Проблемы достижения целей в сфере внешнеторговой политики на продовольственном рынке

Формирование экономической политики (выбор тех или иных ее инструментов) происходит исходя из целей, которые ставит перед собой государство в конкретной ситуации. Можно выделить следующие основные компоненты, которые составляют суть принятия решений в области экономической политики, в том числе в области аграрного сектора. К ним относятся: формулировка общих целей; выбор частных целей, которые отражают отдельные грани общих целей и могут быть количественно выражены с помощью определенных показателей; обоснование и использование на практике инструментов достижения поставленных целей.

Применяемые методы могут быть принципиально различны: от самых радикальных реформ до корректировки существующего экономического механизма. В любом случае недостижимость целевого (желаемого) состояния экономики в поставленные сроки при конкретном воздействии инструментов той или иной политики может быть следствием многих факторов. К ним в первую очередь следует отнести группу факторов, непосредственно относящихся к целеполаганию: противоречивость экономических целей, которые декларируются правительством, либо их несоответствие истинным политическим целям; наличие неформально заданных целей (например, политических дивидендов в будущей период); лоббирование интересов, в том числе внешних, противоречащих поставленным целям; противоречие целей макроэкономической и отраслевой политики, и наконец, несоответствие поставленных целей объективным закономерностям развития социально-экономических процессов.

Следующая группа факторов непосредственно относится к инструментам (методам) реализации поставленных целей. К ним, в частности, следует отнести: ошибки в оценке состояния макроэкономики при выборе инструментов экономической политики; нереальность целей (с точки зрения их достижения с помощью инструментов, которыми располагают органы управления); недостаточность таких инструментов (имеется в виду характер, последовательность, синхронность воздействия, сочетание и структура, а также интенсивность и границы допустимого использования); относительная ограниченность возможностей (ресурсов) государства; наличие международных соглашений и договоров, блокирующих воздействие тех или иных традиционных инструментов; неадекватность используемых методов экономической политики заявленным целям, а также наличие побочных эффектов применения тех или иных инструментов политики и воздействие неучтенных факторов.

В некоторых случаях наблюдается отсутствие согласованности действий законодательной и исполнительной власти (в том числе и внутри исполнительной власти, например бюджетно-налоговой и кредитно-денежной систем). Важное значение для достижения поставленных целей играет учет рисков, наличие разработанных мер по адаптации экономики к последствиям принятого решения. От того, какие инструменты будут применяться и как они будут использоваться, зависит степень реализации поставленных целей.

В последнее время были предприняты две акции в сфере внешней торговли: вступление России в ВТО и ввод эмбарго на поставки продовольствия из стран EC и некоторых других стран. В настоящей работе рассматриваются причины, которые могут препятствовать достижению поставленных при этом целей: повышение конкуренции (в результате вступления в ВТО) и импортозамещение (в том числе применительно к аграрному сектору - в результате эмбарго на поставки продовольствия и сельскохозяйственного сырья из стран ЕС и некоторых других стран).

Вступление в ВТО

По мнению ряда экспертов, вступление в ВТО - это прежде всего политическое решение (т.е. наблюдается несоответствие экономических целей, которые декларируются правительством, истинным политическим целям, наличие, кроме формальных, неформально заданных целей, например, политических дивидендов в будущей период и т.д.)². Вступая в ВТО Россия, приняла обязательства, значительно ограничивающие использование ряда инструментов экономической политики (т.е. в будущем возможна недостаточность инструментов - имеется в виду характер, последовательность, синхронность воздействия, сочетание и структура, а также интенсивность и границы допустимого использования, дальнейшее сужение возможностей традиционных методов поддержки конкурентности в силу новых международных соглашений и договоров, блокирующих воздействие тех или иных инструментов). В частности, объем государственной поддержки (субсидий) после присоединения к ВТО отечественным товаропроизводителям ограничивается; уровень ставки таможенных тарифов, доступ конкурирующего импорта сельскохозяйственного сырья и продовольствия на отечественный рынок сокращается; уровень экспортных субсидий, которые новый член ВТО сможет выделять для поддержки своего экспорта сельскохозяйственной продукции также снижается.

