Цели социально-экономического развития России в четырех стратегиях

Целевая составляющая любой стратегии существенно влияет и во многом определяет как ее основное содержание, так и успешность реализации. Во-первых, именно цели задают общий вектор последующего развития страны. Во-вторых, конкретные формулировки целей очерчивают рамки поиска средств их достижения, особенно если эти формулировки имеют так называемый "предметный" характер, что, в свою очередь, повышает эффективность реализации стратегии. В-третьих, используемые в "целевом блоке" показатели часто рассматриваются в качестве оснований для оценки действий субъектов, ответственных за их достижение, формируя у них либо адекватные, либо искаженные стимулы (известный феномен "работы на показатель"). Наконец, в-четвертых, анализ формулирования целей в вероятных стратегиях развития России(1) дает возможность общественности обоснованно судить о том, какая в действительности стратегия реализуется в стране, независимо от официальных комментариев, которыми она сопровождается.

Целевые показатели и реализация стратегии

В отечественной литературе целевыми показателями принято называть те, основания которых отражают содержание целей, а количественные значения - конкретные желаемые их характеристики. Целевые показатели не только фиксируют желаемое положение дел, но и выполняют важнейшую роль ориентации действий различных субъектов на его достижение, - разумеется, если это отвечает их предпочтениям. В противном случае необходимы специальные меры по стимулированию тех влиятельных субъектов, интересам которых такое положение дел не соответствует(2). Для некоторых важных характеристик целей нельзя задать желаемое значение, однако можно указать на желательное направление изменения наблюдаемых значений. Такие целевые показатели мы будем называть индикаторами.

Текущее положение дел есть результат действий, осуществляемых разными социальными субъектами внутри страны: отдельными индивидами, семьями, разнообразными группами индивидов, фирмами и их объединениями, органами власти различных уровней. На него влияют также внешние по отношению к стране "игроки": правительства зарубежных стран, транснациональные корпорации, международные организации, в том числе неправительственные, отдельные фирмы, объединения граждан и т. д.

Каждый из перечисленных социальных субъектов может в неодинаковой степени влиять на действия других, но ни один из них не в состоянии полностью предопределить как эти действия, так и результаты их осуществления. Поэтому, формулируя те или иные представления о будущих желаемых результатах функционирования общественной системы (о результативных целях(3)), необходимо понимать, что:

• достижение этих целей есть вероятностный процесс, определяемый многими управляемыми и неуправляемыми факторами;
• здесь необходимы согласованные действия многих субъектов;
• возможности согласования действий других в соответствии со своими намерениями для каждого из отдельных "игроков" ограничены;
• само согласование может осуществляться посредством использования разных механизмов, требующих неодинаковых усилий со стороны "игрока", формулирующего конечные цели, и сопряженных с различными издержками для всех участников процесса согласования.

Из сказанного следует, что широко распространенная как за рубежом, так и в России практика четкой увязки отдельных целевых показателей с теми или иными министерствами и ведомствами, то есть назначение органов исполнительной власти ответственными за достижение тех или иных целевых показателей, выражающих результативные цели, является теоретически неоправданной, способной привести на практике к негативным последствиям. Эти последствия могут выражаться как в ухудшении реализации целей, так и в отказе (сначала частичном, а затем - полном) от реформы государственного управления, направленной на усиление его целевой ориентации.

Можно выделить несколько типов таких последствий. Во-первых, это необоснованные санкции в отношении ведомства, не обеспечившего достижение целевого показателя в условиях, когда на этот процесс влияют, наряду с данным ведомством, и факторы, на которые оно в принципе не способно воздействовать. Одна только возможность такой ситуации объективно подталкивает ведомство к выбору из худших альтернатив: либо предоставлять наверх искаженные данные, рисующие более благоприятные конечные результаты, либо на стадии бюджетного планирования бороться за исключение релевантных показателей конечных результатов из числа целевых, заменяя их управляемыми показателями затрат.

