Конкурсы за концессии в отраслях естественных монополий в контексте тарифного регулирования - страница 2


Конкурсы за концессии в отраслях естественных монополий в контексте тарифного регулирования - страница 2

Индекс материала
Конкурсы за концессии в отраслях естественных монополий в контексте тарифного регулирования
страница 2
Все страницы

Из этих результатов следует несколько практических рекомендаций концедентам и органам тарифного регулирования. Во-первых, необходимо создавать конкурентное давление на действующих концессионеров, ограничив срок действия концессионных соглашений (как правило, не более 20 - 30 лет) и проводя новые конкурсы по их окончании (каждый концессионер должен чувствовать реальную угрозу того, что он может проиграть следующий конкурс). Во-вторых, нужно увеличивать число квалифицированных участников конкурса, в том числе вовлекая в конкурсы небольшие и средние по величине компании, от которых можно скорее ожидать следование бизнес-стратегии максимизации вероятности выигрыша, чем максимизации ожидаемой прибыли. В-третьих, следует признать несостоявшимся конкурс с единственным участником и ввести запрет на заключение с ним концессионного соглашения. В-четвертых, нужно использовать информацию о ценах, предложенных победителями конкурсов за концессии, для регулирования естественных монополистов, получивших права управления соответствующей инфраструктурой без конкурсов, а также при пересмотре тарифов естественных монополистов - победителей конкурсов за концессии в других муниципальных образованиях.

Хорошим примером конкурентного давления на естественного монополиста является опыт Буэнос-Айреса (Аргентина), где конкурс за концессию привел к снижению тарифа на водоснабжение более чем на 25%(43), и опыт Абиджана (Берег Слоновой Кости), где лишь угроза проведения конкурса по истечении срока концессионного соглашения (то есть угроза конкуренции) заставила концессионера согласиться на двадцатипроцентное снижение тарифа для малых объемов потребления воды и на двадцатипятипроцентное снижение тарифа для больших объемов(44).

Прокомментируем три последние рекомендации. Есть основания предполагать, что средние и мелкие фирмы чаще нацелены на максимизацию вероятности выигрыша (для них безвозвратные затраты, связанные с участием во многих проигранных конкурсах, могут оказаться запретительно высокими). Но поскольку концессионное соглашение обычно включает в себя большой набор обязательств, то конкурс за право заключения такого соглашения, очевидно, ограничивает круг потенциальных участников лишь теми, кто способен и желает исполнить всю совокупность передаваемых обязательств, в том числе инвестиционных, выполнение которых часто предполагает мобилизацию значительных финансовых ресурсов, что под силу далеко не каждой фирме.

Чтобы привлечь к участию в конкурсе средние и небольшие фирмы и тем самым обеспечить большее число участников, помимо очевидных РR-мероприятий концедент нередко может сделать следующее.

(а) Разбить крупный проект на два-три более мелких - так было сделано, например, в Париже (где водоснабжением левого и правого берега Сены занимаются две разные компании) и Маниле (где сеть водоснабжения была разделена на две части - Восточную и Западную, каждая из которых была отдана в отдельную 25-летнюю концессию). В дорожном хозяйстве разделение крупных концессионных проектов на несколько более мелких обычно происходит как самоочевидное деление по территориальному признаку. Такое разбиение позволяет увеличить число участников за счет средних по размерам фирм, для которых крупный проект в целом был бы неподъемен и которые вынуждены в таком случае либо отказываться от проекта, либо объединяться в консорциумы, что в любом случае сокращает число потенциальных участников. Но, с другой стороны, разделение большого проекта на несколько более мелких при проведении соответствующих конкурсов одновременно или один за другим может заставить крупных участников следовать стратегии максимизации ожидаемой прибыли. И результаты таких конкурсов будут существенно зависеть также от соотношения эффективности крупных, средних и мелких фирм.

Однако, к сожалению, на практике власти часто, наоборот, объединяют небольшие проекты в более крупные проекты, и таким образом "de facto средние и малые предприятия исключаются из конкурсных процедур при заключении договоров государственно-частного партнерства, поскольку чем крупнее концессионный проект, тем труднее таким предприятиям выиграть его"(45). Велик риск, что то же самое произойдет и в России(46).

