Программно-целевое планирование: вчера, сегодня... Завтра?

Тамбовцев В.Л.
д.э.н., проф., главный научный сотрудник
экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова
Рождественская И.А.
д.э.н., проф., завотделом Института
региональных экономических исследований
профессор кафедры государственного
и муниципального управления
Финансового университета при Правительстве РФ

Стремление правительств многих стран повысить эффективность расходования бюджетных средств, в различных формах проявляющееся на протяжении многих десятилетий, может иметь разные причины — от искреннего желания экономить средства налогоплательщиков до публичного оправдания фактической неэффективности бюджетов тем, что наука не предлагает адекватных инструментов. После Второй мировой войны это стремление реализовывалось за счет повышения целевой ориентации бюджетных расходов, структуризации их в виде целевых программ, призванной в наглядной, доступной для парламентского и общественного контроля форме связать объем расходуемых средств и уровни достижения целей, признанных правительством приоритетными в тот или иной период.

Из-за возросшей в последние годы неэффективности государственного регулирования российской экономики и во властных кругах, и среди научной общественности возродился интерес к проблематике планирования. Оно воспринималось как антитеза совокупности несогласованных, а подчас — противоречивых действий, осуществлявшихся на разных уровнях государственного управления и повышавших риски ведения бизнеса со всеми вытекающими последствиями для частной инвестиционной активности.

Первым шагом на этом пути стала бюджетная реформа, начавшаяся еще в первой половине 2000-х годов¹ и предполагавшая упорядочение бюджетного процесса путем установления для него четких правовых рамок. Поскольку в условиях рыночной экономики государственный бюджет — это один из двух объектов², которыми государство может непосредственно управлять, планируя их структуру, состав и т. п. и обеспечивая исполнение плана, такое начало представлялось оправданным. В ходе бюджетной реформы программы в составе различных бюджетов — от федерального до муниципальных — стали настолько значимыми их элементами, что в Бюджетном послании президента РФ о бюджетной политике на 2013-2015 гг. было заявлено о необходимости перейти к «программному бюджету»³. В 2015 г., согласно данным доклада Минфина РФ «Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета», 54,5% расходов федерального бюджета было направлено на реализацию государственных программ (Министерство финансов РФ, 2015), но с учетом еще не утвержденных на момент подготовки документа эта доля должна составить порядка 95%.

Следующим шагом стало принятие закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»⁴, развившего положения указа президента РФ «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации»⁵. Этот закон установил правовые рамки для системы стратегических плановых документов, в составе которых не последнее место занимают различные программы.

В упомянутом докладе Минфина РФ отмечается ряд трудностей (мы обсудим их ниже), с которыми на практике сталкивается бюджетное программно-целевое планирование (ПЦП). С учетом повышения его роли в связи с реализацией в стране системы стратегического планирования важно понять, чем вызваны отмеченные Минфином затруднения, что говорят об этом теория и анализ практического опыта, как можно решить возникшие проблемы. Сначала мы кратко рассмотрим историю ПЦП, включая его теоретическое развитие и практическое использование в СССР, затем охарактеризуем текущую ситуацию и в заключение остановимся на выводах для будущего, вытекающих из проведенного анализа.

К истории программно-целевого планирования

Современное ПЦП начиналось, как известно, с системы Planning—Programming—Budgeting System (PPBS), которую внедряли для планирования государственного бюджета США в 1965 г. Как отметил Г. Келлер, «хотя программное бюджетирование — относительно новое понятие, у него интересная история. Разработанное RAND Corporation, оно было впервые использовано ВВС США. Министр обороны Роберт Макнамара в 1961 г. потребовал, чтобы Министерство обороны применяло программное бюджетирование для всех оборонных мероприятий. В 1965 г. президент Джонсон объявил, что все основные федеральные необоронные агентства должны работать, используя технику программного бюджетирования» (Keller, 1968. Р. 1).

Основная цель программного бюджетирования заключается в рационализации процесса разработки госбюджета посредством: а) использования данных о затратах и выгодах альтернативных способов достижения заявленных государством целей; б) измерения конечных результатов для облегчения эффективного достижения выбранных целей (Schick, 1966. Р. 251).

