Государственная собственность в российской экономике - Масштаб и распределение по секторам

В работе анализируется масштаб и распределение государственной собственности по отраслям в российской экономике. Описаны различные правовые формы государственных предприятий (ГП) в России. Приведены официальные данные об эволюции размера государственного сектора, где размер понимается как число ГП, их доля в занятости, основном капитале, инвестициях и промышленном производстве. Отмечены недостатки официальной классификации структуры собственности. Описано распределение ГП по отраслям и степень их интернационализации. Наконец, представлены данные по ГП, торгующимся на фондовой бирже, из которых складывается картина более заметного участия правительства в средних и крупных компаниях, чем можно судить по официальным данным. Во второй части (готовящейся к публикации в следующем номере этого журнала) обсуждаются проблемы управления и влияние государственной собственности на результаты деятельности предприятий.

Несмотря на массовую приватизацию и последующие приватизационные программы в России в период 1990 х годов, государственные предприятия (далее ГП) продолжают играть важную роль в российской экономике. Этот феномен не является особенностью России - и в развитых, и в развивающихся странах есть нефтяные компании, банки а также части инфраструктурного сектора, контролируемые государством. В России, по крайней мере, в пяти важных секторах экономики доминируют ГП: инфраструктура (железнодорожный транспорт, трубы, ядерная энергетика), добыча полезных ископаемых (нефть и газ, бриллианты), военно-промышленный комплекс, финансовые услуги (банковский сектор, страхование, пенсионные фонды) и масс медиа¹. Настоящая работа посвящена анализу масштабов государственного участия и его распределения по секторам российской экономики, обсуждению целей и проблем корпоративного управления ГП в России и международному сопоставлению эффективности ГП в сравнении с частными компаниями.
Мы используем определение ГП, данное в нормативах ОЭСР по корпоративному управлению предприятий, находящихся в государственной собственности: ГП - это предприятия, в которых государство имеет существенную долю контроля через полный, мажоритарный или значимый миноритарный пакет акций. Мы называем государственным контролем участие правительства любого уровня, в частности, через пирамидальные структуры - прямое и косвенное владение федеральным, региональным или местным правительством (OECD, 2005). Существенная доля контроля обычно определяется как, по крайней мере, 10% голосующих акций в компании. Мы, однако, должны поправить это определение в соответствии с доступными источниками данных и используемых в них классификациях.
В последние годы политика управления государственной собственностью в российском правительстве преследовала цель консолидации существующего государственного участия в холдинговые компании за пределами топливного и энергетического секторов, увеличения доли в стратегических предприятиях до контролирующего уровня и приватизации миноритарных долей в нестратегических секторах². Усилия российского правительства по стабилизации в ходе недавнего финансового кризиса (в частности, интервенции на фондовом рынке и обеспеченные займы) приведут к дальнейшему увеличению активов находящихся в собственности государства компаний. Политика усиления государственного сектора пользуется широкой поддержкой российского населения. В двух опросах населения, проведенных в 2006 г., от 37 до 52% респондентов ответили, что предпочли бы отменить итоги приватизации и оставить активы в государственных руках. Еще 13% (в обоих опросах) сказали, что предпочли бы видеть приватизированные фирмы национализированными, а затем реприватизированными в ходе более прозрачного процесса³.
По данным Федеральной службы статистики (Росстат), к началу 2007 г., 9% зарегистрированных фирм и организаций находились в полном государственном владении и 2% были в смешанной собственности, т.е. имели в качестве собственников и государственные, и частные компании; 21% капитальных инвестиций в 2007 г. был про изведен полностью государственными компаниями и еще 10% - фирмами со смешанным владением. В терминах основного капитала 23% российской экономики принадлежит фирмам с мажоритарным государственным контролем. Однако, если посмотреть на крупнейшие российские компании, торгующиеся на российских или международных фондовых биржах, возникает другая картина. Согласно оценкам компании «Тройка Диалог» (Troika Dialog, 2008), федеральные и региональные власти контролировали примерно 40% рыночной капитализации российского фондового рынка в конце 2007 г., по сравнению с 24% в 2004 г.
В разд. 2 приводится анализ размера государственного сектора в российской экономике. Мы начнем с обзора правовых форм ГП в п. 2.1. Официальные данные относительно доли ГП в российской экономике представлены в п. 2.2, а распределение по секторам анализируется в п. 2.3. В п. 2.4 представлены данные по интернационализации ГП. Разд. 2 завершается разделом, посвященным торгуемым ГП, который содержит анализ масштаба государственной собственности среди крупнейших российских компаний.
Вторая часть статьи (готовится к публикации) начинается с подраздела 3, где оценивается подход к анализу политики ГП и исследованию целей и методов корпоративного управления ГП. В п. 3.1 приводится комментарий относительно текущих тенденций в государственной политике по управлению публичной собственностью и приватизации, приводятся примеры недавних поглощений проведенных ГП, а также недавно созданных государственных холдингов. Также обсуждаются цели правительства в том виде, в котором они представлены в учредительных документах ГП или других правовых документах или публичных заявлениях. В п. 3.2 исследуются конкретные проблемы в корпоративном управлении ГП; приводятся статистические данные обследований, которые позволяют сравнить структуру государственного управления в государственных и частных компаниях. П. 3.3 посвящен исследованию недавно созданных государственных корпораций и их конкретных проблем в корпоративном управлении.
В целом в статье рассматриваются некоторые меры российско го правительства, включая формирование крупных индустриальных холдингов и разработку новой юридической формы собственности - государственной корпорации, которые, судя по всему, не способствуют достижению целей индустриального развития. Более того, учитывая огромный масштаб государственных субсидий, размещенных в некоторых из этих корпораций, и монопольное положение, полученное ими на некоторых рынках, можно сделать вывод о том, что предложенный уровень контроля и механизмы стимулирования их директоров и менеджеров явно недостаточны.
В разд. 4 обсуждаются результаты деятельности ГП в сравнении с частными. Анализу приватизационного процесса в России посвящено нескольких исследований. Практически отсутствует и систематический анализ результатов деятельности оставшихся и недавно созданных ГП в России. Таким образом, мы приводим здесь только международную перспективу, рассматривая обзор эмпирических исследований по сравнению результатов работы ГП и частных компаний. В разд. 5 приводятся заключительные комментарии.

