Организация и система

Иванов А.Е.
к. физ.-мат. н.
доцент кафедры государственного и муниципального управления
Института «Высшая школа менеджмента» СПбГУ
главный научный сотрудник лаборатории
«Центр исследований государственно-частного партнерства»

Процессы государственного управления в той или иной сфере могут отразиться на развитии страны, деятельности компаний и организаций, судьбах людей. Монографию «Эмпирический анализ системы госзакупок в России» (Яковлев и др., 2015), подготовленную коллективом сотрудников Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), можно рассматривать как отражение в академической науке процесса реализации Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — ФЗ-94).

Нормативно-правовая база, лежащая в основе системы регулирования государственных закупок в Российской Федерации, меняется относительно часто¹ и, как правило, кардинально (Ivanov, 2016), в отличие, например, от эволюционного изменения законодательства о государственных закупках в ЕС (Beuter, 2014). В этой ситуации, обусловленной в том числе недостаточным развитием научных исследований в области государственных закупок из-за отсутствия последних в Российской Федерации в 1918-1991 гг.², возрастает ценность научного анализа проблем, возникающих в сфере размещения государственного заказа.

Рассмотрим упрощенную модель системы государственных закупок в России и определим роль академического сообщества в повышении качества ее функционирования (см. рисунок).

В процессе формирования государственной политики в той или иной сфере политическая элита (п. 1 на рисунке) в первую очередь учитывает собственные экономико-политические интересы и общественное мнение (Jain, 2001. Р. 73-74). Тем не менее и академическое сообщество может внести вклад в выработку политики путем научного анализа результатов реформируемой политики и ее инструментов, обобщения международного опыта регулирования соответствующей сферы.

С этой точки зрения рассматриваемая монография содержит всестороннее эмпирическое исследование результатов функционирования ФЗ-94. В момент изменения государственной политики лишь академическое сообщество способно, проведя научный анализ данных о размещении государственного заказа (п. 4 на рисунке), дать ex post объективный ответ на вопрос о соответствии ранее реализуемой политики концепции Калдора—Хикса: принесла она больше выгод, чем издержек (Smith, 2006. Р. 733-734)? Такого рода оценки как политики в целом (Яковлев и др., 2015. С. 17-19), так и инструментов ее реализации содержатся в рассматриваемой монографии.

Все исследования были проведены в НИУ ВШЭ силами двух его структурных подразделений: Института анализа предприятий и рынков и Института институциональных исследований. Многолетний опыт автора рецензии как организатора секции но государственным закупкам и моделированию коррупционного поведения в рамках международной научной конференции «Реформирование общественного сектора» (с 2014 г. «Развивающиеся рынки: перспективы развития бизнеса и государства»), проводимой в Высшей школе менеджмента СПбГУ, свидетельствует о том, что другого научного центра, осуществляющего исследования такого высокого научного уровня в данной сфере, в России не существует.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд возложены на Минэкономразвития России. Естественно, институционально в процессе формирования государственной политики участвуют не столько структурные подразделения НИУ ВШЭ, реализующие основную деятельность по созданию научного продукта, сколько сам НИУ ВШЭ, осуществляющий поддерживающую деятельность по его продвижению (Porter, 1985. Р. 37): подготовку аналитических докладов о результатах реализации государственной политики (ГУ—ВШЭ, 2010), организацию конференций (в первую очередь Апрельской), онлайн-трансляции заседаний отдельных секций, публичные дискуссии, издание журналов и монографий и т. д.

В современных условиях оценка регулирующего воздействия и антикоррупционная экспертиза законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов (пп. 2-3 на рисунке) не могут оставаться исключительно в компетенции органов исполнительной власти. Действительно, проблема ex ante оценки воздействия политики государства и инструментов ее реализации в сфере государственных закупок на общественное благосостояние крайне актуальна и сложна в силу значительного числа экономических агентов, задействованных в процессе размещения государственного заказа. Воспользуемся административным определением оценки регулирующего воздействия (ОРВ)³: «Процедура ОРВ заключается в анализе проблем и целей государственного регулирования, выявлении и оценке альтернативных вариантов решения проблем, а также определении связанных с ними выгод и издержек (курсив мой. — А. И.) социальных групп (в том числе хозяйствующих субъектов, граждан (потребителей), государства и общества в целом), подвергающихся воздействию государственного регулирования, для выбора наиболее эффективного варианта государственного регулирования»⁴.

