МОСКОВСКИЙ ОПЫТ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ

Федеральный закон N 122-ФЗ внес изменения в механизмы и объемы социальной поддержки населения и способствовал выстраиванию новой системы межбюджетных отношений.

Суть реформы свелась к одностороннему перераспределению полномочий в пользу федерального центра. Параллельно с этим осуществлены изменения налогового и бюджетного законодательства, что привело в очередной раз к сокращению доходов наиболее экономически стабильных субъектов Федерации. Для Москвы отмена ряда налогов в текущем году привела к сокращению доходов городского бюджета почти на 25 млрд. руб.

Позиция правительства Москвы по рассматриваемому закону сначала была критической, однако было ясно, что когда-нибудь надо уходить от наличия многочисленных натуральных льгот, не подкрепленных достаточным финансовым обеспечением. Но правительство страны сделало это форсированно, отчасти непродуманно. Нельзя осуществлять глобальные реформы в спешке: за два месяца внести изменения в 150 законов и изъять почти 40 законов из пакета социального законодательства. Любые изменения в законодательстве должны проходить через субъекты Федерации и рассматриваться в течение 45 дней.

Благодаря активной позиции правительства Москвы, задолго до принятия данного закона, еще на стадии рассмотрения законопроекта в Государственной думе, совместными усилиями удалось внести важные поправки, что позволило в значительной степени избежать ущемления прав инвалидов и ветеранов. Одной из таких поправок, с учетом принятия которой в столице удалось сохранить стабильность при переходе к новой системе социальной поддержки, - было право субъектов Федерации осуществлять меры дополнительной поддержки для федеральных категорий за счет собственных средств.

Другая проблема, которую также удалось решить, - это возможность начисления ежемесячных компенсационных выплат не по принятой степени утраты трудоспособности, а исходя из установленной на 1 января 2005 г. группы инвалидности. Даже с учетом этой поправки, позволившей избежать ущемления интересов почти 1 млн. инвалидов, в бюро медико-социальной экспертизы сохраняется сложное положение. Многие инвалиды, особенно имеющие вторую группу бессрочно, обращаются по собственной инициативе в бюро медико-социальной экспертизы, рассчитывая получить третью степень утраты трудоспособности, при которой базовый размер пенсии в два раза выше обычного.

В ходе работы над проектом рассматриваемого закона были неоднократные обращения и в Государственную думу, и в Правительство РФ по различным актуальным проблемам его реализации. Первые месяцы текущего года фактически подтвердили слабую проработанность механизмов исполнения закона, наличие сбоев, приведших к социальной напряженности в обществе. В начале марта руководство столицы обратилось к президенту с предложениями по внесению уточнений в порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения, включая необходимость возврата ранее имевшихся полномочий. Обосновывалась целесообразность уточнения полномочий в сферах занятости населения, водных отношений, охраны окружающей среды, недропользования, а также по вопросам образования, льготного лекарственного обеспечения, общественной безопасности, градостроительной и архитектурной деятельности, санитарно-эпидемиологического благополучия, социальной защиты инвалидов.

В отличие от большинства регионов страны в Москве удалось плавно перейти к новой системе разграничения межбюджетных отношений, сохранив уровень социальной защищенности как городских, так и федеральных льготных категорий населения. 3 ноября 2004 г. Московской городской думой были приняты два закона: "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан" и "О ежемесячном пособии на ребенка". В целях их выполнения были внесены поправки в проект бюджета города на 2005 г. На реализацию первого закона предусмотрено 25 млрд. руб., второго - 731 млн. руб.

В целом при формировании бюджета города было обеспечено приоритетное финансирование мер социальной поддержки москвичей, в том числе сохранена выплата городских ежемесячных доплат к пенсиям неработающим пенсионерам и другим льготным категориям (включая федеральные) в соответствии с Комплексной программой мер социальной защиты жителей города, их размер колеблется от 756 до 1390 руб. В текущем году на их выплату в дополнение к средствам, предусмотренным на выполнение этих двух законов, запланировано почти 24 млрд. руб.