Во-вторых, аналогичные санкции в условиях, когда результат зависит от действий нескольких ведомств, между которыми нет непосредственной (горизонтальной) координации, а вертикальная (со стороны правительства) не осуществляется. В подобных ситуациях начинается борьба ведомств за перенесение "неудобных" показателей в сферу ответственности "соседей", и, как следствие, отсутствуют системные действия по получению реального конечного результата (они могут предполагать перераспределение бюджетных средств, в ходе которого одни ведомства получат дополнительные ресурсы, а другие могут их лишиться).

В-третьих, поскольку любые показатели характеризуют только некоторые стороны желаемого целевого состояния, увязка целевых показателей результативных целей с действиями ведомств неизбежно приводит к возникновению известного феномена "работы на показатель", когда все внимание уделяется достижению его заданного значения, а не цели по существу. Соответственно неизмеренные компоненты целевого состояния "выпадают" из сферы внимания ведомства, в результате показатели выполняются, а цель не достигается.

В условиях, когда достижение конечных целей зависит от действий как внутренних, так и внешних (по отношению к стране) субъектов, необходима иная схема включения целевых показателей в механизмы стратегического управления. С нашей точки зрения, совокупность целевых показателей для системы результативных целей должна выступать в качестве точки отсчета для оценки не действий отдельных ведомств и даже не государства (правительства) в целом, а успешности процесса взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества. Иначе говоря, выявление отступлений от целевых показателей или неудовлетворительная динамика их реализации - это не основание для санкций, а исходный пункт начала аналитического процесса, направленного на обнаружение препятствий на намеченном пути. Важно, чтобы такой анализ был совместным, включающим усилия экспертных сообществ, тяготеющих как к государству, так и к бизнесу и гражданскому обществу. Ведь смысл такого анализа - поиск не виновных, а путей преодоления возникших проблем, то есть направлений корректировки ранее намеченных действий, соглашений, компенсаций и т. п., вариантов новой настройки стимулов субъектов, участвующих в процессах достижения целей.

Вместе с тем существуют целевые показатели, выполнение которых необходимо возлагать на министерства и ведомства. Они характеризуют обеспечивающие цели, ориентированные на создание условий для реализации различными субъектами результативных целей. Эти условия включают три блока: 1) создание правил, способствующих инновационной, производственной и т. п. активности граждан, бизнеса и некоммерческих организаций (НКО) (институциональный блок); 2) развитие производственной инфраструктуры, тех ее сетевых комплексов, которые сдерживают рост производства и по экономическим условиям не являются объектами эффективных инвестиций для частного бизнеса; 3) обеспечение защиты граждан, бизнеса и НКО от неблагоприятных внешних воздействий. Целевые показатели по этим трем блокам не только можно, но и необходимо привязывать к конкретным ведомствам, поскольку они будут характеризовать не конечные, а непосредственные результаты их деятельности, которые практически полностью зависят от продуктивности усилий ведомств, а не от влияния множества неуправляемых факторов.

Именно (и только! ) при таком подходе можно "развести" результаты действий ведомств и конечные результаты, формируемые не только и не столько ими самими, сколько действиями бизнеса и НКО, а также "внешних" субъектов. Если ведомство четко выполнило возложенные на него задачи, но конечные результаты желаемым образом не изменились, это не означает, что оно работает неэффективно. Так, создание благоприятных условий для бизнеса в определенном регионе не означает автоматически, что ими непременно воспользуются те фирмы, для кого они предназначены: в еще большей степени могут улучшиться условия в других регионах или других странах, и бизнес направится именно туда(4). Но это можно установить лишь в результате аналитической работы по выявлению причин недостижения конечных целей, так что действия самого ведомства, сумевшего выйти на целевые показатели обеспечивающих целей, могут быть оценены как успешные. В то же время сама стратегия по результатам анализа должна быть, конечно, скорректирована.

