Дотационные регионы России: сценарии увеличения бюджетных доходов

Юшков А.О.
Одинг Н.Ю.
Савулькин Л.И.

Федеративные государства состоят из совокупности неравномерно развивающихся регионов, часть которых процветает и обеспечивает стабильность федерации в целом (регионы-доноры), а другие отстают в развитии и превращаются в аутсайдеров (регионы-реципиенты). Такое расслоение обусловлено различными историческими, демографическими, экономическими, социально-культурными и институциональными факторами. В России, как крупнейшей федерации, гетерогенность в экономическом развитии регионов особенно высока. Происходящие в течение последнего десятилетия изменения числа доноров и реципиентов позволяют предположить, что эта пропорция и связанные с ней потоки трансфертов подвержены, в числе прочих факторов, влиянию мер налоговой политики, в последние годы выражающейся в уменьшении налоговой автономии регионов, а значит, и снижающей стимулы для развития их доходной базы. Эти обстоятельства создают существенную зависимость регионов от действий федеральных властей и переводят такие регионы в группу получателей различных видов межбюджетных трансфертов. Между тем достижение определенного баланса доноров и реципиентов, препятствующего иждивенческим и безответственным позициям регионов и создающего стимулы для повышения доходов, выступает одной из важных задач экономической политики государства. Продолжая исследование, посвященное траекториям развития разных групп российских регионов¹, в настоящей работе мы рассматриваем дотационные регионы (регионы-реципиенты), чтобы определить их бюджетные перспективы.

Наличие регионов-реципиентов во всех крупных федеративных государствах дает возможность предположить, что существует устойчивый уровень трансфертной зависимости отдельных регионов (безотносительно к экономической политике государства и уровню развития бюджетного федерализма), то есть определенное количество беднейших регионов всегда будут получателями той или иной федеральной или межрегиональной финансовой помощи. Хроническими реципиентами, проблемы которых обусловлены траекторией предшествующего пути, остаются атлантические провинции в Канаде; Миссисипи, Нью-Мексико, Северная и Южная Дакота в США; Берлин и земли бывшей ГДР в Германии; Северная территория в Австралии. Вместе с тем список регионов-реципиентов со временем может существенно меняться, поскольку отдельные регионы демонстрируют истории успеха, увеличивая темпы роста экономики и уменьшая тем самым уровень трансфертной зависимости, а другие регионы под воздействием негативных внутренних и внешних факторов, напротив, становятся получателями трансфертов. Среди регионов, существенно сокративших трансфертную зависимость, выделяются провинции Онтарио, Ньюфаундленд и Лабрадор в Канаде, а также штаты Юта, Мэн, Миссури и Гавайи в США. Напротив, в последние годы получателями значительных дополнительных объемов трансфертов стали штаты Луизиана, Теннесси, Монтана и Кентукки в США²; Северный Рейн—Вестфалия в Германии (в 1990-е эта земля была одним из главных доноров, однако с 2009 г. стала получателем трансфертов в рамках Länderfinanzausgleich); Южная Австралия. Основная проблема, связанная с политикой в отношении регионов-реципиентов, — вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание³.

Объект анализа в настоящем исследовании — дотационные регионы России. В официальных документах и литературе по общественным финансам используется несколько критериев отнесения регионов к (высоко)дотационным. Официальным критерием считается доля трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций и субсидий из Инвестиционного фонда РФ) в доходах консолидированных региональных бюджетов. До 2015 г. в соответствии с п. 4 ст. 130 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) к высокодотационным регионам относились субъекты РФ, у которых указанная доля превышала 60% (в 2015 г. этот показатель снижен до 40%). К таким регионам — в 2016—2017 гг. их было 8 — предъявляется ряд особых требований в сфере планирования и исполнения бюджета⁴. Например, дефицит бюджета высокодотационных регионов не должен превышать 10% утвержденного годового объема бюджетных доходов без учета безвозмездных поступлений, а у остальных регионов данный показатель может составлять до 15% (п. 2 ст. 92.1 БК РФ). Предельный уровень долга у высокодотационных регионов не может превышать 50% годового объема доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений, а у остальных субъектов РФ он должен быть не более 100% (п. 2 ст. 107 БК РФ).