Региональным льготным категориям - труженикам тыла, ветеранам труда и репрессированным гражданам с 1 января 2005 г. сохранены все ранее предоставлявшиеся натуральные льготы (бесплатный проезд городским транспортом, льготный проезд пригородным железнодорожным транспортом, льготное лекарственное обеспечение, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи и др.). Кроме того, для них введены ежемесячные городские денежные выплаты (ЕГДВ) в следующих размерах: 200 руб. - для ветеранов труда, 300 руб. - для тружеников тыла, 350 руб. - для реабилитированных и пострадавших вследствие репрессий. На осуществление этих выплат в бюджете города заложено 2,4 млрд. руб.

Федеральным категориям сохранен бесплатный проезд на городском транспорте и зубопротезирование, а инвалидам и участникам войны еще и дополнительные льготы (освобождение от оплаты жилья и коммунальных услуг в пределах социальных норм, льготы по оплате за телефон, санаторно-курортное лечение по медицинским показаниям), на что в бюджете города предусмотрено 934 млн. руб.

Сохранены также московские льготы, установленные ранее отдельными постановлениями правительства столицы, ими пользуются около 150 тыс. жителей города (одинокие пенсионеры, участники обороны Москвы, пенсионеры, имеющие на иждивении несовершеннолетних детей и др.). Между правительствами Москвы и Московской области подписано Временное соглашение о порядке пользования правом бесплатного проезда в общественном транспорте на территории города и области и порядке выдачи проездных документов. Предполагается ежегодное перезаключение данного соглашения с учетом соблюдения принципов взаиморасчетов между двумя субъектами. Данные вопросы отражены в постановлении правительства Москвы от 1 февраля 2005 г. N 46-ПП "О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан".

С 1 января 2005 г. в перечень льготных категорий, которым предоставлено право бесплатного проезда городским пассажирским транспортом на территории Москвы и Московской области, вошли: пенсионеры независимо от принадлежности к федеральным или региональным льготным категориям, получающие пенсии в органах социальной защиты, отделениях Пенсионного фонда РФ, ведомственных пенсионных отделах; ветераны боевых действий, не являющиеся пенсионерами; лица, пострадавшие от радиационных воздействий, и ветераны подразделений особого риска, не достигшие пенсионного возраста; лица, сопровождающие инвалидов I группы, родители (опекуны, попечители) детей-инвалидов в возрасте до 18 лет; члены семей военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы, и приравненных к ним лицам; дети из многодетных семей до 16 лет (учащиеся общеобразовательных учреждений до 18 лет); дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей (учащиеся образовательных учреждений).

Данный перечень льготных категорий является единым. По нему бесплатный проезд предоставляется как в городе, так и в области.

В целях обеспечения широкой информированности населения о предстоящих изменениях в законодательстве о льготах проведено массовое обучение специалистов разного уровня, начиная от работников районных управлений до заместителей префектов и глав управ по социальным вопросам. Разработан и роздан методический материал. Обеспечены постоянные выступления специалистов в средствах массовой информации (местная печать, кабельное и центральное телевидение, радио, встречи с ветеранскими организациями, населением). Для этих же целей в органах социальной защиты на уровне районов, округов и города открыто 116 "горячих линий" по 207 номерам телефонов, которые работали и в "новогодние каникулы". За истекшее время поступило более 270 тыс. звонков, из них 80% обращений от представителей федеральных льготных категорий. По 97,4% обращений даны подробные разъяснения, 2,6% вопросов взяты на контроль.

Для того чтобы каждый москвич смог получить достоверную информацию "из первых рук", правительством Москвы подготовлена и распространена брошюра с подробными разъяснениями мер социальной поддержки. Решением мэра для организации системы мониторинга в целях контроля за жизненным уровнем различных категорий москвичей в ходе реализации Федерального закона N 122, а также учитывая просьбы общественных организаций, в городе создан Общественный наблюдательный совет, работающий в постоянном режиме.