Изложенные положения контрастируют с подходом к использованию целевых показателей в бюджетном планировании, реализуемым в настоящее время в России(5). Как представляется, именно требование ориентации отдельных министерств и ведомств на конечные (результативные) цели при фактическом отсутствии разграничения конечных и обеспечивающих целей ("благодаря" чему ведомства рискуют оказаться ответственными за то, на что они в принципе не могут повлиять) является главной причиной пробуксовывания принятого варианта бюджетной реформы(6). Анализ свидетельствует о стремлении ведомств максимально затягивать переориентацию бюджетного процесса на конечные результаты. Как следствие, вся реформа фактически сводится к чисто внешним, формальным изменениям. Так, наряду с практическим внедрением трехлетнего бюджетного планирования имеет место его отрыв от повсеместного введения стандартов административных услуг, за нарушения которых ведомства отвечали бы средствами из своего бюджета.

Разумеется, вопрос о форме целевых показателей и закреплении их за отдельными ведомствами перестает играть ключевую роль при иной организации всего стратегического процесса, когда цели и обеспечивающие их меры становятся результатом взаимодействия государства, гражданского общества и бизнеса. В рамках такой модели перечисленные негативные последствия ориентации государственных ведомств на конечные результаты фактически не могут проявиться, поскольку соответствующие государственные и негосударственные акторы не только участвуют в их достижении, но и находятся в прямом переговорном взаимодействии, поддерживая и дополняя друг друга.

Результативные и обеспечивающие цели в различных стратегиях

Деление целей на результативные и обеспечивающие объективно присутствует в рамках любой стратегии. Однако на практике, в зависимости от избранной стратегии, государство будет уделять неодинаковое внимание вопросам совершенствования стратегического управления и выбирать разные его направления. Ведь содержание результативных целей, очевидно, будет воздействовать на их форму, то есть совокупность целевых показателей, которые, в свою очередь, могут быть как более, так и менее "удобными" для ведомств с точки зрения организации работы по их достижению. В частности, в некоторых стратегиях результативные цели могут иметь такое содержание, что соответствующие целевые показатели можно четко привязать к отдельным ведомствам.

В этой связи важно представить, какие цели выйдут на первый план при фактическом выборе государством той или иной стратегии. Так как для стратегии модернизации структура целевого блока нами уже была рассмотрена(7), здесь мы ограничимся аналогичной его характеристикой для трех остальных возможных стратегий.

Стратегия "Инерция". Поскольку эта стратегия продолжает политику, проводившуюся в России в течение последних лет, для ее целевой составляющей будет характерна неразделенность результативных и обеспечивающих целей. Это приводит к фактическим повторам одних и тех же целей в составе различных целей второго уровня (например, цели, направленные на обеспечение качественного и доступного образования, присутствуют как в составе цели 1, связанной с ростом благосостояния граждан, так и в составе цели 4, связанной с созданием потенциала для будущего развития(8)). Как следствие, данному варианту будут в полной мере присущи все те недостатки, которые были рассмотрены выше как потенциальные: в инерционной стратегии эти возможности становятся реальностью.

Стратегия "Рантье". Здесь в качестве результативных целей с наибольшей вероятностью будут выступать повышение благосостояния для "бюджетников" (включая пенсионеров и несамодеятельных граждан), а также выравнивание уровня жизни, в том числе в региональном разрезе. В состав результативных целей могут войти и показатели предоставления населению государственных услуг как административных, так и образования и здравоохранения. Соответствующие целевые показатели, выражающие нормативные объемы потребления различных благ и услуг, могут быть существенно дифференцированы по различным категориям граждан с опережающим ростом для наименее обеспеченных контингентов.

Среди обеспечивающих целей важнейшее место займут показатели экспорта сырьевых ресурсов и развитие фискальных инструментов изъятия природной ренты в бюджет. В частности, можно ожидать введения дифференцированного налогообложения добывающих предприятий в зависимости от горно-геологических условий месторождений, поскольку переход к такому режиму отвечает идеям справедливости и равенства. Также в число обеспечивающих целей, скорее всего, войдут показатели производства и импорта товаров потребительского назначения, включая задания регионам и крупным производителям.

Стратегия "Мобилизация". В рамках данной стратегии следует ожидать существенно большей ясности и четкости как в разграничении результативных и обеспечивающих целей, так и в их формулировках. Однако по содержанию и формулировкам и те, и другие могут разительно отличаться от целей модернизации.