В Гражданском кодексе РФ описываются все правовые формы предприятий, действующие на территории Российской Федерации. Государственные предприятия обычно зарегистрированы в виде одной из следующих правовых форм.

1. Акционерное общество (АО). Большинство АО в частичном или полном государственном владении инкорпорированы как открытые акционерные общества (ОАО). В некоторых случаях они принимают правовую форму закрытых акционерных обществ (ЗАО)⁴. Основное различие между ОАО и ЗАО состоит в необходимости согласия других акционеров на передачу собственности другим лицам и в меньшем объеме требований к раскрытию информации. Закон 1995 г. «Об акционерных обществах» служит основным законом их организации. ОАО обязаны публиковать квартальные и годовые финансовые отчеты, подвергаться внешнему аудиту, они могут быть подвержены банкротству в случае несоблюдения финансовых обязательств. Правовая форма ОАО дает предприятиям гибкость; в нем могут участвовать частные инвесторы. Форма ОАО позволяет привлекать капитал на рынках акций и облигаций. Примерами ОАО со стопроцентной государственной собственностью федерального правительства являются «Российские железные дороги», «Международный аэропорт Шереметьево» и «Объединенная судостроительная компания». Примеры ОАО с частичной государственной собственностью это Газпром, Роснефть, Сбербанк, Внешторгбанк (ВТБ), Аэрофлот и Транснефть. Акции этих компании торгуются на российских и зарубежных фондовых рынках⁵.
2. Унитарные предприятия на федеральном, региональном или муниципальном уровне (ФГУП, ГУП и МУП соответственно). Основным законом, регулирующим их деятельность, является закон «О государственных и муниципальных предприятиях» (2002 г.). Унитарные предприятия не имеют долей собственности и полностью контролируются Российским правительством на соответствующем уровне. Унитарные предприятия имеют лишь ограниченные права в отношении их собственности, и многие типы транзакций должны получать одобрение соответствующих правительственных агентств, например Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество). Унитарные предприятия обычно не обязаны раскрывать финансовую информацию, но подвергаются аудиту Счетной палаты РФ. Примеры - Рособоронэкспорт, Почта России и Росспиртпром - холдинг производителей алкогольной продукции (в частности, водки). Российское правительство стремится сократить число унитарных предприятий, инкорпорируя их как АО, путем приватизации, ликвидации или преобразуя их в предприятия Казначейства. Предприятия Казначейства работают исключительно на выполнение государственного заказа, обычно в секторе государственной обороны, и их число относительно невелико.
3. Третья правовая форма стала актуальной лишь недавно. В 2007 г. российское правительство создало шесть государственных корпораций. Каждая государственная корпорация учреждается от дельным законом. Статус государственной корпорации в Гражданском кодексе не определен непосредственно. Напротив, он развился как одна из форм некоммерческих организаций. Правительство играет роль основателя, переводя определенные активы в государственную корпорацию, но не берет на себя финансовых обязательств корпорации. Законодательство о банкротстве к государственным корпорациям не применимо, и их не контролирует Счетная палата РФ. К шести государственным корпорациям, учрежденным в 2007 г., относятся Внешэкономбанк, Роснанотехнологии, Ростехнологии, Росатом, Олимп строй и «Фонд содействия реформированию жилищно коммунального хозяйства». Список существующих государственных корпораций завершает «Агентство по страхованию вкладов», основанное в 2003 г.⁶

Кроме того, государственные учреждения - еще один тип не коммерческих государственных организаций - выполняют государственные функции без передачи им собственности⁷. В отличие от государственных корпораций эти организации в большинстве случаев действительно являются некоммерческими⁸. К ним относится часть официальных статистических данных о государственных предприятиях, которые мы представляем в следующем разделе. Однако они не будут объектом внимания в данной работе.

В данной работе мы используем несколько источников данных для оценки роли ГП в России, также как и их институтов корпоративного управления и результатов их деятельности: официальные данные Росстата, других правительственных ведомств, а также результаты обследования 822 предприятий, проведенного исследователями Высшей школы экономики и Института экономических исследований университета им. Хитоцубаши в Токио в 2005 г. (далее - исследование ВШЭ). В этом исследовании ГП определяются как предприятия с долей (любого размера), находящейся в руках государственных органов управления (любого уровня).
Что касается официальных статистических данных Росстата, необходимо предупредить о ряде факторов, которые следует учитывать при оценке доли ГП в российской экономике. Росстат классифицирует формы собственности предприятий следующим образом:

• российское предприятие, находящееся в полной собственности государства⁹;
• российское предприятие, находящееся в смешанной государственной и частной собственности;
• российское предприятие, находящееся в частной собственности;
• иностранная форма собственности;
• смешанная иностранная и российская форма собственности.

Однако Росстат не дает точных долей собственности и их среднего распределения по фирмам. Эта классификация имеет ряд недостатков для оценки роли государственной собственности.