Правилами предусмотрен переходный (имплементационный) период после вступления страны в ВТО. За это время внутренний рынок страны, вступившей в ВТО, должен стать более доступным для других членов ВТО и тем самым обеспечить равные условия конкуренции для отечественного и иностранного производителя. В любом случае имплементационный период - это ограничение по срокам действия традиционных инструментов. У России есть серьезный резерв для наращивания государственной поддержки сельского хозяйства - ее уровень при вступлении в ВТО согласован в объеме 9 млрд. долл. США с последующим снижением с 2014 г. до 4 млрд. долл. в конце имплементанционного периода. В настоящее время реальная поддержка вдвое ниже указанного уровня, т.е., по сути, данный важнейший инструмент поддержки сельского хозяйства не задействован в полном объеме. Суммируя общие недостатки принятого решения и оставляя в стороне зафиксированные уровни государственной поддержки и тарифной защиты, подчеркнем, что не были просчитаны риски и последствия данного решения для государства, отечественного производителя и потребителя. В частности, объемы государственной поддержки увязаны со сложившимся уровнем и предложениями партнеров, в то время как они должны быть согласованы и с объемами, необходимыми для сохранения уровня производства по основным видам продукции агропромышленного комплекса.

Уступки на рынке продукции перерабатывающей промышленности по ряду позиций не соответствуют принципам ВТО, а именно - принципу «тарифной эскалации»: таможенная пошлина на сырье должна быть ниже, чем импортный тариф на продукцию перерабатывающей промышленности. Примером может служить отечественная мясоперерабатывающая промышленность, продукция которой занимает более 90% внутреннего рынка. Данная отрасль - одна из немногих, которая до вступления в ВТО была защищена с помощью высоких тарифных пошлин. В ходе переговоров были приняты условия по либерализации данного рынка. При этом тарифная защита на импорт сырья остается достаточно высокой. В результате, когда себестоимость отечественного сырья на 20-30% превышает себестоимость импорта, а значительная часть сельскохозяйственного сырья поступает по импорту, конкурентоспособность отрасли снижается. Сказанное не означает, что следует снижать уровень таможенного тарифа на импорт мяса (т.е. формально следовать принципу «тарифной эскалации»). Такое решение негативно скажется на программах развития животноводства. Вместе с тем, поскольку условия доступа на отечественный рынок импортной готовой мясной продукции пересмотреть практически невозможно, возникает необходимость в разработке мер по адаптации мясоперерабатывающей промышленности к сложившимся условиям и ее поддержке (а следовательно и соответствующих затрат).

Вступив в ВТО, Россия приняла определенные правила ведения торговых споров. Данное положение сторонники вступления рассматривают как один из плюсов, поскольку оно позволяет России участвовать в торговых спорах с членами ВТО. Однако те же правила могут крайне негативно сказаться на отечественных отраслях, использующих ресурсы, цены на которые регулирует государство. В частности, нельзя исключать, что производство минеральных удобрений из газа, закупаемого на внутреннем рынке по цене ниже мировой, будет рассматриваться нашими торговыми партнерами в рамках правил ВТО как субсидирование производства отечественных удобрений и тем самым растениеводческой продукции. С одной стороны, это ущемление прав иностранных производителей, которые не могут выйти на российский рынок из-за высокой себестоимости собственной продукции, с другой, - фактически субсидирование производства и экспорта удобрений и косвенно зерна. Последнее может привести к необходимости выплат соответствующих компенсаций³.

Нельзя сбрасывать со счетов, что участие России в Таможенном союзе и ЕАЭС может привести к новым тарифным уступкам. В настоящее время Казахстан ведет переговоры по вступлению в ВТО. Причем условия, на которых страна вступает в ВТО, по многим позициям более либеральные, чем для России. После присоединения Казахстана к ВТО единый таможенный тариф (ETT) стран - членов Таможенного союза должен быть скорректирован с учетом обязательств Казахстана перед ВТО. Возможное расширение Таможенного союза за счет стран - членов ВТО, уже имеющих более либеральные условия соглашения с ВТО, также приведет к пересмотру ETT и соответствующим тарифным уступкам.

Ожидание прироста инвестиций и рост конкурентоспособности предприятий АПК, бывшие в качестве главных аргументов за вступление страны в ВТО, в целом не оправдались. Тому способствуют достаточно большой срок окупаемости инвестиций в аграрный сектор и сравнительно небольшой срок имплементационного периода.