Отдельные требования БК РФ и правительственных документов распространяются на более широкий круг регионов, получающих трансферты из федерального бюджета. Так, регионы, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) в течение хотя бы одного года из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета, не могут размещать бюджетные средства на банковских депозитах (п. 2 ст. 236 БК РФ). Кроме того, все регионы, получающие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (в 2017 г. — 73 из 85 субъектов РФ), должны заключать с Министерством финансов РФ соглашения о предоставлении таких дотаций. Там, в частности, содержатся требования об увеличении налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, проведении оценки эффективности налоговых льгот, обеспечении достижения ряда общеэкономических показателей. В последних постановлениях Правительства РФ⁵ перечень таких требований значительно увеличен.

Сокращение числа дотационных регионов относится к числу важных задач российского государства. В государственной программе «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами»⁶ в список целевых индикаторов включено сокращение к 2020 г. до 7 числа субъектов РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета⁷ в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема собственных доходов консолидированного бюджета.

На наш взгляд, законодательно установленные критерии отнесения регионов к группе высокодотационных завышены и тем самым уменьшают количество официально признанных регионов-реципиентов, в отношении которых федеральный центр вырабатывает определенную политику. В работах, посвященных высокодотационным российским регионам, исследователи использовали официальный критерий и рассматривали бюджеты регионов, доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах которых превышала 60% (Климанов, Михайлова, 2015; 2016; Мильчаков, 2017). Такой подход логичен, но имеет существенное ограничение — количество регионов составляет менее 10. Это не позволяет рассмотреть всю совокупность проблемных регионов, зависящих в той или иной степени от межбюджетных трансфертов, и предложить меры по уменьшению их зависимости от федерального бюджета.

В качестве критерия отбора регионов-реципиентов мы использовали средневзвешенную долю безвозмездных поступлений в доходах консолидированных региональных бюджетов, которая на протяжении периода анализа составляет не менее 25%. Мы предприняли попытку расширить границы анализа и рассмотреть 29 российских регионов, которые получают значительные объемы финансовой помощи из федерального бюджета, хотя официально не все из них высокодотационные.

Эти регионы существенно отличаются от других субъектов РФ как по основным налогово-бюджетным параметрам (структура налоговых поступлений, доля безвозмездных поступлений в доходах, объем и структура регионального долга), так и по структуре региональной экономики. В частности, в регионах-реципиентах выше доля сельского хозяйства в ВРП (12,5% против 5,2% в среднем по России), строительства (8,6% против 6,9%), общественного сектора, в том числе государственного управления, образования, здравоохранения, социальных услуг (24,8% против 13,9%), в структуре их обрабатывающих производств превалирует пищевая промышленность. Кроме того, в Республике Саха и Чукотском автономном округе удельный вес добычи полезных ископаемых значительно выше, чем в среднем по России.

Мы рассматриваем период 2012—2016 гг. (отдельные показатели — с 2006 или 2010 г.). Фактором выбора данного временного горизонта стала доступность данных. Основные источники статистических данных — Федеральное казначейство РФ, Федеральная налоговая служба РФ, Росстат. Выбранные для анализа регионы-реципиенты мы делим по двум критериям — степень дотационности и темпы роста налоговых поступлений.

Степень дотационности регионов-реципиентов в рамках настоящей классификации может быть:

1. средней — 25 — 40% безвозмездных поступлений в доходах бюджета (12 регионов);
2. высокой — 40 — 60% (10 регионов);
3. очень высокой — более 60% (7 регионов).

Рассматриваемые субъекты РФ подразделяются на:

1. регионы с растущими налоговыми поступлениями в постоянных ценах (15 регионов);
2. регионы с сокращающимися налоговыми поступлениями в постоянных ценах (14 регионов).

Каждая их этих двух групп состоит из следующих подгрупп:

1. регионы, в которых поступления в федеральный бюджет растут быстрее /падают медленнее, чем поступления в региональный бюджет (12 регионов);
2. регионы, в которых поступления в федеральный бюджет растут/ падают так же, как поступления в региональный бюджет (6 регионов);
3. регионы, в которых поступления в федеральный бюджет растут медленнее /падают быстрее, чем поступления в региональный бюджет (11 регионов).

