О сочетании долгосрочного прогнозирования и стратегического планирования

Ю. Яковец

---

Наступление 2008 г. ознаменовалось началом нового этапа развития государственного регулирования экономики. Впервые за несколько десятилетий формируется долгосрочный стратегический план, который должен обеспечить прорыв в социально-экономическом и инновационно-технологическом развитии, вывести Россию на передовые позиции в мировом хозяйстве. Достижение этих целей, что становится все более очевидным, возможно лишь при новом, подлинно стратегическом мышлении и стиле работы.

Глубина и длительность трансформаций, происходящих в мире и в стране в начале XXI в., требуют выявления противоречивых тенденций и разработки возможных сценариев социально-экономического, инновационного и экологического развития, с тем чтобы обоснованно выбрать стратегические приоритеты для осуществления оптимального сценария. Национальная экономика стала неразрывной составной частью мировой экономики, занимая в ней пока скромное место: 2% - в мировом ВВП в 2006 г., 2,5% - в мировом товарном экспорте. Однако развивается она опережающими темпами.

Планово-прогнозная работа, организации и совершенствованию которой стало уделять сейчас внимание правительство, ведется во все мире. В последнее время опубликованы: демографический прогноз ООН (версия 2006 г.), экологический прогноз ЮНЕП ГЕО-4 (2007 г.), продовольственный прогноз ФАО (2006 г.), энергетический прогноз Международного экспертного агентства (до 2030 г.), прогноз технологической революции 2020 Rand Corporation, экономический прогноз Price Waterhous и др. Опубликовали долгосрочные прогнозы также институты РАН: Институт экономики, Институт народнохозяйственного прогнозирования, Институт мировой экономики и международных отношений.

Вместе с тем Институт экономических стратегий, Международный институт Питирима Сорокина - Николая Кондратьева и Российская академия государственной службы разработали и опубликовали прогноз инновационного развития России с учетом мировых тенденций на период до 2050 г., интегральный прогноз инновационно-технологической и структурной динамики экономики России на период до 2030 г., прогноз динамики цивилизаций в XXI в.

В настоящее время совместно с учеными Казахстана и других стран разрабатывается прогноз "Будущее цивилизаций" на период до 2050 г. Предполагается завершить его в 2009 г. и представить в ООН и ЮНЕСКО.

Особенность наших долгосрочных прогнозов состоит в том, что они строятся на основе разработанной российскими учеными методологии интегрального макропрогнозирования. Эта методология синтезирует и развивает теорию предвидения и учение о циклах, кризисах и инновациях Н. Кондратьева, цивилизационный подход и учение о социокультурной динамике П. Сорокина, учение о ноосфере В. Вернадского и Н. Моисеева, межотраслевые балансовые модели для анализа и прогнозирования В. Леонтьева.

Использование этой методологии показало, что первая четверть XXI в. будет периодом глубокого цивилизационного кризиса, обусловленного закатом индустриальной мировой цивилизации, сменой четвертого поколения локальных цивилизаций более дифференцированным пятым (12 цивилизаций вместо 5), завершением второго исторического суперцикла в динамике глобальной цивилизации, вступлением в понижательную волну шестого Кондратьевского цикла. Цивилизационный кризис найдет конкретное выражение в ряде глобальных кризисов - демографическом, энергоэкологическом, продовольственном, технологическом, финансово-экономическом, геополитическом, кризисе духовной сферы - науки, образования, культуры, этики.

Однако во второй четверти века, если будет осуществлен инновационно-прорывной сценарий динамики цивилизаций, этот кластер кризисов будет в основном преодолен.

Как отразятся эти глобальные процессы на долгосрочных перспективах экономики России?

Наши прогнозные исследования показали, что главным ограничением экономического роста в России будет сокращение количества и ухудшение структуры используемых трудовых ресурсов (занятого населения). Последняя версия долгосрочного демографического прогноза ООН показывает, что в перспективе численность населения России будет сокращаться, средний возраст расти, а доля трудоспособного населения уменьшаться.

