Бюджетная политика и ее роль в обеспечении экономического роста

В. СЕНЧАГОВ

доктор экономических наук, профессор

руководитель Центра финансово-банковских исследований Института экономики РАН

Дискуссии о приоритетах того или иного сегмента единой экономической политики служат основой выработки действенных практических мер в области экономики, финансов и социальной жизни общества. В бюджетной политике очень важно "прислушиваться" к тенденциям и реалиям рынка и не терять единства целей и задач развития всей экономики. Встроенная в рыночную систему, она формируется с учетом рыночных цен, уровня доходности, финансового и налогового потенциала субъектов рыночного хозяйства. В то же время бюджет является активным инструментом воздействия на участников рынка, на структуру и пропорции рынков товаров и услуг, в целом на баланс спроса и предложения.

А. Кудрин предлагает подчинить бюджетную политику решению задачи снижения инфляции до 3 - 4% в год (1). На наш взгляд, это нереально. После многократных всплесков инфляции в течение последних 15 лет лишь в 2006 г. удалось удержать рост потребительских цен ниже 10-процентной отметки. Однако по мере решения этой проблемы экономической политики встают задачи модернизации реальной экономики, преодоления структурных диспропорций и дефицитов, обновления социальной и производственной инфраструктуры. Как известно, единый общероссийский рынок товаров и услуг не сформировался. Существенные ценовые диспропорции сложились между взаимозаменяемыми видами продукции (например, газ и уголь), секторами экономики (промышленность, сельское хозяйство, торговля, финансово-банковские услуги), между регионами страны. Поэтому бюджетная политика призвана использовать императивы финансовых инструментов с учетом реалий рыночного хозяйства и должна быть ориентирована на систему индикаторов, характеризующих устойчивость экономического роста и уровень национальной безопасности страны, а не только на индикатор инфляции.

Федеральный бюджет и Стабилизационный фонд

Структура федерального бюджета, логика и факторы его формирования становятся все более сложными для его общественной экспертизы и контроля над эффективностью возрастающих объемов денежных средств. В таблице 1 показано, что в федеральном бюджете 2007 г. сосредоточивается более 55% всех ресурсов сводного финансового баланса и свыше 65% консолидированного бюджета. Размер профицита бюджета, достигший 1, 5 трлн руб., более чем в 2 раза превышает профицит в 2006 г.

Создается впечатление, что правительство страны сумело обеспечить устойчивость бюджетной системы, однако такое впечатление обманчиво. Наряду с профицитом существует дефицит, размеры которого многократно меньше. Присутствие в сводных показателях госбюджета на 2007 год противоположных по знаку бюджетных результатов объясняется особенностями счета: если из профицита бюджета вычесть средства Стабфонда, то и выявляется тот самый неожиданный дефицит. С экономической точки зрения он показывает, что бюджет не справляется со своей расходной частью без подпитки конъюнктурными доходами от экспорта нефти. Это свидетельствует о превышении бюджетных расходов над доходами в отраслях, не входящих в нефтяной сектор.

Баланс ненефтяного, а с 2008 г. ненефтегазового бюджета - расчетный аналитический инструмент финансовой системы, предназначенный для выявления внутренних дисбалансов и резервов повышения эффективности госдоходов. Он не является правовым инструментом государственного регулирования доходов и не согласуется с законодательно установленными принципами формирования налоговой системы. Нет доходов высшего и низшего порядка, конъюнктурные доходы - это часть государственных доходов.

Растущие отчисления в Стабилизационный фонд и источники его образования представлены в таблице 2. Общий размер Фонда на конец 2007 г. составит более 60% федерального бюджета.

Можно утверждать, что федеральный бюджет как единая система доходов и расходов распался на два денежных фонда. Выведение Стабилизационного фонда из общего поля финансовой политики и бюджетного процесса искажает роль государственных доходов в обеспечении экономического роста. Государственные расходы рассматриваются исключительно как обратная проекция бюджетных доходов, очищенных от конъюнктурных поступлений от экспорта нефти. Расчетов эффективности и результативности различных функциональных видов расходов не существует, поэтому утверждения о чрезмерном уровне государственных расходов нуждаются не в идеологическом, а в экономическом обосновании (2).