Значительная часть монографии посвящена оценке затрат и выгод, порожденных инструментами регулирования ФЗ-94. В частности, в главе 4 «Оценка издержек заказчика в российской системе госзакупок (на примере Воронежского государственного университета)» предлагается методика оценки издержек государственного заказчика при использовании различных способов размещения заказа. В условиях административной парадигмы 94-ФЗ, в которой издержки заказчика не рассматривались ни в процессе принятия решения о выборе способа размещения заказа, ни при оценке эффективности этого размещения⁵, предложение учитывать их, подкрепленное конкретной методикой, крайне важно. В ряде глав монографии рассматривается вопрос об общественных выгодах от использования специальных процедур размещения заказа, анализируются факторы снижения цены контракта (глава 8 «Причины снижения цен на торгах и проблем при исполнении госконтрактов (эмпирический анализ на основе микроданных)» и др.).

Отметим вклад результатов исследований, представленных в монографии, в антикоррупционную экспертизу законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов в сфере государственных закупок. Будучи специфическим видом ОРВ, она обладает более формализованной системой регулирующих юридических документов⁶, в которую входят: Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и одноименное постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96. В этом отношении упомянем прежде всего главу 7 «Анализ факторов, влияющих на неформальные платежи предприятий за участие в системе госзаказов», в которой в качестве детерминант уровня коррупции идентифицируются особенности отраслевой структуры и специфика взаимоотношений бизнеса и государства, что в значительной степени помогает формализовать процесс антикоррупционной экспертизы, а также главу 14.

Рассмотрим оценку эффективности инструментов реализации государственной политики в сфере государственных закупок (п. 4 на рисунке). Как отмечалось выше, основной вклад монографии в развитие системы государственных закупок в РФ связан с анализом эмпирических данных об их результативности (effectiveness) и экономической эффективности (efficiency). На его основе можно сделать выводы о релевантности использования тех или иных инструментов обсуждаемой политики. В качестве объекта анализа могли выступать различные товары (однородные и дифференцированные), отрасли (обрабатывающая промышленность, здравоохранение или пищевая промышленность) или даже отдельные организации, но его предметом всегда была оценка эффективности использования инструментов реализации политики в сфере размещения государственного заказа, привнесенных ФЗ-94.

Проанализируем подробнее содержание государственной политики в сфере закупок и набор инструментов ее реализации. Цели ФЗ-94 сформулированы в его первой статье (п. 1): «Настоящий Федеральный закон... устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях:

• обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов,
• эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования,
• расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия,
• развития добросовестной конкуренции,
• совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов,
• обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов,
• предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов».

Отметим, что система целей не иерархическая: все они трактуются как относящиеся к одному уровню. В то же время очевидно, что если признать эффективность размещения заказа целью высшего уровня, то достижение остальных целей будет способствовать ее реализации и соответственно их можно рассматривать как цели более низкого уровня.

Но не будем слишком строги к авторам закона. С одной стороны, аналогичным недостатком обладает Типовой закон, в преамбуле которого цели также перечислены как относящиеся к одному уровню (впрочем, цель максимизации эффективности названа первой), а с другой — указание на цели принятия закона позволяет оценить результативность реализуемой политики. Действительно, крупные коррупционные скандалы (Яковлев и др., 2015. С. 62), низкий уровень конкуренции (Кузнецова и др., 2011), снижение привлекательности государственных закупок для компаний⁷ в значительной степени обусловили неизбежность замены ФЗ-94 законом о контрактной системе. Отметим, что по ряду причин разработчики Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ФЗ-44) исключили из него пункт, содержащий цели его принятия.

Поскольку стремление к эффективности размещения заказа не было указано в качестве цели высшего уровня, такой целью стало «предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов»⁸. Действительно, коррупционный фактор заметно влияет на формирование системы регулирования государственных закупок в РФ наряду с недостаточностью академических исследований и нехваткой практических специалистов, а также сильным административным ресурсом, позволяющим реализовать практически любые реформы, по крайней мере в относительно короткий период. Как отмечал С. Хантингтон, масштабы коррупции хорошо коррелируют с быстрыми экономическими и социальными изменениями (Huntington, 1968. Р. 59). Неспособность регулирующих органов решить проблему коррупции в процессе размещения государственного заказа стала одним из основных аргументов в пользу периодического реформирования системы государственных закупок в РФ.

