Бюджетный процесс в стратегиях социально-экономического развития

Государственные расходы оказывают существенное влияние как на макро-, так и на микроэкономические характеристики функционирования национального хозяйства. Причем большое значение имеет не только доля государственных расходов в совокупном спросе, но и то, каким образом формируются и реализуются расходные обязательства бюджета.

Как показывает мировой опыт, реформы государственного аппарата и бюджетного процесса в разных странах проходили достаточно сложно. Они не давали однозначных результатов и сопровождались сопротивлением целевых групп. Успешные попытки трансформации бюджетного процесса наблюдались, как правило, в странах, столкнувшихся с кризисом государственных финансов в году, который предшествовал началу реформы(1). На рисунке представлены данные о дефицитности/профицитности бюджетов некоторых стран, где наиболее успешно реализовывались реформы бюджетного процесса.

В связи с этим возникает важный вопрос применительно к реформе бюджетного процесса в России: является ли состояние внешних и внутренних факторов достаточным стимулом для лиц, принимающих стратегические решения, к проведению эффективных реформ (в том числе и реформ бюджетного процесса)? Отметим, что российский государственный бюджет характеризуется существенным профицитом (см. табл. 1). В то же время есть аргументы в пользу того, что кризис выступает необходимым, но вместе с тем не достаточным условием начала реформ. При определенных обстоятельствах прогнозирование кризиса может стать поводом для их инициирования.

Пока нет оснований говорить о внешних проявлениях проблем, связанных с государственным бюджетом. Однако ранняя диагностика на уровне процессов бюджетирования и понимания их ожидаемых последствий дает возможность по крайней мере отреагировать па "скрытые угрозы".

Методология реформирования бюджетного процесса

В странах, добившихся существенного прогресса в области реформирования бюджетного процесса, большое внимание уделялось сопряженности реформ государственного аппарата(2), требующей создания и поддержания специализированных механизмов отбора дискретных структурных альтернатив (ДСА)(3). Внедрение методов бюджетного планирования и распределения бюджетных средств на основе результативности их применения целесообразно рассматривать в контексте направления, получившего название "новый государственный менеджмент".

Философия "нового государственного менеджмента" проповедует рациональное управление, акцент на четкие цели(4), использование внешней и внутренней систем оценок результативности с установлением ответственности за достигнутые результаты. Соответствующие управленческие технологии включают: структурную реорганизацию; реорганизацию бюджетного процесса; определение центров ответственности; соглашения о результативности, объемлющие цели департаментов и/или их менеджеров; контрактацию выбранных услуг и функций (предоставление на контрактной основе); поощрение конкуренции(5).

В литературе, посвященной бюджетированию(6), ориентированному на результат (БОР), много внимания уделяется проблемам внедрения систем, оценивающих деятельность исполнителей, а также связи релевантной информации с принимаемыми стратегическими решениями относительно выбора приоритетного направления распределения бюджетных средств. Условия работоспособности БОР целесообразно сформулировать в контексте создания специализированных механизмов, обеспечивающих выработку и соблюдение формальных правил бюджетного процесса. Чтобы получить четкое представление о существенных характеристиках этих правил и механизмов, необходимо рабочее определение БОР(7).

Применяя инструментарий новой институциональной экономики, можно рассматривать БОР как институт, включающий правила, устанавливающие связь между финансированием, эффективностью и результативностью исполнителей; механизмы принуждения к исполнению правил, соответствующих БОР; механизмы эволюционного развития БОР (обратной связи и реализации вновь доступной информации в рамках усовершенствования бюджетного процесса, достижения стратегических целей и решения тактических задач). Первые две составляющие являются "классическим ядром" с точки зрения определения института в новой институциональной экономике, в то время как третья указывает на неотъемлемую характеристику БОР как системы динамичной и постоянно развивающейся.

Таким образом, в качестве рабочего определения мы принимаем формулировку, которая содержит все указанные компоненты: БОР - это система бюджетных отношений, правила которой ориентируют исполнителей на достижение результатов (output, outcomes), обеспечивают их своевременную и достоверную подотчетность обществу, содействуют выявлению наилучших способов достижения результатов и методов совершенствования системы бюджетных отношений, причем данные правила поддерживаются специализированными механизмами принуждения и адаптации к изменяющимся обстоятельствам. Правила организации бюджетного процесса должны включать шаблоны действий, а также их последовательность не только в рамках штатных ситуаций, но и в случае необходимости адаптировать процедуры бюджетного планирования к изменяющимся обстоятельствам или выявленным брешам в соответствующей нормативной базе.

