ПЕРСПЕКТИВЫ МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫХ ИНТЕГРАЦИОННЫХ СТРУКТУР

Углубление процессов интеграции, развитие межрегиональных экономических связей требуют создания таких государственных и общественных структур управления этими процессами, которые носят четко выраженный межрегиональный характер. Следует учитывать не только огромные размеры территории РФ и низкую плотность населения, но и специфические условия современного этапа развития страны: незавершенность реформирования экономики и ее институциональных структур, региональные диспропорции в социально-экономическом развитии.

В стране в настоящее время сложилась многозвенная система межрегиональных государственных и общественных органов, координирующих взаимодействие регионов и интеграцию и включающих в себя структуры различных уровней - от федерального до муниципального (ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ, парламентские ассоциации, муниципальные союзы, союзы региональных торгово-промышленных палат, советы губернаторов, объединенные органы администраций субъектов РФ и др.).

Отдельные звенья системы государственных и общественных объединений были созданы еще в 1980-е гг., другие появились несколько лет назад. Идет процесс совершенствования этих структур путем уточнения задач и функций, слияния отдельных из них в более крупные союзы и объединения.

Создание новых организационных форм управления, присущих рыночной экономике, проходит сложно и с большими издержками. Очевидно, что они должны строиться под новую стратегию социально-экономического развития страны и ее отдельных регионов, четкую концепцию перспективного развития.

Инициатива образования общественных структур (в данном случае межрегиональных ассоциаций взаимодействия регионов, союзов предпринимателей и др.), как правило, идет снизу, когда федеральные власти не реагируют вовремя на изменившиеся условия хозяйствования и экономического развития. Примером такой инициативы стало создание межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, которые начали возникать в начале 1990-х гг. Федеральные же округа были образованы почти через 10 лет после этого - в 2000 г. Иными словами, межрегиональные ассоциации как общественные структуры предвосхитили образование новых укрупненных государственных территориальных структур управления.

Исходя из факта очевидного повышения роли государственных органов управления и общественных организаций в развитии межрегионального экономического сотрудничества, определим основные направления совершенствования состава и структуры межрегиональных объединений.

Одна из острых проблем, на наш взгляд, требующая своего решения, - разрыв между уровнями интеграции. На одном из них немногочисленные крупнейшие мегаобразования - федеральные округа и ассоциации экономического взаимодействия, на другом - субъекты РФ. В количественном выражении это семь федеральных округов, с одной стороны, и 85 субъектов Федерации - с другой (соотношение один к двенадцати). Если взять соотношения между федеральными округами и субъектами Федерации по основным макроэкономическим показателям (численность населения, ВРП в расчете на душу населения, промышленному производству, инвестициям и др.), то разрыв будет также весьма значительным. Мировой опыт показывает, что наличие в федеративном государстве большого числа субъектов, образованных по административно-территориальному признаку, имеющих известную самостоятельность, затрудняет эффективную координацию деятельности администраций этих образований и соответственно социально-экономическое развитие на подчиненных им территориях. Это одна из причин резкой дифференциации субъектов Федерации по уровню социально-экономического развития, уровню и качеству жизни населения, что не может считаться нормальным. С другой стороны, за средними значениями социально-экономических показателей по федеральным округам зачастую не видны региональные особенности развития входящих в округ субъектов Федерации.

Одним из путей преодоления наметившегося разрыва в численности и уровнях интеграционных структур может быть использование опыта экономического районирования, накопленного в предшествующие периоды исторического развития России.

Сложившаяся в период плановой экономики сетка экономических районов включала 10 крупных регионов на территории России - Северо-Западный (в 1980-е гг. из него был выделен Северный экономический район), Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный, а также Калининградскую область. Эта сетка оправдала себя и в течение многих десятилетий широко использовалась для прогнозирования социально-экономического развития страны. Тому способствовал достаточно полный учет в границах выделенных районов всех факторов экономического развития (природно-сырьевых, демографических, производственных, социальных и др.) и особенностей межрегионального разделения труда, специализации и кооперации производства.