Продуманная политика доходов является основой бюджета, его расходной части. Но очень важно не принижать активную роль политики государственных расходов при результативном использовании средств. Функции современного государства не ограничиваются содержанием госаппарата, обеспечением обороноспособности и правопорядка. Поэтому наше государство призвано быть социальным. Социальные расходы на расширенное воспроизводство человеческого капитала создают основы для долгосрочного, устойчивого развития. Не менее важно предусматривать расходы на поддержку экономического роста за счет устранения крупных отраслевых и региональных диспропорций, которые в обозримом периоде не могут быть выправлены саморазвитием рынка.

Можно согласиться с А. Дейкиным в том, что современный российский бюджет, развивающийся пока в "либеральном" направлении, ставит более узкие задачи, чем бюджет США, социальная и стимулирующая составляющие которого намного выше, хотя доля российского бюджета в ВВП скорее превышает американскую. Доля расходов на здравоохранение в федеральном бюджете США в 2001 г. составляла 9, 26%, на программу медицинского обслуживания "Медикейр" - 11, 67, социальное страхование - 23, 24, обеспечение доходов населения - 14, 48% (3). В федеральном бюджете России на 2007 г. на образование предусмотрено 5, 1%, на здравоохранение и спорт - 3, 77, культуру, кинематографию и СМИ - 1, 19, ЖКХ - 0, 91, на социальную политику - 3, 86% (4). Сопоставление расходов на здравоохранение и образование в процентах к ВВП в России и в развитых странах показывает, что этот индикатор намного ниже пределов глобальной национальной безопасности нашей страны: в России - 5, 7%, в США - 12, 2 (2001 г.), во Франции - 13, 3 (2002 г.), в Германии - 13, 4% (2002 г.) (5).

В бюджетной политике России приоритет отдается расходам на выполнение традиционных и общеадминистративных функций государства по поддержанию общественного порядка. В 2007 г. на эти цели выделено 69, 4% всех расходов федерального бюджета, в развитых странах в среднем за 1990-2002 гг. - 17, 0%; на выполнение широкого спектра социальных функций государства приоритеты принципиально иные: в России - 15%, в развитых странах - 70, 3% (6). В этой связи надо отметить законодательную установку Конгресса США о признании социальной политики в качестве важной сферы ответственности законодателей и государства. Конгресс имеет право самостоятельно решать, какие расходы содействуют укреплению всеобщего благоденствия (7).

В условиях рыночной экономики среди целей и задач государства особую значимость приобретает обеспечение сбалансированности экономики и рыночного равновесия. Из мирового опыта известно, что сбалансированность и равновесие могут достигаться как при сбалансированном бюджете, так при его дефиците в пределах 3% ВВП. Искусство экономической и финансовой политики заключается в выборе того или иного варианта в зависимости от конкретных экономических условий. Критериями выбора служат темпы роста ВВП, качество и уровень жизни граждан. В последние годы США перешли от политики бездефицитного к политике дефицитного бюджета и с учетом достигнутых масштабов экономики поддерживают достаточно высокие темпы роста ВВП (3-4%) (8).

В России, помимо установления режима бездефицитного бюджета, улучшилась другая составляющая финансовой системы - финансовое положение корпораций: 6, 7 трлн руб. прибыли и 1, 4 трлн руб. амортизационных отчислений. В таких условиях увеличиваются возможности для проведения активной бюджетной политики государственных расходов, для частно-государственного партнерства в реализации инновационных и инвестиционных проектов.