Сам факт отсутствия оценки до вступления России в ВТО адаптационных мер и дополнительных расходов, которые потребуются для защиты отечественных производителей, а также фискальных потерь, свидетельствует о недостаточной проработке принятого решения [1]. В конечном счете продовольственная безопасность страны зависит от действий государства, которое в рамках имеющихся у него инструментов и с учетом принятых обязательств должно отстаивать интересы отечественного производителя. Речь идет о принятии необходимых адаптационных и о расширении протекционистских мер, не противоречащих правилам ВТО. Только по завершении имплементационного периода возможна оценка принятого решения о вступлении в ВТО.

При разработке соответствующих программ адаптации (в условиях ограниченности бюджетных средств и отведенного имплементационного срока) следует структурировать, ранжировать и синхронизировать меры поддержки по их приоритетам и первоочередности реализации. Прежде всего в максимальной степени должны быть профинансированы мероприятия «желтой корзины»⁴, которые предусматривают снижение уровней поддержки к концу имплементационного периода и в максимальной степени влияют на мотивационную цену, а также на финансовое положение отечественного производителя. Необходимо всесторонне взвешивать значимость того или иного сектора и нивелировать лоббирование отраслевых интересов. Сказанное не предполагает отказа от поддержки мер, предусмотренных «зеленой корзиной», которые для села имеют огромное социальное значение.

Эмбарго на поставки продовольствия из стран Евросоюза и некоторых других стран

Во исполнение Указа Президента РФ от 6 августа 2014 года № 560 «О применении отдельных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации», Правительство РФ ввело эмбарго сроком на год на импорт отдельных категорий продовольствия из тех стран, которые ввели экономические санкции в отношении секторов экономики, отдельных организаций и граждан⁵. Эмбарго коснулось поставок говядины, свинины, плодоовощной продукции (овощей и фруктов), мяса птицы, рыбы, сыров, молока и молочных продуктов из стран Евросоюза, Соединённых Штатов Америки, Австралии, Канады и Норвегии. Данные ограничения не коснулись кормов, субпродуктов, генетического материала животных, живых животных, некоторых других видов мяса и продовольствия. Вместе с тем в перечень был включен ряд позиций, которые необходимы для развития отечественного сельского хозяйства и тем самым для решения проблемы импортозамещения. В последующем Постановление от 20 августа 2014 г. № 830 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 2014 г. № 778» правительство частично скорректировало допущенную ошибку. Из-под эмбарго были выведены безлактозное молоко, безлактозная молочная продукция, семенной картофель, лук-севок, посевная гибридная сахарная кукуруза и посевной горох [4].

Данные Постановления Правительства РФ направлены на решение двух задач: создания условий для роста отечественного производства и диверсификации импортных поставок. Принятие подобных ограничений было бы невозможным в начале 2000-х годов, не говоря о 1990-х. За прошедшие годы ситуация на продовольственных рынках страны во многом изменилась. В Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. была поставлена цель существенно повысить долю отечественных продовольственных товаров на внутреннем рынке [5-7]. Данная цель закреплена в доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации [8].

Эмбарго на импорт продовольствия со стороны России и санкции к отдельным секторам экономики (например, военно-промышленному комплексу), со стороны США, Европейского Союза, а также некоторых других стран, с точки зрения импортозамещения, принципиально различаются. В отраслях оборонной промышленности, речь идет о реальном импортозамещении (выпуске комплектующих на отечественных предприятиях). В то время как в продовольственной сфере в силу специфики сельскохозяйственного производства и ограниченного срока действия эмбарго⁶ (даже с учетом его продления на второй год), речь, скорее, идет о замещении импорта из одних стран импортом из других. Сколько-нибудь значимое замещение импорта из стран Запада отечественной продукцией в установленный срок действия эмбарго проблематично. Нишу замещения заняли поставщики из некоторых Балканских стран, стран Азии, Южной Америки, СНГ, Турции, а также стран СНГ и др. В последующий период отечественные производители будут конкурировать на внутреннем рынке с производителями из этих стран, а также, в случае отмены санкций, и с европейскими производителями. Тем не менее даже при досрочной отмене санкций будет достигнуто лучшее понимание проблем импортозамещения и продовольственной безопасности, произойдет неизбежная диверсификация импорта (что само по себе важно для экономики страны).

