Стратегия пространственного развития: приоритеты и инструменты

Зубаревич Н.В.

Прежде чем обсуждать Стратегию пространственного развития (СПР), напомним историю вопроса. За последнее десятилетие предпринято три попытки сформулировать концептуальные основы развития российского пространства.

Первая: в разделе «Развитие регионов» Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной в 2008 г.¹, где были определены принципы государственной политики регионального развития и основные приоритеты — инновационное и социальное развитие. Перечень приоритетов включал также агломерации, крупные города, разнообразные кластеры, Арктику и Северный морской путь, территориально-производственные комплексы по добыче и переработке ресурсов в регионах нового освоения, транспортные коридоры и т.д. Для каждого федерального округа в общем виде были выделены направления развития. Более подробно даже с количественными индикаторами были прописаны приоритеты для Арктики. Про развитие инфраструктуры упоминалось, но без деталей. Систему госуправления предлагалось совершенствовать путем улучшения целевых программ и межбюджетных отношений. В итоге получилась некая смесь современных подходов и квазисоветских пожеланий. В первых версиях регионального раздела советского наследия было гораздо больше — от перечня новых месторождений, которые будут разрабатываться, новых промышленных производств в конкретных регионах до прогноза роста ВРП по федеральным округам до 2020 г. Уже осенью 2008 г. этот прогноз оказался неактуальным...

Вторая: «Стратегия 2020», подготовленная в 2012 г., содержала раздел «Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика» (Мау, Кузьминов, 2013). Изменились приоритеты: основное внимание уделялось институциональным задачам — децентрализации и дерегулированию системы управления, повышению самостоятельности регионов, восстановлению выборов губернаторов и расширению полномочий и самостоятельности местного самоуправления, росту конкуренции регионов и городов за инвестиционные и человеческие ресурсы. В межбюджетных отношениях выделялись два вектора: повышение транспарентности в распределении трансфертов и самостоятельности регионов в расходной политике, переход к широкоцелевым субсидиям. В региональной политике предлагалось разработать Стратегию пространственного развития, выделив приоритетные направления, прежде всего развитие инфраструктуры городских территорий (с прозрачными правилами финансирования из федерального бюджета) и транспортных коридоров, связывающих страну. Кроме того, предлагалось отказаться от масштабных проектов на слабоосвоенных территориях, реализуемых за бюджетные деньги. Предлагалась также политика «управляемого сжатия» периферийных регионов, где наблюдается депопуляция, чтобы сохранить доступность социальных услуг для их жителей. Однако приоритеты либералов-институционалистов — децентрализация и дерегулирование, прозрачное распределение трансфертов, концентрация ресурсов государства в «точках роста» — оказались невостребованными.

Третья попытка: Стратегия пространственного развития, которая сейчас находится на рассмотрении Правительства. Был ли шанс, опираясь на предыдущий опыт, разработать Стратегию «по Гегелю», синтезируя приоритеты пространственного развития и институциональную модернизацию управления? К сожалению, нет. Причина в жесткой позиции российских властей — все регулировать сверху, в нежелании обсуждать институциональные реформы, направленные на децентрализацию, на дерегулирование и развитие конкуренции регионов и городов за ресурсы.

Из всех трех перечисленных документов аналитические материалы для СПР наиболее проработаны, их готовили высококвалифицированные специалисты. Представлены детальный анализ уровня и динамики развития регионов, городов и сельской местности за постсоветский период, оценка пространственных сдвигов в России, выделены реальные границы агломераций крупных городов, сделаны расчеты концентрации экономики в агломерациях и др. Проведенный анализ заложил основу для принятия грамотных управленческих решений. Однако влияние экспертного сообщества на принятие решений остается слабым, российские власти лучше знают, что и как надо делать. Если кратко суммировать: все хорошее в СПР сделано экспертами, все сомнительные решения — на совести властей высокого уровня, курировавших разработку. Поэтому дискуссию по поводу самой СПР и возможностей реализации заложенных в ней приоритетов нужно вести с учетом такого «разделения труда». Сделаем это по каждому направлению СПР, двигаясь от самых интересных и проработанных направлений к более спорным.