В современном понимании экономический район - часть территории страны, отличающаяся некоторым единством природных условий, демографических характеристик населения, специализации и комплексности хозяйства и социальной сферы, имеющая свое специфическое место в экономике страны, и ограниченная административными границами входящих в ее состав субъектов Федерации.

В ходе длительного совместного развития экономических районов исторически сложились определенное общественное разделение труда между ними и их специализация в составе единого экономического пространства России. Это объективно обусловило в каждом из регионов высокую долю продукции, производимой для других регионов и получаемой из них.

По расчетам специалистов на основе отчетных межотраслевых балансов регионов за 1987 г. доля вывоза в производстве продукции в 11 укрупненных экономических районах составляла 20, 0-25, 5% (лишь в Дальневосточном районе - 15, 8%), а доля ввоза в ресурсах потребления продукции - в пределах 22, 9-31, 4% (1). Значения долей вывоза в производстве и ввоза в ресурсах потребления продукции для каждого региона характеризуют соответственно степень участия региона в общенациональном воспроизводственном процессе и меру зависимости региона от связей с ним. Изменение внутреннего конечного продукта экономических районов России при изменении их межрегиональных связей на 1% варьирует от 0, 49% по Уральскому району до 0, 92% по Центрально-Черноземному району. Это означает, что Уральский район отличается наименьшей зависимостью в своем развитии от внешних экономических связей. Самым зависимым от таких связей является Центрально-Черноземный экономический район, у которого каждый процент уменьшения внешних связей дает почти такое же снижение его внутреннего конечного продукта.

Уровень взаимозависимости экономики российских макрорегионов весьма высок. Единый воспроизводственный процесс, осуществлявшийся в экономическом пространстве России в конце 1980-х гг., представлял собой целостную систему взаимодействующих воспроизводственных процессов, протекавших в регионах.

В условиях перехода к конкурентной экономике объективные факторы размещения и развития производительных сил, производственных связей увеличивают свою роль. Некоторые исследователи выявили специфические особенности развития межрегиональных экономических связей и интеграции в пореформенной России. Результаты этих и других исследований позволяют заключить, что апробированная сетка крупных экономических районов может быть использована и на современном этапе развития экономики для дальнейшего совершенствования межрегиональных интеграционных структур.

Немаловажную роль в формировании устойчивой системы районирования играет наличие в крупных экономических районах территории-лидера. Такие региональные лидеры имеются в каждом из 11 крупных экономических районов. В Центральном экономическом районе, в котором традиционно развивались отрасли обрабатывающей промышленности, такими лидерами являются Москва, где сконцентрировано 36% всего объема производства ЦЭР, и Московская область (21, 5%).

В Уральском экономическом районе к лидерам можно отнести несколько субъектов РФ - Свердловскую область, где развита черная (24, 2% общего объема промышленной продукции района) и цветная металлургия (28, 6%), Челябинскую область, являющуюся ведущей по масштабам развития черной металлургии (55, 6%), Республику Башкортостан, в которой 44, 6% всей промышленной продукции приходится на топливную промышленность.

В Западной Сибири в авангарде Новосибирская область, имеющая многоотраслевую экономику - машиностроение (26, 1% общего объема промышленного производства района), пищевая промышленность (22, 7%), электроэнергетика (13, 7%). Наличие среди субъектов Федерации лидеров в своих районах играет не последнюю роль в подъеме экономики страны, процессах интеграции и объединения соседних территорий.