Общее условие обеспечения эффективности внедрения БОР и устойчивости результатов реформирования бюджетного процесса(8) связано с пересмотром роли государства в экономике. БОР сопряжено с решением таких вопросов, как совершенствование государственного управления (включая реформу государственной службы) и реформа регулирования экономики (в том числе вычленение регулируемых секторов, определение режимов регулирования, перспектив их смягчения/ужесточения, а в более общем плане - создание условий для функционирования механизма отбора структурных альтернатив, среди которых регуляторные альтернативы, то есть альтернативы с активным участием государства(9), составляют лишь некоторое подмножество).

БОР может рассматриваться как более эффективная альтернатива сметному бюджетированию (СБ) только в том случае, если удается минимизировать риски значительного роста трансакционных издержек ввиду наличия сильных стимулов к стратегическому манипулированию информацией участниками бюджетного процесса, снижения результативности государственного аппарата, возникновения значительных отрицательных внешних эффектов(10). Именно поэтому ключевую роль играет создание специальных поддерживающих механизмов, позволяющих снять (или существенно снизить) риски серьезных провалов и сбоев в организации бюджетного процесса. К их числу относятся:

• механизмы отбора эффективных ДСА;
• механизмы контроля (принуждения) и стимулирования;
• механизмы разрешения споров и адаптации ex post (предусматривающие в том числе интернализацию внешних эффектов);
• механизмы обратной связи.

Совокупность указанных механизмов представляет собой необходимое условие работоспособности БОР, а их отсутствие, по сути, означает имитацию реформы бюджетного процесса. Строго говоря, поддержание БОР может осуществляться в двух формах: с использованием механизмов, характерных для СБ (БОР^, или совокупности специализированных механизмов (БОР2), позволяющих нивелировать риски сбоев в функционировании БОР (см. табл. 2)(11). Попытка совершенствования соответствующих областей вне системного подхода обречена на провал с вероятным снижением качества функционирования государства.

Траектория реформирования бюджетных отношений как на федеральном, так и на внутриведомственном уровнях зависит от совокупности (по отношению к индивиду/группе индивидов) факторов. Для лиц, принимающих стратегические решения на самом высоком уровне, такими факторами являются политическая конкуренция и состояние государственных финансов. На межведомственном и внутриведомственном уровнях значимыми факторами служат: частота трансакций; специфичность активов; неопределенность. Далее с использованием инструментария экономической теории трансакциониых издержек, элементы которого были разработаны О. Уильямсоном(12), будут рассмотрены вопросы обеспечения эффективности и устойчивости результатов реформирования бюджетного процесса.

Частота трансакций

Частота трансакций исследуется с учетом условий окупаемости(14) специализированных механизмов, обеспечивающих работоспособность системы бюджетирования. При случайных или единичных трансакциях подобные механизмы не окупаются с точки зрения соотношения выгод (выражающихся, например, в снижении трансакционных издержек) и издержек их функционирования. В зависимости от уровня иерархии частота трансакций по-разному воздействует на выбор поддерживающих механизмов. Применительно к процессу подготовки и согласования бюджета ее целесообразно рассматривать в контексте воспроизводимости во времени соответствующей модели бюджетных отношений. Более того, на уровне системы бюджетных отношений в целом возможна значительная экономия на масштабе при осуществлении инвестиций в создание и поддержание специализированных механизмов. В случае непосредственного предоставления государственных услуг значение имеют воспроизводимость во времени и объем их предоставления.

Особый интерес с точки зрения издержек реализации внутриведомственных и межведомственных соглашений представляет влияние частоты трансакций, реализуемых между государственными служащими. Чем она выше, тем выше степень персонифицированности обмена, ниже издержки контроля и адаптации "локальных" соглашений. Вместе с тем высокая степень персонифицированности способна породить такую форму оппортунистического поведения, как оказание влияния на доверителя (принципала), включая сопутствующие "издержки влияния"(14). Таким образом, эффективность той или иной формы управления трансакциями будет зависеть и от того, насколько удается избежать проявления оппортунизма.