• Классификация Росстата отражает только непосредственную государственную собственность. Предприятия, находящиеся в собственности компании, контролируемой государством, считаются частными. Например, Газпромнефть: на 74% под разделение Газпрома будет считаться частной компанией, не смотря на то что Газпром и, следовательно, Газпромнефть полностью контролируются федеральным правительством.
• Поскольку Росстат не различает мажоритарные и миноритарные доли в категории внутренней, смешанной собственности, мы не можем определить, контролируются ли данные фирмы государством или нет.
• Категория смешанной внутренней и иностранной собственности может включать ГП, если у них также есть иностранные акционеры. Например, Газпром и Роснефть контролирует правительство, но в этих компаниях есть иностранные акционеры. Таким образом, они подпадают под эту категорию.

Учитывая эти тонкости, рассмотрим сначала долю ГП в общем числе зарегистрированных фирм и организаций в России. Информация основана на данных официальной регистрации юридических лиц. Фирмы и организации включают крупные и малые коммерческие фирмы, за исключением индивидуальных предпринимателей, некоммерческих организаций, а также государственных учреждений, если они зарегистрированы как самостоятельные юридические лица.
Доля фирм и организаций с участием государства (т.е. сумма государственной, муниципальной а также смешанной российской государственной и частной собственности) в 2007 г. составляла 11% и с тех пор несколько снизилась¹⁰. В обследовании ВШЭ 2005 г. в 11,6% фирм была доля государственного участия и в 7,9% - регионального или муниципального. Доля фирм с участием правительства любого уровня составляла 17,7% (некоторыми фирмами владели и федеральные, и региональные/муниципальные правительства). Большая доля государственного участия в обследовании может объясняться тем, что ГП в России в среднем крупнее частных, а также секторальным распределением выборки ВШЭ. Медианное число сотрудников ГП в выборке было 880 млн чел., а в частных фирмах 414 млн чел., медианный объем продаж в ГП - 350 млн руб., а в частных фирмах - 195 млн руб. Таким образом, в этой выборке ГП приблизительно вдвое крупнее частных.
Анализируя долю частных российских компаний и организаций (табл. 1), можно отметить некоторый рост частной собственности с 2001 г. Более точная официальная информация доступна для числа фирм, находящихся во владении федерального правительства. В табл. 2 приводятся данные о числе федеральных унитарных предприятий и ОАО с государственным участием, а также о размере государственно го пакета в этих ОАО. В ней также показано число компаний, в которых правительство наделено специальным правом, которое называется «золотая» акция. Это правило позволяет правительству назначить представителя в совет директоров даже в тех случаях, когда оно не владеет обыкновенными акциями, а также дает право накладывать вето на некоторые решения совета директоров. «Золотые» акции часто создавались в процессе приватизации на предприятиях стратегического значения.

Хотя число федеральных государственных унитарных предприятий с 2003 г. стабильно сокращалось, число ОАО с государственным участием сократилось с 2002 до 2005 г., но в данный момент находится на уровне 2005 г. Обе тенденции объясняются продолжающимся процессом акционирования унитарных предприятий в ОАО со 100% долей правительства. В 2007 г. 368 унитарных предприятий были включены в план приватизации, но 254 из них не могли быть приватизированы в течение этого года¹². Это означает, что приватизация унитарных предприятий составляла лишь малую часть общего сокращения их числа в этом году.

Таблица 1

Число зарегистрированных фирм и организаций с распределением по форме собственности

Показатели	1996	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Общее число фирм и организаций, в тыс.	2250	3346	3594	3845	4150	4417	4767	4507	4645	4772
В том числе по формам собственности, в %
государственная	14,3	4,5	4,3	4,1	3,9	3,6	3,4	3,3	3,0	2,8
муниципальная	8,8	6,5	6,4	6,2	5,9	5,6	5,3	5,9	5,6	5,4
частная российская	63,4	75,0	75,8	76,9	78,0	79,2	80,5	80,7	82,5	83,3
общественные и рели гиозные организации	4,2	6,7	6,6	6,4	6,1	5,7	5,3	5,3	4,6	4,1
прочие формы соб ственности, включая смешанную россий скую, иностранную, совместную россий скую и иностранную	9,3	9,3	7,3	6,8	6,4	6,1	5,6	4,8	4,3	4,4
В том числе (среди прочих форм собственности)
смешанная государ ственная и частная, российская						2,8	2,5	1,8

Источник: (Росстат, 2003, 2009). Все данные приводятся на 1 января года.

Таблица 2

Собственность федерального правительства: унитарные предприятия, доли в АО и их размеры, «золотые» акции

Показатели	Январь 2001 г.	Январь 2002 г.	Июнь 2003 г.	Июнь 2004 г.	Июнь 2005 г.	Июнь 2006 г.	Январь 2007 г.	Январь 2008 г.
Число федеральных государ ственных унитарных пред приятий	Нет данных	9394	9860	9222	8293	7178	6533	5709
Число АО с долей федераль ного правительства*	3524	4407	4205	3905	3524	3481	3816	3674
АО с долей федерального пра вительства в размере (в %)
Менее 25%	49,5	51,5	51,1	49,9	43,8	30,5	24,4	21,0
От 25 до 50%	34,4	31,8	31,8	30,3	31,0	25,4	21,3	17,6
Более 50%, но меньше 100%	14,4	14,7	14,3	12,8	13,5	11,4	9,6	7,3
100%	1,7	2,0	2,8	7,0	11,7	32,6	44,6	54,1
Число компаний, в которых государство владеет «золотой» акцией (только)**			118	251	259	243	181

Источники: (Правительство Российской Федерации, 2008, 2007, 2006, 2005; ИЭПП, 2008, гл. 5.1, табл. 4, 5 и 7), подготовленные на основе планов приватизации российского правительства в предыдущие годы.