Согласно П. ДонВито (DonVito, 1969. Р. 3), PPBS формируют следующие элементы:

1. структура программы — классификация направлений действий организации, доступных для достижения ее целей;
2. принятый программный документ, включающий точные количественные данные о необходимых ресурсах и конечных результатах по годам реализации цели;
3. процесс принятия решений, устанавливающий функции, правила и временной порядок действий;
4. процесс измерения эффективности и оценки вариантов;
5. информационная система, предоставляющая необходимые данные для применения системы PPBS.

Келлер (Keller, 1968. Р. 11) выделяет иные процедуры программного бюджетирования:

• формулирование широких и всеобъемлющих целей;
• предложение и формирование альтернативных средств их достижения;
• преобразование целей и альтернатив в реалистичную рабочую форму, учитывающую доступность ресурсов и вероятность получения косвенных результатов;
• выбор наилучших вариантов;
• разработка конкретных программ их реализации;
• измерение переменных, отражающих альтернативы, разработка долгосрочного и краткосрочного бюджетов.

Приведенные описания, различаясь деталями, схожи в главном: они характеризуют программное бюджетирование как рациональное принятие решений в противовес привычному бюрократическому «про-карабкиванию» (muddling through) через согласования, утряски и т. п. для балансирования статей расходов и ожидаемых доходов бюджета (Lindblom, 1959).

Смысл постатейного бюджета, в котором различные расходы группируются по таким статьям, как зарплата, капитальные вложения, расходные материалы и т. п., заключается, как известно, в том, что он определяет масштабы закупки схожих ресурсов. Целевое назначение таких закупок неизвестно стороннему наблюдателю, так что выяснить, какие из них эффективны, а какие — нет, практически невозможно. Система PPBS, которая, во-первых, иначе группировала расходы, увязывая их с объявленными правительством целями, а во-вторых, предусматривала масштабную работу правительственных департаментов по разработке вариантов достижения этих целей, определению расходов на них и выбору наиболее эффективных, предлагала гораздо более действенные — с точки зрения повышения эффективности бюджетных расходов — процедуры бюджетного планирования. Одновременно она предоставляла и большие возможности парламентского (и шире — общественного) контроля за действиями правительства.

Почему же в США фактически отказались от системы PPBS всего через пять лет после ее повсеместного введения? Как правило, говорят о чисто политических причинах: администрацию Л. Джонсона в 1970 г. сменила администрация Р. Никсона. Однако, по мнению Р. Харлоу, хотя администрация Никсона действительно лишила PPBS жесткой поддерж-ки⁶, уже через несколько лет стало ясно, что «возникшие надежды на улучшение бюджетирования не материализовались. Неудивительно, что громкие заявления, первоначально сделанные относительно PPBS, остались нереализованными. Удивительным для многих стало то, что было сложно обнаружить даже умеренный прогресс...» (Harlow, 1973. Р. 86).

Харлоу называет несколько причин этого. Во-первых, трудности с выделением обоснованного набора программ, поскольку «многие, если не все, виды деятельности правительства направлены на достижение более чем одной цели». Во-вторых, принципиальная установка на экономическую эффективность, в то время как многие цели связаны с перераспределением, и соответствующие действия могут «не пройти» через фильтр анализа «затраты—выгоды». В-третьих, технологическое требование одномоментно устанавливать цели, несмотря на необходимость их определять итеративно в ходе согласования интересов и увязки с имеющимися ресурсами. В-четвертых, проблемы, связанные с разработкой и сравнением вариантов: «Вследствие ограниченности наших знаний, интеллектуальных возможностей и времени лишь очень малое число альтернатив может быть рассмотрено в любой реальной ситуации принятия решений» (Harlow, 1973. Р. 90 — 91). Другие исследователи указывают на некорректное применение PPBS (Lynn, 2008), а также на нежелание бюрократии использовать систему, повышающую степень их прозрачности для публики и соответственно подотчетности (Schick, 1973).

Не оспаривая важность всех названных причин, обратим внимание на следующее: методику планирования, продемонстрировавшую свою действенность при решении ряда значимых, но частных проблем за счет финансирования из госбюджета, применили при формировании бюджета в целом. В чем заключается разница между этими процессами с технологической (или методической) точки зрения?

