Общие тенденции и региональная специфика в распоряжении средствами материнского капитала в России

Горина Е.А.
к.э.н., старший научный сотрудник
Центра анализа доходов и уровня жизни
Института управления социальными процессами НИУ ВШЭ

В семейной политике многих стран с низкой рождаемостью предусмотрены меры прямого материального стимулирования деторождения, в том числе и крупные единовременные пособия при рождении детей (Тындик, 2010). И хотя программа материнского капитала вписывается в рамки распространенного подхода, при котором выплаты концентрируются на семьях, в которых родился не первый ребенок (Тындик, 2010. С. 165; Neyer, 2003. Р. 29-30), условия ее реализации в России для мировой практики уникальны.

В современной системе мер социальной поддержки семей с детьми, каркас которой был сформирован в 2006-2007 гг.¹, трансферты в пользу семей с детьми выполняют две основные функции. Во-первых, они призваны сглаживать воздействие социальных рисков на семью, частично компенсируя снижение уровня доходов, вызванное ослаблением связи женщины с рынком труда (после рождения ребенка). Во-вторых, они должны стимулировать рождаемость и семейное устройство детей, лишенных родительского попечения. Одна и та же мера в зависимости от правил ее предоставления может в разных пропорциях сочетать защитную и стимулирующую функции.

Материнский (семейный) капитал, установленный Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», — одна из мер, адресованных семьям с детьми, с ярко выраженной стимулирующей функцией. Ее основной целью был рост рождаемости и переход преимущественно к модели двух- и трехдетной семьи, что позволило бы обеспечить уровень простого воспроизводства населения страны. Повышение уровня благосостояния семей с детьми также постулируется законом: согласно преамбуле федерального закона, предусмотренные им меры устанавливаются «в целях создания условий, обеспечивающих этим семьям достойную жизнь», но это скорее средство достижения главной цели — рождения в семье хотя бы второго ребенка. Предполагалось, что материнский капитал в первую очередь будет способствовать решению проблемы обеспеченности семей с детьми комфортным жильем.

От других мер семейной политики в России и за рубежом программу материнского капитала отличают следующие ключевые свойства:

• заранее установленная «конечность» действия программы: право на получение сертификата возникает однократно в связи с рождением (усыновлением) женщиной не первого ребенка в период с 01.01.2007 г. по 31.12.2016 г. (по 31.12.2018 г. в последней редакции Федерального закона от 30.12.2015 г.);
• сравнительно весомый размер помощи с ежегодной индексацией (таблица 1), в 2015 г. — 453 тыс. руб.;
• строго ограниченный набор способов распоряжения средствами при невозможности получить средства в наличной форме, что придает материнскому капиталу характер многоцелевой субсидии.

В настоящее время это самая дорогостоящая мера социальной поддержки в стране: расходы на нее ежегодно растут (см. табл. 1) и в 2014 г. достигли 270 млрд руб., то есть более 1/₅ всех затрат федерального бюджета в области социального обеспечения населения и охраны семьи и детства. В общей сложности поддержка семей с детьми с помощью материнского капитала уже обошлась федеральному бюджету более чем в 1 трлн руб.

По мере приближения к первоначально установленной законом дате окончания действия эта программа стала одной из наиболее обсуждаемых мер социальной политики в России. Самую острую дискуссию в политической и научной среде вызывают вопросы о ее результатах и эффективности, с ответами на которые увязывались суждения о целесообразности продолжения или прекращения программы после 2016 г.

В многочисленных экономических и социологических исследованиях приводятся различные, вплоть до противоположных, оценки влияния материнского капитала на рождаемость и демографическое развитие страны (Калабихина, 2013; Гурко, 2014; Рыбаковский, 2014; Иноземцев, 2014; Фрейка, Захаров, 2014; Архангельский, 2015; Slonimczyk, Yurko, 2014). Реже предметом изучения выступают потенциал этой программы как меры социально-экономической поддержки семей с детьми и результаты ее реализации (Овчарова, Пишняк, 2007; Елизаров, 2011; Назарова, 2014), а также способы и стратегии использования средств материнского капитала населением (Бороздина и др., 2012). В юридических работах обсуждаются правовые аспекты реализации права на материнский капитал, особенно способы противоправного использования его средств и судебная практика в отношении выявленных случаев мошенничества (Архипов, 2014; Архипова, 2014).

В данной работе федеральный материнский (семейный) капитал (далее — МСК)² обсуждается как мера социально-экономической поддержки семей с детьми — акцент сделан не только на общих тенденциях, но и на региональных особенностях его реализации. На основе сведений Пенсионного фонда России за 2007-2014 гг. с привлечением данных различных выборочных обследований населения в статье рассматриваются достигнутые за этот период «недемографические» результаты программы материнского капитала: охват населения, интенсивность и направления распоряжения средствами, их покупательная способность, результативность в решении проблемы жилищной обеспеченности семей с детьми. Изучение региональной специфики распоряжения МСК³, в том числе более детально по 13 субъектам РФ из семи федеральных округов (г. Москва и Московская область⁴, Брянская, Воронежская, Вологодская, Самарская, Томская, Амурская области, Краснодарский и Пермский края, республики Татарстан, Бурятия и Северная Осетия), помогает понять, что способствует, а что препятствует реализации программы. Контент-анализ законопроектов с поправками к Федеральному закону от 29.12.2006 №256-ФЗ позволяет, с одной стороны, показать, какие изменения программы МСК наиболее актуальны в обществе, а с другой — выявить, чем обусловлена относительная негибкость «закона о материнском капитале».