Специфичность активов

В рамках реформы бюджетных отношений под инвестициями в специфические активы мы понимаем затраты на внедрение новых, характерных для БОР технологий бюджетного процесса, а также институтов, которые посредством формирования стимулов для его участников воздействуют на эффективность использования соответствующих технологий. В первую очередь речь идет об инвестировании в технологии, опосредующие процесс принятия и согласования решений, разрешения конфликтных ситуаций, воспроизводства и использования релевантной информации, а также о затратах на разработку и изменение организационного дизайна. Подобные инвестиции проявляются в виде как непосредственных материальных и физических затрат на внедрение соответствующих технологий и институтов, так и расходов на формирование специфического знания. При этом репутацию лиц, принимающих стратегические решения, можно тоже рассматривать как элемент инвестиций в новации бюджетного процесса, что усугубляет проблемы неопределенности и оппортунистического поведения. Ключевое значение здесь имеют механизмы, создающие гарантии окупаемости таких инвестиций.

Неопределенность

Рост неопределенности может приводить либо к выбору стандартной технологии (соответствующей СБ), либо к имитации процедур принятия решений, механизмов управления и контроля в рамках БОР. В условиях реформы бюджетных отношений отказ от инвестиций в специфические институты и технологии или их имитация автоматически приведут к невозможности использования процедур отбора и внедрения эффективных ДСА. Вот почему с точки зрения адаптации поведения адресатов к институциональным изменениям в рамках бюджетной системы особое внимание следует уделять тому, что О. Уильямсон называет "поведенческой неопределенностью"(15).

Внедрение новых ограничений при переходе от СБ к БОР, как правило, входит в противоречие с устоявшейся моделью поведения государственных служащих. Принимая предпосылку об оппортунистическом поведении индивидов, мы тем не менее не можем предсказать их действия ex post, так как не в состоянии выявить ex ante все возможные варианты развития ситуации (хорошо известная проблема структурной неопределенности(16)). Более того, у индивидов есть достаточно сильные стимулы скрывать или искажать релевантную информацию в своих интересах, что повышает уровень неопределенности для контрагента. В этих условиях ключевой является проблема слабого доверия к информации, поступающей "снизу", что ограничивает ее использование в процессе принятия стратегических решений, ответственность за которые несут избираемые политики или центральные агентства(17).

Изменение формальных правил само по себе может стать причиной неопределенности. В результате упразднения четких и жестких ограничений во взаимодействии агентов ликвидируются некоторые фокальные точки (focal points), позволяющие им прибегать к наиболее эффективной стратегии, что, в свою очередь, затрудняет кооперацию среди государственных служащих. Здесь необходим баланс между детализацией норм, регулирующих поведение государственных служащих, и инициативностью последних в поиске возможностей улучшения и развития системы бюджетных отношений. Высокий уровень детализации, с одной стороны, снижает издержки поиска информации и принятия решений в рамках осуществления своих функций государственными служащими, а с другой - ограничивает возможности маневра(18).

Важное значение для госслужащих имеет неопределенность, связанная с изменением политического курса. Так, смена лиц, принимающих стратегические решения, может означать и смену навязываемой сверху модели поведения и требований к человеческому капиталу чиновников, что оказывает воздействие на стратегию их поведения. Например, опрос, проведенный в ходе попыток внедрения БОР в США (Миннесота, 1993 г.), показал, что служащие агентств воспринимали его как временное явление, не способное пережить действующую администрацию, что, в свою очередь, отрицательно сказалось на соответствующих усилиях чиновников и агентств в целом(19).