При планировании и бюджетировании решения отдельной проблемы исчезают все причины отказа от PPBS, которые приведены выше (или, по крайней мере, их действие существенно ослабляется). Во-первых, можно четко связать альтернативные способы действий с одной целью. Естественно, внешние эффекты от них остаются, но они подлежат учету в рамках общего процесса разработки бюджета, как и для всех других планируемых действий. Во-вторых, при решении отдельной проблемы установка на экономическую эффективность реализуется при сравнении стратегий, которые могут быть нацелены на решение иной, прежде всего распределительной, задачи. В-третьих, постановка конкретной количественной цели при решении исходной проблемы действительно происходит итеративно, в рамках сопоставления вариантов, сравнения их затрат с выделенным бюджетом. Этот «бюджет проблемы» формируется в процессе «нерациональных» увязок и согласований, где действуют не только экономические, но и многие другие факторы принятия решений. В-четвертых, когнитивные ограничения в ходе разработки отдельной программы можно существенно смягчить, привлекая разных экспертов (что, собственно, и сделало Минобороны США, обратившись к RAND Corporation для разработки своих локальных программ). Временное ограничение, разумеется, остается, но его можно ослабить, раньше начав программную разработку вне рамок базового процесса бюджетного планирования.

К. Грессер указывал на еще одну трудность: «Основной недостаток PPBS состоит в предположении, что цели или цель систем рассматриваемых организационных единиц либо известны, либо могут быть легко логически выведены. Тем самым цели трактуются как нечто, что уже существует и должно быть выявлено. Следовательно, идентификация и оценка целей имеют высший приоритет по отношению к улучшениям процесса принятия решений, к которому применяется PPBS. Однако проблемы идентификации и оценки целей не отражены в методиках по ее применению» (Gresser, 1973. Р. 44). Очевидно, этот недостаток отсутствует, если у программы имеется ясно поставленная цель, связанная с необходимостью решить четко артикулированную проблему. Вопрос о том, как сформулирована (откуда взялась) такая проблема, находится за рамками методики разработки отдельной программы, но, безусловно, возникает, если программы начинают охватывать весь бюджет.

Итак, с нашей точки зрения, фиаско PPBS было обусловлено не пороками методики разработки отдельных целевых программ, а переносом этой методики на бюджетный процесс в целом, то есть стало следствием полного «опрограммливания» бюджета и бюджетного процесса. Но именно на это, собственно, и были направлены как вся система PPBS, так и ее современная реплика — бюджетирование, ориентированное на результат, которое мы рассмотрим подробнее в следующем разделе.

Между тем отечественные разработчики общей методологии и конкретных методик ПЦП всегда подчеркивали, что программы — это средство решения важнейших отдельных проблем. Они отмечали необходимость разграничивать программную и непрограммную части общего плана (в современных условиях — бюджета) действий правительства: «.программно планируемый и реализуемый комплекс охватывает лишь часть планируемой экономики» (ЦЭМИ, 1974. С. 8).

Исследования в области теории и методики ПЦП велись в СССР с начала 1970-х годов в ряде институтов АН СССР, Госплана СССР, в МГУ имени М. В. Ломоносова, во многих других НИИ и университетах. Поскольку бюджет в условиях плановой экономики играл подчиненную роль по отношению к народно-хозяйственному плану, эти исследования были изначально привязаны именно к процессам планирования. Поэтому наряду с методическими проработками процессов формирования отдельных программ большое внимание уделялось проблемам встраивания последних в процесс общеэкономического планирования, в его технологию с учетом параллельно идущих работ по внедрению элементов автоматизации в плановые процессы. В наши задачи не входит написать историю ПЦП в СССР, поэтому упомянем только один важный результат, полученный отечественными учеными в рамках этих исследований и непосредственно связанный с проблематикой использования ПЦП как инструмента формирования госбюджета.

Характеризуя значимость оценки эффективности программ, Келлер приводит следующий пример: «При программном бюджетировании общественность будет информирована, что некая программа, например, такая как предотвращение ночных вторжений в жилище (burglary) и их раскрытие, стоит Х долл., и что такая программа обеспечила сохранение Х долл. имущества вследствие предотвращения краж и возвратила на Y долл. имущества раскрытых краж. Отношение выгод к затратам будет характеризовать ценность программы и эффективность департамента» (Keller, 1968. Р. 7). Процитированная иллюстрация, однако, оставляет вне сферы внимания один важнейший момент: наличие (или отсутствие) надежных доказательств или подтверждений того, что полученный и измеренный результат причинно обусловлен действиями, осуществленными в рамках программы, а не другими факторами.