Членами совета и их представителями проведены различные проверки, результаты которых были направлены руководству города. Многие их рекомендации были учтены органами исполнительной власти в практической работе, а также при подготовке соответствующих обращений к президенту, в правительство.

В целом ситуация в городе по реализации Федерального закона N 122 находится под контролем. Несмотря на принятые ограничения и существенные недостатки этого закона в городе не допущено ущемление прав ни одной льготной категории граждан. Так, лекарственное обеспечение в первые месяцы начала года фактически осуществлялось за счет средств городского бюджета. Благодаря неоднократным обращениям правительства Москвы к президенту и в правительство страны действующая с 1999 г. система льготного лекарственного обеспечения в Москве сохранена.Уполномоченным фармацевтическим фирмам (включая аптечные пункты, расположенные в амбулаторно-поликлинических учреждениях), осуществляющим льготное лекарственное обеспечение, дано разрешение Росздравнадзора на участие в схеме организации дополнительного лекарственного обеспечения в качестве организаций федерального уровня.

Только в феврале удалось подписать соглашение с Минздравсоцразвития РФ по предоставлению лекарственного обеспечения, в соответствии с которым определен порядок отпуска лекарственных средств для получения государственной социальной помощи на переходный период. К сожалению, до сих пор не утверждены изменения и дополнения к действующему федеральному перечню, что делает невозможным обеспечение полноценного лечения больных отдельными тяжелыми заболеваниями (онкология, сахарный диабет, психиатрия и др.), требующих приема дорогостоящих лекарств.

С учетом сложившейся ситуации Департамент здравоохранения города Москвы направил предложения о продлении срока действия этого соглашения до 1 июля 2005 г.

В настоящее время наиболее остро стоят проблемы социальной поддержки инвалидов. Это обусловлено тем, что из сферы компетенции регионов исключены полномочия: по принятию законодательных и иных нормативных актов по вопросам социальной защиты инвалидов; разработке региональных целевых программ в этой области; утверждению и финансированию регионального гарантированного перечня реабилитационных услуг и технических средств реабилитации; установлению льгот инвалидам и общественным организациям за счет собственных средств; созданию за счет своих бюджетов специальных рабочих мест для инвалидов; установлению финансовых санкций для работодателей в случае несоблюдения квотирования рабочих мест для инвалидов. Практика показала, что механизм предоставления мер социальной поддержки этой категории граждан нуждается в корректировке.

Особое беспокойство в настоящее время вызывают вопросы обеспечения инвалидов протезно-ортопедическими изделиями и техническими средствами реабилитации. С 1 января 2005 г. они отнесены к сфере ответственности Российской Федерации и соответствующим расходным обязательствам из федерального бюджета. В принятом 12 декабря 2004 г. постановлении Правительства РФ N 771 предусмотрены более сложные и длительные процедуры оформления и получения протезно-ортопедических и технических средств реабилитации, что вызывает справедливое недовольство со стороны инвалидов и ветеранов.

Одним из основных условий получения технических средств реабилитации и протезных изделий теперь является наличие у инвалида индивидуальной программы реабилитации из бюро медико-социальной экспертизы. Это создает дополнительные препятствия и увеличивает сроки их получения (для сравнения: ранее инвалиду было достаточно представить медицинское заключение, справку об инвалидности, и через 5 дней органы социальной защиты населения их выдавали в Московском центре технических средств реабилитации, причем с учетом индивидуального подбора).

Одновременно с изменением привычного для инвалидов порядка получения средств реабилитации по решению Правительства РФ проходит реорганизация региональных служб медико-социальной экспертизы с передачей их в федеральное подчинение. В результате у работников этих служб понизился уровень оплаты труда, возникли проблемы с кадрами, очередность на освидетельствование достигла 27 тыс. человек, в основном за счет увеличения повторных освидетельствований.

С учетом сложившейся ситуации правительством Москвы внесено предложение о сохранении действовавшего до настоящего времени порядка обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации и протезно-ортопедическими изделиями с финансированием за счет средств федерального бюджета. В Москве эта проблема касается более 200 тыс. человек.