В таблице 1 представлена расширенная классификация регионов-реципиентов по указанным критериям. Наблюдается несколько интересных закономерностей. Во-первых, среди регионов с растущими общими налоговыми поступлениями больше тех, на территории которых поступления в федеральный бюджет растут быстрее, чем в региональные (таких регионов 8 из 15). Во-вторых, в подавляющем большинстве регионов с очень высокой зависимостью от федеральных трансфертов (6 из 7) наблюдается рост общих налоговых поступлений в постоянных ценах. Однако из этих б в 4 регионах поступления в федеральный бюджет растут быстрее, чем поступления в региональные бюджеты. В-третьих, в регионах со средней степенью зависимости от федеральных трансфертов прирост налоговых поступлений либо уходит в федеральный бюджет (Республика Саха), либо делится поровну между федерацией и регионом, а в случае сокращения налоговых поступлений потери федерального центра больше.

Таблица 1

Классификация регионов-реципиентов

Источники: Федеральное казначейство РФ; Федеральная налоговая служба РФ; Росстат.

Анализ этих и некоторых других закономерностей мы осуществляем в разрезе трех основных категорий: налоговые поступления, межбюджетные трансферты, долговая нагрузка региональных бюджетов. Изучение этих категорий позволяет определить ключевые параметры устойчивости бюджетов дотационных регионов.

Результаты анализа

Налоговые поступления

Структура общих налоговых поступлений (включая поступления, зачисляемые в федеральный бюджет) на территории регионов-реципиентов достаточно гетерогенна. На рисунке 1 представлены данные за 2016 г. В большинстве регионов (22 из 29) основным выступает налог на доходы физических лиц (НДФЛ), в Чувашской Республике, Брянской и Калининградской областях — налог на добавленную стоимость (НДС), в Кабардино-Балкарии и Мордовии — акцизы, в Чукотском АО — налог на прибыль (НП), а в Республике Саха (Якутии) — налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). В среднем доля НДФЛ в общей структуре налоговых поступлений регионов-реципиентов составляет около 40%, НП, НДС и налогов на имущество (НИ) — 15—20%. Доля НДПИ и акцизов меньше, однако по этим налогам наблюдается наибольшая вариация между регионами: в большинстве регионов эти налоги составляют незначительную часть общих поступлений, но в отдельных субъектах РФ их доля достигает 40% и более.

Отметим, что все регионы, в структуре налоговых поступлений которых преобладают акцизы, налог на прибыль и НДПИ, относятся к категории регионов с наилучшей динамикой налоговых поступлений за 2012—2016 гг. Напротив, для регионов, в налоговых поступлениях которых преобладают НДФЛ и НДС, характерны либо стагнирую-щие, либо падающие налоговые поступления (рис. 2). Кроме того, в налоговых поступлениях регионов-аутсайдеров доля НИ выше, чем в среднем по РФ. На рисунке 2 показано, насколько разнообразной была динамика налоговых поступлений в регионах-реципиентах в обозначенный период.

В регионах с растущими общими налоговыми поступлениями (в постоянных ценах) такой рост обеспечивается за счет увеличения поступлений от акцизов (в 9 регионах из 15)⁸, налогов на имущество (в 12 регионах), НДС (в 13 регионах), НДПИ (в 5 регионах). В двух регионах с наиболее быстрым ростом налоговых поступлений (Республика Саха, Чукотский АО) также увеличиваются поступления по налогу на прибыль.

В регионах с сокращающимися общими налоговыми поступлениями (в постоянных ценах) наблюдается значительное сокращение поступлений по НДФЛ (в 14 регионах из 14) и НП (в 13 регионах), а также акцизов (в И регионах).

В отдельных регионах наблюдается существенное расхождение между темпами роста общих налоговых поступлений и налоговых поступлений в консолидированные региональные бюджеты.

Так, в Республике Саха (Якутия) общие налоговые поступления в 2012—2016 гг. увеличились на 52%, а поступления в консолидированный региональный бюджет — только на 38%. Это связано с тем, что рост общих поступлений был обусловлен увеличением сборов НДПИ по нефти в 2,5 раза, при этом данный налог целиком зачисляется в федеральный бюджет. Аналогичная ситуация в Северной Осетии и Кабардино-Балкарии: рост общих налоговых поступлений, обусловленный значительным увеличением поступлений от акцизов и НДС, составлял около 30%, а рост поступлений в консолидированный региональный бюджет — всего 12% в Северной Осетии и около 0 в Кабардино-Балкарии (поскольку реальные поступления по НДФЛ и НП в этих регионах снижались). Напротив, в Чукотском АО рост поступлений в консолидированный региональный бюджет (43%) был выше, чем общих налоговых поступлений (32%), поскольку значительно увеличились поступления по НП.