Однако, вместо того чтобы проводить финансовую политику, направленную на сбалансированность экономики, ее секторов с разным уровнем доходности, диверсифицировать производство, целенаправленно воздействовать на сокращение сверхдоходов посреднической сферы, включая торговлю, принимается самое простое решение - изъять из доходной части бюджета 4, 2 трлн руб., или примерно 160 млрд. долл. (прогноз на начало 2008 г.) и направить их в авуары мировой финансовой системы. Конечно, такое решение устраивает международные рейтинговые агентства, которые считают, что правительство ответственно управляло денежными потоками, образовав Стабилизационный фонд для предотвращения быстрого повышения реального курса рубля и связанного с этим снижения конкурентоспособности российских производителей (9). В частности, благоприятная оценка одного из ведущих международных рейтинговых агентств - SQP открывает дорогу увеличению иностранных инвестиций, в то время как страна располагает значительными размерами собственных инвестиционных ресурсов. В качестве аргумента в пользу образования Стабилизационного фонда выдвигается то, что в случае вывода из внутреннего денежного обращения огромной части государственных расходов можно удерживать денежное предложение в жестких рамках и тем самым снизить инфляцию.

Если сравнить индексы потребительских цен в 2005 и 2006 гг., когда Стабилизационный фонд активно накапливался с индексом цен в 2004 г., то индексы цен оказались на 0, 8 - 1, 6 п. п. ниже (соответственно 10, 9, 10, 1, 11, 7), чем в 2004 г. Темпы роста денежной массы (М2) не только не снизились, но в 2006 г. были выше, чем в 2004 г. (соответственно 139, 1 и 138, 6). Если же сравнивать темпы роста ВВП, то они в 2005 и 2006 гг. по сравнению с 2004 г. снизились на 1, 2 - 0, 8 п.п.

Еще один аргумент, выдвигаемый в пользу Стабилизационного фонда, - отсутствие субъектов экономики, которые могли бы эффективно использовать огромные денежные средства. Это одна из диспропорций российского рыночного хозяйства - между емкостью денежного рынка и возможностями институциональных структур, которые должны использовать его денежные средства. Но для устранения этой диспропорции надо развивать институциональную структуру рыночной экономики, ориентированную на динамичное развитие. В действующей системе нет ни одного банка, который ставил бы своей целью умеренную норму долгосрочной прибыли, а не максимизацию краткосрочных доходов. Правительством РФ предлагается разумная идея о создании государственной финансовой корпорации, а также агентства по поддержке экспорта машиностроительной продукции. Это может быть важным направлением финансовой политики. Банк развития, о создании которого принято решение, тоже должен стать генератором инвестиционных потоков.

В заключении Счетной палаты РФ на проект федерального бюджета на 2007 год содержатся созвучная нашему подходу оценка роли Стабфонда и предложение разработать и принять концепцию по управлению его средствами на долгосрочную перспективу. В ней необходимо определить порядок использования указанных средств не только для решения проблем текущей бюджетной политики, но и для повышения темпов и качества экономического роста в средне- и долгосрочной перспективе. В этой связи Счетная палата предлагает рассмотреть вопрос об использовании механизма вложения части средств Стабфонда в высокодоходные финансовые активы, включая акции и корпоративные облигации (10).

На наш взгляд, высокодоходные финансовые активы, акции, корпоративные облигации потенциально увеличивают инвестиционные ресурсы. Однако надо создавать механизмы использования средств Стабфонда на конкретные эффективные инновационные проекты, поскольку покупка указанных активов за счет его средств - это еще не вложения в конкретные инновационные и инвестиционные проекты. Тогда государство будет получать не только дивиденды на свои вложения, но и значительную часть прибыли от модернизации предприятий и производств, а также от создания новых, что будет содействовать расширению доходной базы бюджета.

В Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2008-2010 гг. содержится рекомендация правительству преобразовать Стабилизационный фонд в Резервный фонд и Фонд будущих поколений. В связи с возрастающим дефицитом Пенсионного фонда РФ некоторые экономисты предлагают средства Фонда будущих поколений направлять на его покрытие. На наш взгляд, целевое использование Фонда будущих поколений не должно подрывать один из принципов бюджетной стратегии на 2008-2010 гг. Неправильно было бы средства этого Фонда, минуя инвестиции в производство товаров и услуг, направлять на затыкание образовавшихся брешей в Пенсионном фонде. Разумнее их вкладывать в эффективные инвестиционные проекты, в том числе социального характера. Расчеты показывают, что каждый такой проект должен быть достаточно крупным - в пределах 5 - 10 млрд. долл. с рентабельностью не менее 15%. Такие проекты должны давать мощный мультипликативный экономический эффект. Доходы, полученные от их реализации, можно либо полностью, либо частично освобождать от налогов, а высвобождающиеся средства направлять на пополнение Пенсионного фонда.