Развитие агломераций

Этот приоритет наиболее четко прописан в СПР, и он имеет объективную основу. Концентрация населения в крупнейших городах и региональных центрах идет давно и устойчиво, это показано во многих географических исследованиях (Нефедова, Трейвиш, 2017; Махрова, Бабкин, 2018; Антонов, 2016; Карачурина, Мкртчян, 2017). Однако агломерационные преимущества наиболее сильно реализуются только в Москве и Санкт-Петербурге, остальные крупнейшие города России сильно отстают в развитии, значительно слабее притягивают население и инвестиции. Так, на Москву с Московской областью приходится 16 — 17% всех инвестиций в стране, на Санкт-Петербург с Ленинградской областью — до 6%, а на все остальные И городов-миллионников² — около 7%, и эта доля почти не менялась с конца 1990-х годов. Если миллионники не очень привлекательны для инвесторов, то менее крупные региональные центры тем более.

Если ставится задача развивать агломерации, сначала нужно понять основные барьеры. Главный барьер — институциональный, но в СПР об этом нет ни слова. Региональные центры являются муниципалитетами — городскими округами. В условиях сформировавшейся в России «вертикали власти» они имеют минимальную налоговую базу и почти лишены полномочий. Муниципалитетам оставляют только 15% собранного на их территории НДФЛ (до 2012 г. было 30%), полностью забирают налог на прибыль (только четыре региона получают очень мало), в региональный бюджет идет налог на имущество юридических лиц и даже налог на автотранспорт физических лиц! Сформировать бездефицитный бюджет города за счет минимальной доли НДФЛ и налога на землю невозможно. В результате уровень дотационности городских округов достиг 58%, хотя именно они имеют более высокую налоговую базу. Кроме того, муниципальные власти сильно ограничены в принятии управленческих решений: в структуре трансфертов основную часть (34 из 58%) составляют субвенции, то есть делегированные полномочия, решения по которым принимает региональная власть и перечисляет на их выполнение бюджетные средства. Еще 15% составляют субсидии, то есть целевые трансферты, решения по которым также принимает регион, а городской округ должен их софинан-сировать. На дотации — свободно расходуемые городским округом средства — приходится только 3 — 5%. В результате денег на развитие нет, управленческие решения диктуются сверху, поскольку все или большая часть полномочий по базовым услугам (социальная защита, здравоохранения, образование) сосредоточена на региональном уровне.

Решить эти проблемы можно: в 2000-х годах города были более самостоятельными и оставляли себе большую долю налогов, но барьером стала пресловутая «вертикаль». Все определяется сверху, и в СПР решалась задача выбрать агломерации, чтобы добавить им финансирование на развитие инфраструктуры. Слова «самостоятельность» и «конкуренция» не используются, хотя обязательно будет конкуренция, но не за человеческие ресурсы и инвестиции бизнеса (как при нормальном развитии агломераций), а жесткая борьба всевозможных лоббистов за федеральные деньги.

Второй институциональный барьер связан со структурой собственности в российской экономике — доминированием крупного бизнеса. У него своя «вертикаль», приводящая к концентрации налога на прибыль в штаб-квартирах, прежде всего в Москве или Санкт-Петербурге, если туда переведена штаб-квартира компании. Эта проблема долгосрочная, пока в России не улучшатся условия для развития малого и среднего бизнеса, не исчезнет сильная неравномерность налоговой базы федеральных столиц и крупных городов-региональных центров. Попытки решить эту проблему с помощью закона о консолидированных группах налогоплательщиков не помогли региональным центрам, а крупный бизнес к закону адаптировался: если в 2015 г. Москва получала только 8% всех поступлений налога на прибыль от консолидированных групп налогоплательщиков, то в 2017 г. — уже 22%. Опираясь на привычный для властей административный способ, В.И. Матвиенко предложила распределить все штаб-квартиры крупных компаний по городам-миллионникам для получения рентных доходов. Он был опробован на Санкт-Петербурге, куда переведены «Газпром нефть» и «Газпром». Но с большой вероятностью основными выгодополучателями станут авиакомпании, поскольку резко вырастет число рейсов между этими городами и Москвой, как ранее ими стали РЖД с переполненными «Сапсанами» между двумя столицами. При «вертикали» власти и ее доминировании в отношениях с бизнесом менеджмент крупных компаний будет вынужден дневать и ночевать в столице, где принимаются решения. Именно так давно уже устроена столичная «вахта» руководства российских регионов.