Реализация программы материнского капитала и ее результаты

По данным Пенсионного фонда России, за 2007-2014 гг. обладателями сертификатов стали 5,65 млн человек, к ноябрю 2015 г. их число превысило 6,6 млн⁵. Наибольшее количество сертификатов выдано в 2009 -2010 гг., когда из средств МСК семьям выплачивали но 12 тыс. руб., а также разрешили погашать ипотечные кредиты, не дожидаясь трехлетия ребенка, рождение которого дало право на получение сертификата. В последнее время численность новых получателей ежегодно растет на 5-9% (табл. 1). При этом программа охватывает целевую группу населения: расчеты но данным Фонда социального страхования и Пенсионного фонда показывают, что численность лиц, получивших сертификат за 2007-2014 гг., только на 14% меньше численности родившихся за этот период вторых и последующих детей⁶.

Таблица 1

Основные показатели реализации программы материнского капитала в целом по России за 2007-2014 гг.

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	Всего
Численность лиц, получивших государственный сертификат на МСК, тыс. человек	313,8	568,6	940,3	789,4	700,5	723,5	786,2	823,4	5646,0
Численность лиц, распорядившихся средствами (частью средств) МСК, тыс. человек	-	-	96,2	250,0	520,8	642,7	699,6	766,6	-
из них распорядились средствами полностью, тыс. человек	-	-	96,2	245,8	488,5	597,1	607,5	714,5	2749,6
Размер МСК, тыс. руб.	250,00	276,25	312,16	343,38	365,70	387,64	408,96	429,41	-
Расходы федерального бюджета на предоставление МСК, млрд руб.	-	-	42,0	97,6	171,2	212,4	237,5	270,9	1031,6

Источник: данные Пенсионного фонда России.

Наиболее характерная черта реализации программы МСК в настоящее время — отложенное распоряжение средствами. За 2009-2014 гг. полностью использовали средства материнского капитала 48% владельцев сертификата (за 2009-2013 гг. — 43%), еще около 5% его владельцев потратили только их часть. На рисунке 1 показано, как увеличивалась доля тех, кто распорядился средствами (частью средств) МСК, а ее накопительный итог отражает общий уровень распоряжения материнским капиталом в регионе.

Ежегодный прирост доли рассчитан по формуле:

где: t — рассматриваемый год; n — численность лиц, распорядившихся средствами (частью средств) МСК; N — численность лиц, получивших сертификат на МСК.

Наиболее интенсивно сертификаты «погашали» в 2011 и 2012 гг. К 2013-2014 гг. прирост доли тех, кто распорядился (полностью или частично) средствами, сократился и по стране в целом, и почти во всех рассматриваемых регионах. Заметное исключение составляет Московский регион, где за 2014 г. резко выросло число частично распорядившихся МСК⁷. Отложенное использование отчасти можно объяснить тем, что распоряжаться средствами МСК можно через три года после появления ребенка. Однако налицо замедление темпов распоряжения: численность распорядившихся сертификатом в последние годы растет медленнее, чем численность получивших его.

Улучшение жилищных условий оказалось фактически безальтернативным вариантом распоряжения материнским капиталом почти во всех российских регионах. В целом по России на эти цели потрачено 95% средств, а из них только ¹/₃ помогли семьям приобрести или построить жилье без привлечения кредитов⁸. Из предложенных в законе способов распоряжения именно этот отвечал наиболее насущным потребностям семей с детьми. По данным Национального обследования благосостояния и участия населения в социальных программах (НОБУС), в 2006 г., перед введением программы МСК в действие, в условиях недостатка площади (меньше 18 кв. м на одного человека) проживали 73% домохозяйств с детьми до 18 лет и более 90% семей с детьми дошкольного возраста (Овчарова, Пишняк, 2007. С. 18-19).

Оплата образования детей и, тем более, формирование накопительной части пенсии матери — потребности, как правило, сильно отложенные по времени, — остаются очень мало востребованными. Этими направлениями соответственно воспользовались 5 и 0,07% семей, распорядившихся материнским капиталом, а в денежном выражении их суммарная доля менее 1%. Только в 2 из 13 рассмотренных регионов выше доля тех, кто оплачивал из средств МСК образовательные услуги для детей: в Амурской области (19%) и Московском регионе (26%)⁹.

