Приоритеты налоговой реформы в Российской Федерации

Астапов К.

Таким образом, государства достигли определенного предела перераспределения доходов через бюджетно-налоговую систему. Для многих индустриальных стран государственные финансы превратились в дестимулирующую систему, сдерживающую развитие экономики. В США неэффективность налоговой системы приводит к недопроизводству ВНП на сумму более 1 трлн. долл. (2)

России не стоит копировать неэффективные западные налоговые системы. Необходимо осуществлять реформирование на иных принципах, учитывающих высокую долю добывающих отраслей в экономике и массовое уклонение от налогов в малом и среднем бизнесе (3).

Крупные предприятия регулярно подвергаются налоговым проверкам и проходят независимый аудит. Поэтому они представляют относительно достоверную бухгалтерскую отчетность. Однако в небольших организациях ситуация иная: в малом бизнесе вероятность налоговой проверки невысока (по крайней мере, в течение первых трех лет деятельности нового юридического лица), поэтому многие налогоплательщики скрывают реальные обороты, занижая налоговые платежи.

Действенным механизмом налоговой системы для малого бизнеса может стать широкое применение единого налога на вмененный доход, поскольку платеж рассчитывается исходя не из финансовой отчетности налогоплательщика, а на основе оценки объективных сведений о задействованных факторах производства предприятия (количество станков определенной производительности, численность профессиональных работников, имеющих лицензию на осуществление деятельности, площадь и месторасположение помещения и т.п.).

В апреле 2002 г. правительство внесло в Государственную думу законопроект "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации", в котором предоставляется возможность добровольного перехода на упрощенную систему налогообложения для субъектов малого предпринимательства (если доход от реализации не превышает 7,5 млн. руб. по итогам первых трех кварталов). В данном случае налоги на прибыль, добавленную стоимость, имущество, налог с продаж и единый социальный налог заменяются одним налогом, исчисляемым по результатам хозяйственной деятельности за налоговый период налогом с дохода (8%) и с доходов, уменьшенных на величину расходов (20%) (4).

Подобный подход приводит к формированию в стране двух потенциально конкурирующих налоговых систем. В настоящее время налоговая нагрузка составляет 23%. С введением гл. 26 Налогового кодекса для субъектов малого предпринимательства она составит всего 6%. Разница в налогообложении в 3-4 раза создает перекос в экономике, может привести к размельчению некоторых средних предприятий, снижению доходов бюджета, росту теневого оборота (5).

Правительство разработало определенные барьеры для схем ухода от налогов. Поскольку существует возможность свести прибыль до нуля, налог в любом случае не может быть ниже 1% оборота. Именно в данном механизме заложен резерв усиления борьбы с недобросовестными налогоплательщиками.

Для предприятий малого бизнеса следует установить минимальный налог, привязанный не только к обороту, но и к нескрываемым показателям: стоимость основных фондов, находящихся в собственности предприятия, а также долгосрочно арендуемого имущества или суммы вмененного дохода, рассчитываемого на основе объективных производственных факторов (6). Такой механизм сократит возможность уклонения от налогов состоятельными гражданами посредством перевода личного имущества на фиктивные предприятия малого бизнеса - ведь они не платят налог с имущества, в то время как его ставки для физических лиц предполагается значительно увеличить.

Одновременно происходит совершенствование налогового законодательства и для крупного бизнеса. В частности, принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации". Ряд изменений в гл. 22 "Акцизы" ужесточит налоговый контроль подакцизных товаров для нефтяной отрасли, являющейся одной из наиболее рентабельных в национальной экономике. Так, устанавливается требование для организаций, занимающихся производством, оптовой и розничной реализацией нефтепродуктов, получать в налоговых органах свидетельства о регистрации лиц, совершающих операции с нефтепродуктами. Одновременно уточняется объект налогообложения для нефтепродуктов и особенности освобождения от налогообложения при реализации подакцизных товаров за пределами территории Российской Федерации.

