РЕАЛИЗАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ТЕХНИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ" И ПРОДОВОЛЬСТВЕННОМ РЫНКЕ

Прошло больше года с момента введения в действие Федерального закона "О техническом регулировании", определяющего отношения, возникающие при разработке, применении обязательных требований к продукции, процессам производства, хранения, транспортирования, реализации, утилизации. Приоритетными направлениями реформирования системы технического регулирования в пищевых отраслях промышленности являются расширение возможностей производителей продукции для выбора коммерческих решений, устранение технических барьеров в торговле. Основополагающие документы регулирования при этом - общие и специальные технические регламенты, национальные стандарты, классификаторы, процедуры подтверждения соответствия продукции необходимым требованиям технического регламента, система контроля и надзора за безопасностью продукции.

Следует отметить, что в январе 2000 г. Еврокомиссия опубликовала "Белую книгу по безопасности пищевых продуктов"/1, в которой были предложены планы по разработке законов, обеспечивающих наивысшие нормы безопасности продуктов, продовольственная нормативная база, система сквозного контроля "от поля до стола". В 2002 г. был принят "Регламент Европейского Парламента и Совета" (Регламент 178/2002), определяющий меры по обеспечению безопасности пищевых продуктов. Основные положения этого регламента направлены на обеспечение безопасности продуктов, предусматривающие: процедуры анализа риска, принцип предупредительных мер, ответственность, защиту прав потребителей, предоставление достоверной информации, создание Европейского ведомства по безопасности пищевых продуктов и создание системы быстрого предупреждения в чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с указанным законом реформирование будет осуществляться по следующим направлениям: разработка и принятие общих и специальных технических регламентов, содержащих обязательные требования в отношении защиты жизни и здоровья людей, животных и растений, охраны окружающей среды и предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей; установление в технических регламентах экономически обоснованных минимально затратных процедур оценки и подтверждения соответствия; создание единой системы аккредитации в области подтверждения соответствия; формирование подзаконных актов, обеспечивающих соответствие уровня технического регулирования интересам национальной экономики с учетом международных норм и правил.

В разрабатываемых специальных технических регламентах на продукцию пищевых отраслей промышленности должны содержаться только минимально необходимые, обязательные требования, а в национальных стандартах - более расширенные. В подготовке таких технических регламентов принимают участие квалифицированные специалисты практически всех отраслевых институтов Россельхозакадемии и предприятий промышленности.

К сожалению, по информации заместителя руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии С. В. Пугачева/2, пока ни один их проект не внесен ни в правительство, ни в Государственную думу. Основным сдерживающим фактором их создания является отсутствие общих (горизонтальных) технических регламентов, на которые должны даваться ссылки в специальных технических регламентах, единых методических подходов, типовых базовых элементов (модулей), из которых можно было бы формировать схемы обязательного подтверждения соответствия.

Для ускорения реформирования в стране необходимо провести комплексный анализ действующих моделей технического регулирования в странах ЕС и принять решение о целесообразности использования европейских принципов формирования технического законодательства и международных стандартов. Гармонизация требований общих и специальных технических регламентов и применение единых подходов к их разработке позволит снизить технические барьеры в торговле на рынках со странами ЕС и международном. Применение европейских подходов в разработке технических регламентов будет способствовать ускорению их разработки, обеспечению достаточного уровня безопасности продукции.

Предлагаемая структура технического регламента состоит из следующих элементов.

Общие положения: сфера применения регламента; объекты технического регулирования; основные понятия, термины и определения; общие положения для размещения продукции на рынке.

Обязательные требования: к информации для потребителя; на стадиях жизненного цикла; при проектировании и конструировании, производстве, транспортировании и хранении, реализации, эксплуатации (потреблении), утилизации; к характеристикам продукции в соответствии с национальными стандартами; специфические требования; перечень показателей.

Подтверждение соответствия: классификация продукции на основе анализа оценки риска; формы и схемы подтверждения соответствия.