Посмотрим, насколько активны жители разных регионов в распоряжении средствами МСК в масштабе всей страны. Имеющаяся статистика позволяет оценить это только по данным о соотношении численности лиц, получивших сертификат и распорядившихся им, за 2010-2013 гг. (рис. 2)¹⁰. Наиболее быстро средства материнского капитала «осваивают» жители Чечни, Ингушетии, Республики Алтай: число сертификатов, использованных там за четыре года, в 1,3-1,5 раза превышает число выданных за этот период; в Кабардино-Балкарии, Татарстане, Башкирии, Адыгее, Бурятии, Тыве, Калмыкии на 100 выданных сертификатов приходится 80-100, средства которых уже нашли применение (в среднем по России — 70). В целом повышенной активностью в распоряжении средствами МСК отличаются в основном более аграрные регионы с высокой долей сельского населения и сельского жилищного фонда, а также с относительно низкой стоимостью жилья (рис. 3).

Нельзя обойти вниманием и такой фактор, как распространенность нелегальных способов распоряжения МСК. По данным ПФР, за 2009-2012 гг. судебными органами всего было рассмотрено 937 соответствующих дел. Чаще всего различные схемы мошенничества с материнским капиталом имеют место в регионах Северо-Кавказского федерального округа (Архипова, 2014. С. 99). Так, из 13 регионов, рассмотренных в нашем исследовании, почти половина судебных разбирательств (42 из 91) приходится на Республику Северная Осетия-Алания.

Противоположность национальным республикам по активности в распоряжении средствами МСК составляют столичные агломерации Москвы и Санкт-Петербурга и большинство регионов Крайнего Севера и Дальнего Востока. В них число использованных сертификатов в 2-5 раз меньше числа выданных. Для крупнейших агломераций это следствие очень высокой стоимости жилья относительно уровня доходов населения и размера материнского капитала (см. рис. 3), для отдаленных северных регионов — по всей видимости, отражение миграционных настроений, нежелание тратить средства на жилье в регионах, откуда, как свидетельствуют социологические опросы, хотела бы уехать значительная часть населения — от 30 до 50%¹¹.

Ряд факторов, имеющих территориальную специфику, ограничивает использование МСК и на рынке жилья. Во-первых, его проще использовать для покупки по договору купли-продажи на первичном рынке жилья. На вторичном рынке, особенно в крупных городах, сегмент использования МСК уже, так как на нем преобладают физические лица и альтернативные сделки¹², в которых часто затруднительно ожидать перечисления средств со счета в ПФР в течение двух месяцев. Одним из выходов в этом случае может быть оформление ипотечного кредита, но только для тех семей, официальный доход которых позволяет им на это претендовать. Еще до начала действия программы микромоделирование на основе данных НОБУС показало, что половина потенциальных получателей материнского капитала «не сможет участвовать в схемах ипотечного кредитования, так как для большинства из них это единственный ресурс, не подкрепленный другими возможностями» (Овчарова, Пишняк, 2007. С. 22).

Во-вторых, как и большинство мер социальной поддержки, реализуемых за счет средств федерального бюджета, размер материнского капитала не чувствителен к территориальной дифференциации ценовых показателей. Покупательная способность МСК, измеряемая количеством квадратных метров площади жилья, минимальна в федеральных городах, регионах с городами-миллионниками и северных регионах с общим удорожанием стоимости проживания. Эти средства являются весомым вкладом при покупке жилья только в регионах и населенных пунктах со сравнительно доступными ценами на недвижимость, в основном южных республиках и полудепрессивных регионах Центральной России (см. рис. 3). Кроме того, в небольших городах и на селе жилье гораздо дешевле, чем в региональных столицах (Бурдяк, 2015). Тем не менее вряд ли может быть признана перспективной идея о повышении эффективности программы за счет дифференциации размеров в зависимости от региона проживания (Пересыпкина, Пукас, 2015). На наш взгляд, это может спровоцировать злоупотребления со стороны получателей социальной поддержки и новые коллизии: например, как должен определяться размер средств — по месту регистрации семьи, ее фактического проживания или месту покупки (строительства) жилья?

В крупных городах, особенно в столичных, приобрести или построить жилье с помощью МСК могут только относительно состоятельные семьи, у которых либо уже имеется жилое помещение в собственности, либо есть возможность привлечь значительные ресурсы благодаря социальным связям, либо высокий уровень собственного дохода, позволяющий участвовать в программе ипотечного жилищного кредитования. Согласно итогам Комплексного наблюдения условий жизни населения за 2014 г. (Росстат), реже всего рассчитывают на средства материнского капитала при покупке (строительстве) жилья именно жители городов с населением от 1 млн человек (14,2% из числа домохозяйств, собирающихся купить/построить другое жилье), в малых и средних городах эта доля достигает 20-26%, а в сельской местности — 32-38%.

Картина региональных различий в распоряжении МСК подтверждает эти тезисы. Наименьшую активность в этом отношении проявляют москвичи (по состоянию на начало 2015 г. по Москве и Московской области средствами МСК полностью распорядились только 12% получателей). Из-за очень высокой стоимости жилья и благодаря большим доходам населения в Москве и области по сравнению с другими регионами активнее привлекаются кредитные средства: это сделали 76% тех, кто распорядился средствами МСК на улучшение жилищных условий (в большинстве других регионов — от 42 до 70%) (рис. 4). Но в Москве в силу большей распространенности сектора платных услуг гораздо активнее вкладывают эти ресурсы в образование детей, причем преимущественно не в дошкольное.