Для усиления налогового контроля за производством и реализацией нефтепродуктов по решению руководителя налогового органа у налогоплательщиков могут создаваться постоянно действующие налоговые посты, контролирующие каждую его операцию, что свидетельствует о признании государством фактов массового сокрытия доходов налогоплательщиками и неэффективности существующей налоговой системы. Решение проблемы видится не только в ужесточении контроля, но и в изменении принципов построения налоговой системы.

В связи с отменой в январе 2003г. налога на пользователей автомобильных дорог региональные бюджеты, по оценкам правительства, недополучат около 130 млрд.руб. Принятие закона позволит частично компенсировать потери доходов региональных бюджетов.

Законопроектом предусмотрена индексация ставок акцизов на 15%. Более существенно они будут повышены на пиво (25%), сигареты (70%), нефтепродукты (70%). Кроме того, увеличивается доля отчислений налога на прибыль в бюджеты субъектов Федерации с 14,5 до 16%, что позволит повысить доходы региональных бюджетов на 45 млрд. руб.

В гл. 25 "Налог на прибыль организаций" уточняется определение восстановительной стоимости основных средств, имеющей важное значение при расчете амортизации основных средств. Новая редакция закона предусматривает, что в результате переоценки основных средств в 2001 г. положительная (отрицательная) разница не признается доходом в целях налогообложения. Эта норма может привести к сокращению налога на прибыль в последующие периоды, так как за счет завышения восстановительной стоимости основных средств сумма амортизационных отчислений возрастет.

Глава дополнена новой статьей 321.1 (Особенности ведения налогового учета бюджетными учреждениями), устанавливающей, что бюджетные учреждения в целях налогообложения обязаны вести раздельный учет доходов в рамках целевого финансирования и за счет иных источников (коммерческая деятельность по реализации товаров, работ, услуг, имущественных прав и т.д.) Эта норма направлена на повышение эффективности управления государственной собственностью и увеличение доходов в бюджеты всех уровней.

Законопроект предусматривает дополнение Налогового кодекса главой 28 "Транспортный налог", обусловленное утратой силы закона "О дорожных фондах в Российской Федерации" и отменой налога с владельцев транспортных средств. Усилена дифференциация ставок транспортного налога в зависимости от мощности двигателя, причем максимальные предельные ставки установлены на более мощные и, как правило, более дорогие транспортные средства, что оправдано как в социальном, так и фискальном аспекте. Однако первоначально предложенные правительством ставки налога на легковые и грузовые автомобили, мотоциклы и автобусы были уменьшены в 2-3,5 раза. На наш взгляд, это необоснованно, поскольку владельцами подобного имущества являются юридические и физические лица с достаточными доходами, а сумма налога невелика.

Необходимо совершенствовать и налог на добавленную стоимость. На протяжении длительного времени он рассматривался как один из наиболее надежных налогов, скрыть который затруднительно. Однако резкое повышение экспортной выручки в связи с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой привело к росту возврата НДС экспортерам из федерального бюджета (7). В таких условиях следует рассмотреть возможность альтернативного подхода к его зачету. При экспорте товаров суммы уплаченного НДС не возвращать из бюджета, а относить на себестоимость продукции. Конечно, это приведет к сокращению налога на прибыль, но такая процедура позволит ограничить число злоупотреблений с возмещением НДС. Другой подход заключается в отказе от НДС и переходе к налогу с продаж, однако целесообразность данного шага должна основываться прежде всего на детальных экономических расчетах.

К примеру, в США роль НДС выполняет другой косвенный налог - налог с продаж, который также в значительной степени перекладывается на конечного потребителя. В Европе используется иной подход - там центральную роль играет НДС.