Принято считать, что для коррупционного поведения агента необходимы следующие условия: наличие у него распорядительных полномочий; возможность использовать их для извлечения ренты; слабость институтов, которая дает агенту стимулы использовать распорядительные полномочия для извлечения ренты (Aidt, 2003. P. F633). Чтобы ограничить его распорядительные полномочия и предотвратить рентоориентированное поведение (Таллок, 2011. С. 142), ФЗ-94:

• установил исключительно низкий ценовой порог, превышение которого начальной (максимальной) стоимостью контракта делало неизбежной организацию тендерных процедур (аукциона или конкурса);
• запретил закрытые тендеры и двухэтапные конкурсы;
• не разрешил переговорные процедуры;
• практически запретил использовать квалификационные/репутацион-ные критерии в процессе допуска к участию в размещении заказа;
• не предложил механизм идентификации экономически не обоснованных заявок (в частности, демпинговых) и противодействия им;
• обязал использовать очный обратный (английский) аукцион (McAfee, McMillan, 1987. P. 702) при закупке товаров, включенных в специальный Перечень товаров, приобретаемых путем проведения аукциона⁹.

Для укрепления политических, административных и законодательных институтов правительство и законодатель распространили действие Федерального закона на субъектов всех уровней власти в РФ (федеральной, региональной и муниципальной); ввели жесткие санкции за нарушение его положений; создали и развили мощную информационную систему поддержки размещения государственного заказа.

Таким образом, в силу специфики исторического развития на этапе становления системы государственных закупок в РФ в рамках ФЗ-94 на первый план вышли инструменты регулирования, нацеленные на ограничение масштабов коррупционного поведения (Яковлев и др., 2015. С. 16). В академической среде основная дискуссия развернулась вокруг введенных ФЗ-94 инструментов регулирования, которые не соответствовали рекомендациям Типового закона. Речь шла в первую очередь об ограничении использования квалификационных критериев и сфере применения аукционов (Юдкевич, Пивоварова, 2009; Иванов, 2010; Кузнецова и др., 2011).

Трудно переоценить важность первой из этих работ и ряда других публикаций исследователей НИУ ВШЭ (в том числе лежащей в основе главы 3 «Государственные закупки сложного оборудования в Российской Федерации (на примере медицинских томографов): проблема обеспечения эффективности» обсуждаемой монографии) для обоснования возможности использовать квалификационные критерии в государственных закупках. В этих работах рассматривалась взаимосвязь типа закупаемых товаров (инспекционные, экспериментальные, доверительные; см.: Яковлев и др., 2015. С. 55) и необходимости учитывать квалификационные характеристики их поставщиков в процессе размещения заказа.

В упомянутых работах предлагалось расширить перечень критериев при закупке сложного медицинского оборудования (в первую очередь магнитно-резонансных и других томографов (МРТ)) и соответственно использовать для их приобретения конкурсы, а не аукционы. Идея абсолютна верная, а с точки зрения международного опыта — аксиоматическая¹⁰. Однако обоснование такого предложения путем отнесения томографов к экспериментальным или, тем более, доверительным товарам (Яковлев и др., 2015. С. 55) представляется дискуссионным.

Очевидно, что отнесение товара к инспекционным, экспериментальным или доверительным благам не зависит от того, какой заказчик их приобретает — государственный или негосударственный. Так, А. Столпнер, председатель правления группы компаний «Лечебно-диагностический центр Международного института биологических систем» (ЛДЦ МИБС), бизнес которой построен на использовании компьютерных томографов, на наш вопрос об ex ante оценке качества МРТ ответил: «Я начал с покупки МРТ „Сименс" и в процессе эксплуатации понял, что это очень хорошего качества томографы, и продолжаю покупать МРТ „Сименс"». Таким образом, для заказчика томограф — инспекционный товар: его качество понятно ему до заключения контракта. Аналогично идентифицирует тип закупаемого томографа и гипотетический главный врач государственного учреждения здравоохранения, конкурирующего с другими государственными и негосударственными организациями в сфере оказания платных услуг населению или в рамках системы ОМС.