Некоторые специалисты высказывают мнение, что использование Стабилизационного фонда внутри страны резко увеличивает денежное предложение и темпы инфляции. По расчетам Минфина, если бы средства Стабфонда в 2005 г. были потрачены внутри России, то прирост денежной массы в 2006 г. составил бы не 38, 6 %, а 70, 5%, инфляция же выросла бы не на 10, 9, а на 18- 20% (11). Еще более высокие темпы инфляции (40-50%) в случае использования средств Стабилизационного фонда внутри страны прогнозирует А. Дворкович (12). По мнению же О. Дмитриевой, "изъятие средств в Стабилизационный фонд и насильственное сокращение объема использованного внутри страны ВВП - это не метод борьбы с инфляцией, а ее усугубление" (13).

В чем же суть таких расхождений в оценках? Есть все основания предположить, что расчеты А. Кудрина и А. Дворковича выполнены при условии неизменности объемов ВВП, производства товаров и услуг, розничного товарооборота, платных услуг населению, оборота общественного питания. Неизменным принимается и денежный мультипликатор. Увеличиваются лишь денежные агрегаты (МО и М2) в связи с тем, что валютная выручка от продажи нефти и газа не поступает на валютный рынок, а изымается и направляется в специальный денежный фонд.

В Центре финансово-банковских исследований Института экономики РАН проведены расчеты инфляции при наличии и отсутствии Стабилизационного фонда на 2004-2007 гг. С учетом принятых ограничений вклад монетарного фактора в уровень инфляции при отсутствии Стабилизационного фонда составил бы в 2004 г. 1, 3%, в 2005 г. - 2, 6, в 2006 г. - 4, 5, в 2007 - 4, 8%.

По расчетам О. Дмитриевой, повышение инфляции в 2005 г. при расходовании средств Стабилизационного фонда составило бы 2, 7%, но при этом темпы ВВП достигли бы 4, 55%, в том числе за счет эффекта мультипликации при росте государственных расходов (14). Отмеченные выше ограничения в расчете темпов инфляции позволяют лишь в чистом виде выделить влияние монетарного фактора. В действительности с учетом возросшего денежного предложения за счет использования нефтяных и газовых денег и увеличения спроса необходимо прогнозировать рост объема широкого спектра товаров и услуг, включая рост сбережений, возможное повышение импорта, равнозначное по ряду позиций (оборудование и т. д.) увеличению инвестиций. Надо также учитывать, что оставление нефтегазовых денег внутри экономики будет способствовать снижению процентных ставок кредитования. С учетом названных факторов вполне оправданно рассчитывать на дополнительный прирост ВВП за счет увеличения денежного предложения.

Расчеты Центра финансово-банковских исследований показывают, что максимально возможное повышение инфляции в случае использования средств Стабфонда на инвестиции составят 4, 8 п. п., при этом темпы роста ВВП возрастут на 1, 5-2 пункта.

Те, кто предлагает учитывать эффект влияния роста денежного предложения на ВВП, должны исходить из сложности решения этой задачи. Как известно, структура экономики России деформирована, баланс денежных доходов и расходов населения сводится с большими трудностями и то в значительной мере за счет импорта, который в общем объеме продовольственных ресурсов превышает 42% при экономически безопасной доле - 25%. Примерно такая же доля импорта в общем объеме товарных ресурсов.