Формирование федеральных округов, образованных в 2000 г. в целях укрепления "вертикали" исполнительной власти, осуществлялось с учетом сложившегося районирования территории России. Однако, по нашему мнению, не все решения были достаточно обоснованными. Поэтому если на федеральном уровне будет признана целесообразной идея совершенствования этих административных новообразований, то изменения должны идти в направлении приближения границ федеральных округов России к сетке сложившегося в стране экономического районирования. Об этом еще в 2002 г. писал М.Я. Гохберг (3). Мы поддерживаем его позицию о целесообразности включения в границы Приволжского федерального округа всех субъектов РФ, расположенных на территории Волго-Вятского и Поволжского экономических районов. Южный федеральный округ целесообразно унифицировать по составу входящих субъектов РФ с Северо-Кавказским экономическим районом. Экономически оправдано было бы вернуть в состав Уральского федерального округа Республику Башкортостан, Оренбургскую область и новый субъект Федерации - Пермский край, являющийся органической частью Уральского экономического района.

Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации по своему составу практически полностью совпадают с соответствующими федеральными округами. С момента параллельного функционирования федеральных округов и ассоциаций прошло семь лет, и накопленный опыт их взаимодействия позволяет сделать некоторые выводы. Например, видимо, целесообразно вновь разделить ассоциацию "Центрально-Черноземная" на две - "Центральная Россия" и "Нечерноземье", как это было до 2001 г., в границах субъектов Федерации, входящих соответственно в Центральный и Центрально-Черноземный экономические районы. Воссоздание двух ранее существовавших ассоциаций Центра России позволит более полно учитывать особенности экономического развития территорий, входящих в эти районы, сложившиеся специализацию и производственные связи. По нашему мнению, объединение двух ассоциаций в одну, произошедшее после создания федеральных округов, явилось конъюнктурным решением, продиктованным не экономическими, а политическими соображениями.

Экономическая сетка РФ, включающая 11 районов, может быть использована для обоснования целесообразности создания новых общественных структур межрегиональной интеграции субъектов Федерации, менее крупных по своим масштабам, чем существующие ассоциации экономического взаимодействия. Например, в пределах Сибирского федерального округа с учетом сложившегося разделения труда и производственной кооперации могут быть созданы четыре межрегиональные ассоциации: Север Западной Сибири, Юг Западной Сибири, Ангаро-Енисейская, Забайкальская. Создание ассоциаций Север Западной Сибири в составе Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов обусловлено единством народнохозяйственного комплекса по добыче нефти и газа. Ассоциация - Юг Западной Сибири, куда могли бы войти шесть субъектов Федерации, базируется на угледобывающей отрасли Кемеровского угольного бассейна, имеющей общероссийское значение, нефтеперерабатывающем комплексе Омской области, развитом машиностроении Новосибирской области, научных центрах Новосибирска и Томска. Ангаро-Енисейская ассоциация объединит мощные центры развития горной и цветной металлургии Красноярского края и Иркутской области. Приоритетами в деятельности Забайкальской ассоциации наряду с решением социально-экономических задач может быть природоохранная деятельность (см. таблицу).

В промышленно развитых странах Запада накоплен положительный опыт создания и функционирования общественных структур смешанного типа, объединяющих регионы и корпорации, т. е. построенных по территориально-отраслевому признаку. Например, в Германии в 1995 г. в регионе Южной Баварии создано интеграционное объединение "Экономическое пространство Южной Баварии: Мюнхен, Аугсбург, Ингольштадт (МАИ)". Цель работы объединения - ускорение экономического развития Южной Баварии с учетом интересов и с выгодой для всех участников.

В объединение входит около ста участников: наряду с Мюнхеном, Аугсбургом и Ингольштадтом это округа и общины, торгово-промышленные и ремесленные палаты, союзы предпринимателей, а также предприятия и фирмы различных отраслей экономики. Функционирует шесть рабочих групп по направлениям: поддержка экономики, занятость, туризм, маркетинг, транспорт, трансфер технологий, которые прорабатывают соответствующие вопросы и предлагают проекты, имеющие значение для всех участников. Формируются новые рабочие группы по проблемам информационных и компьютерных технологий, урбанизации и градостроительства. МАИ - новая форма интеграции, в которой не только отражаются корпоративные интересы, но решаются и проблемы комплексного регионального развития.