При подготовке СПР была проделана большая работа по определению границ агломераций и выделению наиболее крупных и активно развивающихся. Таковых на ранних этапах подготовки СПР оказалось более 20, и это много! Данная группа далеко не гомогенна. Другие рейтинги и расчеты, в том числе проведенные нами, показывают значительные различия в динамике развития крупнейших региональных центров. Среди миллионников быстрее развивались Казань и, отчасти, Екатеринбург, но лидерами демографического и экономического роста были менее крупные города — Тюмень и Краснодар. К миллионникам-аутсайдерам относятся Волгоград, Омск и близкий к ним по численности населения Саратов. Барьеров для роста агломераций много: демографическая ситуация, проблемная в большинстве крупных столиц регионов Центра и Поволжья, географическое положение региона, тормозящее развитие Хабаровска и Владивостока, уровень экономического развития региона, замедляющий развитие Новосибирска, структура экономики города и политика крупных компаний, негативно влияющая на развитие Омска, политика региональных властей и др.

Перспективы развития на ближайшие 10 — 15 лет зависят и от степени концентрации населения и экономики в агломерации регионального центра. В России крупные региональные центры притягивают в основном население своего региона, межрегиональная мобильность невысока. Только Тюмень дополнительно стягивает население и ресурсы своих автономных округов, а Новосибирск — население менее развитых соседних регионов. При достигнутой высокой степени концентрации населения, занятых, инвестиций, розничной торговли и ввода жилья в агломерации ее рост замедляется (Волгоград, Омск, Самара, Новосибирск); при небольшой концентрации динамика роста лучше (Краснодар, Ростов-на-Дону, Казань, Уфа). Учитывать все эти факторы и барьеры развития агломераций необходимо для адекватного выбора приоритетов поддержки, чтобы получить более высокую отдачу от государственного финансирования.

Однако в итоговом варианте СПР число агломераций выросло до 40; это следствие типичного для России лоббизма региональных властей в надежде получить дополнительное финансирование. Именно так был сформирован список моногородов в конце 2000-х годов, по заявкам региональных властей в него вошли 334 города и поселка городского типа, как минимум треть из которых уже утратили монопрофильность. Денег моногородам добавили мало и далеко не всем. И вновь все повторяется, надежда умирает последней. В список «крупнейших городов — потенциальных центров роста» СПР включили все полумиллионники, вне зависимости от их социально-экономического состояния и перспектив развития, в том числе Рязань, Тулу, Ярославль и Липецк, находящиеся в зоне притяжения огромной столичной агломерации, проблемный индустриальный Новокузнецк, менее крупный Ставрополь и др.

Очевидно, что на всех денег опять не хватит. Если средства из федерального бюджета будут выделяться, то выбор приоритетных агломераций для финансирования развития их инфраструктуры пойдет по обычной схеме лоббизма и нетранспарентных решений. Винить в этом разработчиков СПР нельзя, так устроена система власти в России.

Геостратегические территории

Геополитические приоритеты невозможно исключить при разработке Стратегии пространственного развития, даже если они плохо соотносятся с реальными тенденциями развития. Значимость геополитически приоритетных территорий обусловлена не только огромными размерами России и протяженностью границ, формирующими в сознании российских властей и населения два противоречащих друг другу чувства — гордость за размеры территории и страх распада страны, но и международной политикой России в последние годы.

Прежде всего нужно поблагодарить разработчиков СПР за то, что они не стали тиражировать лозунг «поворот на восток», изрядно дискредитированный за последние годы. Кроме того, удалось найти более корректное название — «геостратегические территории» с понятной логикой их выделения. Перечень таких регионов расширился и стал более «пограничным», за исключением границ со странами, входящими в ЕАЭС. Из Концепции 2008 г. перекочевали в СПР Арктика с Северным морским путем, к Дальнему Востоку добавились регионы Забайкалья и юга Сибири, граничащие с Китаем и Монголией, Северный Кавказ дополнился Крымом, геостратегическими стали регионы Северо-Запада, граничащие с Евросоюзом. Судя по списку геостратегических территорий, Россия должна уделять больше внимания развитию территорий на границе с «чужими» странами, а пограничье с бывшими республиками СССР считается менее проблемным.