Регионы с сокращающимися налоговыми поступлениями (Республика Бурятия, Забайкальский край, Чеченская Республика) также оказались «в выигрыше», поскольку уменьшение общих налоговых поступлений на 15% и более практически не сказалось на поступлениях в консолидированные региональные бюджеты. При этом во всех трех регионах наблюдался существенный, значительно больше среднероссийского, рост поступлений по налогам на имущество.

Межбюджетные трансферты

В большинстве регионов-реципиентов в 2012—2016 гг. существенно сократились безвозмездные поступления из федерального бюджета в постоянных ценах (рис. 3). Такая тенденция имела место в 13 из 15 регионов с растущими общими налоговыми поступлениями и, как ни парадоксально, в 10 из 14 регионов с сокращающимися общими налоговыми поступлениями. В среднем объем получаемых регионами-реципиентами межбюджетных трансфертов сократился на 16%. Особенно значительным стало сокращение субсидий, объем которых в постоянных ценах в изучаемых регионах сократился за последние пять лет на 48%. Этот тренд был характерен для 27 из 29 регионов.

Общая доля безвозмездных поступлений в доходах консолидированного регионального бюджета в 2012—2016 гг. сократилась в 23 из 29 регионов (рис. 4). На 23% сократилась доля безвозмездных поступлений в доходах бюджета Республики Мордовия, более чем на 10% — в Тамбовской области, Республике Адыгея, Республике Северная Осетия — Алания, Карачаево-Черкесской Республике, Пензенской области, Республике Саха (Якутия) и Еврейской автономной области. Практически все эти регионы относятся к категории субъектов РФ с растущими налоговыми поступлениями. Такое резкое сокращение безвозмездных поступлений в постоянных ценах и их доли в структуре доходов бюджета создает отрицательные стимулы к развитию налогового потенциала и препятствует созданию условий для экономического роста в этих регионах⁹. Значительное увеличение объема и доли безвозмездных поступлений наблюдалось только в Чукотском АО (этот регион в 2014 г. стал получателем дотаций на выравнивание), Калининградской (из-за резкого роста иных трансфертов в 2016 г.) и Брянской областях (из-за существенного увеличения субсидий на развитие сельского хозяйства в 2014—2016 гг.).

Структура безвозмездных поступлений существенно различалась в рассматриваемых регионах. Очевидно, что наиболее зависимые от межбюджетных трансфертов субъекты РФ (регионы с очень высокой зависимостью от трансфертов) получают значительные объемы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Этот вид трансфертов — основной в 17 рассматриваемых регионах. При этом более 50% доходов консолидированного регионального бюджета формируется за счет дотаций на выравнивание в Республике Тыва, Камчатском крае, Республике Алтай, а также в Республике Дагестан (в отдельные годы). Интересно отметить, что в одной из наиболее зависимых от трансфертов республик — Ингушетии — объемы дотаций на выравнивание и субсидий примерно равны и составляют в сумме более 60% доходов бюджета. Также примерно равны доли дотаций на выравнивание и субсидий (основных видов получаемых трансфертов) в Тамбовской, Орловской, Псковской и Пензенской областях, а также в Карачаево-Черкесской и Чувашской республиках. Субсидии выступают основным видом межбюджетных трансфертов в бюджетах Брянской и Калининградской областей (хотя в 2016 г. основная доля в безвозмездных поступлениях Калининградской области пришлась на иные трансферты), а также в Республике Мордовия. В Карелии к основным трансфертам относятся дотации на выравнивание и субвенции. В Чеченской Республике традиционно (с 2011 г.) преобладают дотации на обеспечение сбалансированности, хотя их доля за 2012—2016 гг. несколько сократилась. На рисунке 5 представлена структура безвозмездных поступлений в консолидированные региональные бюджеты в 2016 г.