Общемировой тенденцией, по мнению экспертов ООН, при всех сценариях является падение темпов прироста, постарение населения, рост доли населения в возрасте старше 60 лет. По прогнозу, при сохранении нынешних тенденций Россия и впредь будет находиться в состоянии депопуляции: численность населения сократится со 144 млн. в 2005 г. до 108 млн. в 2050 г. по среднему варианту прогноза, 130 млн. - по высокому и 89 млн. - по низкому (на 25, 10 и 38% соответственно), а доля населения в возрасте 60 лет и старше вырастет с 17,1 до 32,4; 26,8 и 39,2%. Даже если удастся повысить прирост рождаемости, это может привести к увеличению трудовых ресурсов лишь за пределами 2020 г. Экономика будет ощущать растущий дефицит рабочей силы. Рассчитывать на то, что этот дефицит может быть покрыт за счет миграции, не приходится: миграционный прирост населения, по данным Росстата, сократился с 654 тыс. человек в 1995 г. и 363 тыс. в 2000 г. до 154 тыс. в 2006 г. - 28% к естественной убыли населения. К тому же эмигрируют кадры высшей квалификации, а приток иммигрантов обеспечивает в основном потребность в кадрах низкой квалификации в строительстве и ЖКХ.

Преодоление этого ограничения возможно лишь на основе значительного повышения производительности труда и улучшения структуры используемой рабочей силы.

Между тем по производству ВВП на одного занятого, как показывают расчеты ИМЭМО РАН, отставание России от развитых стран в конце XX в. резко увеличилось.

Если в 1950-е гг. темпы роста производительности труда опережали среднемировые и в 1960 г. по уровню производительности Россия превышала среднемировые показатели в 2,2 раза и отставала от развитых стран всего на 17%, то в последующее десятилетие отставание стало нарастать, а с 1980-х гг. производительность труда начала падать, особенно в период экономического кризиса 1990-х гг., так что к 2000 г. она сократилась почти вдвое против 1980 г. и стала вчетверо ниже развитых стран и на 18% ниже среднемирового уровня.

В начале XXI в. в связи с высокими темпами роста ВВП разрыв несколько сократился, но остается значительным. При инерционном сценарии эта тенденция сохранится, падение темпов экономического роста и повышения уровня жизни будет наблюдаться и в перспективе. При инновационно-прорывном сценарии темпы роста производительности труда на основе научно-технического прогресса и улучшения структуры занятости резко возрастут и в соответствии с установками стратегического плана к 2020 г. будет достигнут уровень развитых стран 2000 г., которые, несомненно, продвинутся дальше вперед.

Для этого потребуется улучшить распределение занятых по отраслям. С 1985 по 2004 г. доля занятых в промышленности сократилась с 32,5 до 21,5%, в сельском хозяйстве - с 13,9 до 10,4%, строительстве - с 9,6 до 7,9%, тогда как доля занятых в торговле увеличилась с 7,8% в 1994 до 17,2% в 2004 г., в управлении - с 2,1 до 4,8%. В перспективе необходимо перераспределение (с помощью экономических методов) трудовых ресурсов в пользу отраслей материального производства (прежде всего машиностроения и других отраслей обрабатывающей промышленности и АПК) за счет сокращения числа занятых в чрезмерно раздувшихся сферах обращения и управления, во многом носящих посреднический и паразитический характер. Это позволит преодолеть затянувшийся структурный кризис.

В долгосрочном прогнозе были рассмотрены перспективы и сценарии преодоления затяжного и глубокого аграрного кризиса, который подорвал продовольственную безопасность страны и привел к значительному удорожанию продовольствия, особенно в условиях стремительного роста мировых цен на продовольствие в 2008 г. За 1991-1995 гг. объем сельскохозяйственного производства и пищевой промышленности сократился на 54%, мукомольной - на 59%. Особенно большой урон был нанесен животноводству. Среднегодовые темпы падения продукции сельского хозяйства в 1991-1995 гг. составили 7,7%, в 1996-2000 гг. - 1,3%. Отечественное продовольствие вытеснялось импортом: импорт продовольствия и сельскохозяйственного сырья вырос с 7,4 млрд. долл. в 2000 г. до 21,6 млрд. в 2006 г.; доля импорта в структуре ресурсов для рыночной торговли выросла с 40 до 46%. Розничные цены на продовольствие растут опережающими темпами, наблюдается скачкообразное повышение их, особенно для групп населения с низкими доходами.