Именно на эту незамеченную проблему дает четкий ответ понятие целереализующей системы (ЦРС), фактически введенное А. Г. Фонотовым (1972. С. 42), вошедшее в Методические рекомендации по разработке комплексных народнохозяйственных программ (ЦЭМИ, 1974. С. 18) и детально рассмотренное затем В. А. Агафоновым (1990. С. 79 — 90, 114—123 и др.). В соответствии с их положениями ЦРС — это либо уже существующая совокупность производственных и иных организаций и связей между ними, совместная работа которых обеспечивает результаты (продукцию, услуги, последствия их производственного или конечного потребления и т. п.), решающие проблему, на которую нацелена программа, либо проектируемая система таких организаций и связей между ними, включая те, которые необходимо создать.

Тем самым функционирование ЦРС по определению оказывается причиной получения результатов, запланированных при разработке программы. С точки зрения тогдашней организации управления экономикой важно было подчеркнуть, что составляющие ЦРС организации могли иметь различную ведомственную принадлежность и подчиненность, а применительно к нынешним условиям рыночной экономики они могут быть как государственными, так и частными. Основой их (временного, вплоть до решения проблемы) соединения выступает совместная генерация требуемого результата, а формой — наличие программы как планового документа (в плановой экономике) либо юридически обязывающего контракта (в рыночной экономике). Разумеется, кроме действий организаций, составляющих ЦРС, на желаемый результат могут влиять факторы, находящиеся вне ее контроля, такие как погодные условия, конъюнктура мирового рынка и т. п., поэтому важным элементом ЦРС должны быть компенсаторные механизмы, способные противодействовать нежелательным и неуправляемым изменениям таких факторов⁷.

С характером ЦРС, генерирующей желаемые конечные результаты, можно связать один критерий выбора проблем для программного достижения, который не был сформулирован в явном виде в методических материалах 1970 — 1980-х годов. Тогда в качестве критериев выбора указывались обычно значимость решения проблемы для развития страны; ее сложность, то есть комплексный межведомственный характер; актуальность, оцениваемая величиной разрыва между желаемым и фактическим положением дел (см., например: Тамбовцев, Фонотов, 1982. С. 13—22).

С нашей точки зрения важно различать две группы проблем. Во-первых, те, решения которых обеспечиваются внешними эффектами реализации других целей. Тогда практически невозможно выстроить технологию, которая существенно отличалась бы от совокупности действий всех субъектов экономики. Во-вторых, проблемы, для которых такую технологию построить можно. Разумеется, функционирование последней также может (и будет) порождать внешние эффекты, влиять на реализацию других целей.

В первом случае ЦРС охватывают практически всю экономику, во втором они локальны, составляя определенную часть социально-экономической системы. Поэтому проблемы первого типа нецелесообразно рассматривать как объекты потенциальных программ, поскольку они окажутся необъятными, охватят множество государственных и негосударственных организаций, централизованно координировать взаимодействие которых будет, скорее всего, невозможно. Напротив, проблемы второго типа — потенциальные объекты программ (естественно, при условии, что они соответствуют упомянутым выше критериям важности, сложности и актуальности): координировать действия субъектов, функционирующих в рамках четкой технологии и связанных обязывающими контрактами, — вполне решаемая задача.

Таким образом, действительные объекты программ — проблемы второго типа, обладающие высокими приоритетами. Проблемы первого типа также могут быть высокоприоритетными, однако в силу специфики процессов их решения выбор программной методологии в данном случае затруднен.

Программное бюджетирование в РФ

Осуществленная в России реформа бюджетного процесса, кратко именуемая «бюджетирование, ориентированное на результат» (БОР), — разновидность так называемого «целевого управления», или «управления по целям» (Management by Objectives⁸), примененного не для отдельной фирмы или корпорации, а для правительства страны. Реализуемое на этом уровне управление по целям фигурирует в мировой литературе под разными названиями — Budgeting-by-Objectives, Target Base Budgeting, Budgeting for Results, Budgeting for Outcomes, Results-Based Budgeting, Performance Budgeting, — составляя часть реформ государственного управления, которые в целом можно охарактеризовать как Новый государственный менеджмент (New Public Management). Его суть состоит в максимально возможном переносе принципов менеджмента в бизнесе на сферу функционирования государства.

