Состоится ли новая модель экономического роста в России?

Мировая экономика и Россия

В последние пять лет в мировой и российской экономике происходили качественные изменения. Кризис 2008—2009 гг. зафиксировал смену двух этапов. Первый характеризовался подъемом, который начался в 2001 г. в результате изменения политики ФРС США, снизившей учетную ставку с б до 1%. Это смягчение денежной политики способствовало оживлению деловой активности до 2008 г. во всем мире.

Отметим быстрый рост Китая, который в этот период вышел в мировые лидеры, а также Индии. Больших успехов добилась Бразилия. Россия после тяжелого трансформационного кризиса в условиях благоприятной конъюнктуры вступила в полосу восстановительного роста, используя как свои внутренние резервы, так и возможности, связанные с повышением цен на нефть и другие товары российского экспорта. Рост в развитых странах, хотя от них исходил импульс мирового развития, был медленнее (см. табл. 1). В эти годы разрыв между развитыми и развивающимися странами заметно сократился.

Таблица 1

Рост валового внутреннего продукта в 2010 г. (2000 г. = 100%)

Страна	Рост ВВП	Страна	Рост ВВП
Развитые страны		Развивающиеся страны
США	118	Китай	271
Германия	109	Индия	211
Франция	112	Бразилия	133*
Великобритания	115	Турция	146
Япония	107	Россия	159,5

*3а 2009 г.

Источник: Россия в цифрах. 2012 / ФСГС. М., 2012. С. 569.

Кризис, развернувшийся в 2008 г., показал, что методы денежного смягчения не приносят долгосрочных результатов. Так начался второй этап, на котором сейчас наблюдаются снижение темпов роста и увеличение неустойчивости практически во всей мировой экономике.

Общие ожидания — наступление оживления, а затем — нового подъема — пока не оправдываются. Возникают опасения затяжного характера наступившей рецессии, связанного с более глубокими ее причинами. Каждый крупный игрок — США, Евросоюз, Китай, Индия, Латинская Америка — находит свои источники проблем, но, видимо, мировая экономика в целом столкнулась с какими-то новыми вызовами.

Существуют разные объяснения современной ситуации. Чаще всего отмечают недостаточное регулирование финансовых рынков. Текущие глобальные процессы также связывают со старением населения развитых стран и его избыточной склонностью к потреблению; с близкой к оптимуму возрастной структурой развивающихся стран и с излишком детей в бедных странах, не имеющих возможности формировать сбережения.

Особо выделим подход, согласно которому мир переходит от индустриальной стадии развития к инновационной. При этом невоспроизводимые ресурсы минерального сырья дорожают, а главным фактором роста становятся инновации, ориентированные прежде всего на производительность и эффективность. В таких условиях требуются институциональные изменения, которые содействуют интенсификации потока инноваций: больше свободы, больше конкуренции. Но тогда изменятся структура и динамика делового цикла. А в процессе изменений в экономике будут возникать проблемы адаптации и другие, приводящие к снижению темпов роста и нарушению равновесия.

В перспективе относительные преимущества получат страны, имеющие больший инновационный потенциал.

Россия отреагировала на кризис самым большим спадом (-7,8% ВВП), но, видимо, он был несколько усилен предшествующим перегревом российской экономики. Этим, а также наличием резервов объясняется тот факт, что в целом два кризисных года (2008—2009 гг.) страна пережила сравнительно легко, но, как видно на рисунках 1 и 2, затем произошел перелом экономической динамики.

Особенность положения России в том, что с точки зрения конкурентоспособности ее экономика уступает многим развивающимся странам, поскольку у последних имеются преимущества по издержкам, прежде всего на рабочую силу, по соотношению цены и качества. Россия уступает и развитым странам по инновационному потенциалу. Но политика модернизации и призвана сократить данное отставание. Пока сильная сторона российской экономики связана в основном с природными ресурсами, нефтью и газом. Но это же и ее слабая сторона, поскольку можно не предпринимать больших усилий по развитию инновационного потенциала, испытывая соблазн направлять неоправданно большую долю ресурсов на поддержку традиционных отраслей (в том числе по социальным соображениям) — символов прежнего имперского могущества.