Очень важно предусмотреть экономические последствия ожидаемого развития событий. Наращивание отечественного производства конечной продукции сельского хозяйства и перерабатывающей продукции неизбежно приведет к росту импорта генетического материала для животноводства, инкубационных яиц, семян овощей, семенного картофеля, средств защиты растений, кормовых добавок и т. д. Ситуация ухудшится, если ЕС и другие страны введут эмбарго на поставки в Россию семян, саженцев, другого генетического материала. Следовательно, необходимы инвестиции на развитие (возрождение) науки в данной области, отечественные разработки в сфере генетики, селекции, агрохимии и ветеринарии. Отечественный агропромышленный комплекс в значительной степени зависит от импорта оборудования для животноводческих комплексов, птицефабрик, тракторов, комбайнов, другой сельскохозяйственной техники. Вместе с тем уровень развития отечественного сельскохозяйственного машиностроения недостаточен.

Необходимо исходить из того, что эскалация санкций со стороны ЕС и некоторых других стран возможна. Важно обозначить «болевые точки», которые в случае применения санкций, в частности в сфере генетики, селекции, агрохимии и сельхозмашиностроения, поставят под угрозу развитие агропромышленного комплекса. Поэтому следует быть готовым к росту поставок продовольствия и реэкспорту через третьи страны, в том числе (или в первую очередь) через страны Таможенного союза (ЕАЭС). Ближайшая цель - ускорить наметившиеся тренды импортозамещения, первоочередное внимание уделить тем направлениям деятельности, которые в краткосрочной (среднесрочной) перспективе позволят решить проблемы продовольственной безопасности (например, птицеводство и свиноводство). В институциональной сфере требуется создать условия для развития государственно-частного партнерства, использовать механизм проектного финансирования, привлечь иностранные инвестиции за счет переноса (расширения) производства в Россию. Необходимо также дифференцировать меры, предпринимаемые в ближайший период и в долгосрочной перспективе. Главный урок, который должен быть извлечен из сложившейся ситуации, состоит в осознании уязвимости отечественного продовольственного рынка и необходимости действенных мер для замещения импортной продукции отечественной. Для производителя необходима уверенность, что курс на импортозамещение - это не временная кампания, которая сведется к перераспределению импортных квот между двумя группами стран. Инвесторам - необходимы ясные и однозначные сигналы о неизменности обозначенного курса на импортозамещение.

Используя только монетарные инструменты экономической политики, достичь целей импортозамещения и продовольственной безопасности страны вряд ли возможно. Необходимо вмешательство государства и принятие соответствующих прямых экономических мер. Достигнув равновесия продовольственного рынка в результате диверсификации и переориентации импорта, необходимо (в разумной мере) использовать протекционистский механизм, предоставить прямую (кредитную) и косвенную (налоговую) поддержку отечественным товаропроизводителям, ограничить диктат торговых сетей на продовольственных рынках.

Влияние макроэкономики на достижение целей в сфере агропромышленного производства. Применение мер по адаптации агропромышленного комплекса к условиям ВТО, а также к эмбарго на поставки продовольствия из стран ЕС и некоторых других стран, значительно осложняется макроэкономической ситуацией в стране. При принятии решения о вводе эмбарго не был учтен ряд факторов: существенное замедление темпов роста отечественной экономики, серьезность секторальных санкций в банковской сфере, оттока капитала и др. Не были просчитаны риски, в том числе падения курса рубля. Дальнейшее развитие событий привело к фактической девальвации национальной валюты. Давление на валютном рынке в некоторой степени определило и действия Минфина, принявшего решение покупать валюту на валютном рынке для резервного фонда, а также ЦБ, осуществлявшего предсказуемые интервенции на валютном рынке, т.е. наблюдалось отсутствие согласованности действий бюджетно-налоговой и кредитно-денежной систем.