В других регионах также можно выделить свою специфику. В Татарстане, например, доля жилищных сделок с участием МСК, в которых привлекались кредитные средства, максимальна среди всех рассмотренных регионов и достигает 88%. Такой активности благоприятствуют созданные в регионе институциональные условия, например широкая государственная поддержка жилищного строительства и жилищного кредитования населения (Романова и др., 2014). Благодаря этому Татарстан лидирует по интенсивности использования средств МСК: на начало 2015 г. 70% получателей уже полностью «погасили» свои сертификаты.

В половине из рассмотренных регионов — в основном это регионы с менее благополучной социально-экономической ситуацией и низким средним уровнем доходов населения (Брянская, Амурская области, Республики Бурятия и Северная Осетия) — кредиты для улучшения жилищных условий с участием средств МСК гораздо менее востребованы, чем в среднем по стране. Большая часть сделок по приобретению жилых помещений совершается по договору купли-продажи, в том числе с рассрочкой платежа (см. рис. 4). В регионах с высокой долей сельского жилищного фонда (Краснодарский край, Бурятия, Брянская и Воронежская области) высоким спросом пользуется строительство (реконструкция) объектов индивидуального жилищного строительства собственными силами (12-14% лиц, направивших средства МСК на улучшение жилищных условий)¹³.

В целом за все время реализации программы в покупку, строительство или реконструкцию жилья материнский капитал вложили более 3 млн семей с детьми, то есть около половины домохозяйств с двумя и более детьми до 18 лет (на момент Всероссийской переписи населения 2010 г. в стране было более 6 млн таких домохозяйств). При таком широком охвате можно ожидать, что объективные характеристики жилищных условий семей с детьми изменились в лучшую сторону. Так ли это?

Методологически наиболее корректно оценивать результаты вложения материнского капитала на основе данных лонгитюдных обследований населения, однако необходимых для этого сведений нет. В агрегированном виде проследить, как изменилась с 2006 г. жилищная обеспеченность семей с разным числом детей, можно по данным Выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств (ОБДХ) Росстата и Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ-НИУ ВШЭ)¹⁴.

Как видно из таблиц 2-3, тенденции за 2006-2014 гг. неоднозначны. Позитивные сдвиги в обеспеченности общей площадью жилья и в распределении по числу комнат заметнее для многодетных семей, а у семей с двумя детьми особых изменений не было (табл. 2). Обращает на себя внимание и то, что обеспеченность квадратными метрами на одного члена в домохозяйствах с двумя и более детьми в 2013 г. ухудшилась по сравнению с 2011 г. Независимо от числа детей перераспределение происходит между семьями, проживающими в жилье с двумя, тремя и более комнатами. Доля домохозяйств, занимающих однокомнатное жилье, остается неизменной.

Таблица 2

Жилищные условия домохозяйств с детьми в возрасте до 16 лет на конец года

Домохозяйства, имеющие детей в возрасте до 16 лет	Размер общей площади жилого помещения на 1 члена домохозяйства, кв. м			Распределение домохозяйств по числу занимаемых комнат, %
	2006	2011	2013	2006			2013
				1	2	≥3	1	2	≥3
С 1 ребенком	16,1	13,7	17,6	12	38	50	13	37	50
С 2 детьми	13,6	16,5	14,6	9	35	56	9	33	58
С 3 детьми	11,6	14,5	13,3	10	37	53	9	27	64
С 4 и более детьми	8,5	13,9	11,2	6	23	71	5	22	73

Источник: Выборочное обследование бюджетов домашних хозяйств (Росстат).

Данные РМЭЗ-НИУ ВШЭ согласуются с данными Росстата. Единственным положительным сдвигом в жилищной обеспеченности семей с детьми, превышающим статистическую ошибку, можно считать небольшое сокращение доли домохозяйств с детьми, проживающих в стесненных (менее 18 кв. м на человека) и очень стесненных (менее 9 кв. м на человека) условиях (табл. 3). При этом семьи с двумя и более детьми по-прежнему испытывают сильный дефицит жилплощади.

Таблица 3

Жилищная обеспеченность домохозяйств с детьми в возрасте до 18 лет

Домохозяйства	Размер общей площади жилого помещения на 1 члена домохозяйства, кв. м			Доля домохозяйств, проживающих в жилых помещениях с общей площадью, приходящейся на 1 члена домохозяйства, %
	2006	2011	2014	2006	2011	2014	2006	2011	2014
				менее 9 кв. м			менее 18 кв. м
С детьми до 18 лет	14,0	15,0	14,7	14,4	12,0	12,5	77,5	69,9	71,6
С двумя и более детьми до 18 лет	12,4	13,2	12,9	23,4	20,5	21,8	87,7	83,2	84,0
С двумя и более детьми до 18 лет, один из которых родился не ранее 2007 г.	-	12,3	12,5	-	26,4	24,1	-	87,6	84,7

Источник: рассчитано поданным 15-й, 20-й и 23-й волн обследования РМЭЗ-НИУ ВШЭ.