Долговая нагрузка

В 2016 г. отношение долга к доходам консолидированного регионального бюджета превышало 40% в 8 регионах (Ивановской, Орловской и Псковской областях, Еврейской автономной области, Забайкальском крае, республиках Мордовия, Марий Эл, Карелия). Наибольшим отношение долга к доходам бюджета было в Мордовии (95,6%); наименьшим — менее 10% — в Чеченской Республике, Республике Ингушетия, Республике Алтай, в Алтайском и Камчатском краях. Отношение долга к доходам бюджета за 2012—2016 гг. снижалось в Чукотском автономном округе, Республике Чувашия, Калининградской и Пензенской областях. На рисунке 6 представлено отношение долга к доходам консолидированного регионального бюджета в 2012 и 2016 гг.

Сокращение долга в сопоставимых ценах за 2012—2016 гг. наблюдалось лишь в Республике Алтай, Камчатском крае, Чеченской Республике и Северной Осетии (рис. 7). В остальных регионах-реципиентах долг увеличивался. В этот период более чем в два раза долг вырос в Курганской области, Бурятии, Еврейской автономной области и Республике Саха (Якутия).

В 7 регионах, где отношение долга к доходам превышало 40%, существенно вырос долг (Мордовия, Марий Эл, Карелия, Псковская и Ивановская области, Забайкальский край, Еврейская автономная область). В этих регионах, кроме Мордовии, налоговые поступления сокращались.

Более 50% накопленного в 2016 г. долга в 19 из 29 регионов-реципиентов приходится на бюджетные кредиты. В Республике Саха (Якутия) 34% долга составляют государственные бумаги и 29,8% — бюджетные кредиты. В остальных регионах более 50% долга составляют коммерческие кредиты. Кроме Якутии, государственные бумаги размещали Мордовия (24,4%), Тамбовская (11,1%) и Калининградская области (4,7%), Карелия (17,5%). Объем коммерческих кредитов сократился в Республике Алтай (на 100%), Северной Осетии (на 60%), Мордовии (на 45,8%) и Брянской области (на 40%).

По сравнению с 2012 г. структура долга существенно изменилась в Брянской и Курганской областях, в Карелии и Бурятии, в Чувашской Республике, Еврейской автономной области (рис. 8). В Брянской области, Карелии и Чувашской Республике увеличилась доля бюджетных кредитов, что позволило Чувашской Республике полностью погасить долг в государственных бумагах, который составлял 29,4% всего долга в 2012 г. Бюджетные кредиты позволили Карелии сократить долг в государственных бумагах на 17,8%. Брянская область в 2012—2016 гг. за счет бюджетных кредитов смогла на 44,9% сократить удельный вес кредитов коммерческих организаций. Наоборот, в Курганской области, Бурятии и Еврейской автономной области увеличилась доля коммерческих кредитов. Так, если в 2012 г. в Курганской области на бюджетные кредиты приходилось 81,7% долга, в Бурятии — 79,5% и в Еврейской автономной области — 68,2%, то в 2016 г. в Курганской области доля коммерческих кредитов составила 72,5% долга, в Бурятии — 75,1% и в Еврейской автономной области — 61,0%.

Отношение сальдо бюджетных кредитов и кредитов коммерческих организаций к доходам бюджета за год резко выросло в кризисном 2014 г. В 12 из 29 регионов-реципиентов этот показатель превышал 10% доходов бюджета. Наибольшим данное отношение было в Мордовии (52,4%), Тамбовской (42,9%) и Ивановской областях (42,8%). В 10 регионах-реципиентах закредитованность в 2014 г. росла за счет бюджетных кредитов. Для сравнения: в 2012 г. отношение сальдо бюджетных кредитов и кредитов коммерческих организаций к доходам бюджета за год больше 10% было только в Мордовии, ав2013г. — в Псковской и Пензенской областях, Чукотском автономном округе. В дальнейшем данный показатель стал уменьшаться, и в 2016 г. не было ни одного региона-реципиента, в котором он превышал бы 10% доходов бюджета за год.

Взаимосвязи между категориями

В ходе анализа текущей ситуации с бюджетами регионов-рециииен-тов мы обнаружили несколько важных и интересных для дальнейших исследований взаимосвязей рассмотренных выше категорий (налоговые поступления, межбюджетные трансферты и региональный долг).