Фактическая девальвация рубля может в определенной степени поддержать отечественного производителя. Возможно, такой сценарий принимался во внимание при подписании соглашения о вступлении России в ВТО. Движение в сторону ослабления курса национальной валюты приводит к снижению доли импорта на внутреннем рынке в гораздо большей степени, чем увеличение импортных пошлин. Вместе с тем последнее влияет и на цены импортных ресурсов (семян, пестицидов и т.д.), что объективно повышает себестоимость сельскохозяйственной продукции. Растет цена «единицы инвестиций», поскольку значительная часть оборудования поступает по импорту (к сожалению, в период высокого курса рубля не была решена важнейшая проблема модернизации, ускоренного ввода новых мощностей и обновления основного капитала). Рост цен на отечественных продовольственных рынках также обусловлен введенным эмбарго. Фактическая девальвация национальной валюты позволяет сбалансировать бюджет, однако в среднесрочной перспективе - фактор, безусловно, отрицательный, который будет тормозить развитие экономики, в том числе и агропромышленного комплекса.

Решая задачу таргетирования инфляции (применение специальных мер, установленных государственными органами власти страны, с целью максимального контроля над уровнем инфляции в стране), ЦБ установил высокую ключевую ставку рефинансирования - 17%, которую в настоящее время снижает. Это не решает проблемы роста инфляции, поскольку инфляция в стране, во многом, носит немонетарный характер. Снижение рублевой ликвидности, с одной стороны, снизит давление на валютном рынке. С другой - приведет к снижению устойчивости банковского сектора и отразится на кредитовании реального сектора (росте ставки по кредиту). В условиях фактического секвестра бюджета возможности государства по субсидированию аграрного сектора существенно сужаются. Последнее значительно осложняет достижение поставленных целей в сфере повышения конкурентоспособности, импортозамещения и продовольственной безопасности страны. Реализация этих целей будет зависеть от того, насколько быстро и в каком объеме государство сможет обеспечить необходимую поддержку агропромышленному комплексу.

---

¹ Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 14-02-00205a).

² Существует и противоположное мнение.

³ Компенсационные меры в случае несоответствия сельскохозяйственных субсидий требованиям ВТО, вводятся по соглашениям о субсидиях и компенсационных мерах.

⁴ Внутренняя поддержка, по правилам ВТО, делится на три корзины. Это — зеленая, желтая и голубая корзины. Основной принцип распределения мер по корзинам — это то, оказывают ли данные меры искажающее воздействие на торговлю, либо нет. Меры «желтой корзины» — это меры, оказывающие искажающее воздействие на внешнюю торговлю, создающие экономические преимущества национальным производителям. Страны-члены ВТО обязаны определить общий предельный уровень этих мер поддержки (в денежной форме) и взять на себя обязательства по их сокращению Согласно обязательствам, принятым Россией при вступлении в ВТО, на поддержку сельского хозяйства в 2013-2014 гг. в рамках «желтой корзины» государство могло бы выделять 9 млрд. долл. ежегодно, затем к 2018 г. объем поддержки снизился бы до 4,4 млрд. долл. Однако, эта возможность не была использована.

⁵ Постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 2014 г. №778 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 г. №560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» [2-3].

⁶ В настоящее время срок действия санкций продлен на год.

---

Литература

1. Прокопьев М.Г. Разработка мер по адаптации АПК России к условиям ВТО: методические аспекты //Проблемы теории и практики управления. 2015. № 6. С. 58-45.
2. Указ Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 года № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации». Режим доступа: http://www.mcx.ru/documents/document/show/29797.htm
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 2014 г. № 778 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 г. № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации». Режим доступа: http://www.mcx.ru/documents/document/show/29797.htm
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2014 г. № 850 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 2014 г. № 778». Режим доступа: http://government.ru/media/files/41d4fd257c91ea4215b0.pdf
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. «О внесении изменений в Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции на 2015-2014 годы». Режим доступа: http://www.mcx.ru/navigation/docfeeder/show/542.htm
6. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции на 2015-2014 годы. Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2014 г. № 717. Режим доступа: http://www.mcx.ru/navigation/docfeeder/show/542.htm
7. Национальный доклад «О ходе и результатах реализации в 2015 году государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2015-2020годы». МСХРФ. Режим доступа: http://www.mcx.ru/documents/fle_document/show/25818..htm
8. Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 50 января 2010 г. № 120. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.mcx.ru/documents/document/show/14857.19.htm