В условиях чрезвычайно острых диспропорций между спросом и предложением товаров и услуг складывается излишняя ликвидность, то есть возможность быстрой конвертации актива в наличность без каких-либо потерь его стоимости (15) становится чрезмерной. Иначе говоря, ликвидных активов становится больше, чем возможности их размещения и получения необходимой нормы прибыли. Конечно, средства (в данном случае средства Стабилизационного фонда) могут быть размещены, но при более низкой норме доходности, чем намерены получать инвесторы. С одной стороны, при ставке рефинансирования в 10 - 12% многие коммерческие банки устанавливают депозитную ставку на уровне 6 - 8%, а кредит выдают под 15-20%. Разумеется, Стабилизационный фонд разместить в инвестиции под такие нормы доходности и рентабельности при сложившейся системе финансирования невозможно. С другой стороны, размещение средств Стабилизационного фонда под 5 -6% в западных банках можно рассматривать как временную меру на период поиска такого механизма финансирования и кредитования (создание государственных инвестиционных банков развития и др.), который позволил бы использовать их для устранения диспропорций товарного производства и форсированного увеличения предложения товаров и услуг.

Расширение информационно-аналитической базы обоснования федерального бюджета

Основные макроэкономические показатели, которые принимались в расчетах доходов бюджетной системы, - валовой внутренний продукт (31, 2 трлн руб.), цены на нефть марки Urals (61 долл./барр.), цены на газ (293, 8 долл.тыс. куб. м), курс доллара - 26, 5 руб., общий объем экспорта - 315, 5 млрд. долл., импорта - 152, 8 млрд. долл. Это достаточно узкий круг макроэкономических показателей, среди которых нет ни одного, который характеризовал бы результативность и эффективность инвестиций и инноваций. Нет и такого показателя, как объем розничного товарооборота, от которого напрямую зависят масштабы и скорость оборота денежных средств и поступления налогов в бюджет. В прогнозе социально-экономического развития на 2007-2009 гг. приводятся данные, отражающие повышение инновационной и инвестиционной направленности экономического развития России, но их влияние на бюджет не учитывается.

Административная реформа преследует цель установления жесткой связи между расходами субъектов управления и результатами их деятельности. В связи с расширением горизонта бюджетного планирования до 3 лет можно было бы ожидать, что финансово-экономические и социальные результаты госрасходов, на которые трудно рассчитывать в рамках одного года, обязательно проявятся в трехлетнем периоде (16). Однако из прогноза на 2007-2009 гг. следует, что темпы роста ВВП не только не увеличиваются, а даже снижаются: 2005 г. - 6, 4%, 2006 г. - 6, 7, 2007 г. - 6, 0, 2008 г. - 5, 8, 2009 г. - 5, 9%.

При разработке вариантов прогноза ВВП и других макроэкономических показателей ограничиваются разницей между ценами на нефть и газ. Сами же авторы прогноза понимают, что возможности нефтегазового сектора экономики не беспредельны. Поскольку условия добычи природного сырья ухудшаются, требуются огромные дополнительные капитальные вложения. Повышение мировых цен на нефть и газ, столь высокое, как в 2006 г., не повлияло существенно на рост их добычи.

Например, увеличение цены одного барреля нефти на 14, 4 долл. (с 50, 6 долл. в 2005 г. до 65 в 2006 г.) сопровождается увеличением добычи нефти на 13 млн. т, снижение цены нефти с 65 долл. в 2006 г. до 61 долл. (оценка) в прогнозе на 2007 г. сопровождается увеличением добычи нефти на 6 млн. т. Повышение цен на нефть с 65 долл. за баррель до 77 - 80 долл. (оптимистический вариант) дает дополнительный прирост ВВП 0, 4 - 0, 3 п. п. С достижением высокого уровня мировых цен действует своего рода закон убывающей отдачи от каждого нового повышения.

Вот почему требуется качественно иной подход к разработке вариантов прогнозов социально-экономического развития. Необходимы варианты прогнозов, не только различающиеся между собой уровнем цен (это остается важным направлением прогнозирования), но и опирающиеся на разные уровни инвестиционной и инновационной активности, альтернативные механизмы использования Стабилизационного фонда. Речь идет о доходах от нефти и газа, а также о разных сроках погашения внешнего долга с учетом как эффектов от досрочного его погашения, так и альтернативного использования средств на инновационное развитие. Надо повысить качество прогнозирования мировых цен на нефть и газ. С учетом позитивных и негативных оценок роста мировых цен для российской экономики правительство должно иметь четкую позицию по вопросу о том, какой уровень мировых цен отвечает национальным интересам страны, и отстаивать его в международных экономических и финансовых организациях.Мировые цены на нефть и газ - не только инструменты свободного рынка, но и политические инструменты государственного воздействия на предложение и спрос. Наша страна, располагая большими запасами нефти и газа, не должна подыгрывать арабским странам в их стремлении к максимально возможному росту цен. Высокий уровень мировых цен наряду с рядом плюсов имеет и минусы, поскольку инициирует, особенно в России, повышение цен на многие виды продукции, включая группу товаров, влияющую на темпы инфляции.