Следовательно, применение конкурса при закупке рассматриваемых товаров обусловлено не тем, что заказчик может оценить качество товара только в процессе эксплуатации и ему нужны дополнительные, помимо цены, критерии, а тем, что покупателю приходится сопоставлять товары разного качества (а значит, как правило, и разной производительности), предлагаемые по разным ценам. Такое сопоставление в рамках ценового аукциона невозможно. Проблема, однако, в том, что не всегда именно главный врач закупает необходимую ему медицинскую технику.

Авторы монографии неоднократно используют вместо термина «государственный заказчик» понятие «чиновник» (Яковлев и др., 2015. С. 9, 26). Рискнем предположить, что подобное отождествление порождено риторикой идеологов реформы государственных закупок, направленной на то, чтобы лишить государственного заказчика распорядительных полномочий: «Не было аукционов вообще, были конкурсы в кабинете у чиновника, когда по непонятной процедуре он мог как угодно подавать оферты на выполнение работ или поставку товаров и по непонятным критериям оценивать победителя»¹¹. С одной стороны, отмеченное отождествление представляется ошибочным, поскольку анализ реестров государственных заказчиков показывает, что в них преобладают государственные организации общественной сферы (школы, больницы и т. д.), руководители которых чиновниками не являются. Но, с другой стороны, нельзя не заметить тенденции к централизации закупок, особенно в сфере здравоохранения, в рамках которой главные распорядители бюджетных средств, то есть чиновники, стремятся взять закупки в свои руки. Для такого покупателя МРТ вполне может оказаться и экспериментальным, и доверительным товаром.

Отметим высокое качество экономико-математического моделирования, лежащего в основе предлагаемых авторами политических выводов. Если компетенции такого рода можно рассматривать как ремесло научного исследователя, то способность выдвигать нетривиальные гипотезы можно отнести к мастерству. Так, в главе 5 «Реформа системы госзакупок и практика отбора поставщиков для государственных нужд в России в 2004 и 2008 гг. (по данным обследований предприятий обрабатывающей промышленности)» сформулированы две важные и не очевидные гипотезы (Яковлев и др., 2015. С. 97):

• государственный заказ получают наиболее эффективные предприятия (не подтвердилась);
• предприятия, связанные с органами власти, имеют большую вероятность быть отобранными в процессе размещения заказа (не подтвердилась).

Тематика монографии в той или иной степени затрагивает проблемы достижения всех приведенных выше целей ФЗ-94¹². Это свидетельствует о том, что исследования стратегически планируются на уровне руководства структурных подразделений НИУ ВШЭ: Института анализа предприятий и рынков и Института институциональных исследований. В то же время, как отмечалось выше, Университет в целом оказывает всестороннюю поддержку продвижению результатов научных исследований, дает важный для других образовательных организаций пример использования достижений в области академического анализа для повышения эффективности государственной политики, в данном случае в сфере государственных закупок.

---

¹ В случае государственных закупок в качестве эталона стабильности можно рассматривать Типовой закон о закупках товаров, строительных работ и услуг (Model Law on Procurement of Goods, Construction and Services, далее — Типовой закон), разработанный Комиссией по праву международной торговли ООН (UNCITRAL) в 1994 г. и претерпевший за прошедшие 20 лет единственную редакцию (июль 2011 г.).

² За исключением их кратковременного возвращения в период нэпа (1921-1928 гг.).

³ Приказ Минэкономразвития России от 25.09.2012 г. № 623 «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации».

⁴ Академическое определение говорит примерно о том же: «Оценка регулирующего воздействия — это процесс определения основных проблем и целей регулирования, идентификации основных опций достижения цели и анализа преимуществ и недостатков каждой опции» (Крючкова, Шаститко, 2005. С. 2).

⁵ Впрочем, принятая регулятором система оценки эффективности разностью между начальной и конечной ценой контракта игнорировала качество приобретаемых государственным заказчиком товаров, работ и услуг.

⁶ Обсуждение проблемы объединения ОРВ и антикоррупционной экспертизы в единую экспертизу остается за рамками настоящей рецензии.

⁷ Опросы BEEPS показывают, что в период с 2008 до 2011 г. число компаний, конкурирующих за государственный заказ, среди участников опроса сократилось с 36,4 до 26,9% (World Bank, 2013. P. 31).

⁸ По-видимому, не случайно первым документом, положившим начало становлению отечественной системы регулирования государственных закупок, стал Указ Президента РФ № 305 от 08.04.1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».