Связь объемов межбюджетных трансфертов с изменением поступлений в федеральный и региональные бюджеты. Объемы предоставляемых регионам-реципиентам межбюджетных трансфертов в постоянных ценах сокращались практически во всех рассматриваемых регионах, независимо от динамики их бюджетной обеспеченности и иных бюджетных и экономических факторов. Только регионы, где поступления в федеральный бюджет растут медленнее, чем поступления в региональный бюджет (Республика Ингушетия, Камчатский край, Чукотский АО), оставались получателями таких же или больших объемов безвозмездных поступлений. Также только в этих регионах не сокращался объем предоставляемых им субсидий. Таким образом, трансфертная политика федерального центра не создает для дотационных регионов положительных стимулов к наращиванию их налогового потенциала, а лишь подталкивает эти регионы к «самостоятельности» за счет значительного и не обусловленного реальной экономической ситуацией сокращения трансфертов. Положительные стимулы могли бы заключаться, например, в сохранении на 3 — 5 лет текущих объемов трансфертов на выравнивание и субсидий для дотационных регионов с высокими темпами роста налоговых поступлений.

Связь налоговых поступлений с изменением объемов и структуры долга. В регионах-реципиентах с сокращающимися налоговыми поступлениями (кроме Мордовии) отношение долга к доходам консолидированного регионального бюджета превышало 40%. Регионы-реципиенты с наименьшим отношением долга к доходам консолидированного регионального бюджета (менее 10%), кроме Чечни, относятся к субъектам РФ с растущими налоговыми доходами в сопоставимых ценах, причем поступления в их региональные бюджеты увеличиваются так же или быстрее, чем поступления в федеральный бюджет. Все регионы-реципиенты с сокращающимся отношением долга к доходам бюджета за 2012—2016 гг. относятся к группе регионов, в которых налоговые поступления в региональный бюджет растут быстрее, чем поступления в федеральный бюджет (или такими же темпами). Это позволяет сделать вывод, что для дотационных регионов характерна связь развития налогового потенциала и эффективности управления государственным долгом. В структуре долга регионов с растущими налоговыми поступлениями значительно больше доля бюджетных кредитов, а в долге регионов с сокращающимися налоговыми поступлениями доли бюджетных и коммерческих кредитов примерно одинаковы. Данный факт может косвенно свидетельствовать как об эффективности политики бюджетных кредитов, проводимой Министерством финансов РФ, так и об избирательности в применении этой политики, поскольку регионы с сокращающимися налоговыми поступлениями в наибольшей степени нуждаются в замещении дорогих коммерческих кредитов бюджетными.

Выявленные связи между категориями (налоговыми поступлениями, межбюджетными трансфертами и региональным долгом) позволяют определить контуры развития бюджетной системы и разработать сценарии увеличения налоговых доходов регионов-реципиентов.

Сценарии увеличения налоговых доходов регионов-реципиентов

Увеличение налоговых доходов регионов-реципиентов позволит уменьшить объем предоставляемой им федеральной помощи и сократить число дотационных регионов. Сделать это можно за счет корректировки распределения налогов между уровнями в рамках действующей налоговой системы, избежав радикальных потрясений.

Ранее мы предложили три возможных сценария увеличения налоговых доходов в регионах-донорах — консервативный, умеренный и оптимальный (Юшков и др., 2017). Один из этих сценариев, консервативный, предполагающий передачу в региональные бюджеты части поступлений по акцизам на табачные изделия (50%) и на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9% (100%)¹⁰, имеет высокий потенциал реализации и существенную значимость и для рассмотренных в настоящей статье регионов-реципиентов. Остальные сценарии не ведут к существенному увеличению бюджетных доходов большинства регионов-реципиентов (тем не менее ниже представлен краткий обзор потенциальных результатов от их реализации).

Консервативный сценарий

В отдельных регионах-реципиентах акцизы составляют от 10% до 40% общих налоговых поступлений на территории субъекта РФ (Кабардино-Балкария — 37% в 2016 г., Мордовия — 33, Северная Осетия—Алания — 28, Адыгея — 22, Пензенская область — 16, Дагестан — 11, Калининградская область — 11, Алтайский край — 10%), поэтому передача в региональные бюджеты дополнительных поступлений по акцизам может существенно повысить финансовую самостоятельность этих регионов. На рисунках 9—10 представлен возможный прирост налоговых доходов консолидированных бюджетов регионов-реципиентов, а также отношение такого прироста к налоговым и неналоговым доходам рассматриваемых субъектов РФ при реализации консервативного сценария. Расчет осуществлялся по данным за 2015 г.