Экономика США, как и экономика Китая, имея многократно большие объемы ВВП, легче адаптируется к мировым ценовым шокам.

Для повышения достоверности бюджетного планирования необходимо накапливать информационный аналитический массив данных о результатах нововведений и реформ в финансовой политике. Так, принято считать, что снижение уровня налоговой нагрузки усиливает мотивацию бизнеса и влияет на увеличение занятости, повышение производительности труда и доходности. В проектировках бюджета налоговая нагрузка снижается с 39, 9% ВВП (2006 г.) до 33, 7% (2009 г.). Только в 2007 г. народное хозяйство получит дополнительно более 200 млрд. руб. от снижения налогового бремени. Однако остается открытым вопрос, насколько это финансовое оздоровление скажется на улучшении экономических и финансовых показателей промышленных компаний.

Ни один из вариантов прогноза на 2007-2009 гг., даже самый благоприятный, не позволяет выйти на темп роста экономики (ВВП), обеспечивающий глобальную национальную безопасность России. В сравнении с промышленно развитыми странами экономика будет развиваться всего лишь на 0, 3 - 0, 4 пункта ВВП быстрее, а по сравнению с Китаем - почти в 2 раза медленнее. Не решается и задача формирования среднего класса как основы социальной политической стабильности российского общества. Доля живущих ниже прожиточного минимума, по прогнозу, сокращается, но очень мал слой богатых и чрезвычайно велик слой живущих на грани бедности.

Наиболее уязвимыми сферами прогнозирования экономики являются мировые цены на нефть и газ и курс доллара. Напомним, что в трехлетнем финансовом плане России на 2006-2008 гг. цена на нефть в 2006 г. прогнозировалась на уровне 40 долл./барр., в 2007 г. - 35, в 2008 г. - 36 долл./барр. (17) В прогнозе на 2007-2009 г.: 2007 г. -61 долл./барр., 2008 г. - 54 и 2009 - 48 долл./барр. Курс доллара прогнозировался в проекте бюджета на 2006 г. 28, 6 руб., и этот же уровень намечается на 2007 и 2008 гг. В федеральном бюджете на 2007 г. прогноз - 26, 5 руб. В этом году при составлении трехлетнего бюджета курс доллара на 2007-2010 гг. прогнозируется от 26 до 29 руб.

Такой обобщающий индикатор экономики, как ВВП, прогнозировался в 2005 г. в размере 27, 8 трлн руб. на 2007 год, в бюджете на 2007 год - 31, 2 трлн руб. Прошел всего год (от даты прогнозирования), а исходные макроэкономические показатели, определяющие параметры федерального бюджета, изменились если не коренным образом, то очень существенно.

В качестве примера нового подхода к разработке бюджета можно привести программирование результатов широкого развития информационных технологий путем венчурного финансирования, строительства технопарков. На этой основе будет развиваться новая отрасль экономики - информационные технологии, которая позволит увеличить экспорт программных продуктов с 1 млрд. до 10 млрд. долл. в 2010 г.

Бюджетное прогнозирование должно стать основой разработки текущих и среднесрочных бюджетов. В этой связи разработка федеральных целевых программ, инновационных и инвестиционных программ должна опережать разработку текущего бюджета и больше того - эти программы должны проходить процедуру обсуждения и утверждения в Государственной думе РФ. Такой порядок существенно упростил бы разработку и утверждение текущего бюджета и повысил обоснованность основных показателей бюджета (18). Сложившаяся практика утверждения этих программ правительством и сроки прохождения обсуждения бюджета в Государственной думе РФ не позволяют законодателям глубоко, с участием экспертов оценить обоснованность расчетов и их народно-хозяйственную значимость.