Результативные цели мобилизационной стратегии, исходя из ее "идеологии" концентрации усилий и ориентации на сильное государство, подменяющее собой гражданское общество и прямо направляющее действия бизнеса, с наибольшей вероятностью будут заключаться в достижении "престижных мест" в рейтингах, упорядочивающих страны мира по макроэкономическим и отраслевым показателям, причем в формах, удобных для демонстрации позитивных достижений в соответствующей области (при одновременном "невнимании" к показателям, в этом отношении "неудобным"). Примером может служить стремление подчеркивать тот факт, что уже сейчас Россия входит в десятку крупнейших экономик мира, однако при этом умалчивать о месте России по такому показателю, как ВВП на душу населения, который, как известно, намного точнее характеризует состояние экономики.

Такой тип целевых показателей на первый взгляд обладает значительными преимуществами. Во-первых, они действительно имеют синтезирующий характер, отражая достигнутые результаты, причем в сравнении с другими странами. Однако они содержат и элементы межстрановой конкуренции, или соперничества, ибо могут снизиться, несмотря на очевидное продвижение страны, в силу того, что другие страны развиваются еще успешнее. Во-вторых, если сами рейтинги формируются независимыми и авторитетными международными организациями, то их трудно исказить по воле недовольных ими ведомств. Однако при осуществлении мобилизационной стратегии именно такие индикаторы "по определению" окажутся неприемлемыми, поскольку указанные организации теоретически могут сознательно преуменьшать успехи страны(9.) Поэтому целевыми показателями для мобилизационной стратегии могут стать далеко не все рейтинговые показатели, а лишь те, которые будут рассчитываться внутри страны и отражать те стороны социально-экономического развития, которые надежно контролируются министерствами и ведомствами (и с трудом поддаются проверке независимыми аналитиками).

Именно в силу этого обстоятельства подобные целевые показатели могут становиться и показателями обеспечивающих целей, то есть непосредственно "вменяться" отдельным ведомствам, полностью отвечающим за положение дел в соответствующей области. Ведь в данной стратегии и бизнес, и НКО будут рассматриваться как "подведомственные исполнители", лишь случайно и чисто формально не подчиненные напрямую ведомству. Иными словами, результативные и обеспечивающие цели могут оказаться и не разграниченными.

Другой тип обеспечивающих целей (и соответствующих показателей), релевантных мобилизационной стратегии, - это объемы совокупных (государственных и частных) инвестиций и уровни их освоения на выбранных приоритетных направлениях, поскольку именно концентрация усилий составляет суть мобилизационного подхода. Не исключено также, что подобные показатели будут трактоваться и как характеристики результативных целей.

Как показывает проведенный анализ, содержание целевого блока рассмотренных стратегий может различаться весьма существенно, так что по типам целей и используемым целевым показателям можно судить о том, какая именно стратегия начинает реализовываться на практике.

Система целевых показателей стратегии "Модернизация"

Высказанные соображения относительно целей возможных стратегий развития России, безусловно, могут быть детализированы и далее. Однако поскольку, с нашей точки зрения, эти стратегии не обладают преимуществами по отношению к стратегии модернизации, в заключительной части статьи мы остановимся только на ней.

Общая характеристика результативных целей стратегии модернизации была нами дана раньше(10), поэтому здесь мы сосредоточимся на структуре ее обеспечивающих целей. Разумеется, эта структура является не более чем своеобразной "публичной офертой", поскольку реальные цели должны формироваться как результат явного взаимодействия заинтересованных групп. Другими словами, здесь представлено экспертное видение целей модернизации, выступающее лишь отправной точкой переговорного процесса, итогом которого и станут, в случае выбора обществом стратегии модернизации, ее действительные цели. Поскольку любая цель - это будущее желаемое состояние социально-экономической системы, использованные формулировки не содержат характеристик процессов (типа "улучшение", "повышение" и т. п.), а отражают именно результаты как компоненты состояния системы.