Вот почему в отсутствие достоверных обязательств со стороны инициаторов реформы бюджетного процесса относительно дальнейшего воспроизводства БОР непосредственные его участники не будут иметь достаточных стимулов к осуществлению специфических инвестиций в человеческий капитал - важное условие обеспечения высокого уровня внедряемых внутриведомственных механизмов контроля, планирования и управления. Кроме того, дисфункциональность информационных потоков (в первую очередь индикаторов результативности) в системе бюджетного планирования может привести к существенному искажению стимулов и использованию информации в частных интересах работников СБП(20). Отметим, что здесь проявляется довольно сильный эффект дополняемости: обладание сотрудниками одного ведомства необходимой квалификацией по организации бюджетного процесса не гарантирует работоспособности технологии, соответствующей БОР. Более того, отсутствие такого рода дополняемости порождает риск негативных побочных эффектов в части стимулов тех работников, которые владеют данной технологией.

Основными критериями выбора между БОР1 и БОР2 становятся не только экономическая и адаптационная эффективность, но и мотивация адресатов изменения к производству релевантной информации, способствующей усовершенствованию контрактных и производственных отношений. Для группы лиц, принимающих решения относительно целесообразности осуществления инвестиций в специфический человеческий капитал, создание и поддержание специализированных механизмов управления и контроля, значимый параметр - риск, связанный с политической и административной ответственностью. Относительные преимущества и недостатки БОР1 и БОР2 определяются качеством системы оценки (внутренней и внешней по отношению к СБП) результативности органов власти, степенью их подотчетности обществу, уровнем политической конкуренции, характеристиками механизма принуждения к исполнению формальных правил. При этом чем выше уровень неопределенности и риска, тем вероятнее выбор БОР1.

Проблема создания сильных стимулов в контексте межведомственных отношений усложняется недостаточными возможностями переключения на альтернативного исполнителя (а также смены руководства), что не позволяет формировать достоверную угрозу смены контрагента. Это ограничивает доступные механизмы защиты соглашений (поскольку речь далеко не всегда идет о контрактах, имеющих юридическую силу), а значит, влияет на характеристики выбора. Тогда чем выше уровень потенциальной конкуренции, ниже издержки переключения на альтернативного контрагента, уровень неопределенности и издержки мониторинга, тем выше стимулы к осуществлению специализированных инвестиций в создание механизмов управления, соответствующих БОР.

В ходе институциональных изменений необходимо учитывать особенности отдельных разновидностей институтов. В данном случае мы выделяем лишь межведомственный и внутриведомственный аспекты. В российской практике практически все внимание сосредоточено на формировании институтов и соответствующего методического обеспечения на уровне вертикальных межведомственных отношений (контролер-контролирующий), в то время как горизонтальные трансакции остаются слабо урегулированными. Внутриведомственный контекст практически не изучается, что можно объяснить отсутствием стимулов к раскрытию информации, касающейся внутриведомственных процедур планирования, контроля и обеспечения результата. Низкий уровень специфических знаний и отсутствие методического обеспечения тормозят процесс внедрения внутриведомственных механизмов отбора ДСА.

Механизмы принуждения и адаптации

Для обеспечения социально-экономической эффективности использования бюджетных ресурсов принципиальное значение имеют настройка системы санкций и стимулирования, а также формирование такого механизма их применения, который позволял бы минимизировать вероятность появления ошибок первого и второго рода.

Санкции - инструмент создания издержек для действующих лиц в целях недопущения действий (бездействий), нарушающих установленные правила. Вопрос о применении санкций с точки зрения коррекции поведения участников бюджетного процесса характеризуется двумя аспектами: пресекательным и сдерживающим (предупредительным), причем важно соотношение между ними, поскольку чем значительнее негативные последствия нарушения установленных правил, тем больше отдача от реализации сдерживающей функции механизма принуждения.

Настройка системы санкций - это определение набора видов наказаний за нарушение правил, установление их размеров (степени жесткости) в соответствии с принципом адекватности. Теоретически размер санкции должен быть таким, чтобы не допустить нарушения правила действующим лицом, что вовсе не обязательно должно корреспондировать с размерами того ущерба, который нанесен действиями (бездействием) данного лица (зачастую это физически невозможно). Вместе с тем, поскольку речь идет о формальных правилах и соответственно формальных санкциях, выбор последних ограничивается правилами более высокого юридического ранга: для России - федеральными законами, регламентирующими гражданскую государственную службу.