(б) Вместо концессии провести отдельно конкурсы на подрядные работы по строительству/реконструкции объектов инфраструктуры и конкурсы на право заключения договора аренды этих объектов инфраструктуры, по которому частной фирме-оператору не передается никаких инвестиционных обязательств. Весьма вероятно, что каждый из этих конкурсов в отдельности сможет привлечь гораздо большее число участников, чем конкурс за указанную концессию. У этого подхода есть недостаток: он не позволяет создать стимулы для компании, ответственной за строительство или реконструкцию инфраструктурного объекта, выполнить работу с максимальным качеством и с учетом особенностей последующей эксплуатации объекта, так как не она будет впоследствии ответственна за его эксплуатацию на протяжении длительного периода времени(47). К тому же, заботясь о привлечении большего числа участников, не стоит забывать о связанных с этим дополнительных издержках и о необходимости обеспечить требуемую квалификацию участников.

Именно учет издержек концедента и участников конкурса дает аргументы в пользу ограничения участников конкурса. На подготовку конкурсных предложений по проектам, подразумевающим строительство крупных и (или) сложных объектов, обычно расходуются многие тысячи долларов. Например, в Буэнос-Айресе стоимость исследований, связанных с подготовкой конкурсного предложения, для консорциума, выигравшего концессию водоснабжения, оценивается в 5 млн долл.(48) Сравнимые затраты понесли и его конкуренты. Хотя не все конкурсы связаны со столь высокими затратами на участие в них, что они становятся серьезным барьером для конкуренции, все же участие в конкурсе и даже принятие решения, участвовать или нет, никогда не обходится без издержек. Открытые торги могут оказаться весьма дорогостоящей процедурой и для концедента, так как ему придется затратить время и ресурсы на оценку подчас многочисленных конкурсных предложений(49).

Из этих наблюдений можно сделать несколько выводов. Во-первых, именно в силу высоких безвозвратных издержек участия в конкурсе действительно квалифицированные агенты могут быть не заинтересованы в участии в таких торгах, где круг потенциальных конкурентов слишком широк и существует опасность конкурировать с нереалистичными предложениями тех, кто либо из-за низкой квалификации попросту сильно ошибся в оценке затрат, занизив их, либо рассчитывает на пересмотр цены вскоре после заключения контракта. Да и сами концеденты обычно хотят быть уверены, что выигравшая фирма (или консорциум) имеет технические и финансовые возможности успешно реализовать концессионный проект. На практике эту проблему решают с помощью процедуры предварительного квалификационного отбора, который заведомо не позволяет получить бесконечно большое число участников конкурса(50).

Во-вторых, следуя модели Р. Харстада(51), можно говорить о "социально оптимальном балансе" между выгодами в эффективности от наличия дополнительных участников торгов и добавочными издержками на подготовку дополнительного конкурсного предложения. Оцениваемое экспертно оптимальное число участников конкурсов за инфраструктурные концессии варьируется от 3 до 5. В некоторых моделях аукционов с общей оценкой (common value auctions), наиболее подходящих для дорожных концессий, где часто существует высокая неопределенность относительно будущего спроса, оптимальное число участников конкурса определяется на уровне трех(52).

Из нашей модели следует, что в конкурсах с единственным участником их победители получают максимум экономической прибыли (монопольной ренты). То есть в этой ситуации конкурс ровным счетом ничего не дает для решения проблемы монопольной цены. Именно поэтому представляется целесообразным не только признавать несостоявшимися конкурсы за право заключения концессионного соглашения, в которых подано единственное конкурсное предложение, но и ввести запрет на заключение концессионных соглашений с единственными участниками конкурсов, чтобы стимулировать органы власти к созданию реальной конкуренции на соответствующих рынках. А такие возможности, как было показано выше, имеются.