Ответственность за внедрение технического регламента.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований регламента: органы и объекты государственного контроля (надзора), порядок проведения государственного контроля (надзора); ответственность за нарушение требований технического регламента.

Переходный период.

Такая структура, по нашему мнению, не противоречит Регламенту 178/2002 и предлагается для обсуждения в качестве основы при разработке специальных технических регламентов на пищевую продукцию и продовольственное сырье.

Для создания методических документов по разработке технических регламентов с учетом данной структуры целесообразно сформировать методический центр из работников: Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору с привлечением специалистов отраслевых институтов Росельхозакадемии и предприятий отраслей промышленности. В методических документах должны содержаться требования по построению технических регламентов, а также по изложению, согласованию и утверждению подзаконных актов, в части обязательных конкретных требований к объектам технического регулирования, на которые не распространяются требования национальных стандартов. Создание таких документов позволит ускорить разработку технических регламентов и законодательных актов, предусмотренных указанным законом.

До настоящего времени нет программы разработки специальных технических регламентов, однако отраслевые институты совместно с объединениями производителей продукции приступили к этой работе. Прошли слушания 12 ноября 2004 г. проекта технического регламента на молоко и молочные продукты, 19 ноября - технического регламента "О требованиях к мясу, мясопродуктам, их производству и обороту". Последний по построению и изложению близок, по нашему мнению к предлагаемой структуре, но требуется доработка его с учетом замечаний заинтересованных организаций.

Цель разработки специальных технических регламентов - повышение уровня безопасности продукции, реализуемой на российском рынке, легализация в едином документе исчерпывающего перечня требований по ее безопасности. Для предотвращения потребления гражданами опасной продукции в специальных технических регламентах должен быть предусмотрен инструмент технического регулирования- оценка соответствия. Подтверждение безопасности продукции предусмотрено третьей стороной, в том числе и на основании декларации о соответствии. Основными направлениями деятельности отраслевых институтов в области стандартизации являются повышение степени соответствия продукции требованиям нормативной и технической документации, разработка мероприятий по устранению технических барьеров в международном товарообороте, содействие научно-техническому прогрессу в области пищевой промышленности.

В соответствии с рассматриваемым законом в области стандартизации будут действовать следующие нормативные документы: национальные стандарты; стандарты организаций; классификаторы. Но пока еще не разработана система национальной стандартизации с учетом уровней нормативной документации. Сейчас в пищевых отраслях промышленности действуют следующие нормативные и технические документы: межгосударственные стандарты (ГОСТ); государственные стандарты (ГОСТ Р); республиканские стандарты (РСТ); отраслевые стандарты (ОСТ); технические условия (ТУ).

С 1970 г. по 1995 г. по годам пятилетки в отраслевых институтах формировалось до 35 стандартов, а с 2001 г. темпы их разработки значительно снизились, что было обусловлено отсутствием финансирования. При этом следует отметить резкий рост количества разрабатываемых технических условий, что не способствовало повышению качества и безопасности продукции.

Многие ранее созданные национальные стандарты не соответствуют современным требованиям. Существующие стандарты на скот для убоя и на мясо-говядину, баранину, телятину не соответствуют фактическому положению с качеством животноводческого сырья и не стимулируют повышение заинтересованности отечественного товаропроизводителя в производстве животноводческого сырья, отвечающего современным требованиям перерабатывающей промышленности и потребителей. К недостаткам этих стандартов можно отнести наличие в них визуальных характеристик упитанности животных и качества туш, что носит субъективный характер. Показатель отложения жира у животных зачастую не соответствует нормативному качеству сырья.

С 1990 г. по 2003 г. снизились объемы производства основных видов продуктов, что является следствием недостаточного внимания к вопросу продовольственной безопасности страны. В таблице приведены показатели производства основных видов продовольственных товаров за период с 1990 по 2003 гг.

Следует отметить, что обеспечение населения страны продовольствием имеет не только социальное, но и политическое значение.