* За исключением тех компаний, в которых государство владеет только «золотой» акцией (последняя строка).

** Указано число предприятий с «золотой» акцией федерального правительства, в которых оно не владеет обыкновенными акциями. Для 2001 и 2002 гг. доступно только общее число «золотых» акций, находящихся в собственности федерального правительства (542 - на 1 августа 2001 г. и 750 - на 1 января 2002 г.). Число фирм с «золотыми» акциями указано на 1 января 2003 и 2004 гг.

Как показано в п. 2.1, в некоторых случаях правительство также старалось в последние годы выкупать ранее приватизированные фирмы и, в большинстве случаев, устанавливать мажоритарный контроль над этими предприятиями. В целом, данные табл. 2 отражают политику российского правительства в области приватизации миноритарных долей в фирмах из нестратегических секторов и установлению или поддержанию контроля над стратегическими активами. В 2008 г. 61% всех пакетов федерального правительства в ОАО составляли мажоритарные (превышающие 50%) по сравнению с 25,2% в 2005 г. и только 16% в 2001 г.

Данные о размере государственных пакетов могут быть дополнены информацией из обследования ВШЭ 2005 г.: среди 93 фирм в выборке, принадлежащих федеральному правительству 32 (34,4%), были мажоритарными. Это отличается от ситуации, которая складывается в компаниях, где владельцами акций являются региональные или муниципальные органы власти. Из 63 таких компаний в выборке только в 10 (15,9%) этот пакет превышал 50%. Большинство пакетов регионального или муниципального правительства на самом деле представляли собой малые миноритарные пакеты (58,7 из них были меньше 10%), тогда как пакеты федерального правительства были меньше 10% лишь в 20,4% случаев.

Картина доли ГП станет более полной, если мы рассмотрим данные о доли предприятий с государственным участием в общей занятости, основном капитале, инвестициях и промышленном производстве. В табл. 3 приводятся данные о занятости за период с 1990 по 2008 г.

Доля людей, занятых в компаниях с государственной и смешанной (российской) собственностью, стабильно снижалась с 86% в 1990 г. до 38% в 2008 г. Стоит вспомнить, что категория «государственных» включает государственные учреждения, когда они представляют собой самостоятельные юридические лица, например университеты или больницы.

Таблица 3

Число занятых на предприятиях с разными формами собственности

Показатели	1990	1995	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Общая среднего довая численность занятых, в тыс. чел.	75325	66330	64517	64980	65574	65979	66407	66792	67174	68019	68458
В том числе по формам собственности:
государственная и муниципальная, в %	82,6	42,2	37,8	37,3	36,9	36,3	35,5	33,7	32,8	32,1	31,4
смешанная государственная и частная, российская, в %	4,0	22,2	12,6	11,6	9,6	9,3	8,5	7,8	7,2	6,7	6,3
частная, российская, в %	12,5	34,3	46,1	47,7	49,6	50,2	51,8	54,1	55,4	56,3	57,3
общественные и религиозные организации, в %	0,8	0,7	0,8	0,8	0,8	0,7	0,7	0,6	0,6	0,6	0,5
иностранная и совместная российская и иностранная, в %	0,1	0,6	2,7	2,6	3,1	3,5	3,5	3,8	4,0	4,3	4,5

Источник: (Росстат, 2003, 2009).

Таблица 4

Основной капитал - доли частной и государственной собственности*

Показатели	1990	1996	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Основные фонды (на начало года)	1834	13072	20241	24431	30329	2541	38366	43823	54246	60473
в том числе, % государственная собственность	91	23	26	27	30	23	23	23	25	24
частная собственность	9	77	74	73	70	77	77	77	75	76

*Данные за1990 г. - в млн руб., 1996-2001 гг. - в трлн руб., 2002-2008 гг. - в млрд руб.

Источник: (Росстат, 2003, 2009).

Для определения доли ГП в совокупном капитале российской экономики, Росстат использует иную классификацию ГП. Тут государственная собственность охватывает государственные учреждения, государственные унитарные предприятия, а также предприятия с долей участия государства более 50% (прямой или косвенной). Основные фонды - средства, которые используются для производства товаров и услуг, например, строительства зданий, оснащения оборудованием, транспортными средствами и т.п. В табл. 4 представлены данные о доли государственных и частных компаний в общем объеме основных фондов российской экономики.

Взвешенное по основному капиталу присутствие государства в российской экономике на протяжении последних четырех лет оставалось неизменным - приблизительно на уровне 23%. Эта картина подтверждается анализом капиталовложений в российскую экономику (табл. 5). Тут мы возвращаемся к исходной классификации полностью государственной, смешанной, частной, зарубежной и совместной иностранной и российской собственности.

Данные табл. 5 демонстрируют стабильное снижение доли ГП в капиталовложениях, хотя за последние годы этот процесс замедляется. Табл. 5 дает лучшее представление о государственной доле в корпоративном секторе российской экономики из всех, представленных до сих пор данных (с учетом оговорок, относящихся к уместности классификации собственности для измерения масштаба государственной собственности выше). Данные о капиталовложениях не пострадают от переоценки совокупного капитала, так как капиталовложения должны быть менее важны в государственных учреждениях, которые «отвечают» за значительную долю занятых.

