Средства и механизмы финансирования программ импортозамещения в сельском хозяйстве

Поворот в изменении политики государства в отношении сельского хозяйства связывают с принятием в 2006 г. Приоритетного национального проекта «Развитие АПК» и Государственной программы развития сельского хозяйства на 2008-2012 годы. До этого предусматривались в основном рыночные механизмы развития отрасли, поддержка инвестиций практически не осуществлялась. Принимаемые меры по изменению условий кредитования способствовали усилению инвестиционной привлекательности сельского хозяйства. Достаточно сказать, что на следующий год после принятия нацпроекта объем инвестиций в отрасль возрос более чем на треть.

В ходе реализации программ проявили себя недостатки системы финансирования сельского хозяйства. Основной недостаток был связан с тем, что заложенные в программы механизмы недостаточно учитывали специфические особенности функционирования отдельных сельскохозяйственных отраслей. В нацпроекте «Развитие АПК» был заложен единый для всех отраслей механизм стимулирования инвестиционной деятельности. Он неплохо сработал в таких быстро окупаемых отраслях, как птицеводство и свиноводство. Но для таких отраслей как молочное и мясное скотоводство он оказался малоэффективным для привлечения инвестиций. Для этих отраслей ввели дополнительные меры: увеличение сроков выдачи кредитов, повышение размера субсидирования процентной ставки, введение прямого финансирования региональных программ по молочному и мясному скотоводству. Однако по итогам реализации Госпрограммы за 2008-2012 годы производство молока и поголовье крупного рогатого скота сократилось. Основные причины заключались в низкой рентабельности и убыточности отрасли, в сокращении поголовья в хозяйствах населения. В настоящее время в принятой правительством программе импортозамещения в молочном животноводстве действуют следующие механизмы господдержки: субсидированные кредиты сроком до 15 лет, федеральные субсидии на производство молока, по завершении строительства ферм государство компенсирует до 20% затрат, создание новых фермерских хозяйств за счет государства, выделение грантов для семейных ферм. По расчетам, почти две трети затрат на увеличение роста молока берет на себя государство.

Можно ожидать, что названные механизмы обеспечат восстановление отрасли при условии решения острой проблемы, возникшей в ходе реализации программы - недостаток бюджетных средств по выполнению обязательств, взятых государством по субсидированию. С этой проблемой сельское хозяйство уже столкнулось.

Из-за превышения запланированных лимитов субсидирования к началу реализации новой Госпрограммы на 2013-2020 гг. субсидии по заключенным договорам перестали выплачивать. Новые инвестиционные проекты не принимались к субсидированию. Комиссия по кредитованию провела в 2013 г. только одно заседание в декабре, констатировала отсутствие средств на субсидирование инвестиционных проектов, по которым заключены договора в 2012-2013 гг., и необходимость погашения задолженности по обязательствам государства за счет других статей. Субсидирование инвестиционных проектов было остановлено. Во многих случаях банки прекращали выдачу кредитов по заключенным договорам. Чтобы рассчитаться с банками хозяйства брали краткосрочные кредиты по высоким ставкам. В сельском хозяйстве увеличилась просроченная задолженность, возросли случаи банкротства предприятий. Правительство России было вынуждено в апреле 2014 г. изменить принятую Госпрограмму на 2013-2020 гг. Средства, выделенные ранее на поддержку экономически значимых программ, были перераспределены на погашение процентной ставки по кредитам. Сокращен перечень приоритетных направлений. Поддержке подлежали только инвестиционные проекты, находящиеся в стадии завершения. Этих мероприятий было недостаточно на обеспечение субсидий по представленным инвестиционным кредитам. Потребовалось вмешательство Президента Российской Федерации В.В. Путина, в результате чего выделено для этих целей 22 млрд рублей.

Таким образом, еще до наступления финансового кризиса произошли сбои в системе субсидирования сельского хозяйства. Одна из причин состоит в том, что инвестиционные кредиты выдают на срок до 15 лет, а бюджетные расходы планируют на 1-3 года. Для радикального решения проблемы целесообразно законодательно закрепить ответственность государства по взятым обязательствам по поддержке сельского хозяйства.

Задача обеспечения продовольственной безопасности, как одна из важнейших составляющих национальной безопасности страны, может быть успешно решена только при изменении экономической политики государства. Сегодняшний финансовый кризис в очередной раз выявил диспропорции в экономике страны, несовершенство ее структуры. Еще в 1998 году в Доктрине экономической безопасности была сформулирована главная угроза для экономики - ее экспортно-сырьевая направленность. Руководством страны многократно ставилась задача - уйти от такого сценария, но решить ее не удалось.