Однако практика поддержки регионов из федерального бюджета показывает, что реальные приоритеты не столь широки. Во всем объеме трансфертов регионам за последние три года на долю Дальнего Востока стабильно приходилось 11 — 12% (при доле в населении 4,2%), на республики Северного Кавказа суммарно 11 — 12% (доля в населении — 4,7%), а доля трансфертов Крыму с Севастополем выросла с 5 до 7% (доля в населении — 1,5%), именно эта территория стала главным приоритетом для российских властей. Калининградская область получала большие трансферты только с 2016 г., подавляющая их часть шла на поддержку резидентов особой экономической зоны². Слаборазвитые республики юга Сибири и Северного Кавказа высокодотационны, но трансферты позволяют только подтянуть их подушевые бюджетные расходы и не более того. Остальные регионы, обозначенные как геостратегические, особых преференций не имеют — в федеральном бюджете на них денег нет и вряд ли появятся.

Реальные приоритеты федеральных властей отражает отношение уровня дотационности консолидированных бюджетов регионов и их подушевых расходов (см. рисунок). При высоком уровне дотационности Крым и Севастополь, а также Калининградская область вдвое и более опережают остальные регионы по подушевым расходам бюджета и сопоставимы с богатым и недотационным Сахалином.

Определить реальные приоритеты федеральных властей позволяют инвестиции из федерального бюджета, хотя их доля в инвестициях из всех источников составляет 8%. В территориальной структуре инвестиций из федерального бюджета доля Южного федерального округа за 2014—2017 гг. выросла с 8 до 29% за счет Крыма и Севастополя (13% в 2017 г.) и Краснодарского края и Ростовской области, где создается инфраструктура для Крыма (дороги, энергоснабжение и др.). Доля Северного Кавказа стабильно составляет 9 — 11%. Доля Дальнего Востока в инвестициях из федерального бюджета за 2014—2017 гг. сократилась с 10 до 5%. Таким образом, при доминирующем приоритете Крыма для федеральных властей в остальных геополитически приоритетных регионах проводится разная инвестиционная политика: республикам Северного Кавказа продолжают помогать с помощью трансфертов и инвестиций из федерального бюджета, понимая, что бизнес туда не идет, а на Дальнем Востоке надеются привлечь инвестиции бизнеса и сокращают бюджетные инвестиции, которые не могут улучшить ситуацию на огромной и плохо обустроенной территории. Однако с инвестициями бизнеса тоже не очень получается: доля Дальнего Востока в инвестициях из всех источников выросла с 6% в 2013—2014 гг. до 7,6% в 2017 г. Для сравнения: в 2017 г. и первом полугодии 2018 г. доля Московской агломерации (Москва и область) в инвестициях из всех источников составила почти 17%, а доля Тюменской области с нефтегазодобывающими автономными округами — почти 15%. Анализ статистики инвестиций полезен для понимания простой истины — желания российских властей и реальная жизнь сильно различаются. Приоритеты, записанные в Стратегии пространственного развития, вряд ли помогут устранить эти различия.

Макрорегионы

Идея макрорегионов уходит корнями в 2000-е годы, когда вместе с укреплением «вертикали» возникло желание укрупнить регионы, чтобы упростить систему управления. Обоснованием служила идея экономической и бюджетной «самодостаточности» макрорегионов, проще говоря — объединения слабых с более развитыми субъектами РФ, чтобы снизить трансфертную нагрузку на федеральный бюджет и перераспределить ресурсы более развитых регионов в пользу менее развитых. При этом забыли, что укрупнение имеет негативные последствия: резко возрастают управленческие издержки с учетом российских расстояний, сокращается количество городов — центров роста (это все региональные столицы), разрушается региональная идентичность, которая в России все-таки существует, за укрупнением неизбежно последуют конфликты элит объединяемых регионов и т.д. В итоге провели укрупнение слаборазвитых автономных округов, которые после включения в состав других субъектов РФ совсем утратили ресурсы развития, но улучшилась региональная статистика — бедных и остро проблемных регионов стало меньше.