Ситуация, сложившаяся в производстве животноводческой продукции, такова, что отдельные предприятия отрасли обеспечены отечественным сырьем всего на 20-40% потребности. В связи с дефицитом отечественного мясного сырья возникла необходимость использования различных пищевых добавок белково-растительного происхождения, а также других ингредиентов с определенными функциональными свойствами (усилители вкуса, окраски и др.). Однако по требованиям национальных стандартов продукция не может быть выработана с применением пищевых добавок. Традиционные технологии производства мясных продуктов по национальным стандартам предусматривают использование высококачественного мясного сырья.

Для контроля соответствия используемого сырья при выработке мясных продуктов определенной группировки необходимо разработать государственные стандарты на методы определения белков животного и растительного происхождения, а также белка соединительной ткани (для определения коллагенового показателя). Разработка методов определения белков растительного происхождения будет способствовать борьбе с фальсификацией мясной, молочной и рыбной продукции, при изготовлении которой взамен основного сырья используются соевые белки и другое сырье растительного происхождения.

Для установления единых однозначно понимаемых терминов надо создать национальные стандарты на термины и определения и на классификацию продукции пищевой промышленности. Эти документы позволят: присваивать коды, соответствующие определенным группировкам продукции; систематизировать (уточнить) общероссийский классификатор продукции с учетом требований классификации.

Что касается методов контроля, то разработанные в 1970-е, 1990-е гг. стандарты на методы контроля качества и безопасности продукции требуют пересмотра и обновления с учетом новых достижений науки и техники при условии обязательной гармонизации с международными стандартами. Многие существующие методы контроля качества и безопасности пищевых продуктов метрологически не аттестованы.

За последние годы при проведении микробиологических исследований пищевых продуктов нашли применение питательные среды, индикаторы, краски, растворы, реактивы, которые не предусмотрены в действующих стандартах. В целях приведения их в соответствие с современными методами микробиологических исследований необходимо разработать национальный стандарт на метод микробиологических исследований, предусматривающий их приготовление, что позволит обеспечить получение объективных результатов при контроле качества продукции.

В связи с введением в действие новых гигиенических требований по применению пищевых добавок и нормативов содержания пестицидов в объектах окружаемой среды необходимо создать целевую программу, предусматривающую разработку национальных стандартов на методы определения предельно допустимых уровней содержания определенных веществ в пищевых продуктах.

Сейчас около 30% методик не имеют метрологической аттестации, что не способствует получению достоверных данных при контроле качества продукции.

Пищевые производства нуждаются в развитии приборного парка и нормативных документов в соответствии с Законом РФ " Об обеспечении единства измерений". Действующая система оценки готовности предприятия для введения его в эксплуатацию несовершенна; нет научно обоснованных требований к предприятию, гарантирующих выпуск безопасной продукции стабильного качества. Решение о готовности предприятия к его введению в эксплуатацию принимает специалист региональной службы при наличии минимальных санитарно-гигиенических условий производства. Поэтому должна быть разработана соответствующая документация, предусматривающая комиссионную оценку наличия всех необходимых условий, обеспечивающих выпуск безопасной продукции стабильного качества. В положении о порядке введения в эксплуатацию предприятия должны быть изложены требования независимо от форм собственности, но с учетом объемов производства продукции.

Таким образом, проблема стандартизации является основополагающей в работе пищевых отраслей промышленности. Учитывая то, что национальные стандарты будут базовым документом для подтверждения соответствия продукции требованиям технического регламента, эти стандарты должны содержать исчерпывающие требования к качеству и безопасности продукции для защиты прав потребителя.

В целях подготовки России к вступлению в ВТО необходимо выполнить ряд организационно-технических мероприятий, предусматривающих приведение нормативной документации в соответствие с требованиями международных стандартов. Для обеспечения выпуска безопасной продукции стабильного качества разработана и зарегистрирована добровольная сертификация в соответствии с требованиями ГОСТ Р 51705.1-2001, предусматривающая контроль качества продукции по критическим контрольным точкам.

Нужно также создать целевую программу, предусматривающую разработку специальных технических регламентов, национальных стандартов на продукцию и методы контроля их безопасности, определение объемов финансирования для ее выполнения.