Исходная позиция для России

Макроэкономическая ситуация: затухание роста¹

В 2010—2011 гг. темпы роста российской экономики составили 4,3 — 4,5%. В итоге реальный объем ВВП вернулся на уровень середины 2008 г., а показатели макроэкономической стабильности заметно улучшились. Федеральный бюджет 2011 г. был исполнен с профицитом 0,8% ВВП, а среднегодовые темпы инфляции в первой половине 2012 г. снизились до 4%. Эти результаты позволили России подняться на 22-е место по разделу «макроэкономика» в рейтинге конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2012 г.

Однако в 2012 г. экономический рост начал затухать, особенно заметно с середины года. В целом за прошлый год российский ВВП вырос на 3,4% (см. табл. 2), но к началу 2013 г. темпы роста снизились до 1,0—2,0% год к году (см. рис. 3).

Таблица 2

Динамика ВВП по компонентам спроса

Показатель	Прирост, %					Вклад в прирост ВВП, п. п.
	2008	2009	2010	2011	2012	2008	2009	2010	2011	2012
ВВП	5,2	-7,8	4,5	4,3	3,4	5,2	-7,8	4,5	4,3	3,4
в том числе:
Расходы на конечное потребление	8,6	-3,9	3,5	4,9	4,8	5,7	-2,6	2,6	3,4	3,2
домашних хозяйств	10,6	-5,1	5,5	6,4	6,6	5,1	-2,5	3,0	3,3	3,2
государственного управления	3,4	-0,6	-1,5	1,2	0,0	0,6	-од	-0,3	0,2	0,0
некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства	-1,4	-8,0	-0,5	-4,8	-1,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Валовое накопление	10,5	-41,0	28,5	22,6	5,3	2,5	-10,5	5,4	5,1	1,3
валовое накопление основного капитала	10,6	-14,4	5,8	10,2	6,0	2,2	-3,2	1,3	2,2	1,3
изменение запасов	-	-	-	-	-	0,3	-7,2	4,1	2,9	0,1
Экспорт	0,6	-4,7	7,0	0,3	1,8	0,2	-1,5	2,0	0,1	0,5
Импорт	14,8	-30,4	25,8	20,3	8,7	3,2	-6,7	5,3	4,3	1,9
Справочно: внутренний спрос	9,1	-6,5	4,0	6,1	5,1	7,9	-5,8	3,9	5,6	4,5

Источники: Росстат; расчеты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ.

Текущее замедление темпов экономического роста обусловлено несколькими причинами.

1. Прекращение роста цен на углеводороды и стабилизация физических объемов внешних поставок топлива. В результате темп роста экспортной выручки от нефти и газа в номинальном долларовом выражении замедлился с 33% в 2011 гг. до 8% в 2012 г. При этом динамика нетопливного экспорта за последний год резко ухудшилась, не оправдав надежд на постепенное замещение конъюнктурных поступлений расширением прочего экспорта (см. рис. 4).

2. Драматическое сокращение инвестиционной активности в 2012 г., обусловленное как внешними, так и внутренними причинами. По сравнению с 2011 г. темпы роста инвестиций снизились практически вдвое — с 10,8 до 6,6% (см. рис. 5). Однако и этот показатель был достигнут исключительно за счет эффекта низкой базы начала 2011 г. В течение всего прошлого года динамика инвестиций с исключением сезонного фактора стагнировала, и к началу 2013 г. темпы роста инвестиций в годовом выражении приблизились к нулю.

Ухудшение динамики инвестиций происходило на фоне сохранения значительного чистого оттока частного капитала (см. рис. 6). За 2012 г. из России ушло 56,8 млрд долл., в основном за счет нефинансового сектора экономики.

Масштабный отток капитала наряду со снижением инвестиционной активности привели к замедлению роста спроса на инвестиционный импорт. Таким образом, и состояние платежного баланса, и динамика инвестиций в 2012 г. отражали снижение инвестиционной привлекательности российской экономики как для отечественных, так и для иностранных инвесторов.