Поскольку функционирование любого механизма принуждения связано с действиями людей, оно неизбежно сопряжено с ошибками как следствием ограниченной рациональности. К ошибкам первого рода мы будем относить неприменение установленных санкций в том случае, если нарушение правила имело место, а также применение более мягких санкций за нарушение, которое предполагает более жесткое наказание. Ошибки второго рода предполагают применение санкций там, где для этого нет достаточных оснований или применение чрезмерно жесткого наказания. Ошибка второго рода может быть связана с возникновением отрицательных внешних эффектов(22).

Основной методологической предпосылкой представленного здесь анализа является предположение о том, что санкции имеют значение с точки зрения достижения того или иного результата тогда и только тогда, когда они затрагивают отдельного человека, то есть входят в расчет (оценку) индивидуальных выгод и издержек в процессе принятия индивидуальных решений(23).

Процедуры бюджетного планирования должны быть сконструированы так, чтобы обнаружение факта их нарушения было достаточно простым и адекватным. Иными словами, признаки нарушения должны отражать наличие самого его факта. Но установление факта нарушения не решает проблемы настройки стимулов, если будут неправильно определены нарушители и некорректно оценена степень их вины. Отдельный вопрос - выбор адекватной санкции (по форме и тяжести).

С учетом сказанного особое значение приобретают используемые системы контроля, содержащие показатели результативности деятельности СБП. Данные системы должны обеспечивать вышестоящие звенья иерархии достоверной и актуальной информацией, позволяющей принимать стратегические и тактические решения. Показатели, оставляющие исполнителям возможности девиантного поведения, способны оказывать на них дестимулирующее влияние, что при их формальном выполнении приведет к масштабным отрицательным последствиям(24). Проектировка систем показателей должна осуществляться исходя из программно-целевой структуры(25) СБП (это предполагает не только межведомственную, но и внутриведомственную ее применимость), а также из стимулирующих последствий, которые могут возникнуть при внедрении данной системы.

Для соблюдения правил необходимы их гаранты, которые вместе с тем являются субъектами, способными в случае их нарушения применить санкции. Поскольку механизм применения санкций за нарушение правил бюджетного планирования не является одноуровневым, это должно найти отражение и в наборе гарантов их соблюдения. Для субъектов бюджетного планирования такого рода гарантом может выступать бюджетная комиссия на уровне правительства РФ. На втором уровне это могла бы быть административная комиссия СБП, которая будет принимать решения в отношении отдельного сотрудника или сотрудников.

Если при контроле сметы трансакции могут достаточно эффективно поддерживаться директивными механизмами управления, то при увеличении степени автономности исполнителей в рамках внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, а также акценте на контроле конечного результата данного механизма становится недостаточно. Дело в том, что возрастает асимметрия информации между доверителем (принципалом) и исполнителями (агентами), что сопровождается возникновением феномена так называемой "работы на показатель". Ситуация усугубляется и тем, что на стадии внедрения новых механизмов бюджетирования контролировать необходимо не только конечные результаты, являющиеся продуктом выполнения своих функций исполнителями, но и качество внедряемых внутриведомственных механизмов управления и планирования, ориентированных на результат. Высокий уровень асимметрии информации оставляет широкое поле для оппортунистического поведения исполнителей в виде имитации внедрения механизмов управления, соответствующих принципам БОР.

В этих условиях высока вероятность воспроизводства ошибок первого и второго рода при использовании положительных и отрицательных санкций в рамках обеспечения сильных стимулов исполнителей. В свою очередь, воспроизводство таких ошибок негативно влияет на механизм сдерживания нарушений предписываемых правил. Именно поэтому наиболее эффективно использование различных процедур рационирования, что оставляет возможность разрешения конфликтов между контролирующими органами и исполнителем, а также между исполнителями в ходе решения межведомственных задач и определения сферы ответственности.

Потенциальная возможность вмешательства третьей стороны в рамках реализации горизонтальных двусторонних межведомственных трансакций может положительно влиять на стимулы контрагентов. Особую важность данные функции приобретают в процессе внедрения механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, на внутриведомственном уровне. Такие функции могут выполнять непосредственно руководители либо некий коллективный орган (комиссия), созданный в рамках иерархии (наиболее эффективно в данном случае привлекать независимых экспертов и государственных служащих, входящих в состав органов, курирующих реформу).