Теперь коротко коснемся последней рекомендации. При прочих равных в качестве "эталона для сравнения" (benchmarking) имеет смысл брать результаты тех конкурсов, в которых было больше участников, так как, следуя теории, монопольная рента, заложенная в цену победителя, будет в них наименьшей. Однако прямое сравнение издержек предприятий, получивших право эксплуатации объектов коммунальной инфраструктуры без конкурсов, с ценой, предложенной победителем конкурса, не всегда возможно.

Во-первых, в соответствии с замечаниями Уильямсона, цена, указанная в конкурсном предложении победителя, может быть ниже его ожидаемых удельных издержек, так как он рассчитывает пересмотреть ее в будущем. Использование таких цен для принуждения других предприятий к сокращению их издержек может сделать их банкротами. Однако система тарифного регулирования, предполагающая при пересмотре тарифов учитывать цены, указанные в конкурсных предложениях победителей других конкурсов, наиболее близких по времени проведения к моменту пересмотра тарифов, по-видимому, существенно затруднит необоснованный пересмотр тарифов для всех предприятий".

Во-вторых, в любом случае придется учитывать факторы, по которым издержки предприятий будут объективно различаться (например, различия в географическом положении, плотности проживания населения и т.п.)(54).


В основе теории конкурсов за концессии лежит идея "конкуренции за рынок", выдвинутая Чадвиком. Развивая эту идею, Демсец предложил использовать ее для решения проблемы регулирования тарифов естественных монополий на том основании, что в конкурсе с единственным критерием цены и достаточно большим количеством квалифицированных и не склонных к сговору участников цена победителя будет незначительно отличаться от удельных издержек производства, а то и будет равна им.

И сегодня организация "конкуренции за рынок" - при невозможности конкуренции на рынке - стала одной из центральных идей реформ в отраслях естественных монополий. Конкурсы за концессии в инфраструктурных отраслях выходят на повестку дня в России. Можно ожидать, что конкурсы с единственным критерием минимума цены позволят добиться существенного улучшения тарифного регулирования. Например, в коммунальном хозяйстве результаты таких конкурсов помогут регулирующим органам определить справедливый (конкурентный) уровень тарифов и использовать эту информацию для регулирования тех естественных монополий, которые получили коммунальную инфраструктуру в управление без конкурсов, а также при пересмотре тарифов естественных монополистов - победителей конкурсов за концессии в других муниципальных образованиях.

В данной статье мы попытались найти ответ на вопрос: насколько работоспособной - в контексте тарифного регулирования - является теория Демсеца в отраслях естественных монополий? Демсец предполагал достаточно большое число участников конкурса. Однако международная практика показывает, что число участников торгов за концессии в инфраструктурных отраслях (кроме телекоммуникаций) слишком мало, чтобы ожидать конкуренции, близкой к совершенной, и тех результатов конкурсов, которых ожидал Демсец. Иными словами, в отношении большого числа реально проводимых конкурсов за концессии теория Демсеца формирует неверные, завышенные ожидания.

Статья Демсеца была неформальным описанием идеи "конкуренции за рынок". С момента ее появления интенсивное развитие получила теория аукционов, обосновав возможность использования механизма конкурсов в качестве инструмента тарифного регулирования. В то же время следует понимать, что теория аукционов в ее современном состоянии снабжает практиков скорее пищей для дальнейших размышлений, нежели прикладным инструментарием.

Тем не менее теория аукционов позволила существенным образом скорректировать выводы Демсеца. Во-первых, результат торгов (то есть величина монопольной ренты в цене, предложенной -победителем) существенно зависит и от целевой функции (бизнес-стратегий) участников конкурса, и их осведомленности относительно издержек друг друга. Во-вторых, вывод Демсеца о равенстве цены победителя его удельным издержкам верен только в единстве-ниом случае: когда участники конкурса максимизируют вероятность своего выигрыша в условиях полной неопределенности относительно издержек друг друга. Причем в этой ситуации результат не зависит от числа участников конкурса. В-третьих, в случае, когда все участники максимизируют величину ожидаемой прибыли, победитель конкурса неизбежно получит положительную экономическую прибыль (ренту)\ В контексте тарифного регулирования это означает, что тариф не будет установлен на уровне минимально возможных средних издержек. При этом монопольный элемент в цене будет тем больше, чем меньше фирм участвуют в конкурсе.