Подобные общественные структуры, носящие смешанный характер, могут создаваться и в России. Объединение усилий предприятий различных отраслей, научно-исследовательских коллективов, региональных органов власти, союзов предпринимателей способно придать дополнительный импульс развитию целых экономических районов, территориально-производственных комплексов.

По нашему мнению, территориально-отраслевые корпорации (ассоциации, пространства) развития целесообразно создавать в первую очередь в таких проблемных регионах России, как Северный Кавказ, Дальний Восток и Черноземье. Формируя мощный экономический потенциал, в котором объединены бюджетные и частные средства, корпорации способны обеспечить значительные инвестиции для решения таких острых проблем, как сокращение безработицы в национальных республиках Северного Кавказа, направление и закрепление квалифицированных работников и специалистов в слабозаселенные районы Дальнего Востока, развитие инфраструктуры в сельской местности Центральной России.

Изучение опыта развитых стран свидетельствует о том, что в них с помощью государства создана широчайшая сеть инфраструктурных объектов, общественных организаций, корпораций и союзов, занимающихся территориальным развитием, межрегиональными связями, маркетингом. Например, в США можно наблюдать сплошную сеть региональных экспортных советов, корпораций развития, торговых палат и союзов, охватывающую все штаты страны.

В отличие от США в России сеть межрегиональных интеграционных общественных объединений еще не сложилась, идет процесс ее формирования за счет создания недостающих звеньев на всех уровнях. Так, отсутствуют межрегиональные органы координации деятельности законодательных властей в Центральном, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах. Вместе с тем опыт, накопленный парламентскими ассоциациями в других федеральных округах, в частности Северо-Западном, свидетельствует о достаточной степени эффективности этой формы взаимодействия законодательных органов власти. Взаимодействие законодательной власти на уровне двух соседних субъектов Федерации вообще представлено лишь опытом Москвы и Московской области. То же относится и к взаимодействию органов исполнительной власти.

Представляется целесообразным распространить положительный опыт работы совместных органов исполнительной власти Москвы и Московской области (объединенная коллегия) и на другие субъекты Федерации. В первую очередь это относится к созданию подобных совместных структур управления Москвы с администрациями Рязанской, Владимирской, Калужской, Тверской и других сопредельных областей Центрального федерального округа, а также Петербурга с Ленинградской областью.

Процесс создания совместных органов исполнительной власти может развиваться поэтапно, по мере готовности регионов к более тесному взаимодействию. На первом этапе целесообразно создавать объединенные коллегии (комиссии) администраций двух субъектов Федерации по какому-либо проблемному направлению взаимодействия, например, по вопросам защиты окружающей среды, развития транспортной системы, создания схемы устойчивого энергообеспечения соседних регионов и т. д. Можно предложить создание совместного органа исполнительной власти Иркутской области и Республики Бурятия по защите озера Байкал и прилегающей к нему уникальной природной зоны, по совместному рациональному использованию бассейна реки Волга несколькими субъектами Федерации, входящими в Приволжский федеральный округ, и т. п.

Важное направление совершенствования системы управления территориями - процесс объединения субъектов Федерации, и в этой сфере уже накоплен положительный опыт. Создан новый субъект Федерации - Пермский край путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Красноярский край объединил в новых границах бывшие Таймырский и Эвенкийский автономные округа.

Данный процесс опирается на идею более полного и рационального использования совокупных природно-сырьевых, финансовых, материальных и интеллектуальных ресурсов отдельных территорий, более четкой организации системы управления хозяйствующими субъектами, ликвидации промежуточных звеньев управления в целях повышения уровня жизни населения, преодоления бедности и чрезмерной социальной дифференциации. Оценка сложившейся практики объединений регионов позволяет дать некоторые рекомендации по управлению этим процессом.