Такой динамике объективных показателей, или скорее ее отсутствию, можно найти несколько объяснений. Во-первых, средства МСК пока не конвертировались в прирост показателей жилищной обеспеченности у семей, еще не завершивших строительство жилья. Во-вторых, часть средств направлена на реконструкцию жилья, которая может и не добавлять общей площади. В-третьих, нельзя не учитывать наличие фиктивных сделок купли-продажи жилья (не обязательно нелегальных, но и, например, по родственным связям), цель которых — получить средства МСК на другие нужды семьи, хотя их долю в общем объеме оценить невозможно.

Несмотря на это все группы домохозяйств с детьми заметно улучшили субъективные оценки своих жилищных условий (табл. 4). Доля тех, кто оценивает свои жилищные условия как плохие и очень плохие, в наибольшей мере сократилась среди семей с несколькими детьми — в 3,5-3,7 раза, хотя по-прежнему чем больше в семье детей, тем выше неудовлетворенность. Из других исследований известно, что завышение субъективных оценок на фоне низких объективных показателей проживания отражает сложившийся в России низкий стандарт жилищной обеспеченности, к которому адаптируются домохозяйства (Бурдяк, 2015).

Таблица 4

Распределение домохозяйств с детьми в возрасте до 16 лет по оценке своих жилищных условий иа конец года (в %)

Домохозяйства, имеющие детей в возрасте до 16 лет	Все домохозяйства	В том числе оценивающие свои жилищные условия как:
		отличные и хорошие	плохие и очень плохие	отличные и хорошие	плохие и очень плохие	отличные и хорошие	плохие и очень плохие
		2006		2010		2013
С 1 ребенком	100	35,4	17,2	39,4	8,7	47,7	6,8
С 2 детьми	100	32,6	22,7	39,0	10,0	48,4	6,3
С 3 детьми	100	27,7	30,9	37,6	14,2	46,5	8,4
С 4 и более детьми	100	21,2	37,8	31,4	24,7	38,9	10,6

Источник: Выборочное обследование бюджетов домашних хозяйств (Росстат).

Предшествующий анализ показал, что на начало 2015 г. у половины семей, получивших сертификаты МСК, оставались невостребованные средства¹⁵. Согласно Федеральному закону от 29.12.2006 №256-ФЗ, их размер должен ежегодно индексироваться с учетом инфляции. С 2011 г. фактические темпы прироста суммы материнского капитала отстают от годовых темпов прироста потребительских цен. Хотя, учитывая структуру распоряжения средствами, для сравнения корректнее брать прирост цен на жилье. Рассматриваемое в таком ракурсе реальное содержание материнского капитала в среднем по России год от года имеет разнонаправленную динамику, различающуюся по регионам. В 2014 г. в 24 субъектах РФ покупательная способность МСК на первичном рынке жилья снизилась на 1 кв. м и более по сравнению с максимальным уровнем 2011 г., то есть более чем на 10%, и лишь в пяти увеличилась на 1 кв. м и более. На вторичном рынке негативные изменения существеннее: в 35 регионах потери покупательной способности МСК составили более 1 кв. м, только в одном субъекте РФ был сопоставимый рост. В 41 регионе отрицательная динамика покупательной способности МСК на первичном или вторичном рынке жилья продолжается два года и более, для их жителей он постепенно обесценивается как ресурс для покупки (строительства) жилья. Учитывая, что для сокращения расходных обязательств федерального бюджета в кризисных условиях в 2016 г. принято решение «заморозить» размер материнского капитала¹⁶, ожидать перелома этой тенденции не приходится.

Новые направления использования материнского капитала: несбыточные проекты или реальность?

Активизировать использование населением средств МСК, а значит, предотвратить их обесценение и повысить значимость этой меры для повышения уровня и качества жизни семей с детьми можно за счет расширения спектра направлений распоряжения. Об этом свидетельствуют результаты ряда социологических исследований: те родители, которые уже получили сертификат на МСК, и те, кто пока не имеет на это права, предъявляют спрос на разнообразные способы использования средств (Гурко, 2014; Бороздина и др., 2012). Они мотивируют это наличием большого числа неудовлетворенных семейных нужд, возникающих в связи с появлением в семье детей и в процессе их воспитания.

Законодательные инициативы по внесению изменений в федеральный закон от 29.12.2006 №256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» регулярно поступают в Государственную думу РФ: с начала работы текущего созыва в 2011 г. по сентябрь 2015 г. рассмотрен 41 законопроект. Среди них наиболее распространены предложения о новых способах распоряжения средствами МСК, а также об изменении или уточнении условий их использования в рамках направлений, предусмотренных законом (рис. 5). Пытаясь расширить спектр возможностей по распоряжению материнским капиталом, законодатели чаще всего обращались к теме лечения и реабилитации тяжелобольных детей и их матерей, неоднократно обсуждался вопрос об оплате образовательных услуг не только для детей, но и для родителей, а также о легализации возможности тем или иным образом обналичить средства (специальный банковский депозит, единовременные выплаты и пр.) — все это свидетельствует об актуальности данных проблем для семей с детьми.