В своей продвинутой форме такие реформы включают, наряду с полным «опрограммливанием» госбюджета, еще два блока изменений: 1) денежное стимулирование работников агентств за экономию бюджетных средств (при условии выполнения целевых показателей); 2) денежное стимулирование «низовых» работников, непосредственно оказывающих административные услуги населению, за экономию выделяемых бюджетных средств (при условии соблюдения стандартов административных услуг). Для их реализации требуется значительно расширить мониторинг деятельности агентств и подчиненных им учреждений, непосредственно оказывающих услуги населению, что сопряжено с ростом административных расходов. В России, насколько нам известно, их реализация началась с введения так называемых «эффективных контрактов» (см., например: Курбатова, Левин, 2013), для которых мониторинг преимущественно внутренний и не связан со значительными издержками (для бюджета, но не для работников, вынужденных заключать такие контракты).

За последние 20 лет многие страны провели реформы указанного типа. Их результаты, как показывают многочисленные эмпирические исследования, не впечатляют (Van Thiel, Leeuw, 2002; Gilmour, Lewis, 2006; Verhoest et al., 2012, Pollitt, Dan, 2013, и др.). Исследователи отмечают противоречивое влияние этих реформ на процессы внутри организаций (от экономии расходов до распространения «работы на показатель») и отсутствие реальных подтверждений их положительного влияния на конечные результаты, хотя именно это ставилось во главу угла инициаторами реформ. Такие скромные итоги не вызывают удивления: неоднозначность последствий для процессов, идущих внутри учреждений, которые оказывают административные услуги, следует из положений экономической теории (см., например: Tambovtsev, 2004); отсутствие значимых связей с конечными результатами прямо вытекает из положений, развитых в предыдущем разделе.

С точки зрения нашего анализа среди направлений отечественной бюджетной реформы особый интерес представляют следующие:

1. выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
2. расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. Согласно данным Счетной палаты РФ, более 90% «опрограммленных» расходов составляют расходы на исполнение действующих, ранее принятых бюджетных обязательств, в то время как на цели развития направляется менее 10%⁹. Понятно, что такое соотношение не соответствует смыслу программ как средства решения актуальных проблем, которые нельзя решить за счет «обычного» бюджетного финансирования. Однако Минфин РФ, считая полный охват программами всего бюджета одной из своих важных задач, полагает нужным оправдывать и обосновывать намечаемый рост его непрограммной части: «Необходимость решения задач по модернизации Вооруженных Сил, укреплению обороноспособности страны и пенсионному обеспечению граждан обусловливает рост доли непрограммных расходов федерального бюджета с 40,8% в 2014 г. до 47,1% к 2017 г. в общем объеме расходов федерального бюджета» (Министерство финансов РФ, 2014, раздел 5.6). Другими словами, решение двух острых проблем, возникших в перспективном плановом периоде, в цитируемом документе связано с ростом объема непрограммной части бюджета! Таким образом, смысл терминов в этом официальном документе изменен на прямо противоположный по сравнению с тем, который им придают как в теории, так и в мировой практике.

Суть дела, разумеется, не в названиях (хотя и они имеют значение), а в методологии, которая за ними скрывается. Ситуация такова, что программы, которые должны ныне охватить (и постепенно охватывают) все бюджеты, от федерального до муниципальных, превратились в новую классификацию расходов. При этом действующий Бюджетный кодекс, с его жестким распределением и закреплением бюджетных полномочий, по существу, установил запрет на взаимодействие не только ведомств, но и подразделений одного ведомства. Другими словами, из того, что некоторые группы расходов разных ведомств оказались в одном разделе «программно-целевой» классификации, не следует, что ведомства (или департаменты), присвоившие намечаемым расходам тождественные коды классификации, провели предварительный анализ, схожий с предполагавшимся в рамках PPBS, а также последующее согласование намечаемых действий для решения проблемы, давшей наименование соответствующему разделу бюджетной классификации.

Опыт одного из авторов, в 2004—2006 гг. принимавшего в качестве независимого эксперта непосредственное участие в «репетиции» БОР, когда ведомства готовили бюджеты в двух вариантах — привычном и «программном», ясно показал как весьма приблизительную привязку намечаемых расходов к той или иной цели правительства, так и полное отсутствие согласительных процедур между ведомствами, хотя бы отдаленно напоминавших совместную разработку вариантов решения сложной проблемы (достижения одной из целей правительства) и выбора наилучшего из них. К сожалению, нет оснований полагать, что такие процедуры появились теперь: как показано выше, решение двух сложнейших проблем должно проходить в рамках непрограммной части бюджета...