В идеале хотелось бы измерить долю ГП в экономике как часть ВВП, которую они производят. К сожалению, эти данные в России недоступны. Официальная статистика предоставляет данные по промышленному производству, но только до 2004 г.¹³ В табл. 6 приводится классификация промышленного производства по формам собственности. Снова наблюдается снижение доли государства.

Таблица 5

Капиталовложения по формам собственности

Показатели	1995	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Инвестиции в основной капитал*	267,0	1165,2	1504,7	1762,4	2186,4	2865,0	3611,1	4730,0	6716,2	8764,9
В том числе по формам собственности, % государственная	31,3	23,9	22,1	20,2	21,0	17,1	18,8	17,5	17,7	17,4
муниципальная	6,3	4,5	4,9	4,7	4,3	4,1	3,8	3,8	4,4	4,1
смешанная госу дарственная и частная, российская	46,2	27,8	21,6	18,6	17,4	15,5	12,9	12,0	11,1	9,8
частная российская	13,4	29,9	36,7	42,0	41,2	46,5	44,9	49,1	49,7	53,8
общественных и религиозных организаций**	0,1	0,2	0,2	0,2	0,2	0,2	0,2	0,2	0,1	0,1
иностранная -		1,5	2,3	3,6	4,1	6,9	8,2	7,3	7,1	6,6
совместная российская и иностранная	2,7	12,2	12,2	10,7	11,8	9,7	11,2	10,1	9,8	8,2

*Данные за 1995 г. - в трлн руб., 2000-2008 гг. - в млрд руб. * Включает потребительские кооперации. Источник: (Росстат, 2003, 2009). Все данные приводятся на 1 января года.

Таблица 6

Доля промышленного производства по формам собственности

Показатели	1994	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Государственная	19,9	8,2	8,2	8,1	8,2	7,9	6,7
Муниципальная	1,6	1,2	1,1	1,2	1,3	1,4	1,3
Смешанная государственная и частная, российская	60,9	51	33,1	29,9	24,3	22,4	20,4
Частная, российская	15	29,6	41,1	43,2	43,8	45,2	47,2
Общественные и религиозные организации	0,2	0,2	0,2	0,3	0,2	0,3	0,3
Иностранная и совместная российская и иностранная	2,4	9,8	16,3	17,3	22,2	22,8	24,1

Источник: (Росстат, 2003, 2009).

Подведем итоги: совокупные данные о числе компаний, занято сти, основных фондах, капиталовложениях и промышленном производстве демонстрируют снижающуюся роль государства в российской экономике. Этот вывод противоречит широко распространенному представлению о том, что российское правительство в последние годы занимает более активную позицию в российской экономике. В п. 2.5 мы покажем, что масштаб государственной собственности существен но возрос в крупнейших российских компаниях.

Распределение ГП по секторам

В этом подразделе мы сначала представим отраслевое распре деление российских государственных предприятий, а затем обратим внимание на некоторые сектора российской экономики, для того что бы определить долю общего объема производства, которая приходится на ГП. В табл. 7 представлено распределение по отраслям предприятий с собственностью федерального правительства.

Самое большое число федеральных государственных предприятий сосредоточено в машиностроении. Большое число компаний с федеральной собственностью отмечается в сельском хозяйстве, строительстве, на транспорте и в секторы коммуникаций, причем, их большая часть, судя по всему, представляют собой относительно не большие предприятия. В данных по 2008 г. в прогнозном плане приватизации была использована другая отраслевая классификация. Эти данные представлены в табл. 8.

Таблица 7

Распределение по секторам ФГУП и АО с участием федерального правительства, на 1 января 2007 г.

Показатели	ФГУП		АО
	единицы	%	единицы	%
Непроизводственные сектора (преимущественно услуги)	1670	25,6	405	10,1
Промышленность	1539	23,6	1797	45,0
Включая:
машиностроение	634	9,7	632	15,8
легкая промышленность	179	2,7	29	0,7
промышленность строительных материалов	49	0,8	53	1,3
пищевая промышленность	51	0,8	127	3,2
металлургия	28	0,4	94	2,4
химическая промышленность	33	0,5	89	2,2
Другие сектора промышленности	565	8,6	773	19,3
Сельское хозяйство	826	12,6	534	13,4
Строительство	668	10,2	404	10,1
Транспорт и связь	536	8,2	353	8,9
Лесное хозяйство	49	0,8	88	2,2
Прочие отрасли	1245	19,1	416	10,4
Всего	6533	100,0	3997	100,0

Источник: (Правительство Российской Федерации, 2007).

Число федеральных унитарных предприятий (ФГУП) в военно промышленном комплексе в табл. 8 не указано (они отнесены либо к «промышленности и строительству» либо к «другое»). Мы, однако, знаем из списка стратегических предприятий¹⁴, что в этом секторе находится большое число ФГУП. К сожалению, статистические данные о доле участия в секторе не включают оценки доли компаний в общем объеме производства и в сфере обеспечения занятости. Тем не менее, если учитывать более крупные размеры компаний в промышленных секторах, можно наблюдать высокую долю топливно энергетического сектора, а также военно промышленного комплекса в числе предприятий с федеральным государственным владением.