Отказ от НДС в пользу налога с продаж имеет следующие плюсы: сократится число злоупотреблений, связанных с "обналичиванием", отпадает необходимость возмещения НДС экспортерам (это не затронет высокотехнологичный сектор экономики, поскольку основу экспорта составляют сырьевые ресурсы). В целом данная мера направлена на упрощение налоговой системы. Кроме того, налог с продаж для посредников более невыгоден, чем НДС.

Государство, значительно уступая право на природную ренту частным компаниям, не использует весь потенциал рентных платежей как дополнительный источник доходов бюджета. Во многом это обусловлено не только низкими ставками налога, но и недостаточно эффективной налоговой базой.

Роль рентных платежей выполняют налоги, рассчитываемые на основе результатов хозяйственной деятельности налогоплательщика. Таким образом, в распоряжение государства попадает около 25% (по оценкам Д. Львова) рентных доходов. Следовательно, существующая налоговая система создает привилегированные условия предприятиям добывающих отраслей, присваивающих 75% рентного дохода.

Продолжение налоговых реформ должно свести к минимуму возможности незаконного уклонения от налогов. Если мелкий и средний бизнес зачастую просто работает в "тени", то крупные компании, широко используют трансфертное ценообразование. Перенос тяжести обложения с финансовых результатов, рассчитываемых самими налогоплательщиками, на нескрываемые от налогового контроля объекты сулит благоприятные перспективы (8). Материальными объектами налогообложения могут служить природные ресурсы и их месторождения, недвижимое имущество, транспортные средства и т.д. (9).

Следует совершенствовать механизмы установления ставок и налоговой базы роялти (налога на добычу полезных ископаемых). Необходимо разрабатывать налоговое законодательство так, чтобы взимать платежи, налоговой базой которых являются нескрываемые обьекты, и чтобы размер платежей варьировался в зависимости от трудности извлечения сырья и степени использования месторождений (10).

Налогооблагаемой базой могут служить не только стоимость или количество добытого сырья, но и изменение стоимости месторождения на начало разработки и в конце эксплуатации месторождения. Переоценку можно осуществлять раз в пять лет. Это будет способствовать рациональной добыче природных ресурсов. В случае применения неэффективных технологий и истощения месторождения его стоимость значительно снизится по сравнению с первоначальной, и добывающие компании вынуждены будут платить налог не только за количество добытого сырья, но и за нанесенный ущерб экологии. Если при эксплуатации месторождения удастся выявить дополнительные ископаемые ресурсы, то стоимость его возрастет. Это будет способствовать стимулированию геологоразведочных работ на выделенном для разработки участке. Также важно провести объективную, квалифицированную и независимую оценку стоимости месторождения для сведения к минимуму влияния добывающих компаний.

Вступление России в ВТО повлечет за собой снижение экспортных пошлин, поэтому целесообразно использовать налог на дополнительный доход от добычи углеводородов. Выплату его можно осуществлять после возмещения капитальных затрат, позволяя сохранить благоприятный налоговый режим и использовать налог в качестве дополнительного стимула к разработке добычи месторождений с высокой степенью выработки.

Налогообложение добычи природных ресурсов, основанное на платежах за пользование недрами с более совершенной налогооблагаемой базой и налоге на дополнительный доход от добычи углеводородов, увеличит доходы бюджета за счет справедливого перераспределения природной ренты в пользу государства, создаст благоприятный инвестиционный климат.

Налоговая реформа должна сопровождаться административной. Зачастую коммерческие предприятия определяют для себя, сколько они могут заплатить государству. Эта величина может быть и объективной - более высокие платежи означают угрозу продолжения бизнеса из-за недостаточной рентабельности. Однако под обязательными платежами предполагаются не только налоговые сборы, но и иные платежи, в частности уплата "сборов" за соблюдение правил пожарной безопасности, экологической милиции, санэпидемнадзору и др. Эти поборы проходят мимо бюджетов и являются издержками бизнеса. При этом предприятия занижают налогооблагаемую базу, и в частности для создания резерва под эти "платежи", размер которых сложно прогнозировать. Таким образом, "административная рента" сдерживает развитие малого бизнеса, загоняет его "в тень".