Отсюда вытекает очевидная рекомендация концедентам (организаторам конкурса): надо стараться привлекать к участию в конкурсе как можно больше квалифицированных фирм, не допуская между ними сговора, и стремиться вовлекать в конкурсы небольшие и средние по величине компании, от которых можно скорее ожидать следования бизнес-стратегии максимизации вероятности выигрыша, чем максимизации ожидаемой прибыли. Последнее станет возможным, если российские концеденты смогут избежать "гигантомании", когда на конкурсы выставляются в основном те проекты, которые под силу только очень крупным компаниям.

В любом случае представляется целесообразным, чтобы тарифное законодательство, с одной стороны, признавало справедливым тариф, установленный по результатам честной конкурентной борьбы на конкурсах за концессии с единственным критерием минимума цены (даже если он может включать, как мы выяснили, положительную экономическую прибыль, ее стоит признать справедливой и не изымать методами тарифного регулирования), а с другой - обязывало регулирующие органы учитывать информацию о тарифах, установленных по результатам конкурсов за концессии, при регулировании тарифов тех естественных монополистов, которые получили инфраструктуру в управление без конкурсов.


Исследование поддержано грантом факультета экономики ГУ-ВШЭ. Автор выражает глубокую признательность за ценные замечания, высказанные С. Б. Авдашевой (ГУ-ВШЭ), В. Андрсффом (Сорбонна, Париж), Б. Варади (CESA, Венгрия), С. Зыковым (ГУ--ВШЭ), А. П. Мартуссвичем (ОЭСР, Париж) и Е. Г. Ясиным.


1 - Концессией в инфраструктурных отраслях принято называть договор, по которому одна сторона (концессионер) обязуется создать и (или) реконструировать определенное этим договором недвижимое имущество (далее - объект концессионного соглашения), право собственности па которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (копцсдспту), а также осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения. В российском Федеральном законе "О концессионных соглашениях" Законодатель сузил это определение концессий, ограничив их только схемами типа "построить-псрсдать-управлять" и "рскопструировать-персдать-управлять" (см. ст. 3).

2 - St. Thomas Aquinas. The Summa Thcologica. Bczingcr Bros. Edition, 1947. Вопрос 77, статья 4.

3 - Смит А. Исследование о природе и причине богатства пародов / Антология экономической классики. М.: ЭКОНОВ; КЛЮЧ, 1993. С. 131.

4 - Королькова Е. PL Тенденции в .развитии теоретических подходов к регулированию естественных монополий // Экономический журнал ГУ-ВШЭ. 1999. Т. 3, Jslo 2. С. 238-264.

5 - Chadwick E. Results of Different Principles of Legislation in Europe: Of Competition for the Field as Compared with Competition within the Field of Service // Journal of the Royal Statistical Society. 1859. Vol. 22, No 3. P. 381-420.

6 - Demscte H. Why Regulate Utilities? // Journal of Law and Economics. 1968. Vol. 11, No 1. P. 55-65.

7 - В более поздней своей статье, опубликованной в 1971 г., Демсец уже прямо заявляет о равенстве цепы и удельных издержек и о пулевой экономической прибыли, получаемой победителем торгов, возможно предполагая постоянное наличие совершенной конкуренции па исследуемом рынке прав быть естественным монополистом. См.: Deinsetz H. On the Regulation of Industry: A Reply // Journal of Political Economy. 1971. Vol. 79, No 2. P. 357, 360.

8 - См., например: Tclscr L. G. On the Regulation of Industry: A Note /'/ Journal of Political Economy. 1969. Vol. 77, No 6. P. 937-952.

9 - Уильямсон О. Е. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки, "отношепческая" контрактация. СПб.: Лспиздат; CEV Press, 1996. Гл. 13.

10 - Такие контракты принято называть "неполными".

11 - La loi dc la Rcpublique Frangaisc No 93-122 du 29 Janvier 1993 relative a la prevention dc la corruption ct a la transparence de la vie economiquc ct des procedures publiques.