Опыт реформирования государственного сектора в США показал, что повышение относительной автономности сторон ведет к увеличению числа конфликтных ситуаций в рамках адаптации соглашений ex post(26). Поэтому стоимость и эффективность механизма разрешения таких конфликтов являются определяющими с точки зрения минимизации трансакционных издержек. С целью внедрения механизма разрешения конфликтных ситуаций в 1990 г. Конгресс США принял поправки в Закон об административной процедуре (процедуре осуществления административной власти, Administrative Procedure Act)(27), в соответствии с которыми федеральным агентствам предписывалось использовать альтернативные (судебному механизму) методы разрешения конфликтов (Alternative Dispute Resolution Act, 1990). При этом выбор конкретного механизма оставался за агентствами(28).

Можно выделить три уровня использования альтернативных способов разрешения конфликтов:

• на федеральном уровне (особенно важно при смене законодательства, а также когда оспариваются решения, определяемые вышестоящим звеном иерархии)(29);
• на уровне трудовых отношений (в большей степени это относится к внутриведомственным трансакциям);
• на уровне разрешения конфликтов между государственными организациями и потребителями публичных благ (что необходимо для эффективного внедрения стандартов государственных услуг и административных регламентов).

Очевидно, наличие такого рода механизмов, с одной стороны, способствует снижению издержек урегулирования конфликтных ситуаций, а с другой - приводит к повышению степени удовлетворенности сторон при разрешении споров (в случае с США - на 25%).

Механизмы обеспечения обратной связи

Ключевое отличие БОР от сметного бюджетирования - характер использования информации в процессе принятия решений. Особое значение приобретает информационная инфраструктура, ее мощность, выражающаяся в скорости формирования и передачи значимой информации с нижних уровней иерархии на верхние. Проблема состоит в том, что поиск, производство и распространение такого рода информации являются прерогативой индивидов, заинтересованных в усилении асимметрии информации между ними и вышестоящим звеном иерархии.Положение усложняется тем, что доверитель, как правило, не выступает потребителем продукта, производимого исполнителем, даже если речь идет о внутриведомственном уровне. Высшие звенья управления не всегда имеют полное представление о том, что происходит на нижнем уровне, более того, в силу ограниченных способностей обработки всей доступной информации руководители ведомств вынуждены ориентироваться на информацию, производимую контролирующими подразделениями или внешними источниками. Ее качество и своевременность зависят от стимулов, создаваемых для соответствующих целевых групп.

Роль гражданского общества как внешнего механизма обратной связи играет особую роль при отборе и реализации дискретных структурных альтернатив благодаря уменьшению возможностей для "захвата государства" узкими группами интересов. Следовательно, использование данных механизмов противоречит рентным интересам(30), то есть возрастают трудности преодоления эффекта блокировки.

Стратегии модернизации бюджетного процесса

Выбор долгосрочной стратегии развития определяет характеристики методов и инструментов реформирования, а значит, и акценты на рассмотренных механизмах работоспособности БОР. При этом он осуществляется в конкретных условиях, формирующих стимулы политических элит при выборе соответствующих инструментов.

В таблице 3 представлены качественные характеристики специализированных механизмов, обеспечивающих работоспособность БОР в зависимости от осуществляемой долгосрочной стратегии развития. Как можно видеть, наиболее полно указанные механизмы будут реализованы лишь в случае стратегии "Модернизация". В то же время отсутствие любого из механизмов может стать причиной низкого качества бюджетной системы с точки зрения ее результативности, экономичности и адаптационной эффективности. Именно достижение этих параметров является целевым в плане модернизации государства как необходимого условия модернизации страны.

Стратегия "Инерция". В исходные условия организации бюджетного процесса закладываются цели социально-экономического развития с неизменными подходами к механизмам перераспределения ресурсов с помощью государственного бюджета. Продолжится тенденция к имитации БОР вне связи с выработкой мер государственной политики в разных сферах, сопровождающаяся несистемными попытками улучшить качество бюджетного процесса в отдельных сферах деятельности государства(31).