С 1 января 2005 г. произошли изменения и в организации санаторно-курортного лечения инвалидов. Данная функция передана Федеральному фонду социального страхования и его территориальным отделениям, хотя соответствующего кадрового и материально-технического обеспечения, необходимой информационной базы данных нуждающихся в путевках у них нет. В соответствии с приказом Минздравсоцразвития РФ N 158 от 14.10.2004 г. "О порядке отбора санаторно-курортных учреждений, в которые предоставляются путевки на санаторно-курортное лечение льготным категориям граждан в рамках государственной социальной помощи" Фондом социального страхования РФ проведен конкурс по отбору санаторно-курортных учреждений на закупку путевок для лечения федеральных льготных категорий по закупочной цене в размере 400 руб. в сутки на одного человека.

Проверки, проведенные в санаторно-курортных учреждениях, предоставивших путевки фонду по такой стоимости, показывают, что данной суммы на полноценное питание и более разнообразные медицинские процедуры недостаточно. Практически все санатории из-за заниженной стоимости койко-дня испытывают экономические трудности. Анализ себестоимости всего набора медицинских услуг, питания, входящих в стоимость одного койко-дня пребывания в здравнице, имеющей современное диагностическое и лечебное оборудование, с размещением в двухместном номере с холодильником и телевизором показывает, что цена должна быть как минимум 620 руб. в сутки.

Установление Минздравсоцразвитием РФ единой закупочной цены для всех территорий страны не было связано с таким объективным показателем, как прожиточный минимум в субъекте РФ. Искусственное занижение цены до 400 руб. показало, что даже на первом этапе приема ветеранов и инвалидов большинство санаториев не смогли предоставить качественное санаторно-курортное лечение. Свои аргументы и расчеты правительство Москвы представило президенту. По истечении четырех месяцев Минздравсоцразвития РФ рассматривает вопрос об увеличении закупочной цены на путевки.

Много вопросов вызывает отмена льготы по обеспечению инвалидов спецавтотранспортом по медицинским показаниям. Данной льготы теперь лишены инвалиды молодого возраста с нарушениями опорно-двигательного аппарата и семьи с детьми-инвалидами, хотя указанные категории крайне нуждаются в средствах передвижения для поездок на работу, учебу, лечение и т. д. В то же время за инвалидами и участниками ВОВ, вставшими на учет на получение спецтранспорта до 1 января 2005 г., сохранена возможность получения его бесплатно, однако данное обязательство теперь является расходным полномочием Российской Федерации.

В Москве очередность составляет более 13 тыс. человек, из них более 9 тыс. инвалидов и участников ВОВ. К 9 Мая, в рамках празднования 60-летия Победы, автомобилями будет обеспечено 1400 ветеранов, вставших на учет по март 2004 г. включительно. Из федерального бюджета Москве выделено 400 автомобилей "Ока". При сложившейся ситуации правительство Москвы намерено поэтапно решать вопросы транспортного обслуживания ветеранов путем увеличения доли расходов городского бюджета и введения для желающих компенсаций в размере стоимости автомобиля.

В связи с исключением с 1 января 2005 г. из ст. 7 Федерального закона "О ветеранах" нормы, предусматривающей присвоение звания "Ветеран труда", стали возникать конфликтные ситуации (например, гражданин давно имел право на получение удостоверения "Ветеран труда", но за его оформлением не обращался). Во избежание жалоб в настоящее время выдача удостоверений "Ветеран труда" в городе продолжена. Однако вопрос единого порядка присвоения этого звания на территории всей страны требует скорейшего законодательного урегулирования.

Неудовлетворительная подготовка к принятию и реализации закона N 122, отсутствие экспертизы последствий его введения, анализа потребности в финансовом обеспечении - все это привело к многочисленным проблемам в его исполнении. Поэтому институты гражданского общества не могут и не должны стоять в стороне от проводимых в стране социальных реформ. Кроме того все стороны социального партнерства должны принять активное участие как в информационно-разъяснительной работе, так и в формировании конструктивных предложений, направленных на совершенствование норм этого закона.