Во многих правительственных планах и объявлениях относительно управления государственной собственностью появляются формулировки «стратегический сектор» и «стратегическое предприятие». Указ Президента, включающий перечень более тысячи стратегических предприятий, был выпущен в 2004 г. и с тех пор несколько раз в него вносились изменения. Этот документ нуждается в четком одобрении Президента для проведения приватизации и выпуска новых акций. Кроме того, Совет Федерации РФ в апреле 2008 г. одобрил «Закон о порядке осуществления иностранных инвестициях в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства». Закон включает перечень стратегических секторов, в которых иностранные инвесторы должны получать разрешение на приобретение контрольного пакета акций компании. Список в основном включает сектора, которые имеют стратегическое значение: военно промышленный комплекс, производство, транспортировка и хранение радиоактивных материалов, разведка и добыча полезных ископаемых на участках недр федерального значения вплоть до радио и телевизионного вещания и издания газет с тиражом более миллиона экземпляров. Существование и содержание подобного списка может оказаться преградой для осмысленной приватизационной политики российского правительства в дальнейшем.

Таблица 8

Распределение по секторам ФГУП и АО с участием федерального правительства, на 1 января 2008 г.

Показатели	ФГУП		АО
	единицы	%	единицы	%
Непроизводственные сектора (преимущественно услуги)	1151	20,2	638	17,4
Промышленность и строительство	1744	30,5	695	18,9
Топливно энергетический комплекс			597	16,2
Военно промышленный комплекс			586	15,9
Сельское хозяйство	618	10,8	761	20,7
Лесное хозяйство	37	0,6
Транспорт и связь	409	7,2	397	10,8
Прочие отрасли	1750	30,7
Всего	5709	100,0	3674	100,0

Источники: (Правительство Российской Федерации, 2008).

Перейдет к анализу доли ГП в выпуске некоторых отраслей. Росстат приводит данные о доле производства компаний различных форм собственности в разных секторах экономики. К сожалению, данные до и после 2004 г. едва ли сравнимы, поскольку Росстат в 2005 г. перешел на новую классификацию отраслей. В 2007 г. доля предприятий, полностью находящихся в государственной собственности или в смешанной собственности, в общем объеме производства составляла 18,4% в обрабатывающей промышленности, 15,6 - в добыче энергоресурсов, 20,7 - в производстве топлива, 10,9 - в металлургии и 22,2 -в химической отрасли. Все эти доли оставались примерно на том же уровне или немного снижались с 2005 г.
Росстат не предоставляет данных о распределении собственно сти в банковском секторе. В (Vernikov, 2007) приводится оценка доли контролируемых государством банков в общих активах на 1 января 2006 г. (в 45%). Четыре крупнейших банка - Сбербанк, Внешторгбанк (ВТБ), Газпромбанк и Банк Москвы - все государственные - составляют основную часть этой доли: все вместе в 2006 г. они владели 41% общих активов. Остальные активы принадлежат иностранным банкам (около 10%), несколько таких крупных российских банков, как Альфа банк, Уралсиб, Русский Стандарт и МДМ Банк, и сотни малых банков регионального значения. Ожидается, что в ходе текущего финансово го кризиса государственная доля в банковском секторе вырастет.

Интернационализация ГП

В последние годы мы стали свидетелями резкого увеличения внешних прямых иностранных инвестиций (ВПИИ) из России. Объем ВПИИ увеличился с 20 в 2000 г. (7,8% ВВП) до 255 млрд долл. в 2007 г. (19,8% ВВП)¹⁵. Однако стоит отметить, что официальная статистика прямых иностранных инвестиций смешана с транзакциями между российскими компаниями и аффилированными с ними оффшорными компаниями¹⁶. Однако увеличение ВПИИ отражает реальную тенденцию, как показывает рост зарубежных активов крупнейших российских компаний. В (Ehrstedt, Vahtra, 2008; Skolkovo, 2007) приведены списки крупнейших многонациональных компаний. Большая часть этих компаний работают в нефтегазовом секторе, отраслях металлургии и добычи. В обоих списках доминируют российские компании с частными владельцами, а Лукойл является российской компанией с наибольшим числом зарубежных активов. Газпром в обоих списках находится среди трех основных российских многонациональных компаний. Зарубежные активы Газпрома составляют приблизительно 5% общих активов и включают инвестиции вниз по производственной цепочке в Западной Европе и производство газа и нефти в странах СНГ. Компания постав ляет приблизительно треть всего газового импорта Западной Европы. Недавние зарубежные приобретения Газпрома включают 51%-ный пакет в сербской энергетической компании Naftna Industruja Srbije (NIS), дистрибьютора нефти и газа и оператора нефтеперерабатывающих заводов, и белорусской газовой транзитной и распределительной компании Белтрансгаз. Крупнейшая российская государственная нефтяная компания Роснефть осуществляет свою деятельность в основном на внутреннем рынке и рынке СНГ. В сентябре 2007 г. полностью государственная компания Зарубежнефть завершила процесс 12 кратного увеличения своего уставного капитала для финансирования совместного предприятия с вьетнамской компанией PetroVietnam. В 2008 г. она приобрела четыре оффшорных месторождения в Ненецком автономном округе для совместной разработки с вьетнамским партнером. Список и данные в (Skolkovo, 2007) также включают две государственных транспортных компании Совкомфлот и Новошип в число десяти крупнейших российских многонациональных компаний. Со времени составления списка компании подверглись слиянию.
Согласно данным Росстата, продукты добычи составили почти 70% российского экспорта в 2008 г., по сравнению с 58% в 2004 г. Существенная часть этого экспорта приходилась на государственные компании нефтегазового сектора. В соответствии с агрегированными данными российского экспорта экспортно импортная активность промышленных и телекоммуникационных компаний из обследования ВШЭ оказалась более скромной. Средняя доля экспорта в общих продажах ГП¹⁷ составляла приблизительно 6,5% в 2004 г. Их средняя доля импорта в общих издержках составляла приблизительно 5,6%. Показатели частных компаний отличаются несущественно. Кроме того, компании респонденты отмечали, что не ощущают серьезной конкуренции со стороны иностранных компаний.
Несколько крупных ГП имеют зарубежных акционеров. Например, представитель немецкой компании из отрасли энергетики «E.ON Ruhrgas AG» является членом совета директоров Газпрома. Глава государственного холдинга «Объединенная авиастроительная корпорация» обнародовал планы привлечения частного капитала, в частности, зарубежного. Как отмечалось в п. 2.3, закон об иностранных инвестициях в предприятия стратегического значения вводит ограничения на иностранное владение мажоритарным пакетом акций некоторых российских государственных предприятий. Частные зарубежные владельцы не могут получать превышающую 50% долю голосующих акций без специального разрешения. Для иностранных правительств, международных организаций или организаций, находящихся под их контролем, установлен порог в 25% голосующих акций. Список стратегических отраслей в законе включает производство вооружений и военных технологий (что относится преимущественно к государственной корпорации Ростехнологии), авиастроение («Объединенная авиастроительная корпорация», ОАК), использование ядерной энергии (Росатом).
Российские банки и корпорации активны на международных рынках капитала - они выпускают еврооблигации, и депозитарные расписки на их акции торгуются на международных фондовых биржах. Первичное размещение акций Роснефти было проведено на Лондонской фондовой бирже, а не в России. Согласно обследованию ВШЭ-ГУ, 30% ГП разместили свои ценные бумаги (акции, облигации, еврооблигации) на зарубежных фондовых биржах, по сравнению с 9% частных фирм.