От передачи дополнительных поступлений по табачным и алкогольным акцизам в наибольшей степени могут выиграть Дагестан (прирост доходов на 5,6 млрд руб., это 20% налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета региона), Алтайский край (4,3 млрд руб., 7%), Мордовия (3,6 млрд руб., 11%), Кабардино-Балкарская Республика (3,5 млрд руб., 23%), Пензенская область (2,2 млрд руб., 6%), Чувашская (2,2 млрд руб., 6%) и Чеченская (2,1 млрд руб., 16%) республики. Также существенно могут выиграть в отношении собственных налоговых и неналоговых доходов Ингушетия (19%), Северная Осетия — Алания (12%), Тыва и Калмыкия (по 10%).

Другие сценарии

При возвращении 3% налога на прибыль в региональные бюджеты среди регионов-реципиентов выиграют только Республика Саха (1,3 млрд руб., 1% налоговых и неналоговых доходов бюджета), Чукотский АО (690 млн руб., 4,6%) и Бурятия (820 млн руб., 3%). В остальных регионах-реципиентах доля налога на прибыль незначительна.

При передаче 30% поступлений от НДПИ на нефть в региональные бюджеты (мера, которая оказалась бы очень значимой для пополнения бюджетов регионов-доноров) значительно выиграет Республика Саха (11,8 млрд руб., 8% налоговых и неналоговых доходов бюджета), дополнительные доходы также получат Чеченская Республика (610 млн руб., 5%), Калининградская область (500 млн руб., 0,6%) и Калмыкия (160 млн руб., 4%).

Вариантом передачи дополнительных поступлений в бюджеты регионов-реципиентов могло бы быть пропорциональное (50/50) распределение налогов на добавленную стоимость и прибыль между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. В случае реализации рассматриваемого сценария регионы-реципиенты получили бы в 2015 г. на 6,9 млрд руб. больше доходов. Существенно выиграть в результате таких преобразований могли Калининградская область (14 млрд руб.), Алтайский край (3,6 млрд), Чувашская Республика (2,8 млрд), Пензенская область (2,6 млрд), Мордовия и Брянская область (по 2,3 млрд руб.). Ряд регионов могли потерять часть налоговых доходов — Республика Саха (17 млрд руб.), Чукотский автономный округ (5 млрд) и Бурятия (3 млрд руб.). Данное обстоятельство снижает положительный эффект от осуществления этого сценария и делает его менее привлекательным для отдельных регионов-реципиентов. В любом случае использование одного из предложенных сценариев позволяет минимизировать риски путем корректировки дизайна налоговой системы с учетом интересов регионов-реципиентов.

Количество зависящих от трансфертов регионов на практике существенно больше, чем в соответствии с официальным критерием. Политика сокращения зависимости от трансфертов вырабатывается (весьма условно) только в отношении малого числа высокодотационных регионов, что увеличивает риски для российской бюджетной системы.

Рассмотрение большего числа реципиентов позволяет сделать вывод о неоднородности всей совокупности этих регионов и траекторий их бюджетной динамики: в бюджетах половины регионов-реципиентов в 2012—2016 гг. существенно увеличились налоговые поступления в бюджеты всех уровней. Корректировка дизайна налоговой системы позволила бы им стать более самостоятельными.

Характерное за последние пять лет сокращение межбюджетных трансфертов (особенно субсидий), распространившееся практически на все регионы-реципиенты, не стимулирует большинство из них наращивать собственную доходную базу и свидетельствует о распространении практики «ручного управления» в бюджетном процессе (практически любые трансферты, которые не рассчитываются по строго установленным формулам, можно сократить дискреционными решениями федерального центра). Кроме того, в некоторых регионах такое сокращение приводит к замещению трансфертов долговыми инструментами, в частности, бюджетными кредитами, следствием чего может быть наращивание долга в будущем и проблемы с его погашением.

¹ О бюджетах российских регионов-доноров см.: Юшков и др., 2017.

² https://taxfoundation.org/states-rely-most-federal-aid/

³ В мировой практике существует множество механизмов выравнивания. Об особенностях бюджетного выравнивания в федерациях и проблеме распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы см.: Юшков и др., 2017.

⁴ Подробнее об особенностях формирования бюджетов высокодотационных субъектов РФ и изменениях федерального законодательства последних лет см.: Мильчаков, 2017.