Система стратегического планирования, призванная обеспечить пропорциональность и сбалансированность социально-экономического развития страны, до настоящего времени не создана. Аграрная сфера оставалась обделенной ресурсами. Достаточно сказать, что АПК страны вкладывает в модернизацию три процента от того, что ежегодно инвестирует ТЭК. Основными источниками финансирования развития ТЭК являются экспортные доходы и прибыль, получаемая предприятиями на внутреннем рынке энергоресурсов. В 2008 г. Правительство России принимало решения по повышению цен и тарифов на отдельные виды продукции ТЭК к 2012 г. в 2,5-3,5 раза. Такое решение объясняли необходимостью включения в цену инвестиционной составляющей и выравнивания внутренних цен с мировыми. Согласно межотраслевого баланса совокупные затраты на энергию в стоимости конечной потребляемой продукции составляют более 70%, из этого становятся ясными и подлинные причины инфляции в стране. В настоящее время действует принцип регулирования цен естественных монополий на уровне фактической инфляции. Исходя из этого принципа определяются ставки рефинансирования ЦБ. Такая политика закрепляет сложившуюся нерациональную структуру экономики.

В сельском хозяйстве (в силу немонополизированного характера его производства и конкуренции со стороны поставщиков субсидируемой импортной продукции) рассчитывать на значительное повышение цен не приходилось. При росте инфляции затрат в стране проводилась политика стабилизации курса иностранной валюты, что стало одним из факторов снижения конкурентоспособности отечественного производства и увеличения давления импорта на внутреннем рынке.

Начавшийся в 2014 г. финансовый кризис создал условия для повышения рентабельности сельскохозяйственного производства. Ослабление валютного курса рубля и введение ограничений на поставку импортного продовольствия привели к увеличению спроса и росту цен на отечественные продукты. Особенно резко возросла рентабельность экспорта зерна. Таким образом, основной фактор, сдерживающий приток инвестиций в сельское хозяйство в последние годы, устранен. Но появились новые факторы сдерживания. Стоимость импортных товаров: техники, оборудования, семян, средств защиты растений и других, резко возросла. Но самое главное - инвестиционные кредиты стали недоступными для товаропроизводителей.

В последние годы наблюдалось снижение притока инвестиций в сельское хозяйство. Основная причина - низкая рентабельность сельскохозяйственного производства. В целом по отрасли она составила в 2013 г. около 7%, а без учета субсидий - минус 5,2%. Значительная часть сельскохозяйственных предприятий не может возвратить полученные кредиты. Задолженность сельского хозяйства оценивается в 2 трлн рублей. Если главной причиной уменьшения инвестиций в последние годы была низкая рентабельность сельскохозяйственного производства, то теперь - недоступность кредитов. При сокращении расходов государственного бюджета на 2015 г. государство нашло возможным выделить значительные дополнительные средства для сельского хозяйства, но они рассчитаны в основном на его текущую поддержку.

Уменьшение инвестиций в аграрной сфере приведет к изменению положительного тренда роста в сельском хозяйстве. За последние годы накоплен большой опыт по строительству животноводческих комплексов, созданы системы управления разработкой и реализацией инвестиционных проектов «под ключ», подготовлены кадры специалистов и рабочих. Имеющиеся строительные предприятия позволяют решить проблему импортозамещения в птицеводстве и свиноводстве за 2-3 года.

Рыночных источников финансирования для развития производства практически нет. Решить проблему импортозамещения в АПК можно за счет эмиссионных ресурсов Центробанка, но этот источник финансирования не задействован. Вопрос о необходимости использования эмиссии для инвестирования экономики ставился неоднократно. Возражения сводились к тому, что дополнительная эмиссия вызовет рост инфляции. Сторонники эмиссии убедительно доказывали, что если канализировать средства строго на целевые программы импортозамещения, то не будет роста инфляции. На самом деле, как уже выше отмечалось, рост инфляции в стране до последнего времени был вызван, в основном, политикой правительства в отношении естественных монополий.

Имеющийся опыт концентрации ресурсов на импортозамещении отдельных продуктов в АПК показал высокую народнохозяйственную эффективность. В птицеводстве и свиноводстве за счёт сокращения импорта продукции экономия валютных средств составляет 3 млрд. долларов в год. За счёт строительства новых предприятий создано 90 тыс. рабочих мест, что способствовало увеличению занятости в смежных отраслях на 700 тыс. человек. Вложения на импортозамещение решают не только проблему продовольственной независимости страны, но и способствуют повышению эффективности всей экономики. Сельское хозяйство имеет большой экспортный потенциал. На мировом нефтяном рынке предложение превышает спрос. На рынке продовольствия всё сильнее действует фактор ограниченности сельскохозяйственных земель. Если мировые цены на энергоносители падают, то на основные виды продовольствия они растут. Необходимо одновременно принимать меры, обеспечивающие вовлечение в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель, рост урожайности сельскохозяйственных культур. Важнейшим условием роста урожайности является увеличение внесения в почву удобрений. Минеральные удобрения были недоступны для многих хозяйств, более 80% удобрений экспортируется. В современных условиях стало ещё более выгодным вывозить их за рубеж.