Между тем взаимодействие подразделений одного ведомства, а тем более — разных, направленное на решение той или иной задачи на некотором уровне организации государства, способно позитивно повлиять на конечные результаты. Как показали эмпирические исследования, проведенные в Великобритании, такое взаимодействие (public—public partnership) не только увеличивает результативность и эффективность оказания государственных услуг, но и положительно сказывается на равенстве доступа к ним. В то же время государственно-частное партнерство (public—private partnership) отрицательно влияет на эффективность и равенство доступа, а взаимодействие с НКО (public—nonprofit partnership) не влияет на указанные параметры оказания услуг (Andrews, Entwistle, 2010).

Таким образом, характеризуя отечественную «программно-целевую» бюджетную реформу, можно сказать, что «грабли», подготовленные RAND Corporation (Novick, 1954) и заботливо положенные Л. Джонсоном¹⁰ на пути всех будущих реформаторов бюджетного процесса, идущих в направлении, указанном PPBS, успешно «сработали» и в Российской Федерации. При этом подход, разработанный отечественными учеными в середине 1970-х — начале 1980-х годов и выделявший для программ совершенно иное место в планово-бюджетном процессе, оказался полностью забытым.

Подчеркнем, что речь идет именно о научных, теоретико-методических разработках, а не о плановой практике того периода. Опыт участия одного из авторов в 1984 г. в разработке Госпланом СССР Целевой комплексной программы сокращения применения ручного труда показал, что основным методом формирования ее главного раздела — комплекса мероприятий — было извлечение более или менее подходящих мероприятий из плановых предложений министерств, ведомств и Госпланов союзных республик, а контрольные цифры этой программы («целевые показатели»), установленные в центре, были суммой сокращений по совокупности сведенных в один документ мероприятий.

Отметим, что желание Минфина РФ расписать все расходы бюджета по программной классификации публично объясняется и оправдывается стремлением повысить их эффективность, связать каждую намечаемую трату с той или иной программой. Эти объяснения и оправдания представляются неубедительными. Бюджет действующих обязательств базируется, как известно, на официально принятых юридических документах — федеральных законах, документах разных уровней исполнительной власти, в которых фиксируются (и обосновываются) цели соответствующих намечаемых трат. Если законодатель признал эти цели необходимыми, что и отразил в законе, то вряд ли нужно в дальнейшем обосновывать такую необходимость. Поэтому повторное подчеркивание целесообразности расходов путем фактического обесценения понятия «программа» может слишком дорого обойтись всем реципиентам острых проблем, остающихся в реальности не решаемыми из-за того, что «программными» становятся все расходы всех бюджетов.

Выводы и рекомендации

Подведем некоторые итоги. Полное «опрограммливание» бюджета как одна из целей бюджетной реформы, в том или ином виде проведенной или проводимой в ряде стран, — ложная, дезориентирующая установка. Ее практическая содержательная¹¹ неосуществимость обусловлена объективными обстоятельствами, прежде всего многофункциональностью подавляющего большинства конкретных дискретных мероприятий (например, инвестиционных проектов) и продолжающихся процессов (например, финансирования работы музеев), «работающих» одновременно на множество различных целей, которые стремится реализовать любое правительство.

Поэтому применительно к планированию внутри государственного сектора, включая (расширенное) правительство, принцип единообразия неконструктивен: разнообразию целей и проблем должно соответствовать разнообразие инструментов их достижения и решения. Так, одни цели, соответствующие в отечественной терминологии бюджету действующих обязательств, не требуют предварительной программной проработки, а другие, соответствующие бюджету принимаемых обязательств, для определения самого их состава и масштаба в такой проработке нуждаются.

Следовательно, понимание программы как документа стратегического планирования, содержащего «комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации»¹², неполное. Программа — не просто плановый документ, содержащий описание комплекса мероприятий: таков любой план. Это плановый документ, разработанный по особой методике, специфика которой обусловливает специфику программы как разновидности планов. Из того, что кто-то назвал некоторый план программой, не следует, что это действительно программа, если при создании такого плана не применялась программная методика.

Методики ПЦП, разработанные отечественными учеными в период плановой экономики, предполагали, что централизованные задания, соответствующие выбранному варианту ЦРС, будут директивно «спущены» исполнителям — государственным предприятиям и организациям, которые должны будут их исполнять. В рыночной экономике такое невозможно, поэтому участники программы из числа как государственных (не казенных), так и негосударственных организаций должны наниматься для исполнения заданий путем заключения юридически обязывающих контрактов. Это означает, что сами программы сегодня должны представлять собой развернутые, многосторонние контракты, согласованные со всеми участниками как по содержанию заданий, так и по цене их выполнения.