В 2010-х годах укрупнение перестало быть актуальной темой, но не исчезло из сознания власть предержащих, которым всегда хочется сделать как проще. Поэтому слово «макрорегионы» возродилось при подготовке СПР. Разработчикам удалось переориентировать макрорегионы под другую задачу, рассмотрев их как группы субъектов, на территории которых могут быть реализованы крупные инфраструктурные проекты, необходимые разным регионам. Хотя с обоснованием выделения макрорегионов эксперты немного погорячились: у большинства соседних регионов нет между собой устойчивых социально-экономических связей — такова современная российская реальность. При ориентации на развитие общей инфраструктуры состав макрорегионов не так уж и важен, но именно он вызвал сильную реакцию со стороны региональных властей и научного сообщества: почему Татарстан в одном макрорегионе, а Башкортостан — в другом, почему Мурманская область (типичный Север) оказалась вместе с Псковской на Северо-Западе? Принципы выделения можно обсуждать, но логика в разделении есть: 14 макрорегионов схожи с советскими экономическими районами, но в более детальной проекции. Можно ли разделить иначе? Конечно, особенно в Волго-Уральской зоне, где территория мозаична и очевидных границ не существует. Относительность предложенных разработчиками макрорегионов показала российская власть, передав Забайкалье (Республику Бурятия и Забайкальский край) в состав Дальневосточного федерального округа, чтобы распространить на них льготы и программы, имеющиеся у дальневосточников. И уже не будет предложенного в СПР Байкальского макрорегиона...

Если относиться к макрорегионам как к одному из возможных вариантов разделения территории страны на более или менее схожие группы регионов, то никакой проблемы нет. Она возникает, если рассматривать выделение макрорегионов как подготовительный этап к большому переделу административно-территориального устройства страны. Эти страхи, скорее всего, беспочвенны: в ухудшающихся социально-экономических условиях и при снижении поддержки населения российские власти вряд ли начнут расшатывать систему контроля над регионами, что неизбежно при любом укрупнении. Однако в России часто бывает так, что левая рука не знает, что делает правая...

Эффективная экономическая специализация

Самая спорная часть СПР — прописанная для каждого региона «эффективная экономическая специализация». Разработка эффективных экономических специализаций была навязана экспертам сверху, кураторами СПР очень высокого уровня. Дух Госплана в России сохраняется, власти лучше рынка знают, какие отрасли нужно развивать в регионах. Сопротивляться в таких случаях невозможно, но есть способ оппортунистического поведения. Именно по этой причине так широк спектр эффективной специализации для многих регионов, включающий не только существующие и потенциальные, но и мало-мальски возможные отрасли экономики, чтобы снизить риски «прокрустова ложа».

Основной риск в том, что реализуемые в регионе проекты или создаваемые на его территории преференциальные режимы должны соответствовать прописанной в СПР экономической специализации. Это будет учитываться при выделении отраслевой финансовой поддержки из федерального бюджета, а также при оценке эффективности налоговых льгот, которые предоставляют регионы. При таких правилах Калужская область, начавшая развивать автопром с «чистого листа» и с помощью льгот, не смогла бы получить федеральную финансовую поддержку и ей бы урезали дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности... К счастью, недостатки российских законов смягчает необязательность их исполнения.

Остальные разделы и темы не привлекали особого внимания в процессе обсуждения СПР. Развитие инфраструктуры представлено перечнем давно намеченных, но нереализуемых из-за их дороговизны проектов (транспортных коридоров Север—Юг, Запад—Восток, дороги Европа—Западный Китай), а также стандартными предложениями по расширению БАМа и Транссиба, подъездных путей к морским портам и др.

Развитие социальной инфраструктуры рассматривается как иерархическая территориальная организация услуг — от крупнейших городов до слабозаселенных периферий. С 2000-х годов подобная система уже создается в России, но, к сожалению, усиливаются проблемы территориальной доступности социальных услуг для жителей периферий. Чтобы минимизировать эти проблемы, в СПР предложены альтернативные формы услуг для периферий: мобильные, дистанционные и даже с помощью подготовленных волонтеров. В целом тематике и инструментам развития периферий не уделено внимание и они жестко рациональные: реализация модели управляемого сжатия, поддержка инициатив местного населения, благоустройство с учетом местных инициатив. В общем, спасение утопающих — дело рук самих утопающих. Это вызывает возмущение общественности, но эксперты просто признали то, что происходит в реальной жизни и вряд ли изменится в обозримой перспективе. Денег на развитие обширных периферий в России очень мало...