Уровень бюджетного программирования в нашей стране пока оставляет желать лучшего. Согласно докладам ведущих министров о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, 40% бюджетных расходов распределено по бюджетным целевым программам, но ощутимых результатов они не дают. Программный метод применяется для аргументации необходимости выделения дополнительных бюджетных расходов (19).

Оценка параметров федерального бюджета и прогноза на 2007-2009 годы с позиции экономической безопасности

Оценку проекта федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации с позиции экономической безопасности принято осуществлять путем сравнения параметров, содержащихся в этих документах, с количественными параметрами пороговых значений экономической безопасности (20). Однако такое сопоставление параметров проекта бюджета на 2007 год и прогноза социально-экономического развития страны до 2009 г. с количественными параметрами пороговых значений экономической безопасности по всем 19 индикаторам представляется невозможным по следующим причинам:

• в материалах проекта бюджета и прогноза отсутствует ряд параметров, содержащихся в перечне пороговых значений. По некоторым из этих индикаторов можно провести сопоставление только по фактическим данным;
• некоторые параметры имеются только на 2007 год, поэтому невозможно их сопоставление за период до 2009 г.;
• за последние два года менялась классификация бюджетных статей, особенно расходных. Например, ликвидирована комплексная статья бюджетных расходов на науку;
• с 2005 г. изменена система статистического учета. Так, прекращена публикация отраслевой структуры промышленного производства и осуществлен учет по видам экономической деятельности. Поэтому некоторые сопоставления будут приведены только по фактическим данным за 2004 год.

С учетом изложенного сопоставление показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2007-2009 гг. с количественными параметрами пороговых значений экономической безопасности представилось возможным осуществить всего по 8 индикаторам.

Еще 4 индикатора, главным образом бюджетные, можно сопоставить с количественными параметрами пороговых значений экономической безопасности в период за 2006-2007 гг.

Наконец, по 7 индикаторам сопоставление с количественными параметрами пороговых значений экономической безопасности произведено с фактическими данными за 2005 г., а в случаях, когда был изменен статистический учет, с фактическими данными за 2004 г. Это сопоставление приведено в таблице б.

На основе данных таблиц 4 - 6 можно сделать следующие выводы об изменении уровня безопасности страны.

1. Наметилась явная, но крайне медленная тенденция выхода страны из зоны экономической опасности. Важно отметить, что бюджет на 2007 год и прогноз социально-экономического развития на 2007-2009 гг. не содержат никаких особых позитивных сдвигов. Идет вялотекущее изменение в лучшую сторону, не меняющее общей оценки уровня экономической безопасности страны. По большинству индикаторов страна все еще находится в опасной зоне и будет находиться в ней в 2009 г.

2. Наметился реальный выход из опасной зоны: по сбору зерна, расходам на оборону, по обслуживанию государственного долга, дефициту бюджета, золотовалютным резервам.

На протяжении ряда лет страна была постоянно в опасной зоне по приросту запасов полезных ископаемых. В настоящее время положение по газу, как видно из таблицы 4, начинает несколько выправляться, но явно недостаточно. Однако по остальным видам полезных ископаемых ситуация все еще неудовлетворительная.

Конечно, главным синтезирующим индикатором уровня экономической безопасности в реальной экономике является ВВП. В 2005 г. его объем составлял 73% количественного параметра порогового значения против 69 в 2004 г., в 2006 г. - 78, на 2007 г. намечается 83, на 2008 г. - 87, на 2009 г. - 93%. Таким образом, идет последовательное, но пока еще медленное приближение к величине порогового значения. При таких темпах выход из опасной зоны возможен в 2011 г.

Особое внимание в реальном секторе экономики должно быть уделено индикаторам, характеризующим диверсификацию производства, инновационную и инвестиционную активность, переход от "экономики трубы" к экономике знаний. Так, доля машиностроения все еще отстает от порогового значения, и ее приближение к нему идет на 0, 5 -1, 0 п. п. в год. Для выхода из опасной зоны по этому индикатору потребуется еще 3-4 года.