Большинство законопроектов (31) так или иначе подразумевали необходимость дополнительных затрат федерального бюджета на реализацию предлагаемых изменений: либо совокупных (за счет увеличения размера МСК и/или расширения контингента его получателей), либо текущих (за счет роста активности в распоряжении средствами). По этой причине они были отклонены на основе отрицательного заключения правительства РФ. Еще один аргумент «против» состоит в том, что предлагаемые направления использования финансируются из государственного бюджета (например, высокотехнологичное дорогостоящее лечение, реабилитация ребенка-инвалида и пр.), и их принятие спровоцирует перекладывание расходов из сферы здравоохранения в сферу социальной поддержки, а также на сами семьи.

Из всех инициатив только пять — предложенные правительством РФ — дополнили федеральный закон. Две из них с 2015 г. открыли новые способы применения средств МСК. Во-первых, после долгого обсуждения учтены нужды семей с детьми-инвалидами: им разрешено получить компенсацию затрат на приобретение товаров и услуг для социальной адаптации и интеграции в общество детей-инвалидов. Во-вторых, в рамках правительственного антикризисного плана средства сертификата снова разрешено разово обналичить в размере 20 тыс. руб., которые могут быть использованы на любые нужды семьи. Такие меры пользуются очень большой популярностью у населения: в 2009—2011 гг. выплату в размере 12 тыс. рублей получили почти все, у кого был на тот момент сертификат (более 3,3 млн человек); за шесть месяцев 2015 г. выплату получили более 1,6 млн семей, то есть каждая вторая семья, у которой еще остались невостребованные средства МСК.

---

При широком охвате населения и большом объеме поддержки материнский (семейный) капитал обладает высоким потенциалом для повышения благосостояния семей с детьми. Однако заданные узкие рамки использования этих средств препятствуют его полноценной реализации, лишая многие семьи доступа к данному ресурсу или вынуждая их искать обходные, в том числе нелегальные пути.

Методологические и информационные ограничения оценки результативности программы не позволяют уверенно определить, насколько существенно улучшили свои жилищные условия семьи с несколькими детьми благодаря материнскому капиталу. Данные выборочных обследований, агрегированные по семьям с разным числом детей, показывают очень слабое и неустойчивое улучшение объективных показателей их жилищной обеспеченности и более выраженные позитивные сдвиги субъективных оценок. Рассматриваемый временной период, видимо, еще недостаточен для того, чтобы окончательно судить о влиянии программы материнского капитала как на благосостояние семей с детьми, так и на демографическое развитие страны.

Текущие результаты реализации программы материнского капитала имеют ярко выраженную территориальную специфику: различия в уровне и направлениях использования средств определяются, прежде всего, условиями их вложения на региональных рынках жилья. Сюда можно отнести и особенности расселения в регионе, и доступность приобретения жилья по сравнению с уровнем доходов населения, и институциональные формы поддержки спроса на строительство и покупку жилья, и даже такие субъективные факторы, как национальный менталитет и укорененность жителей на данной территории. В целом от данной меры поддержки больше выиграли жители регионов с невысоким уровнем экономического развития, национальных республик, регионов с особыми условиями поддержки жилищного строительства, а также население небольших городов и сельской местности. В наименьшей степени ею пользуется население крупнейших городов и агломераций, а также северных регионов страны. Эта территориальная дифференциация согласуется с демографическими целями программы, так как устранение дефицита жилой площади является значимым фактором увеличения вероятности рождения детей женщинами, проживающими в селе, без высшего образования и с низкими доходами (Рощина, Черкасова, 2009).

Попытаемся ответить на вопрос, каковы же перспективы программы материнского капитала. Проведенный анализ позволяет утверждать, что, несмотря на сформировавшийся со стороны населения запрос, государственная исполнительная власть слабо заинтересована в появлении новых способов распоряжения средствами МСК, прежде всего потому, что это может увеличить текущую потребность в финансировании программы в сложных бюджетных условиях. Другая причина — опасения злоупотреблений и нецелевого расходования средств как со стороны населения, так и со стороны учреждений (образования, здравоохранения и пр.). В таких условиях, очевидно, сохранится тенденция направлять подавляющую часть сертификатов на улучшение жилищных условий. Причем на фоне кризисных явлений в экономике страны и сокращения реальных доходов населения в ближайшие годы доля сделок с привлечением кредитных средств продолжит снижаться. Часть сертификатов, владельцы которых не смогут (или не захотят) улучшать свои жилищные условия, может «зависнуть» на неопределенный срок.

Повышению эффективности программы как меры социально-экономической поддержки семей с детьми, на наш взгляд, могли бы способствовать развитие дополнительных мер их поддержки в сфере жилищного кредитования, а также постепенное расширение вариантов использования средств. В том числе можно сделать регулярной практику единовременных (ежегодных) выплат с учетом нуждаемости, поскольку инструменты поддержки малообеспеченных семей с детьми, реализуемые на региональном уровне, во многих субъектах РФ развиты недостаточно.

Хотя между органами федеральной исполнительной власти нет консенсуса о целесообразности продолжения программы материнского (семейного) капитала после 2016 г., ее судьба уже решена политической волей президента РФ, предложившего продлить ее минимум на два года¹⁷. Однако вопрос о возможностях ее трансформации остается открытым.