12 - N Ц.5-ФЗ "О концессионных соглашениях" от 21.07.2005 г.

13 - Например, в Лиме Vivendi создала команду с Thames Water, a Suez Lyonnaise des Eaux с Aguas dc Barcelona, в Буэнос-Айресе Suez Lyonnaise des Eanx, Vivendi n A^iius de Barcelona пошли в победивший консорциум- Подробнее см.: Shirley M. M. Thirsting for efficiency: the economics and politics of urban water system reform. Washington, D.C.: Tin-World Bank, 2002.

14 - Shirley M. M. Op. cit. P. 9-10.

15 - Marche dc Pcuu: lc Conseil dc la concurrence dcmanclc au ministre cle rcmctt.rc en cause les filialcs communes dc la CGE ct dc la SLDE / Conseil de la concurrence. Communique de Presse N 22. Paris, 2002, 17.07.

16 - Кирцпср Л. М. Конкуренция и предпринимательство. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. С. 97.

17 - Friedman L. A Competitive Bidding Strategy Operations Research. 195(i. Vol. A, No 1. P. 104 112.

18 - Loch M., Magat W. A. A Decentralized Method For Utility Regulation Journal of Law and Economics. 1979. Vol. 22. P. 399-404.

19 - Riordan М. Я., Sappington D. Awarding Monopoly Franchises American Economic Review. 1987. Vol. 77, No 3. P. 375-387.

20 - Laffont J.-J., Tirolc J. Auctioning Incentive Contracts /'/ Journal of Political Economy. 1987. Vol. 95, No 5. P. 921-937.

21 - Вплоть до пуля. Это верно, например, для случая постоянных предельных издержек независимо от числа участников конкурса. См.: Locb M., Mug at W. A. Op. с it. P. 403.

22 Авторы аргументируют, почему предложенная ими система лучше нерегулируемого естественного монополиста, которому дозволено проводить совершенную цеповую дискриминацию потребителей.

23 Hotclling Я. The General Welfare in Relation to Problems of Taxation and of Railway and Utility Rates // Economctrica. 1938. Vol. 6, No 3. P. 242-269.

24 - См.: Коуз Р. Фирма, рынок, право. С. 20.

25 - Кстати, в этом замечании - главная претензия к теории Хоттслимга вообще.

26 - Схема с субсидией позволяет также скрыть от общества свсрхдоходы естественных монополистов, ослабив способность не согласных с этим оппонентов согласованно сопротивляться, увеличив их число: ведь вместо ограниченного числа потребителей услуг данного естественного монополиста субсидии оплачивают все налогоплательщики. Кроме того, ослабляются ограничения па рост сверх доходов: вместо кривой спроса и готовности платить за услугу, ограничителем доходов монополиста служит теперь размер консолидированного бюджета страны.

27 - Предлагая схожую идею, Д. Барон и Р. Майерсоп полагают, что субсидию производителю будут выплачивать потребители его продукции. Однако без указания механизма перераспределения дохода и без включения его в модель вопрос остается нерешенным. См.: Baron D., Myerson R. Regulating a Monopolist with Unknown Costs .// Economctrica. 1982. Vol. 50, No 4. P. 911-930.

28 - См.: Коуз Р. Указ. соч. С. 20, 83-84.

29 - Mycrson R. Optimal Auction Design // Mathematics of Operations Research. 1981. Vol. G. P. 58-73.

30 - Baron D., Mycrson R. Op. cit. Сохранив предпосылку Хотсллипга о знании регулирующим органом функции спроса, они отказались от предпосылки о знании им точных издержек предприятия, применив принцип выявления для получения от регулируемого предприятия неискаженных сведений о его издержках.

31 - С точки зрения модели это объясняется тем, что с ростом числа участников растет и вероятность, что среди них найдется самый эффективный из возможных: при бесконечном числе участников эта вероятность равна 1.