3. Низкие темпы повышения производительности (3,0% за 2012 г.) и эффективности. Чтобы обеспечить экономический рост, недостаточно простого увеличения инвестиций. Они должны вести к повышению эффективности производства в ключевых секторах экономики.

Хотя инвестиционный климат в России и в предыдущие годы трудно было назвать благоприятным, в 2012 г. проявились новые негативные факторы. С одной стороны, возникла неопределенность относительно приоритетов экономической политики. Не только до, но и после президентских выборов и формирования правительства одновременно декларируемые цели были противоречивыми: например, сочетание контрциклической бюджетной политики (введение бюджетного правила) с ростом публичных и контрактных обязательств в оборонной и социальной сферах.

С другой стороны, увеличилось расхождение между декларируемыми целями и реальной политикой во взаимоотношениях государства и бизнеса. Так, в 2012 г. президент и правительство инициировали ряд мер, направленных на улучшение инвестиционного климата (включая Национальную предпринимательскую инициативу, новую систему оценки деятельности губернаторов и т. д.). Однако время для активной реализации этих мер было упущено. Причем они вступили в противоречие с деструктивной практикой по другим направлениям отношений государства и бизнеса: провоцирующее уход в тень кратное повышение страховых взносов для индивидуальных предпринимателей; расширение практики ускоренного изъятия земельных участков и построек при реализации проектов, в которых заинтересованы государство либо аффилированные с ним структуры; активизация силовых структур, затрудняющая экономическую деятельность. В таких условиях предприниматели все больше ориентируются на краткосрочный результат, избегая инвестирования собственных средств, особенно в рост эффективности.

На фоне ослабления динамики экспорта и инвестиций основным драйвером роста стал потребительский спрос. Конечное потребление домашних хозяйств в 2012 г. выросло на 6,6% (табл. 2), то есть сохранились темпы 2010—2011 гг. Источником этого роста было увеличение располагаемых доходов населения на 4,2% в реальном выражении. Большой вклад внесло повышение оплаты труда бюджетников и денежного довольствия сотрудников силовых структур. Но снижение доли доходов населения, полученных в сфере небюджетных услуг, и предпринимательского дохода говорит об ослаблении отечественного частного сектора (см. рис. 7).

Опережающий рост потребления по сравнению с доходами был обеспечен ростом кредитования. По итогам 2012 г. отношение прироста кредитов населению к его доходам вернулось на уровень 2007 г., достигнув 5,3%, однако к концу года динамика кредитования существенно замедлилась.

Потребительский спрос в 2012 г. «вытянул» динамику ВВП, чему способствовала длительная стагнация импорта. Однако сейчас сложились серьезные предпосылки для ослабления спроса. Во-первых, по прогнозу Банка России, уже в 2013 г. темпы роста кредитования населения снизятся до 25—30% против более 40% в 2012 г. Во-вторых, почти двукратное замедление текущих темпов роста российской экономики на протяжении 2012 г. (с 4 — 5% до 2% год к году) неизбежно скажется на доходах населения, генерируемых частным сектором в 2013 г. По инерционному прогнозу темп роста конечного потребления населения в ближайшие два года упадет до 4 — 5%. Устойчивый рост с опорой на потребление возможен, если увеличение доходов населения, стимулируя внутренний спрос, одновременно содействует инвестициям, которые реагируют не только на норму прибыли, но и на другие факторы, определяющие повышение инвестиционной активности.

При сохранении инерционной траектории экономический рост может существенно замедлиться (см. рис. 8). При стабильном уровне мировых цен на нефть (100 — 110 долл./барр.) вероятно дальнейшее затухание экономического роста в ближайшие годы до 2,0% и ниже. Это чревато усилением отставания России от других стран, а также накоплением внутренних дисбалансов, прежде всего в бюджетной сфере.