Использование государственных финансовых средств для импортозамещения конкретных видов продукции требует изменения действующей системы кредитования. Она должна быть построена на принципах проектного управления и финансирования. В настоящее время разрабатывается механизм проектного финансирования для использования средств выделенных для импортозамещения из Резервного фонда. Этот механизм предстоит адаптировать с учётом особенностей аграрной сферы.

Недостатки действующей системы кредитования состояли в том, что большая часть хозяйств не могла использовать дотируемые инвестиционные кредиты из-за отсутствия необходимой залоговой базы. Сельскохозяйственные земли не принимались банками в залог по причине их низкой ликвидности. Обязательным условием предоставления субсидий регионам являлось со-финансирование из их бюджетов. Депрессивные регионы не в состоянии обеспечить нужное софинансирование. В результате одни регионы наращивали производство продукции, а другие - сокращали. Переход на проектное финансирование должен обеспечить низкую процентную ставку и решить проблему залога, так как сам проект выступает в виде залога.

Нерешенной остается проблема обеспечения текущей рентабельности в сельском хозяйстве. Если не созданы условия для простого воспроизводства, то теряет смысл инвестировать средства в увеличение производства продукции. Задача регулирования уровня доходов сельхозтоваропроизводителей до последнего времени осуществлялась путём выделения бюджетных средств на приобретение оборотных средств и прямого субсидирования производства. Субсидии на покупку горючего, семян, минеральных удобрений, средств защиты растений, на поддержку краткосрочных кредитов - выделялись в основном из федерального бюджета. Подавляющую долю субсидий непосредственно на производство обеспечивали регионы. В Госпрограмме 2013-2020 гг. введён механизм «несвязанной» поддержки: субсидии доводят на гектар посевной площади, независимо от количества произведенной продукции. Принятая методика предполагает направлять 60% выделенных на эти цели средств по единому для всей страны нормативу субсидий на 1 га, а остальная часть распределяется на основе дифференцированных нормативов по регионам. Целостный механизм регулирования доходов не создан. При построении этого механизма необходимо исходить из нормативов рентабельности для простого воспроизводства во всех отраслях сельскохозяйственного производства. Для отраслей, продукцию которых необходимо увеличить, кроме несвязанной поддержки, должны действовать дополнительные механизмы для обеспечения расширенного воспроизводства. Методику распределения несвязанных субсидий следует изменить. В основе расчетов должны быть показатели нормативной себестоимости производства по территориям, исчисленные исходя из рентных факторов. Необходимо обеспечивать равную доходность производства на единицу нормативных затрат по установленным ареалам сельскохозяйственного производства.

Сложившаяся практика двухканальной поддержки доходов (федеральной и региональной) нарушают условие равной конкуренции, разрывают единое рыночное пространство, создают преимущества для одних товаропроизводителей перед другими. Необходимо функции государства по субсидированию уровня доходов сосредотачивать на федеральном уровне.

Нуждается в изменении действующий механизм поддержания уровня доходов сельхозтоваропроизводителей, связанный с изменениями погодных условий и конъюнктурных факторов. В настоящее время он представлен зерновыми товарными интервенциями, поддержкой страхования посевов. Этого недостаточно, так как в неблагоприятные годы сельское хозяйство не получает необходимую компенсацию своих потерь. Следует дополнить действующую систему регулирования введением антициклических платежей. Они определяются на основе данных о размерах фактически полученного дохода по сельскохозяйственным зонам страны в текущем году и установленным нормативным уровнем.

В деятельности правительства по импортозамещению можно выделить несколько этапов. В начале реформ отечественный рынок заполняли готовые мясные продукты: колбасы, консервы, буженина и т.п. Введение таможенных пошлин на готовую продукцию привело к тому, что стали возрождать перерабатывающие мощности и завозить мясо сырое и замороженное. Сегодняшний этап характеризуется созданием собственной сырьевой базы для переработки. Однако строящиеся животноводческие комплексы, вся логистика, переработка, торговля опираются в основном на импортную технику, технологию, семена, средства защиты. На следующем этапе необходимо переориентировать производителей сельхозпродукции на использование отечественных средств производства. На сегодняшний день ситуация такова, что без западных средств и технологий, мы не можем обойтись. В этих условиях следует развивать отечественные научные центры в кооперации с мировой наукой. Выход один - закупать образцы, патенты, лицензии и организовывать с участием иностранных компаний производство собственной наукоемкой продукции. В сельском хозяйстве практически ликвидировано внедренческое звено науки. Его надо создавать заново. Когда начали поступать на село инвестиции, наиболее актуальной стала проблема этого звена. Наши НИИ пытаются создать свои маркетинговые службы, но самостоятельно отдельному институту сделать это на современном уровне трудно. Появились также частные фирмы по продаже семян, отдельных видов техники и другой научно-технической продукции. Инновационный рынок в стране захватывают иностранные компании. Это естественно, так как у каждой такой компании собственная научная база, мощные маркетинговые службы. Задача государства - создать совместно с наукой научно-внедренческие центры, способные осуществлять внедрение инновационных технологий «под ключ».