Результативные цели могут быть реализованы только в случае достижения обеспечивающих целей, структура и содержание которых представлены в таблицах 1-4. Во избежание терминологической путаницы при детализации основных обеспечивающих целей используется выражение "цели 2-го эшелона", а не "цели 2-го уровня", как для результативных.

Как видно из таблицы 1, достижение данной цели предполагает проведение широкого комплекса взаимоувязанных мер по повышению эффективности государства, оптимизации его воздействия на развитие общества и экономики.

Интенсификация развития российской экономики, инициируемая снятием институциональных ограничений, должна быть поддержана и их отсутствием в использовании инфраструктуры. Именно это обусловливает содержание следующей обеспечивающей цели (см. табл. 2).

Как следует из этой таблицы, в сфере внимания как государства, так и бизнес-сообщества должны оказаться все основные инфраструктурные компоненты экономического развития, в противном случае институциональные возможности обеспечения экономического роста не будут использованы в полной мере.

Отметим, что успешное социально-экономическое развитие страны невозможно без поддержания адекватного уровня ее защиты от возможных внешних угроз. Задачи в этой сфере определяют содержание третьей обеспечивающей цели (см. табл. 3).

Очевидно, что эффективное государство (реализованная цель 1), успешно осуществляющее инвестиции в инфраструктуру (цель 2), обеспечивающее надежную защиту граждан и бизнеса от внешних угроз (цель 3), в состоянии выполнять и четвертую из своих базовых функций (см. табл. 4).

Важно подчеркнуть, что эта цель относится именно к одиноким нетрудоспособным гражданам, по каким-то причинам оказавшимся лишенными семейной или благотворительной заботы. Одновременно уровень и качество ее выполнения могут служить надежным индикатором степени развитости гражданского общества: если она высока, усилия государства в данном направлении минимальны.

Как следует из проведенного анализа, целевая сфера стратегий не только определяет действия по их реализации, но и существенно зависит от типа стратегии. Иными словами, и структура целей, и их измерители отнюдь не инвариантны к нему и не могут механически переноситься из одной стратегии в другую.

1. Шаститко А., Афонцев С., Плаксин С. Структурные альтернативы социально-экономического развития России // Вопросы экономики. 2008. N
2. О понятии "стимулирующей стратегии" см.: Тамбовцев В. Программы развития: к методологии разработки // Вопросы экономики. 2007. N 12. Кратко говоря, стимулирующая стратегия, в отличие от прямой, включает не только задания, направленные на реализацию тех или иных целей, но и совокупности стимулов для различных субъектов, ориентирующих их на соответствующие действия.
3. Разграничение результативных и обеспечивающих целей введено в статье: Григорьев Л., Тамбовцев В. Модернизация через коалиции // Вопросы экономики. 2008. N 1. Первые характеризуют желаемые конечные результаты в области благосостояния граждан, защиты страны от различных угроз, создания и развития потенциала для будущего развития; вторые указывают на те изменения в обществе, государстве и бизнесе, без осуществления которых не могут быть достигнуты результативные цели.
4. Разумеется, при условии, что сами мероприятия, реализующие стратегию, были сформулированы корректно. Однако эти вопросы связаны не с содержанием целевого блока стратегий, а с методологией ее разработки, и были рассмотрены в предыдущих публикациях данной рубрики.
5. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах. Одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249.
6. Анализ различных вариантов осуществления реформы бюджетного процесса, включая фактически реализуемый в России, представлен с статье: Тамбовцев В. Л., Шаститко А. Е. Работоспособность бюджетирования государственных расходов, ориентированного па результат // Экономическая политика. 2006. N 3.
7. Григорьев Л., Тамбовцев В. Указ. соч.
8. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 27 топя 2005 г. N 02-АЛ/2008 "Методические рекомендации но подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 20006 - 2008 годы". Приложение 1 "Примерный перечень стратегических целей страны для разработки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования".
9. Хотя в рамках стратегии модернизации такие индикаторы вполне могут использоваться для характеристики как результативных, так и обеспечивающих целей (см. следующий раздел данной статьи).
10. Григорьев Л., Тамбовцев В. Модернизация через коалиции. С. 66 - 70.