Риски макроэкономической стабилизации: отсутствие бюджетного маневра и вертикальная несбалансированность

Главными недостатками текущей бюджетной политики стали вертикальная несбалансированность и искаженная неоптимальная структура расходов. В 2012 г. федеральный бюджет был исполнен практически без дефицита, хотя ненефтегазовый дефицит не только не сократился, как планировалось, но и увеличился до 10,6% ВВП, что говорит о возросшей зависимости страны от внешней конъюнктуры.

Более серьезные проблемы возникли у регионов, которые с 2012 г. получили новые обязательства по указам Президента РФ от 7 мая 2012 г., но крайне мало ресурсов на их выполнение. В доходной части исполнение консолидированного бюджета регионов практически совпало с прогнозом Минфина РФ, но расходы региональных бюджетов превысили запланированные почти на 240 млрд руб. В результате дефицит консолидированного бюджета регионов более чем в 8 раз превысил ожидаемый уровень (278 млрд вместо 32 млрд руб.).

В среднесрочной перспективе, несмотря на введение бюджетного правила, указанные дисбалансы не исчезнут.

В 2013—2015 гг. реальные приоритеты бюджетной политики не вполне соответствуют заявленным правительством. Предусмотренные «Основными направлениями бюджетной политики» (ОНБП) объемы расходов на образование и здравоохранение на уровне бюджетной системы не достаточны для полноценного реформирования и развития этих сфер (по оценкам экспертов Стратегии-2020), а значит и инновационного потенциала страны, роста их доли в ВВП в среднесрочной перспективе. На уровне федерального бюджета доля этих расходов в ВВП последовательно снижается.

В то же время вследствие принятых решений (о повышении денежного содержания военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, а также финансировании государственной программы вооружений стоимостью 20 трлн руб.) суммарные расходы на оборону и безопасность увеличились с 5,6% ВВП в 2011 г. до 6,1% в 2012 г. В 2013-2015 гг. предполагается их рост до 6,2 — 6,3% ВВП (см. рис. 9). Таким образом, хотя при согласовании трехлетнего бюджета часть расходов на «силовой блок» была замещена кредитными ресурсами банков и перенесена за пределы 2015 г., они увеличиваются быстрее, чем расходы на человеческий капитал. При этом «излишки» нефтегазовых доходов (ФНБ) правительство предполагает направлять на финансирование инфраструктурных проектов через механизм инфраструктурных облигаций.

Уже в 2013 г., по расчетам Минфина, объем обязательств региональных бюджетов увеличится на 0,4% ВВП, при этом объем межбюджетных трансфертов сократится на 0,7% ВВП (см. табл. 3). Недостаток средств должен быть покрыт за счет увеличения собственных налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов (на 1,4% ВВП). Учитывая, что в 2012 г. объем фактических расходов оказался больше запланированного, реальная потребность в дополнительных ресурсах в 2013 г. превысит ожидания Минфина на 0,4 — 0,5% ВВП. Тем не менее в перспективе до 2015 г. правительство предполагает сокращать долю региональных бюджетов в ВВП, одновременно обеспечив в конечном счете их бездефицитность. По нашим оценкам, это создает чрезмерно жесткие условия для развития экономики, особенно для образования и здравоохранения, хотя часть дополнительных расходов на эти цели можно профинансировать за счет мобилизации внутренних резервов и повышения эффективности.

Таблица 3

Параметры региональных бюджетов (% ВВП)

Показатель	2012 ОНБП	2012 Факт	2013 ОНБП	2014 ОНБП	2015 ОНБП
Доходы, всего	12,95	12,93	13,62	13,30	13,21
в том числе налоговые и неналоговые	10,77	10,24	11,67	11,70	11,80
Трансферты	2,18	2,69	1,95	1,60	1,41
Расходы	13,00	13,38	13,81	13,41	13,21
Дефицит	-0,05	-0,45	-0,18	-0,12	0,00

Источники: ОНБП; Казначейство России; расчеты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ.

Ориентация политики Центрального банка РФ на подавление инфляции как важнейший приоритет в перспективе может способствовать снижению стоимости кредита, но в краткосрочном периоде скорее будет содействовать повышению процентных ставок из-за недостатка ресурсов. В то же время в сложившихся условиях существенно снизить инфляцию вряд ли удастся, во всяком случае, пока сохраняется опережающий рост регулируемых тарифов и налогов на потребление (акцизов), на что ориентируется правительство.

