить, например, калькуляцию о более низких затратах на отопление, чем раньше. С 10 до 100 евро предполагается увеличить сумму не облагаемых санкциями Центра занятости (das Jobcenter) накоплений на сберкнижках, в первую очередь для детей. Штрафы для безработных, например, за неявку по вызову или непредоставление в срок требуемых документов будут унифицированы. Вместо сегодняшних «ступенчатых» вычетов в размере 10, 20, 30% будут радикальные санкции, однако впредь они не будут затрагивать оплату жилья и коммунальных услуг. Нуждающимся будет проще получить беспроцентный кредит со стороны Центра занятости сроком на полгода. Попавших в «долговую яму» получателей пособия предполагается законодательно освобождать от ареста текущего счета (Kontopfändung) [8].

Данные изменения в системе Hartz-IV должны быть утверждены законодательно. Однако не дожидаясь сигналов сверху, уже сейчас некоторые субъекты федерации внедряют новшества. Так, власти Гамбурга с осени намерены ввести модель «0-евро-джоб» (Null-Euro-Job) для лиц, более двух лет не имеющих постоянной занятости. Работа за символический один евро в час себя не оправдывает, - считает гамбургский сенатор по социальным вопросам Детлеф Шееле (Detlef Scheele), - из запланированных на 2014 г. 10000 такого рода ставок занято лишь 3100. Поэтому, уверен политик, перспективнее привлекать всех долговременных безработных к общественно полезным занятиям: уборке улиц и парков, помощи в домах престарелых и детских садах, - на «безгонорарной» основе, с целью их «социализации». На грядущий осенне-зимний сезон в Гамбурге запланировано создание 2320 одноевровых рабочих мест и 500 - нольевровых рабочих мест. Как те, так и другие не будут иметь никакого отношения к квалификации безработного и к его представлениям о собственных жизненных перспективах.

Согласно принятой с 2015 г. правительственной программе планируются следующие мероприятия для реинтеграции хронически безработных в нормальную трудовую жизнь:

1. Работодатели, трудоустроившие долговременных безработных, будут получать с июля до 100% прибавки к затратам на заработную плату (Lohnkostenzuschuss). До сих пор эти выплаты ограничились рядом критериев. В бюджете на это запланировано 150 млн. евро в год [9].
2. Центры занятости будут укомплектованы достаточным количеством персонала, ориентированного на работу со сложно трудоустраиваемыми клиентами. Программа 50plus по трудоустройству пожилых завершена, и принятые для ее реализации дополнительно сотрудники (1000 штатных ед.), соответственно, займутся новыми задачами.
3. Профессиональные консультанты (Coaching) призваны осуществлять поддержку устроившихся после длительного перерыва на работу. Такие сотрудники должны помогать не только в интеграции на рабочем месте, но и, например, в организации присмотра за детьми или медицинского контроля. Это позволит уменьшить число тех, кто вскоре вновь бросает работу, столкнувшись с трудностями. Так как после долгих лет безработицы сложно быстро свыкнуться с внезапно изменившимися жизненными условиями, запланирована возможность постепенного возвращения на рынок труда, начиная с частичной занятости: 2,4 или 6 час. в день.

На выполнение всей программы, которая комбинируется с упрощением системы Hartz-IV, выделено 885 млн. евро, 470 из них поступают из европейских социальных фондов. Если выделяемые деньги смогут уменьшить издержки на выплату пособий ALG-II (40 млрд. евро в год), то реализация данной программы будет сочтена успешной.

До 2019 г. таким образом планируется помочь 33000 хронически безработным, которым даже постоянно улучшающаяся в стране конъюнктура рынка труда, по статистике, никак не облегчила жизнь. Только лишь дополнительными субсидиями на заработную плату будут охвачены на 10000 больше людей, чем до сих пор.

Выводы

Ситуация на рынке труда улучшилась вследствие понижательной тенденции показателя безработицы, в особенности в восточных регионах Германии, где проблема безработицы стояла достаточно остро. Усилению конкурентных преимуществ Германии в мировом пространстве способствовала тенденция к стабилизации уровня трудовых затрат.

Эффективное сочетание гибких мер регулирования рынка труда и значительной государственной поддержки способствовало преодолению экономического кризиса и, прежде всего, сдерживанию уровня безработицы.

Экономические реформы политического руководства страны оказались успешными для стабилизации рынка труда в период экономического спада. Однако подобные реформы в долгосрочной перспективе не могут быть эффективными. В межстрановой конкурентной борьбе политика занятости не должна противоречить целям и задачам политики структурной адаптации и перелива трудовых ресурсов в эффективные сферы деятельности и отрасли.

Проведенные экономические и социальные реформы не позволили снизить остроты проблемы длительной безработицы, отмечающейся доминированием числа безработных с низким уровнем квалификации. Для решения проблем этой группы трудовых ресурсов необходимы и целесообразны изменения в системе подготовки кадров. Система профессионального обучения в большей степени должна быть направлена на подготовку высококвалифицированных кадров. Такая подготовка занимает достаточно длительное время. Для удовлетворения потребностей экономики в трудовых ресурсах различного квалификационного уровня актуализируется проблема реформирования системы профессионального образования, в особенности сокращения академической подготовки.

Следует отметить политическую решительность партии Герхарда Шрёдера при проведении институциональной реформы рынка трудовых ресурсов. Успешной реализации реформы способствовала поддержка общественных сил и организаций, профсоюзов. Институциональная реформа Шрёдера оказалась эффективной в краткосрочный период, однако на сегодняшний момент социальная политика переживает институциональный кризис и требует новой стратегии развития рынка труда.

Литература

1. Sauga M., Afhueppe S., Kraske M. Der Hartz-Horror //Der Spiegel. 2005. № 12. РР. 24-40.
2. Majskaja bezrabotica v Germanii ostalas' na 25-letnem minimume [May unemployment in Germany remained on a 25-year minimum] (Майская безработица в Германии осталась на 25-летнем минимуме). http://www.finmarket.ru/database/news/4030958
3. National Action Plan for Employment Policy 2004 (submitted pursuant to Article 128 of the EC Treaty). P. 85.
4. Alber J., Heisig J.P. Do New Labour Activation Policies Work? A Descriptive Analysis of the German Hartz Reforms. Discussion Paper SP I 2011-211. Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin fur Sozialforschung (WZB), 2011.
5. Armut in Deutschland 2015. http://voprosik.net/bednost-v-germanii-2015/
6. Schmidt K. Ins Gefängnis fur überflüssiges «soziales Geld»? // Russisches Berlin. 2015. № 22.
7. Nosthoff G. Ursachen für Arbeitslosigkeit in Deutschland — Ansatzpunkte für eine Refor, des arbeitsmarktes. Dokument № 18707 aus den Wissenarchiven von GRIN. http:// www.grin.info
8. Dal' K. Nas zhdjot «0-evro-dzhob»? [Dahl K. Are we waited "0 - euros -job"?] (Даль К. Нас ждёт «0-евро-джоб»?). http://www.rg-rb.de/index.php?option=com rgchik&task=item&id=3003&Itemid=4
9. Sagen «Nein» langfristiger Arbeitslosigkeit!//Russisches Berlin. 2015. № 24.