Реформирование сферы административно-технического регулирования осуществляется правительством с акцентом на процедурных элементах контрольно-надзорной работы. Были подготовлены и приняты три федеральных закона: о государственной регистрации юридических лиц, установивший принцип "одного окна"; о лицензировании, значительно сокративший количество лицензируемых видов деятельности; о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" является важным элементом законодательной базы для формирования благоприятного делового климата в стране. Он направлен на повышение правовой определенности взаимодействия частного бизнеса и контролирующих органов, способствует устранению злоупотреблений со стороны государственных органов во время проведения контрольных мероприятий. Одновременно предпринята попытка устранения дублирования функций контролирующих органов. В законе определены полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) (11), порядок проведения мероприятий по контролю, условий, при которых не могут проводиться мероприятия по контролю. Закон не применяется к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного, бюджетного, таможенного контроля, банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на финансовом рынке и др. Закон устанавливает универсальные принципы государственного контроля. Недостатком его является отсутствие закрытого списка мероприятий по государственному контролю (надзору).

Если ранее контролирующие органы могли самостоятельно принимать нормативные акты, регламентирующие собственную работу и процедуры проверок, то ст. 4 закона определяет, что организационная структура, функции, полномочия и порядок деятельности органов государственного контроля и должностных лиц устанавливаются нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ.

Закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" устанавливает недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю и исключает возможность получения органами контроля отчислений от сумм, поступающих в бюджет в результате проведенного мероприятия. Данные нормы способствуют формированию объективных и беспристрастных условий проверок. В тоже время необходимо продумать механизмы материального поощрения работников контролирующих органов за качественно выполненную работу.

П. 5 ст. 9 устанавливает, что юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета мероприятий по контролю. Наряду с другими положениями закона эта норма исключает несанкционированные мероприятия контроля, что отчасти способствует снижению коррупции.

Администрацией Президента предложен более комплексный подход, позволяющий изменить сам предмет контроля: добровольный отказ государства от контроля за производственными процессами и созданием услуг кроме ограниченных законом технических требований. (Общее число технических регламентов оценивается 450 нормами.) Все остальные ограничения должны быть добровольными и осуществляться самими предпринимателями и образуемыми ими некоммерческими ассоциациями.

На наш взгляд, административно-хозяйственная реформа должна включать в себя следующие моменты, позволяющие увеличить налоговые поступления в бюджет. Прежде всего, это прозрачность прав собственности на движимое и недвижимое имущество. Главным препятствием на пути к экономическому процветанию является неспособность бедных районов мира создавать капитал. Многие страны с переходной экономикой, в том числе и Россия, обладают ресурсами и активами, необходимыми для ускоренного роста. Однако эти активы имеют ущербную юридическую форму: дома построены на земле, право собственности на которую оформлены неадекватно, ни финансисты, ни инвесторы не могут контролировать предприятия, куда они вложили капитал, и т.д. В капиталистических странах права собственности на каждый земельный участок, актив, оборудование подробно отражены в документах и реестрах собственности. Активы живут в двух мирах - материальном и правовом. Любой актив, экономические и социальные свойства которого не зафиксированы в формальной системе собственности, крайне трудно предъявить рынку. Механизм, позволяющий на законном основании включить активы в оборот, способствует образованию капитала. В России реальная стоимость активов, капитализация компаний, да и все финансовые потоки в экономике, в том числе и ВВП, занижены. Следовательно, существует громадный потенциал для роста налоговой базы и налоговых поступлений в бюджет (12).