При анализе процессов укрупнения субъектов Федерации неизбежно возникает вопрос о том, до каких масштабов может развиваться этот процесс, какие регионы могут реально объединиться. Высказываются мнения, что реальным является лишь вхождение автономных округов в состав соседних краев и областей, а, например, объединение регионов Центральной России невозможно из-за противоречий их экономических элит. На наш взгляд, целесообразность объединения регионов определяется рядом глубинных экономических факторов и не может рассматриваться только в политической плоскости, как результат сговора региональных элит, или же, наоборот, с точки зрения удобства управления периферией со стороны федерального центра. Представляется рациональной точка зрения о том, что в основе идеологии преобразования не должен лежать критерий удобства управления, о котором (удобстве) преобразующая (в рассматриваемом случае - федеральная) власть и власть на преобразуемом уровне территориального устройства могут иметь прямо противоположное представление и который в условиях отсутствия четкой субординации вообще теряет смысл (4) .

В связи с этим при определении перспективности и экономической эффективности объединения тех или иных субъектов Федерации, по нашему мнению, целесообразно иметь в виду следующие основополагающие условия: сложившиеся устойчивые экономические связи между субъектами Федерации, претендующими на объединение, с учетом территориального разделения труда, специализации и кооперации производства; наличие экономического лидера в составе объединяющихся регионов, способного "вытянуть" отсталые регионы и придать ускорение развитию укрупненного субъекта Федерации; участие в совместных перспективных проектах и целевых программах, направленных на решение крупных социально-экономических задач развития объединенной территории; опыт совместного мирного проживания различных народов и этнических групп на территории объединяющихся субъектов Федерации, исключающего возникновение межнациональных конфликтов.

В качестве первого шага в процессе объединения регионов можно рекомендовать создание объединенных административных органов, планирующих объединение. Развитие структур межрегионального сотрудничества в виде советов губернаторов, объединенных коллегий органов исполнительной власти соседних регионов постепенно создаст основу для перехода к высшей форме административного регулирования межрегиональных связей - укрупнению территорий путем слияния двух или трех субъектов Федерации. Совместные органы исполнительной и законодательной власти, образуемые стремящимися к объединению регионами, могут заниматься следующими вопросами: разрабатывать единые подходы и механизмы объединения регионов, реализовывать совместные целевые программы, представляющие интерес для объединяющихся территорий; совершенствовать нормативно-законодательную базу слияния регионов; осуществлять мониторинг за процессами развития экономики и социальной сферы в регионах, претендующих на объединение, состояния окружающей среды, отношений между различными совместно проживающими этническими группами и диаспорами.

Объединенные органы администраций взаимодействующих регионов должны сосредоточить усилия на повышении инвестиционной привлекательности своих территорий, создании благоприятных финансовых условий для реализации крупных совместных проектов, привлечении научных коллективов и широкой общественности к процессу подготовки регионов к объединению, оценке ожидаемого от этого экономического и социального эффекта. Совместные исполнительные органы позволят сблизить позиции элит объединяющихся регионов, накопить опыт совместной работы, провести глубокие технико-экономические обоснования целесообразности и перспектив объединительных процессов. Таким образом, объединенные административные органы будут выполнять роль переходного звена от двух-трех самостоятельных региональных администраций к единой, сформированной в процессе объединения.

Важную позитивную роль в объединении регионов могут сыграть и аппараты полномочного представителя Президента в федеральных округах. В целом ряде случаев они уже выступают в качестве инициаторов объединения тех или иных регионов. На них могут быть возложены координационные и наблюдательные функции при объединении двух субъектов. Такая практика уже имеет место в Дальневосточном федеральном округе, где полномочный представитель Президента РФ координирует объединительный процесс Корякин и Камчатской области.

В ходе объединения регионов не должно быть поспешности и однотипных решений, поскольку слишком много самых разнообразных факторов влияет на эти процессы. Двигаться следует постепенно, обобщая положительный опыт, учитывая не только управленческий и экономический эффект, но и социальные последствия.