32 - Барон и Майсрсоп указывают, что знать об этом необходимо для определения оптимального ценообразования, см.: Baron D.t Mycrson R. Op. cit. P. 912. Л. Фридмен указывает, что для этого необходимо наличие "достаточного количества данных о предыдущих конкурсах", см.: Friedman L. Op. cit. P. 112.

33 - Rothkopf М. Я., Harstad R. M. Modeling Competitive Bidding: A Critical Essay Management Science. 1994. Vol. 40, No 3. P. 365.

34 - Причем крайне вероятное расхождение в оценках истинного распределения издержек у копцсдсита и участников конкурса ведет к результату, далекому от ожидаемого.

35 - Подробнее см.: Spillcr P. Т., SavcdoffW. D. Government Opportunism and the Provision of Water Spilled Water: Institutional Commitment In The Provision of Water Services

Savedoff W. D., Spillcr P. T. (eds.) Washington: IADB, 1999. P. 7-8.

36 - Коуз Р. Указ. соч. С. 21.

37 - Milgrom P. Putting Auction Theory To Work. Cambridge: Cambridge University Press, 2004.

38 - Friedman L. Op. cit. P. 105.

39 - Мартуссвич Р. А. Конкурсы за концессии в отраслях естественных монополий и рента победителя // Реформирование общественного сектора: проблемы эффективного управления Под ред. Т. М. Скляра и И. Н. Баранова. СПб.: ИД СПбГУ, 2007. С. 43-78.

40 - Как того требует, например, российский Федеральный закон о концессионных соглашениях.

41 - Напомним, что равенство нулю экономической прибыли не означает отсутствия поло житслыюй бухгалтерской прибыли, по означает лишь доходность па собственный капитал на конкурентном уровне.

42 - Отличие моделей состоит в том, что у Риордана и Саппипгтопа цена, назначенная победителем, не зависит от числа участников конкурса; кроме того, у них целевой функцией коицсдсита является максимизация общественного благосостояния, тогда как у Мартуссвпча минимизация монопольной ренты, которую извлечет концессионер пз реализации данною концессионного проекта.

43 - Мартуссвич Р. Л., Сиваев С. Б., Хомчсико Д. Ю. Государственно-частное партпсргтио в коммунальном холяйс'пзс. М.: Фонд "Институт экономики города", 2006. С. 58.

44 - Shirley М. М. Op. cit.

45 - Report On the Public Consultation On the Green Paper On Public- Private Partnerships And Community Law On Public Contracts And Concessions /, / European Commission Staff Working Paper. Brussels, 3.5.2005. P. 11.

46 - Из государственного Инвестиционного фонда сегодня финансируются только проекты, стоимость которых составляет не менее 2 млрд руб., что делает невозможным софипапсироваппе концессионных проектов в средних и малых муниципальных образованиях с привлечен нем в партнеры небольших предприятий.

47 - Мартусевич Р. А., Сивасв С. Б., Хомчсико Д. Ю, Указ. соч. С. 34.

48 - Lorrain D. Gestions urbaines de 1'eau. Paris: Economics, 1995.

49 - Мартусевич Р. А., Сивасв С. Б., Хомчсико Д. Ю. Указ. соч. С. 156

50 - Мартуссвич Р. Л., Сивасв С. Б., Хомчспко Д. Ю. Указ. соч. С. 156.

51 - Harstad R. M. Auctions with Endogenous Bidder Participation // Working paper No B-151, SFB303. University of Bohn, 1993.

52 - См., например: RothkopfM. H. A Model of Rational Competitive Bidding /'/ Management Science. 1969. Vol. 15. P. 362-373.

53 - Согласно предлагаемой схеме, при пересмотре тарифов победителя данного конкурса будут использоваться цепы, указанные и конкурсных предложениях победителем'! последующих конкурсов за аналогичные проекты.

54 - Обычно в качестве методов для сравнения эффективпостсп и расчета возможностей для снижения цепы (Х-фактора) рекомендуют использовать DEA (Data Envelopment. Analysis) или методы определения стохастических границ (Stochastic Production Frontier, Stochastic- Cost Frontier).

Комментарии (0)add comment

Написать комментарий
меньше | больше

busy