Принятие бюджетного правила, отражающего ставку на жесткую бюджетную и денежно-кредитную политику, означает стимулирование роста частных инвестиций и снижение стоимости кредита. Но при наличии макроэкономической стабильности и низкой инфляции затруднительно поддерживать темпы экономического роста даже на уровне 3% прежде всего из-за недостатков институциональной среды. Кроме того, действие бюджетного правила одновременно с большим количеством новых расходных обязательств, превышающих установленные ограничения, создает угрозу для бюджетной сбалансированности и на практике ведет к росту неопределенности.

Выбор пути: сценарии развития

Анализ ситуации, сложившейся в мировой экономике и в России на начало 2013 г., показывает, что возможности развития, имевшиеся в «нулевые» годы до кризиса 2008—2009 гг., исчерпаны. Российская модель того периода была ориентирована на рост мировой экономики и высокие цены на нефть. Сейчас очевидно, что динамика мировой экономики будет существенно ниже и в меньшей степени станет генерировать спрос на продукцию российского ТЭКа. Кроме того, вместо увеличения трудовых ресурсов ожидается их убыль. Требуется иная модель роста.

После окончания острой фазы кризиса и последовавшего замедления темпов экономического роста развернулась дискуссия относительно сценариев развития страны в XXI в. Первый из них публично представлен акад. СЮ. Глазьевым и состоит в критике предшествующего курса, прежде всего в связи со сдержанной монетарной политикой, ставившей целью снижение инфляции (Глазьев, 2013).

Экспансионистский сценарий

И до кризиса высказывались мнения о желательности увеличения госинвестиций, удешевления кредитов, чтобы стимулировать ускорение роста национальной экономики. Сейчас в предложениях Глазьева и его сторонников эти требования заметно ужесточены: увеличить темпов роста ВВП, по их мнению, можно только при росте инвестиций. А поскольку частные инвестиции растут в России очень медленно (в расчете на год в январе 2013 г. инвестиции в основной капитал выросли всего на 1,1%²), надо делать ставку на государственные инвестиции в объемах, обеспечивающих достижение поставленной цели — темпов роста экономики на 5 —6% в год.

Глазьев отвергает недавно принятое бюджетное правило об отчислении в Резервный фонд нефтяных доходов, если они превышают рассчитанные при «базовой» (средней за несколько лет) цене на нефть. Напротив, считает он, нужно направить эти средства на инвестиции, не ограничивать денежное предложение, не привязывать эмиссию к приросту валютных резервов, не завышать процентные ставки по сравнению с рентабельностью внутренне ориентированных отраслей, почти всегда более низкой. «Основным результатом проводимой денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики становится искусственное сдерживание экономического роста», — утверждает Глазьев (2013).

Министерство экономики более осторожно, но тоже поддерживает эти идеи: снизить лимит отчислений в резерв с 7 до 5% ВВП, инвестировать все сверх этого лимита, выйти на годовой темп роста 4,1%.

Отметим, что политика «нулевых» годов, в целом сбалансированная с точки зрения макроэкономики, во многом соответствовала этим рекомендациям. Хотя именно в эти годы стал формироваться Стабилизационный фонд, но инфляция в 2003—2007 гг. практически перестала снижаться и держалась на уровне 11 — 12%, исключая 2006 г., когда один раз она составила однозначную величину Валютные доходы большей частью пополняли денежное предложение. Инфляция в таких размерах свидетельствовала о том, что предложение денег превышало спрос на них. Макроэкономическая политика «нулевых» годов может быть признана примером умеренности, но при отсутствии институциональных изменений. А образцом монетаризма в крайних формах она представлялась сторонникам экспансионистской модели роста, ориентированной на смягчение денежных ограничений, а также «охотникам» за государственными ассигнованиями. Институциональные изменения (кроме налоговой реформы и некоторого снижения административных барьеров) были недостаточными, а нередко направленными на ужесточение госрегулирования, которое снижает эффект экономических стимулов, замещая их административными и иными.