Институциональные механизмы пространственного развития в СРП немногочисленны, часть из них вызывает споры. Помимо выделения «эффективных специализаций», это относится к индексу городского развития. При ограниченном перечне показателей и не очень высокой достоверности российской муниципальной статистики вряд ли стоит опираться на интегральное измерение развития городов при принятии управленческих решений, это рискованно. Более рационально предложение создать единый инструмент развития для территорий с особым режимом поддержки предпринимательской деятельности. Он может заменить всевозможные особые зоны, территории опережающего социально-экономического развития и др. Четко прописанная или даже типовая система мер поддержки позволит уменьшить лоббизм и поможет бизнесу точнее просчитывать выгоды и издержки размещения производства на таких территориях.

Что в итоге? Высококачественная аналитическая работа, особенно по территориальным сдвигам, диспропорциям и развитию агломераций, отчасти спорные инструменты развития и рекомендации. «Не стреляйте в пианиста, он играет как умеет...». Скажу точнее — не как умеет, а как ему позволено играть. В предложенных обстоятельствах эксперты СПР сделали свою работу хорошо и смягчили негативные последствия навязанных административных решений.

Жизнь продолжается, а вместе с ней и дискуссия о том, как должно и как реально будет развиваться российское пространство. Она не ограничивается обсуждением стратегий, но такие документы ее стимулируют.

¹ Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».

² Рост трансфертов обусловлен изменением режима Калининградской ОЭЗ после вступления России в ВТО. За поддержку резидентов ОЭЗ пришлось платить из федерального бюджета (49 млрд руб. в 2017 г. в виде иных межбюджетных трансфертов, в 2018 г. — более 60 млрд руб.).

Список литературы

Антонов Е. В. (2016). Трудовая мобильность населения России по данным Всероссийской переписи 2010 года // Вестник Московского университета. Серия 5: География. № 2. С. 54 — 63. [Antonov Е. V. (2016). Labor mobility of the population in Russia (According to the 2010 All-Russian Census Data. Vestnik Moskovskogo Universiteta. Series 5: Geographija, No. 2, pp. 54 — 63. (In Russian).]

Карачурина Л.Б., Мкртчян H.B. (2017). Возрастные особенности межрегиональной миграции населения в России // Регион: Экономика и Социология. № 4. С. 101 — 125. [ICarachurina L.B., Mkrtchyan N.V. (2017). Age specific of interregional migration in Russia. Region: Ekonomika I Sociologia, No. 4, pp. 101 — 125. (In Russian).]

Махрова А. Г., Бабкин P. A. (2018). Анализ пульсации системы расселения Московской агломерации с использованием данных сотовых операторов // Региональные исследования. № 2 (60). С. 68—78. [Makhrova A.G., Babkin R.A. (2018). Analysis of Moscow agglomeration settlement system pulsation based mobile operators data. Regionalnye Issledovanija, No. 2 (60), pp. 68—78. (In Russian).]

Нефедова T. Г., Трейвиш А. И. (2017). Перестройка расселения в современной России: урбанизация или дезурбанизация // Региональные исследования. № 2 (56). С. 12—23. [Nefedova Т. G., Treyvish А. I. (2017). The Transformation of Settlement in Modern Russia: Urbanization or de-urbanization? Regionalnye Issledovanija, No. 2 (56), pp. 12—23. (In Russian).]

May В. А., Кузьминов Я. И. (ред.) (2013). Стратегия 2020: новая модель роста — новая социальная политика. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. Книга 2. М.: Дело. С. 307 — 330. [Mau V. A., Kuzminov Ya. I. (eds.) (2013). Strategy 2020: A new growth model — new social policy. The final report on the expert work on challenging issues of Russia’s socio-economic strategy for 2020. Book 2. Moscow: Delo, pp. 307—330.]