Торгуемые ГП

Российский фондовый рынок в последние годы быстро рос и в отношении числа разместивших свои ценные бумаги, и в отношении совокупной рыночной капитализации, хотя недавнее падение рынков отбросило индексы РТС и ММВБ на уровень 2004 г. Не только акции российских компаний торгуются на двух основных российских торговых площадках - РТС и ММВБ, но депозитарные расписки торгуются в Нью Йорке, Лондоне и Франкфурте. В конце 2007 г. акции 302 эмитентов торговались на РТС - по сравнению с 261 в 2005 г. Однако большинство из них торгуются нечасто. Число регулярно торгуемых акций составляет приблизительно 15018. Рыночная капитализация всех акций, торгуемых на РТС к концу 2007 г., составила 1329 млрд долл., по сравнению с 329 млрд долл. в 2005 г.
Согласно оценкам инвестиционного банка «Тройка Диалог» (Troika Dialog, 2008), федеральные и региональные власти контролировали приблизительно 40% рыночной капитализации российского фондового рынка в конце 2007 г., по сравнению с 24% в 2004 г. Для такого роста есть несколько причин.

• В некоторых случаях миноритарные пакеты акций правительства увеличились до контролирующего уровня, например в случае Газпрома.
• Предприятия, которые находились в частной собственности, были приобретены государственными предприятиями. Например, Роснефть стала основным покупателем активов бывшей крупнейшей российской нефтяной компании ЮКОС, чьи активы продавались с аукциона после взыскания Федеральной налоговой службой огромной задолженности по выплате налогов.
• Другие примеры приведены во второй части данной статьи.Такие крупные компании, как Роснефть и Внешторгбанк (ВТБ), были выпущены на рынок посредством первичного размещения. Размещение Роснефти в 2006 г. сделало ее второй российской компанией по рыночной капитализации¹⁹.

В то же время доля частных владельцев (основных акционеров и стратегических инвесторов) упала с 50 (в 2004 г.) до 33% (в 2007 г.). Доля публичных акционеров (акции в свободном обращении) оставалась стабильной. Высокая доля ГП в общей рыночной капитализации объясняется их размером, который упрощает для них несение издержек, связанных с размещением на фондовых биржах.
Проанализируем более подробные данные о государственной собственности в крупнейших компаниях (табл. 9). Мы сравниваем рыночную капитализацию крупнейших ГП между 2004 и 2008 г. Данные в табл. 9 основаны на рейтинге 200 крупнейших российских компаний по рыночной капитализации, проведенном рейтинговым агентством «Эксперт Рейтинг». В табл. 9 также указаны размеры пакетов акций, принадлежащих федеральным и региональным органам управления, напрямую или косвенно через другие ГП²⁰.
В соответствии с расчетами внизу табл. 9, доля общей рыночной капитализации, относящейся к десяти крупнейшим ГП, выросла с 31,4 до 47,5%. Эти показатели даже превышают процитированные выше данные компании «Тройка Диалог». Существует ряд причин, по которым эти данные все же преуменьшают роль государства в крупнейших российских компаниях: во-первых, приведены были только 10 крупнейших ГП. Во-вторых, не были учтены торгуемые компании с миноритарными государственными пакетами. Например, в 2008 г. Газпром владел 19,3% пакета Новатек, а региональное правительство Татарстана владело 32% и «золотой» акцией Татнефти. В-третьих, будем помнить о том, что в табл. 9 включены только крупнейшие зарегистрированные на бирже компании, находящиеся под государственным контролем. Согласно рейтингу «Эксперт-Рейтинг», 400 крупнейших российских компаний по объему выпуска, мы видим в 2008 г. «Российские железные дороги» (3 место, 100% голосующих акций у государства) и Транснефть (17 место, 100% голосующих акций у государства) среди 20 крупнейших российских компаний.
Согласно данным компании «Тройка Диалог» (Troika Dialog, 2008), секторы с наивысшей долей государства в торгуемых компаниях - банковский (64%), обрабатывающая промышленность (53%), нефтегазовая отрасль (47%), телекоммуникации (47%), энергетические компании (37%) и транспорт (30%).