Однако процедуры разработки — логика развертывания цели в систему подцелей, обеспечивающая полноту «развертки», необходимость описания нескольких альтернативных способов достижения подцелей (ЦРС) и выбора наилучшего из них по нескольким критериям и т. д., — были и остаются неизменными. Меняется лишь состав участников: если в плановой экономике программы могла разрабатывать одна организация как задания для многих других, то сегодня упомянутые многосторонние контракты не могут разрабатываться без участия их будущих сторон.

Переход к реальным программам в бюджетном планировании, безусловно, усложняет плановый процесс. Вопрос в том, насколько такое усложнение обеспечивает повышение его качества и, следовательно, эффективности использования ресурсов, направляемых на достижение целей плана. Ответ на этот вопрос дает ранняя история ПЦП — применение данной методики внутри военного ведомства США: если бы прирост эффективности был незначительным, то вряд ли этот опыт был бы рекомендован к внедрению во всем правительстве¹³. Иными словами, выгоды применения ПЦП (для решения отдельных приоритетных проблем) явно превышали издержки, так что с точки зрения общественных выгод его следует применять, несмотря на дополнительные сложности для госслужащих, работников правительственных ведомств.

Однако понятие общественной выгоды требует уточнения. Кто именно получает выгоды и каковы они, как соотносятся с издержками тех, кто эти выгоды создает? Иными словами, кто является (или может быть) бенефициаром совершенствования плановых практик? Таковыми выступают получатели государственных услуг, для которых повышается их качество, улучшаются условия их получения и т. п., то есть граждане страны, в большинстве своем не являющиеся государственными служащими. Издержки улучшения методик планирования несут отдельные госслужащие, от решений и действий которых зависит это улучшение. На их долю, однако, приходится малая часть всей общественной выгоды, поскольку для чиновников, как известно, действуют особые правила получения государственных услуг.

Отсюда трудности, которыми сопровождается любое изменение методики планирования, порождаемые характерным для плановиков стремлением подменять понятия, называть новыми терминами то, что они делали раньше, изменять форму без существенных изменений в плановых практиках (см., например: Rosta, 2015). Следовательно, для реализации реформ бюджетного процесса (и не только в нашей стране) нужно решить вопросы стимулирования их исполнителей, а не предполагать, что чиновники будут четко исполнять все, что от них требует реформа. Характеристика подходов к решению этой задачи, впрочем, выходит за рамки данной статьи.

¹ Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004—2006 годах. Одобрена постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

² Второй — это государственное имущество.

³ Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах. 28 июня 2012 г.

⁴ Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ.

⁵ Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536.

⁶ В силу того, что она выдвинула на первый план собственную бюджетную реформу — Management by Objectives (МВО), более гибкую, чем PPBS, поскольку позволяла агентствам самим выбирать способы достижения своих целей (Nathan, 2001. Р. 6).

⁷ Другой вариант понимания ЦРС — включение неуправляемых факторов в ее состав.

⁸ Термин впервые введен П. Друкером (Drucker, 1954).

⁹ Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов». Москва, 2014. С. 162 — 164.

¹⁰ Который, вероятно, последовал совету одного из героев Мольера: «Во Франции все берега пустые / Король пусть превратит в порты морские — / Громадные он суммы соберет...» Ж.-Б. Мольер. «Несносные».

¹¹ Формальная осуществимость такой реформы очевидна, однако положительные последствия для эффективности бюджета это не влечет.

¹² Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Ст. 3, п. 31.

¹³ Другой вопрос, что такая рекомендация была неоправданной, поскольку предполагала полное «опрограммливание» бюджетного процесса.

Список литературы

Агафонов В. А. (1990). Анализ стратегий и разработка комплексных программ. М.: Наука. [Agafonov V. A. (1990). Analysis of strategies and complex programs elaboration. Moscow: Nauka. (In Russian).]

Курбатова М. В., Левин С. Н. (2013). Эффективный контракт в системе высшего образования РФ: теоретические подходы и особенности институционального проектирования // Журнал институциональных исследований. Т. 5, №№ 1. С. 53—78. [Kurbatova M. V., Levin S. N. (2013). Effective contract in higher education system in RF: Theoretical approaches and specificity of institutional design. Zhurnal Institutionalnykh Issledovanii, Vol. 5, No. 1, pp. 53—78. (In Russian).]