Стратегия "Рантье". В исходные условия организации бюджетного процесса закладываются цели социально-экономического развития с акцентом на перераспределение с помощью государственного бюджета ресурсов для повышения жизненного уровня населения вне связи с динамикой факторов материального производства и созданием адекватных стимулов для нововведений. БОР в лучшем случае будет применяться ограниченно. Возможно повышение его действенности посредством создания механизмов принуждения, причем стимулы могут усиливаться для поддержания достоверности обязательств, по крайней мере в социальной сфере. Данная стратегия не требует создания на системном уровне инфраструктуры, обеспечивающей сопряженность выработки государственной политики в той или иной области и бюджетного процесса. Возможно незначительное повышение эффективности бюджетных расходов при ухудшении ситуации в сфере общественных финансов, вызванном неблагоприятной конъюнктурой на внешних рынках. В случае благоприятной ситуации сохранится коалиция в пользу статус-кво (стратегии "Рантье"), в то время как ухудшение положения в сфере государственных финансов будет подталкивать либо к мобилизационному сценарию, либо к модернизации.

Стратегия "Мобилизация". В исходные условия организации бюджетного процесса закладываются цели социально-экономического развития с акцентом на перераспределение ресурсов посредством государственного бюджета в пользу развития отраслей, позволяющих отвечать на различные угрозы (реальные или фантомные). Возможно повышение действенности БОР на основе создания механизмов принуждения и адаптации. Вероятно также незначительное повышение эффективности государственных расходов (но в соответствии с установленной системой целей и задач). БОР вряд ли сможет сдерживать рост государственных расходов, поскольку механизмы обратной связи от гражданского общества и бизнеса в лучшем случае будут "загружены" недостаточно эффективно.

Стратегия "Модернизация". В исходные условия организации бюджетного процесса закладываются цели социально-экономического развития с акцентом на перераспределении ресурсов с помощью государственного бюджета в пользу направлений деятельности, способных принести наиболее значимые конечные результаты, включая инфраструктурные проекты и модернизацию институциональной структуры. Данная стратегия предполагает не только создание разветвленной инфраструктуры, обеспечивающей работоспособность БОР, но и сопряженность с другими направлениями совершенствования системы государственного управления и формирования государственной политики в целом. Потребуются более активное общественное обсуждение вопросов государственной политики в связи с формированием расходных обязательств государства (соответственно реформа регулирования), а также налаживание обратной связи через мониторинг и корректировку целей, задач, функций, показателей, размеров финансирования через бюджеты различных уровней.

Для использования БОР как инструмента обеспечения результативности модернизационной стратегии необходимы следующие меры.

1. Нужен пересмотр представлений о возможностях применения процедур БОР в различных сферах государственного управления и предоставления государственных услуг. Стандарты применения БОР надо гармонизировать с особенностями сфер бюджетных расходов.
2. Обеспечение работоспособности БОР должно быть сопряжено с применением санкций не столько за результаты неправильно принятых решений, сколько за нарушение процедуры бюджетирования (бюджетного планирования), что следует учитывать при разработке или модификации административных регламентов для субъектов бюджетного планирования.
3. Важно, чтобы система санкций включала не только денежный компонент, но и дисквалификацию (своего рода "запрет на профессию"). Это предполагает внесение изменений и дополнений в законы, регламентирующие прохождение государственной службы.
4. Бюджетный процесс должен стать частью процесса формирования государственной политики в сферах, которые связаны с финансовыми государственными обязательствами и предполагают бюджетные расходы.Необходимо координировать реформу бюджетного процесса с другими направлениями реформ (государственной службы, административной реформы, реформы государственного регулирования). Такая координация обеспечит взаимодополняемость реформирования бюджетного процесса и процесса формирования политики на уровне разработки и обсуждения проектов нормативно-правовых актов, мониторинга результативности их применения.
5. В целях ускоренного обучения процедурам и разрешения спорных вопросов применения отдельных компонентов БОР можно создать на базе одного из министерств (данные функции могло бы выполнять Минэкономразвития) или вне структуры правительства информационно-консультативный центр, в котором концентрировалась бы информация по следующим направлениям: основные трудности в применении БОР; варианты решения возникающих вопросов, а также сведения об экспертах, сферах их компетенции и т. п.; сопряженность БОР с другими направлениями реформ, в первую очередь в области государственного управления и государственного регулирования.