Продолжение этих тенденций по инерционному сценарию подрывает аграрный сектор экономики, усиливает зависимость от импорта продовольствия, ускоряет темпы инфляции и может привести к социальному взрыву, нарушению политической стабильности.

Преодолеть затянувшийся аграрный кризис возможно на основе инновационно-прорывного сценария, разработки и реализации национальной программы инновационного обновления и повышения конкурентоспособности аграрного сектора России, проведения активной политики поддержки сельского хозяйства и импортозамещения, применения механизмов государственного регулировании продовольственных цен (как это делалось в США в периоды кризисов в начале 1930-х и в 1970-е гг.). Современная аграрная политика и национальный проект в области сельского хозяйства должны быть по сути направлены на реализацию инновационно-прорывного сценария.

Бушующий в мире глобальный энергоэкологический кризис пока обходит стороной Россию, более того - стал для нее источником дополнительных экспортных доходов (мировая нефтегазовая рента). Доля топлива в структуре экспорта России поднялась с 43% в 1995 г. до 63% в 2006 г. - 192 млрд. долл. (в целом по миру с 7 до 11%), а отношение экспорта энергии к ее потреблению в стране - с 46% в 1990 г. до 83% в 2005 г. Однако это чревато быстрым исчерпанием лучших месторождений нефти и газа, удорожанием топлива и энергии для внутренних потребителей: индекс цен производителей топлива за 2001-2006 гг. вырос в 2,8 раза, электроэнергии и газа - в 2,6 при росте розничных цен за тот же период в 2,1 раза. Удорожание топлива усилится в связи с принятым решением о повышении внутренних цен на газ до уровня мировых.

Уже сейчас ощущается дефицит энергии в ряде регионов, неоправданно высокие платежи за новое подключение предприятий.

Преодоление этой тенденции также возможно лишь на основе инновационно-прорывного сценария, предполагающего упор в энергетической политике государства и корпораций на энергосберегающие технологии шестого технологического уклада, на крупномасштабное освоение альтернативных источников энергии (которые стали экономически более эффективными в связи с ростом цен на ископаемое топливо), на меры по стимулированию уменьшения вредных выбросов в атмосферу.

Таким образом, реализация перечисленных выше трех направлений, с тем чтобы снять ограничения для экономического развития, предполагает осуществление инновационно-технологической революции XXI в., суть которой - в крупномасштабном освоении и распространении базисных инноваций шестого технологического уклада.

К сожалению, теперешние предпосылки для этого у России крайне неблагоприятны. Фундаментальная и прикладная наука, конструкторская база понесли за время кризиса 1990-х гг. тяжелые потери, которые до сих пор не восстановлены. Численность персонала, занятого разработками, сократилась с 1533 тыс. человек в 1992 г. до 807 тыс. в 2006 г. - почти вдвое; число проектных и научно-изыскательских организаций - в 8,5 раз, многократно уменьшилось финансирование науки как государством, так и корпорациями. Доля затрат на НИОКР в ВВП почти вдвое ниже среднемировой. Не случайно удельный вес России в мировом экспорте высоких технологий остается низким и составляет всего 0,32%.

Продолжение этой тенденции по инерционному сценарию приведет к потере основной части научно-технического потенциала, дальнейшему падению конкурентоспособности отечественной продукции и превращению России во второстепенную технологическую державу, практически целиком зависящую от импорта техники и технологий. Так, импорт машин, оборудования и транспортных средств увеличился с 10,6 млрд. долл. в 2000 г. до 65,6 млрд. в 2006 г. - в 6,2 раза, а доля в структуре импорта - с 31,4 до 47,7%.