Министерство финансов РФ (2014). Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. Москва. [Ministry of Finance of RF (2014). Main guidelines of budget policy for 2015 and a planning period of 2016 and 2017. Moscow. (In Russian).]

Министерство финансов РФ (2015). Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета. Москва. [Ministry of Finance of RF (2015). Report "Main guidelines of federal budget expenditures efficiency increasing". Moscow. (In Russian).]

Тамбовцев В. Л., Фонотов А. Г. (1982). Целевые комплексные программы. М.: Знание. [Tambovtsev V. L., Fonotov A. G. (1982). Purpose-oriented programs. Moscow: Znanie. (In Russian).]

Фонотов А. Г. (1972). Цели, оценки, программы // Целевая стадия планирования и проблемы принятия социально-экономических решений. М.: ЦЭМИ АН СССР. С. 34 — 45. [Fonotov A. G. (1972). Goals, estimations, programs. In: Task planning stage and social-economic decisions-making problems. Moscow: Central Economics and Mathematics Institute, USSR Academy of Sciences. P. 34 — 45. (In Russian).]

ЦЭМИ (1974). Методические рекомендации по разработке комплексных народнохозяйственных программ. М.: ЦЭМИ АН СССР. [CEMI (1974). Methodic recommendations for complex economic programs' elaboration. Moscow. Central Economics and Mathematics Institute, USSR Academy of Sciences. (In Russian).]

Andrews R., Entwistle T. (2010). Does cross-sectoral partnership deliver? An empirical exploration of public service effectiveness, efficiency, and equity. Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 20, No. 3, pp. 679—701.

DonVito P. A. (1969). The essentials of a planning—programming—budgeting system. Santa Monica, CA: RAND Corporation.

Drucker P. (1954). The practice of management. New York: Harper & Row.

Harlow R. L. (1973). On the decline and possible fall of PPBS. Public Finance Quarterly, Vol. 1, No. 1, pp. 85 — 105.

Gilmour J. B., Lewis D. E. (2006). Does performance budgeting work? An examination of the office of management and budget's PART scores. Public Administration Review, Vol. 66, No. 5, pp. 742—752.

Gresser K. (1973). Application of PPBS to R&D planning. Research Policy, Vol. 2, No. 1, pp. 40—55.

Keller H. (1968). Development and history of the concept of PPB. Paper presented at the Institute on Program Planning and Budgeting Systems for Libraries, Wayne State University, Detroit.

Lindblom C.E. (1959). The science of "muddling through". Public Administration Review, Vol. 19, No. 2, pp. 79 — 88.

Lynn L. E., Jr. (2008). Reform of the federal government: Lessons for change agents. Paper presented at LBJ Centennial Symposium, LBJ School of Public Affairs, December 4—5.

Nathan R. P. (2001). Introduction. In: D. Forsyth (ed.). Quicker, better, cheaper: Managing performance in American government. Albany, NY: Rockefeller Institute Press. Р. 3—16.

Novick D. (1954). Efficiency and economy in government through new budgeting and accounting procedures (Report R254). Santa Monica, CA: RAND Corporation.

Pollitt C., Dan S. (2013). Searching for impacts in performance-oriented management reform: A review of the European literature. Public Performance & Management Review, Vol. 37, No. 1, pp. 7—32

Rosta M. (2015). Schizophrenic public administration reform in Hungary. Tension between anti-NPM systemic and pro-NPM organizational reforms. Society and Economy, Vol. 37, No. 2, pp. 183—206.

Schick A. (1966). The road to PPB: The stages of budget reform. Public Administration Review, Vol. 26, No. 4, pp. 243—258.

Schick A. (1973). A death in the bureaucracy: The demise of federal PPB. Public Administration Review, Vol. 33, No. 2, pp. 146 — 156.

Tambovtsev V. L. (2004). Regulation inside government: The theory, international experience, Russian reforms. Moscow: Russian—European Centre for Economic Policy.

Van Thiel S., Leeuw F. L. (2002). The performance paradox in the public sector. Public Performance & Management Review, Vol. 25, No. 3, pp. 267—281.

Verhoest K., Van Thiel S., Bouckaert G., Laegreid P. (eds.) (2012). Government agencies: Practices and lessons from 30 countries. Basingstoke: Palgrave Macmillan.