---

¹ Увеличение пособий по уходу за ребенком до 1,5 лет, в том числе введение этих пособий для неработающих женщин и дифференциация их размеров в зависимости от очередности рождения детей; введение частичной компенсации родительской платы за услуги дошкольных образовательных учреждений; увеличение размера родового сертификата; материальная поддержка семей, взявших на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, введение материнского (семейного) капитала.

² В данной работе не затрагиваются вопросы реализации регионального материнского капитала, предоставляемого более чем в 30 субъектах РФ за счет их собственных бюджетных средств.

³ При наличии в открытом доступе анализируются данные по всем субъектам РФ. Более детальные, не опубликованные, сведения по 13 субъектам РФ получены по запросу из Пенсионного фонда РФ и, хотя не претендуют на репрезентативность, позволяют судить об особенностях реализации программы в регионах с разными социально-экономическими, географическими и расселенческими характеристиками.

⁴ Пенсионный фонд России имеет общее территориальное отделение по г. Москве и Московской области, поэтому по ним представлены совокупные данные.

⁵ http://www.pfrf.ru/press_center/-2015/11/25/ 102055.

⁶ В рамках данной работы была сделана попытка подробнее оценить доступ населения к программе МСК на основе выборочного наблюдения доходов населения и участия в социальных программах, проводимого Росстатом с 2012 г. Однако этого сделать не удалось из-за проблем с исходными данными, относящимися к предмету нашего рассмотрения.

⁷ Данных о распоряжении средствами МСК по субъектам РФ за 2014 г. на этапе подготовки статьи в открытом доступе не было.

⁸ Годовой отчет Пенсионного фонда России за 2014 год. URL: http://pensionreform.ru/ files/96298/Godovoy_ otchet_ PFR_2014.pdf.

⁹ Данные за 2009-2013 гг.

¹⁰ На этапе подготовки статьи данных о распоряжении средствами МСК по всем субъектам РФ за 2014 г. в открытом доступе не было.

¹¹ http://bd.fom.ru/pdf/d30mnvr10.pdf.

¹² http: www.gazeta.ru realty 2015 08 31_a_7732427.shtml.

¹³ Ни в одном регионе не актуально строительство с привлечением организации из-за более высокой стоимости услуг (доля таких лиц не превышает 0,4-0,5%). Отметим, что но закону в несколько ущемленном положении оказались владельцы жилых помещений в домах блокированной застройки, не подпадающих, согласно Градостроительному кодексу РФ, под определение «объект индивидуального жилищного строительства».

¹⁴ «Российский мониторинг экономического положения и здоровья населения НИУ-ВШЭ (RLMS-HSE)», проводимый НИУ ВШЭ и ЗАО «Демоскоп» при участии Центра народонаселения Университета Северной Каролины в Чапел Хилле и Института социологии РАН. (Сайты обследования RLMS-HSE: http: www.cpc.unc.edu projects rims и http: www.hse.ru/rlms)».

¹⁵ Согласно проведенным расчетам, накопленная сумма отложенных обязательств федерального бюджета по предоставлению МСК в начале 2015 г. составляла более 1,1 трлн руб.

¹⁶ Федеральный закон от 14.12.2015 М?359-Ф3 «О федеральном бюджете на 2016 год».

¹⁷ Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. 03.12.2015. http://kremIin.ru/events/president/news/50864; федеральный закон от 30.12.2015 Nb 433-ФЭ «О внесении изменения в статью 13 Федерального закона „О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"».

---

Список литературы / References

Архангельский В. Н. (2015). Помощь семьям с детьми в России: оценка демографической результативности // Социологические исследования. К? 3. С. 56 —64. [Arkhangel-skiy V. N. (2015). Assistance to families with children in Russia: An assessment of demographic efficiency. Sotsiologicheskie I ssledovaniy a _f No. 3, pp. 56 — 64. (In Russian).]

Архипов A. B. (2014). Предмет и объективная сторона мошенничества, связанного с незаконным получением средств материнского (семейного) капитала // Вестник Томского государственного университета. Право. Jsfe 2. С. 29 — 38. [Arkhipov А. V. (2014). The subject and objective side of fraud connected with misappropriation of the resources of maternity (family) capital. Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. Pravo, No. 2, pp. 29 — 38. (In Russian).]

Архипова О. A. (2014). Материнский капитал как предмет мошенничества // Вестник СевКавГТИ. Юридические науки. Вып. 19. С. 99 — 101. [Arkhipova О. А. (2014). Maternity capital as a subject of fraud. Vestnik SevKavGTI. Yuridicheskie nauki, Iss. 19, pp. 99 — 101. (In Russian).]

Бороздина E. А., Здравомыслова E. А., Темкина A. A. (2012). Как распорядиться «материнским капиталом», или Граждане в семейной политике // Социологические исследования. № 7. С. 108 — 118. [Borozdina Е. A., Zdravomyslova Е. А., Temkina А. А. (2012). How to manage the "maternity capital" or Citizens in the family policy. Sotsiologicheskie I ssledovaniy a, No. 7, pp. 108 — 118. (In Russian).]