⁵ Постановление Правительства РФ № 1506 от 27 декабря 2016 г., Постановление Правительства РФ № 1701 от 30 декабря 2017 г.

⁶ Постановление Правительства РФ № 445 от 18 мая 2016 г.

⁷ О последних изменениях, связанных с предоставлением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета и фактическим превращением этих трансфертов в обусловленные, см.: Голованова, 2018.

⁸ Отметим, что рост собираемости акцизов может быть связан как с увеличением ставок акцизов (например, ставка акциза на алкоголь крепостью свыше 9% увеличилась в 2,5 раза за 2012—2016 гг.), так и с увеличением производства или выходом «из тени» отдельных производителей. Есть основания полагать, что в наиболее успешных «акцизных» регионах второй фактор был важнее первого (в Северной Осетии собираемость акцизов в постоянных ценах увеличилась почти в 8 раз, в Забайкальском крае — в 5 раз, в Адыгее — почти в 4 раза).

⁹ Отрицательные стимулы, в частности, возникают, когда федеральные трансферты сокращаются пропорционально увеличению собственных доходов региональных или местных бюджетов (Zhuravskaya, 2000). Стимулам в российской системе бюджетного федерализма посвящена обширная литература (Alexeev, Kurlyandskaya, 2003; Alexeev, 2016; Plekhanov, 2004; Shishkin, 2013).

¹⁰ Акцизы на табак предлагается распределять между регионами пропорционально численности взрослого населения, а акцизы на крепкий алкоголь — по утвержденной Минфином РФ схеме (20% — по объему розничных продаж на территории субъекта, 80% — по производству).

Список литературы / References

Голованова Н. (2018). Межбюджетные трансферты: многообразие терминов и российская практика // Финансовый журнал. № 2. С. 24—35. [Golovanova N. (2018). Intergovernmental transfers: Diversity of terms and Russian practice. Financial Journal, No. 2, pp. 24 — 35. (In Russian).]

Климанов В., Михайлова A. (2015). Совершенствование регулирования бюджетов высокодотационных регионов // Финансы. № 7. С. 11 — 17. [Klimanov V., Mikhailova А. (2015). Improvement of budget regulation in highly subsidized regions. Finance, No. 7, pp. 11 — 17. (In Russian).]

Климанов В., Михайлова A. (2016). Бюджеты высокодотационных субъектов РФ: меры по обеспечению сбалансированности // Вестник АКСОР. № 37. С. 76 — 83. [Klimanov V., Mikhailova А. (2016). Budgets of highly subsidized subjects of the Russian Federation: Measures to ensure budget balance. Vestnik AKSOR, No. 37, pp. 76 — 83. (In Russian).]

Мильчаков M. (2017). Высокодотационные регионы России: условия формирования бюджетов и механизмы государственной поддержки // Финансовый журнал. № 1. С. 22 — 38. [Milchakov М. (2017). Heavily non-purpose grants-financed Russian regions: Budgetary conditions and tools of state support. Financial Journal, No. 1, pp. 22 — 38. (In Russian).]

Юшков А., Одинг H., Савулькин Л. (2017). Судьбы российских регионов-доноров // Вопросы экономики. № 9. С. 63 — 82. [Yushkov A., OdingN., Savulkin L. (2017). The trajectories of donor regions in Russia. Voprosy Ekonomiki, No. 9, pp. 63 — 82. (In Russian).]

Alexeev M., Kurlyandskaya G. (2003). Fiscal federalism and incentives in a Russian region. Journal of Comparative Economics, Vol. 31, No. 1, pp. 20 — 33.

Alexeev M. (2016). Fiscal incentives in federations: Russia and the US compared. Comparative Economic Studies, Vol. 58, No. 4, pp. 485—506.

Plekhanov A. (2004). Incentive aspects of revenue sharing: Central and regional government in Russia. Cambridge Working Papers in Economics, No. 0440.

Shishkin D. (2013). Fiscal incentives and shared revenue sources with differentiated sharing rates. Public Finance Review, Vol. 41, No. 4, pp. 473 — 488.

Zhuravskaya E. (2000). Incentives to provide local public goods: Fiscal federalism, Russian style. Journal of Public Economics, Vol. 76, No. 3, pp. 337—368.