Продукция отечественного машиностроения вытесняется не только с внешнего, но и внутреннего рынка, приватизирована и разрушена значительная часть оборонно-промышленного комплекса, что подрывает обороноспособность страны. Степень износа основных фондов в экономике достигла в 2006 г. 46,3% (в том числе по машинам и оборудованию 51,2%, из них полностью изношенных - 22,8%), а коэффициент обновления основных фондов составил 3,4%, выбытия - 1%. Ясно, что с помощью изношенных основных фондов невозможно производить конкурентоспособную продукцию.

Следование по инерционному сценарию усугубит эти проблемы, окончательно подорвет собственную машиностроительную и инновационную базу.

Однако при инновационно-прорывном сценарии вполне возможен перелом сложившихся отрицательных тенденций. Именно на этот сценарий ориентирует "Стратегия-2020", провозглашенная руководством страны. Она предполагает на основе долгосрочного прогноза научно-технологического развития в мире и России определение стратегических инновационных приоритетов и ориентацию на них как государства, так и корпоративного сектора страны; опережающее развитие отечественного машиностроения при достижении определяющей его роли на рынке внутреннего инвестиционного оборудования и высокотехнологичной продукции.

С учетом стоящих перед Россией объективных задач развития общепризнанной стала необходимость сформировать систему долгосрочного государственно-научного прогнозирования.

На наш взгляд, именно институты и ученые, владеющие современной методологией, должны быть главными в предвидении возможных альтернатив на долгосрочную и среднесрочную перспективу. К этой работе, выполняемой по заказу государства, необходимо привлекать не только отраслевые институты, но и крупнейшие вузы, общественные академии наук. Долгосрочные прогнозы должны разрабатываться на альтернативной конкурентной основе научными коллективами, публиковаться, размещаться в Интернете. Как представляется, было бы целесообразно, чтобы эту работу координировал Высший совет по долгосрочному прогнозированию, возглавляемый президентом РАН.

Стратегические планы и программы. Прогнозы важны не сами по себе, они обобщают наше видение будущего и потому являются исходной базой для разработки перспективных стратегических планов, стратегий развития на долгосрочную перспективу.

Методология и практика государственного стратегического планирования, ориентированного на инновационный прорыв и концентрацию ресурсов для его осуществления, впервые были разработаны и применены в нашей стране. Они стали основой индустриализации страны и выхода в мировые технологические лидеры в послевоенные десятилетия, достижения военно-технического паритета с Западом. Однако в 1980-е гг. стратегическое планирование было ослаблено, а в 1990-е гг. - необоснованно прекращено в условиях неолиберальных экономических реформ, приведших к глубокому кризису. В Федеральном законе от 20 июля 1995 г. стратегические и индикативные планы были подменены прогнозами, концепцией на долгосрочную перспективу и программой на среднесрочную перспективу.

В связи с задачами развития сейчас пришло время восстановления стратегического планирования на долгосрочную перспективу. Такая установка намечена, определены основные цели и направления стратегического плана до 2020 г., ориентированного на стратегический прорыв. Это начало нового этапа в государственном регулировании экономики России и в реализации стратегически-инновационной функции государства.

Что необходимо сделать, чтобы возобновить стратегическое планирование, обеспечить его реальность и эффективность?

Прежде всего, необходима правовая база для стратегического планирования. Сейчас ее нет. Международный институт Питирима Сорокина - Николая Кондратьева разработал концепцию федерального закона о государственном прогнозировании, стратегическом планировании и национальном программировании социально-экономического развития. На ее основе по заказу Минэкономразвития РФ Национальный институт развития и ассоциация "Прогнозы и циклы" представили заказчику в ноябре 2007 г. проект Федерального закона "О государственном прогнозировании, стратегическом планировании и программировании социально-экономического развития". Будем надеяться, что сейчас названный законопроект будет востребован.