Необходимы также упрощение процедуры регистрации нового юридического лица и переход к принципу "одного окна", ограничение количества заполняемых документов двумя-тремя бланками, что позволит сократить посредничество различных регистрационно-юридических фирм, занимающихся продажей юридических адресов. Реализация указанных процедур послужит стимулом для предпринимателей самостоятельно регистрировать фирмы (причем нормативные акты следует дополнить требованием личного присутствия основного учредителя на регистрации). Возможно, стоит отказаться от наличия юридического адреса организации в момент регистрации предприятия, и в течение первого года деятельности для большинства форм юридических лиц (кроме АО) в качестве юридического адреса может использоваться домашний адрес основного учредителя или директора предприятия. Помимо этого плата за регистрацию должна быть повышена. Подобные меры позволят ограничить регистрацию фирм-однодневок, используемых для "обналички" и отмывания денег.

Таким образом, успех борьбы с теневым сектором экономики зависит от изменения налогообложения, реформирования административно-хозяйственной системы и проведения серьезной работы по совершенствованию законодательства и претворению этих норм в жизнь.

(1) The Losses of Nations. Deadweight Politics versus Public Rent Dividends.

(2) Оценка бывшего главного советника Президента США по экономике профессора Мартина Фелдстейна.

(3) В современных условиях для движения капитала важное значение приобретает налоговая нагрузка в экономике, что приведет к усилению конкуренции налоговых систем разных стран.

(4) С 2005 г. предполагается использовать только налог на доход, уменьшенный на расходы.

(5) Здесь не учитывается, что юридические лица, приобретающие товары у субъектов малого предпринимательства, не могут принимать к зачету НДС. Таким образом, сумма НДС подлежащая зачету, относится в расходы. Это снижает конкурентоспособность малого бизнеса.

(6) В некоторых случаях допустимо установление фиксированной платы за право заниматься данным видом деятельности.

(7) НДС по экономическому содержанию является налогом на добавленную или вновь произведенную стоимость. Таким образом, при расчете суммы налога из НДС, начисленного на стоимость реализованной продукции, вычитается НДС, уплаченный при приобретении продукции. Фактически полная уплата НДС возлагается на конечного потребителя, а используемый механизм начисления налога позволяет собирать налоговые платежи не в момент реализации готовой продукции конечному потребителю, а на всех стадиях хозяйственно-производственной цепочки. При экспорте товаров конечным потребителем является нерезидент. В соответствии с международной практикой, нерезиденты оплачивают стоимость товара, а также НДС и таможенные пошлины, поступающие в бюджет государства, куда был импортирован товар. Именно для исключения возможности двойного обложения при экспорте товаров нерезиденты оплачивают экспортерам только стоимость товаров без НДС, взимаемого на территории государств, откуда был вывезен товар. Соответственно экспортеры уплатили НДС отечественным предприятиям за приобретение комплектующих, товаров и услуг, но сами от конечного потребителя (нерезидента) НДС не получили. Поэтому суммы НДС, уплаченные экспортерами, возмещаются из бюджета страны, где был произведен товар.

(8) Из предложений аналитического доклада Совета Федерации "Приоритеты бюджетной политики и формирование концепции федерального бюджета на 2001 г."

(9) В связи с появлением виртуальной электронной экономики налогообложение доходов затруднено, поскольку резидентство часто не поддается однозначному определению, в то время как с материальными объектами подобных проблем не возникает - они находятся на территории конкретной страны.

(10) Нефтяные компании не дают "отдыхать" скважинам, выкачивая только легко добываемую нефть. Происходит фактическое разграбление национальных ресурсов страны. Для предотвращения их варварского использования необходимы самые жесткие экономические санкции. Использование нулевой ставки на нормативные потери полезных ископаемых при расчете налога на добычу не способствует применению новых методов добычи природных ресурсов.

(11) Определение федеральных (субъектов РФ) органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение государственного контроля, осуществляется Президентом и Правительством РФ (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ).

(12) Эрнандо де Сото. Загадка капитала. Почему капитализм торжествует на Западе и терпит поражение во всем остальном мире. - М. 2001. С. 17-18, 54.