Бурдяк А. Я. (2015). Обеспеченность жильем в постсоветской России: неравенство и проблема поколений // Журнал исследований социальной политики. Т. 13. № 2. С. 273-288. [Burdjak A.Ya. (2015). Housing in post-soviet Russia: Inequality and the problem of generations. Zhurnal I ssledovaniy Socialnoy Politiki_t Vol. 13, No. 2, pp. 273-288. (In Russian).]

Гурко Т. A. (2014). Репродуктивные планы супругов и влияющие на них факторы // Социологические исследования. N° 9. С. 77—85. [Gurko Т. А. (2014). Married couples' reproductive plans. Sotsiologicheskie 1ssledovaniy a, No. 9, pp. 77—85. (In Russian).]

Елизаров В. В. (2011). Демографические и экономические аспекты поддержки семей с детьми // Уровень жизни населения регионов России. Jsfe 8. С. 78—92. [Elizarov V. V. (2011). Demographic and economic aspects of assistance to families with children. Uroven Zhizni Naseleniya Regionov Rossii, No 8, pp. 78 — 92. (In Russian).]

Иноземцев E. C. (2014). Программа «Материнский капитал» как информационный аспект демографической безопасности региона // Информационная безопасность регионов. № 3. С. 39 — 45. [Inozemtsev E.S. (2014). "Maternity capital" as an information aspect of regional demographic security. Informatsionnaya Bezopasnost Regionov, No. 3, pp. 39—45. (In Russian).]

Калабихина И.Е. (2013). О региональном материнском (семейном) капитале // Вестник Московского университета. Серия 6: Экономика. Jsfe 2. С. 62—70. [Kalabikhina I.E. (2013). On regional maternity (family) capital. Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya 6: Ekonomika, No. 2, pp. 62—70. (In Russian).]

Овчарова Л. H., Пишняк А. И. (2007). Новые меры поддержки материнства и детства: рост рождаемости или уровня жизни семей с детьми? // SPERO. JM? 6. С. 5—30. [Ovcharova L .N., Pishnyak А. I. (2007). New measures to support mothers and children: A fertility growth or an increase of the living standards of families with children? SPERO, No. 6, pp. 5-30. (In Russian).]

Назарова О. И. (2014). Материнский (семейный) капитал как мера социально-экономической защиты детей // Глобальный научный потенциал. № 2. С. 123 — 126. [Nazarova О. I. (2014). Maternity (family) capital as a measure for socio-economic protection of children. Globalnyy Nauchnyy Potentsial, No. 2, pp. 123 — 126. (In Russian).]

Пересыпкина H. В., Пукас H. A. (2015). Необходимость развития социальной ипотеки в Российской Федерации // Вестник Волжского университета им. В. Н. Татищева. № 1. С. 67 - 74. [Peresypkina N. V., Pukas N. А. (2015). The need for the development of social mortgage in the Russian Federation. Vestnik Volzhskogo universiteta im. V. N. Tatishcheva, No. 1, pp. 67— 74. (In Russian).]

Романова А. И., Афанасьева A. H., Добросердова E. A. (2014). Государственная поддержка жилищного строительства на примере Республики Татарстан // Российское предпринимательство. .N? 23. С. 198—206. [Romanova А. I., Afanasyeva A. N., Dobroserdova Е. А. (2014). State support of housing construction using the example of the Republic of Tatarstan. Rossiyskoe predprinimatelstvo, No. 23, pp. 198-206. (In Russian).]

Рощина Я. M., Черкасова А. Г. (2009). Дифференциация факторов рождаемости для различных социально-экономических категорий российских женщин // SPERO. № Ю. С. 159-176. [Roshchina Ya. М., Cherkasova A. G. (2009). Fertility factors for different socio-economic groups of Russian women. SPERO, No. 10, pp. 159-176. (In Russian).]

Рыбаковский Л. Л. (2014). Результаты современной демографической политики России // Народонаселение. JM? 1. С. 4 — 18. [Rybakovskiy L. L. (2014). Results of the modern Russian demographic policy. Narodonaselenie, No. 1, pp. 4 — 18. (In Russian).]

Тындик A. O. (2010). Обзор современных мер семейной политики в странах с низкой рождаемостью // SPERO. № 12. С. 157-176. [Tyndik А. О. (2007). Review of current family policy in low-fertility countries. SPERO, No. 12, pp. 157—176. (In Russian).]

Фрейка Т., Захаров С. (2014). Эволюция рождаемости в России за полвека: оптика условных и реальных поколений // Демографическое обозрение. Т. 1. N° 1. С. 106 — 143. [Frejka Т., Zakharov S. (2014). Fertility trends in Russia during the past half century: period and cohort perspectives. Demograficheskoe obozrenie, Vol. 1, No. 1, pp. 106-143. (In Russian).]

Neyer G. (2003). Family policies and low fertility in Western Europe. MPIDR Working Paper, No. WP 2003-021.

Slonimczyk F., Yurko A. (2014). Assessing the impact of the maternity capital policy in Russia. Labour Economics, Vol. 30, October, pp. 265—281.