На наш взгляд, должна быть создана такая система стратегического планирования, которая включает следующие основные элементы:

• опережающие долгосрочные прогнозы (на 30-50 лет) социально-экономического, инновационно-технологического и экологического развития, разрабатываемые на альтернативной основе учеными, периодически (раз в пятилетие) уточняемые и принимаемые - как основа для выбора стратегических приоритетов и разработки стратегических планов;
• собственно стратегический план на долгосрочную перспективу (15-20 лет), разрабатываемый правительством, обсуждаемый Федеральным собранием и утверждаемый Президентом РФ, уточняемый и продлеваемый каждое пятилетие;
• национальные программы и проекты на долгосрочную перспективу для реализации стратегических приоритетов: инновационного обновления социальной сферы; модернизации машиностроительного и оборонно-промышленного комплексов; освоения и развития альтернативной энергетики, включая водородную; возрождения и повышения конкурентоспособности агропродовольственного комплекса; модернизации и развития транспортной системы. Долгосрочные национальные программы (и реализующие их национальные проекты) должны носить инновационно-прорывной характер, их заказчик -Правительство РФ. Методология построения таких программ разработана Институтом экономических стратегий и Международным институтом Питирима Сорокина - Николая Кондратьева на примере проекта национальной научно-образовательной программы "Водородная энергетика" на период до 2050 г.;
• федеральные целевые программы по отдельным направлениям реализации стратегических приоритетов, связанные с национальными программами. Целевые программы утверждает правительство, оно же организует их государственную приемку по истечении установленного срока;
• индикативные планы на среднесрочную перспективу (3-5лет), ежегодно разрабатываемые правительством, обсуждаемые Федеральным собранием и утверждаемые Президентом РФ. Они увязывают между собой и конкретизируют задания стратегических планов, национальных и целевых программ. Обобщающие показатели (индикаторы) этих планов носят ориентирующий характер для частного сектора, но обязательны для органов исполнительной власти и государственного сектора экономики;
• территориальная система прогнозирования, стратегического и индикативного планирования и программирования по макрорегионам (федеральным округам), .регионам (субъектам Федерации) и крупным муниципальным образованиям, учитывающая территориальные особенности и увязанная с федеральной системой.

Для возобновления стратегического планирования необходима система отчетных, прогнозных и плановых балансов по основным видам ресурсов (трудовым, природным, топливно-энергетическим, материальным, финансовым), обеспечивающая эффективное использование ресурсов для выполнения стратегических планов, национальных и целевых программ. Это особенно важно в условиях нарастающего дефицита трудовых и природных ресурсов.

Нужна система аналитического мониторинга, статистического контроля хода и результатов выполнения стратегических планов и программ.

К сожалению, Росстат допустил ошибку, отказавшись от традиционной системы отраслевой статистики ради перехода к международному формату по видам деятельности. В результате невозможно строить динамические ряды по ряду отраслей (например, по промышленности, науке и научному обслуживанию), формировать отчетные и прогнозные межотраслевые балансы. Следует сохранить статистические измерения в синтетическом двойном формате - по отраслям и видам деятельности, восстановить показатель производительности труда, который исчез из статистических справочников.

Потребуется заново построить систему прогнозно-плановых органов в стране. Руководство и координацию этой деятельности должны осуществлять надведомственные органы, возглавляемые президентом и председателем правительства страны. Нужен специализированный орган исполнительной власти, осуществляющий разработку и контроль за выполнением стратегических планов и программ. Аналогичные подразделения нужно иметь в министерствах и ведомствах, федеральных округах и субъектах Федерации.

Для этой работы потребуются кадры высшей квалификации. К сожалению, по инициативе Минфина прекращена бюджетная поддержка получения государственными служащими второго высшего - специального управленческого образования. Экономия минимальная, а потери от непрофессионализма, ошибочных решений возрастут.

Целесообразно ввести во всех экономических вузах и факультетах, академиях государственной службы, институтах повышения квалификации преподавание базового курса - "прогнозирование, стратегическое планирование и программирование социально-экономического развития", организовать переподготовку и повышение квалификации государственных служащих и управленцев высшего звена по этой специальности. Предпосылки для этого есть - опубликовано 2-е издание учебника "Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование", готовится третье издание. Следует организовать дистанционное обучение по этой дисциплине, проводить зарубежные стажировки (в том числе в странах, например Индии, где система стратегического планирования имеет давний опыт и эффективно работает).

Таким образом, в ближайший период необходимо сформировать в стране эффективную систему стратегического планирования, которая станет важнейшим рычагом достижения целей, поставленных руководством страны на долгосрочную перспективу.