⁹ Изначально утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2007 г. № 609-р.

¹⁰ Guide to enactment of the UNCITRAL model law on public procurement. 2011 P 175.

¹¹ Артемьев И. Ю. Наши союзники — и президент, и председатель правительства // Новая газета. 2010. 22 дек. № 144.

¹² За исключением «обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов», что, возможно, свидетельствует о нерелевантности включения этой цели в закон о государственных закупках.

---

Список литературы

Иванов А. Е. (2010). Об использовании аукционов в государственных и муниципальных закупках // Вопросы ГМУ. Jsfe 2. С. 56 — 65. [Ivanov А. Е. (2010). On applying auctions in the state and municipal procurement. Voprosy GMU, No. 2, pp. 56 — 65. (In Russian).]

Крючкова П. В., Шаститко А. Е. (2005). Применение оценок регулирующего воздействия в контексте модернизации системы государственного регулирования // Информационно-аналитический бюллетень. Jsfe 70. М.: Фонд «Бюро экономического анализа». [Kryuchkova P. V., Shastitko А. Е. (2005). Application of regulatory impact assessments in the context of modernization of the public regulation system (Information-analytical Bulletin No. 70). Moscow: Fund "Bureau of Economic Analysis". (In Russian).]

Кузнецова И. В. и др. (2011). Анализ практики проведения открытых аукционов в электронной форме в 2010 году // Госзаказ: управление, обеспечение, размещение. Mb 23. С. 80—95. [Kuznetsova I. V. et al. (2011). Analyzing the practice of conducting open auctions in electronic form in 2010. Goszakaz: Upravlenie_f Obespechenie_t Razmeshchenie, No. 23, pp. 80 — 95. (In Russian).]

ГУ—ВШЭ (2010). Система госзакупок: на пути к новому качеству: Доклад / Рук. проекта А. А. Яковлев. М.: Гос. ун-т — Высшая школа экономики. [SU HSE (2010). Public procurement system: On the way to new quality: The report. Head of the project A. A. Yakovlev. Moscow: State University Higher School of Economics. (In Russian).]

Таллок Г. (2011). Общественные блага, перераспределение и поиск ренты. М.: Изд-во Института Гайдара. [Tullock G. (2011). Public goods, redistribution and rent seeking. Moscow: Gaidar Institute Publ. (In Russian).]

Юдкевич M. M., Пивоварова С. Г. (2009). Классификация благ и выбор оптимальной процедуры в системе государственных закупок // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. № 18. С. 54 — 61. [Yudkevich М. М., Pivovarova S. G. (2009). Classification of goods and the choice of optimal procedure in public procurement system. Goszakaz: Upravlenie, Obespechenie, Razmeshchenie, No. 18, pp. 54 — 61. (In Russian).]

Яковлев А. А., Демидова О. А., Подколзина E. А. (ред.) (2015). Эмпирический анализ системы госзакупок в России. М.: Издат. дом Высшей школы экономики. [Yakovlev A. A., Demidova О. A., Podkolzina Е. A. (eds.) (2015). Empirical analysis of public procurement system in Russia. Moscow: HSE Publ. (In Russian).]

Aidt Т. (2003). Economic analysis of corruption: A survey. Economic Journal, Vol. 113, No. 491, pp. F632-F652.

Beuter R. (2014). The scope of directive 2014/24/EU on public procurement. Eipascope Bulletin 2014, pp. 39-41.

Huntington S. (1968). Political order in changing societies. Yale University Press. Ivanov A. (2016). Quasi-corruption in public procurement: The case of Russian Federation. In: A. Teixeira et al. (eds.) Corruption, economic growth and globalization. Abingdon, Oxon: Routledge, pp. 112 — 130.

Jain A. K. (2001). Corruption: a review. Journal of Economic Surveys, Vol. 15, No. 1, pp. 71-121.

McAfee P., McMillan J. (1987). Auctions and bidding. Journal of Economic Literature, Vol. 25, No. 2, pp. 699-738.

Porter M. E. (1985). Competitive advantage. N.Y.: Free Press.

Smith K. (2006). Economic techniques. In: M. Moran et al. (eds.). The Oxford handbook of public policy. N.Y.: Oxford University Press, pp. 729—745.

World Bank (2013). Russian economic report 29: Recovery and beyond. Washington, DC: World Bank.