Таблица 9

Рыночная капитализация десяти крупнейших компаний, контролируемых государством, согласно рейтингу «Эксперт Рейтинг», 2004 и 2008 г.

На 1 сентября 2004 г.				На 1 сентября 2008 г.
Место	Название компании	Рыночная капита-лизация, млн долл.	Доля государства, %	Место	Название компании	Рыночная капита-лизация, млн долл.	Доля государства, %
1	Газпром	46660	38,0	1	Газпром	236187	50,1
7	РАО ЕЭС	10884	53,8	2	Роснефть	92968	84,6
9	Сбербанк	7431	60,6	4	Сбербанк	51058	60,6
15	Мосэнерго	3220	95,3	9	Газпром Нефть	22787	73,7
21	Ростелеком	1469	50,7	12	Внешторгбанк (ВТБ)	18823	77,5
22	Уралсвязьинформ	1153	57,8	15	РусГидро	16738	60,4
23	Аэрофлот	1142	51,2	22	Ростелеком	8349	50,7
25	Роснефть Пурнефтегаз	1015	82,0	23	ФГС ЕЭС	6377	77,7
33	Волга Телеком	679	51,0	26	Банк Москвы	5531	44,0
34	Башнефть	664	63,7	32	Мосэнерго	4043	60,5
	Рыночная капитализация 10 крупнейших государственных предприятий	74317			Рыночная капитализация 10 крупнейших государственных предприятий	462861
	Общая рыночная капитализация	237014			Общая рыночная капитализация	975098
	Доля 10 государственных предприятий, %	31,4			Доля 10 государственных предприятий, %	47,5

Примечание. Государственный контроль - это когда государство владеет мажоритарным пакетом акций или когда в совете директоров большинство представителей назначено государством. Количество государственных акций отражает наличие прав на осуществление контроля. Например, Газпром контролируется государством и в настоящее время владеет 73,7% акций Газпром Нефть. Таким образом, государство контролирует 73,7% акций «Газпром Нефть».

Следует отметить, что только на топливный сектор (преимущественно нефть и газ) приходится более 50% рыночной капитализации. Доля государства в нефтегазовой отрасли и обрабатывающей промышленности увеличивалась в течение последних трех лет (нефтегазовая отрасль - с 32 до 47% и обрабатывающая промышленность - с 12 до 53%), в то время как доля участия государства в энергетических компаниях резко сократилась (с 52 до 37%) в связи с реорганизацией РАО ЕЭС. Таким образом, данные, представ ленные в этом подразделе, указывают на рост контроля правительства над крупнейшими российскими предприятиями.

---

¹ Эта классификация и соответствующие примеры приведены в статье (Нещадина, Кузнецов, Кашин, 2007).
² См. п. 2.3 о юридическом определении стратегических секторов и предприятий в России.
³ Двумя другими предлагаемыми решениями были: оставить активы в руках сегодняшних владельцев, заставив заплатить их реальную стоимость или оставить их в руках сегодняшних владельцев без каких либо штрафов (The Russian Longitudi nal Monitoring Survey (RLMS) and the EBRD Life in Transition Survey). См. (Denisova et al., 2007).
⁴ Только в немногих случаях государственные предприятия зарегистрированы как общества с ограниченной ответственностью (OOO).
⁵ В случае с Транснефтью, российским монопольным оператором нефтепроводов, на бирже зарегистрированы только неголосующие акции, но 100% голосующих акций находятся в руках федерального правительства.
⁷ Первая государственная корпорация, Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), основанная в 1999 г., была ликвидирована в 2004 г.
⁸ Они перечислены в § 120 Гражданского кодекса России. Конкретные формы государственных учреждений создаются и регулируются на основании специальных законов. Одним из их конкретных типов являются автономные учреждения (Закон «Об автономных учреждениях», 2006 г.). К ним относятся, например, некоторые университеты.
⁹ За исключением таких коммерческих действий государственных учреждений, как платное медицинское обслуживание или образовательные услуги.
¹⁰ Согласно определению, государственное имущество - имущество, которое находится в собственности Российской Федерации (федеральное имущество), и имущество, принадлежащее Субъектам Российской Федерации.
¹¹ Как отмечалось ранее, правительство также может участвовать во владении фирмами со смешанной российской и иностранной собственностью.
¹² (Правительство Российской Федерации, 2006; Росимущество, 2008).
¹³ За 2005 и 2006 г. доступны показатели по производству в различных секторах. Некоторые из них приведены в п. 2.3.
¹⁴ Список стратегических предприятий приводится в п. 2.4.
¹⁵ По данным (UNCTAD, 2008).
¹⁶ Среди основных получателей и инвесторов этих потоков регулярно присутствует Кипр, основное месторасположение оффшорных компаний, контролируемых российскими бизнес группами.
¹⁷ Для данных обследования о международной торговле и конкуренции мы использовали определение ГП, если доля правительства составляет не менее 10%.
¹⁸ Число регулярно торгуемых акций из списка 200 крупнейших компаний по рыночной капитализации составленного рейтинговым агентством «Эксперт Рейтинг».
¹⁹ Согласно списку «ЭкспертРейтинг» (см. сноску 17), размещение Роснефти, так же как размещение Внешторгбанка и вторичное размещение Сбербанка в 2007 г., назывались народными IPO, так как акции были проданы большому числу людей.
²⁰ Почти во всех случаях итоговый владелец это федеральное правительство. Региональные правительства владеют крупными долями в Банке Москвы и Башнефти, а также федеральное и московское правительства владеют мажоритарным пакетом в Мосэнерго.