Наибольшее отставание от порогового значения в прошлые годы сложилось по индикаторам доли инновационной продукции и расходам на гражданскую науку, которое рассматривалось как особо опасное. Сроки выхода из опасной зоны по этому индикатору находятся за рамками обозримого перспективного периода. Однако наметился существенный прогресс по доле инновационной продукции (см. табл. 4). Выход из опасной зоны по этому индикатору возможен в 2012-2013 гг., следовательно, ситуация продолжает оставаться крайне острой. В конечном счете именно эти параметры будут определять степень трансформации российской экономики в инновационную.

Весьма негативная ситуация наблюдается и с инвестиционной активностью. Даже формирование Инвестиционного фонда и СЭЗ не обеспечивает значимых позитивных сдвигов. Выход по этому индикатору из опасной зоны возможен за пределами 2010 г.

3. Наиболее неблагоприятна ситуация с уровнем экономической безопасности в социальной сфере. Здесь нет ни одного значимого индикатора, который приблизился бы к пороговому значению. Сроки выхода из опасной зоны также находятся за пределами 2010 г., причем по таким показателям, как соотношение доходов богатых и бедных и безработица, видимо, за пределами 2015 г.

4. Особенно настораживает высокая доля импорта в ресурсах продовольственных товаров. Причем эта доля, так же, как и доля всех потребительских товаров, полученных по импорту, в последние годы растет. С 2000 по 2006 г. она повысилась с 32 до 45%, что серьезно угрожает продовольственной безопасности страны. МЭРТ до 2009 г. прогнозирует повышение доли импорта потребительских товаров в объеме розничного товарооборота.

5. В денежно-финансовой сфере большинство фактических и прогнозных индикаторов существенно (часто в разы) лучше количественных параметров пороговых значений экономической безопасности.

Относительное благополучие с позиции экономической безопасности отмечается здесь уже несколько лет. Даже индикатор по уровню инфляции, за снижение которой постоянно ведется борьба, лучше порогового значения. Конечно, могут возразить, что само пороговое значение в 125% - завышено. Но на то оно и пороговое значение, что должно отражать максимально (или минимально по другим индикаторам) допустимую величину. Такой величиной вполне может быть цифра 125%, тем более что по ряду исследований именно с этой цифры инфляция начинает сильно ограничивать инвестиции и экономический рост. И вполне естественно, если фактические и прогнозные данные лучше этих предельно допустимых величин. Следовательно, в данной сфере страна прочно находится в безопасной зоне; то же можно сказать и о пороговом значении дефицита бюджета в 3%.

Однако один индикатор в денежной сфере еще не достиг порогового значения - это уровень монетизации экономики. Ее низкий уровень явно сдерживает инвестиционную и инновационную активность и экономический рост, негативно отражается на условиях повышения уровня жизни населения. Причина - постоянные усилия по минимизации государственных расходов и стерилизации денежной массы путем перелива ее в явно избыточные накопления в Стабилизационном фонде и золотовалютных резервах. Все это делается якобы ради снижения инфляции.

С инфляцией, конечно, необходимо бороться, но не ценой обострения угроз экономической безопасности страны в реальной экономике (сдерживание инновационной и инвестиционной активности, диверсификации производства и т. д.) и в социальной сфере (медленное понижение уровня бедности, существенное имущественное расслоение общества, безработица и т. д.). Следует еще раз повторить, что борьба с инфляцией не должна постоянно быть непреодолимым барьером для нормального социально-экономического развития страны.

Анализ бюджетной политики на основе экспертизы бюджета свидетельствует о том, что ее целевым ориентиром должно стать обеспечение устойчивого экономического роста на основе повышения эффективности и результативности государственных расходов, органичного включения федеральных целевых и инвестиционных программ в методологию обоснования основных показателей бюджета. В условиях, когда слабо развит механизм конкуренции и рыночные цены не обеспечивают выравнивания доходности и рентабельности различных секторов экономики, бюджетная политика может сыграть большую роль в обеспечении устойчивого экономического роста.