Наращивание денежного предложения, а также применение других краткосрочных инструментов стимулирования экономического роста обычно эффективны в случаях, когда замедление (прекращение) экономического роста носит конъюнктурный характер (например, обусловлено ухудшением внешних условий или локальным кризисом в одном из секторов экономики). Нынешнее замедление экономического роста в России происходит на фоне относительно стабильных внешних условий и обусловлено в большей степени фундаментальными факторами — технологическими и институциональными, ограничивающими рост эффективности и склонность к инвестированию (недостаточная конкуренция, избыток бюрократического регулирования, плохое качество госуправления, высокие издержки ведения бизнеса и др.).

В этой ситуации использование краткосрочных инструментов стимулирования экономического роста оправданно, если они будут иметь долгосрочный эффект. К таковым теоретически относится увеличение инвестиций в инфраструктуру.

Эффект от инфраструктурных проектов можно разложить на две составляющие: рост госинвестиций (краткосрочный эффект) и выигрыш экономики от улучшения инфраструктуры (снижение издержек, появление ранее отсутствовавших возможностей, улучшение имиджа страны). Оценка второго эффекта основана на проведенном ранее исследовании (Петроневич, 2009) и составляет 0,04 п. п. дополнительного роста в среднем в 2013—2020 гг. Эти расчеты предполагают, что финансирование дополнительных инвестиций осуществляется за счет увеличения расходов, то есть смягчения бюджетного правила.

Чтобы оценить влияние краткосрочного эффекта от возможного фискального стимулирования в России, мы использовали в качестве базового вариант развития экономики, при котором цены на нефть в 2013—2015 гг. составят 110 долл./барр., а расходы определяются в соответствии с бюджетным правилом. Этот вариант мы сравнивали с вариантом, при котором соотношение расходов федерального бюджета и ВВП остается на уровне 2012 г. и равно 21% ВВП, но с отказом от бюджетного правила. Из расчетов следует, что при смягчении бюджетного правила и увеличении бюджетных расходов темпы роста экономики могут быть несколько выше, однако этот эффект носит краткосрочный и затухающий характер. Относительно большой эффект может быть получен только в первый год изменения правил определения бюджетных расходов. Показатели в нижней строке таблицы 4, характеризующие изменение темпов экономического роста при увеличении (уменьшении) бюджетных расходов на 1% ВВП, можно интерпретировать как фискальные мультипликаторы. Как видно из данных таблицы 4, если проводить такое стимулирование только в одном году, мультипликатор равен 0,74, но затем его величина быстро уменьшается.

Таблица 4

Изменение темпов роста экономики при изменении расходов бюджета*

Показатель	2013	2014	2015
Доходы при цене нефти 110 долл./барр., % ВВП	20,2	19,7	19,2
Гипотетические расходы, % ВВП	21,0	21,0	21,0
Гипотетический дефицит бюджета, % ВВП	-0,8	-1,3	-1,8
Увеличение темпов роста из-за увеличения бюджетных расходов, п. п.	0,67	0,58	0,41
Увеличение темпов роста при росте расходов на 1% ВВП (фискальные мультипликаторы), п. п.	0,74	0,32	0,19

* Расчеты проведены с использованием балансово-эконометрической модели Института «Центр развития» НИУ ВШЭ.

Источник: расчеты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ, выполнены А. В. Чернявским и Н. В. Кондрашовым.

Возможности фискального стимулирования экономики также ограничивает неэффективность управления государственными ресурсами, которая проявляется, в частности, в завышении цен при заключении и исполнении государственных контрактов на закупки для нужд текущего потребления и осуществления инвестиций. При оценке влияния завышения цен на макропараметры была принята предельная условная величина 30%.

Расчеты проводились на среднесрочную перспективу 2014—2016 гг. Предполагалось, что в результате локальных мероприятий по повышению качества госуправления (в частности, совершенствования законодательства о государственных закупках для уменьшения коррупции) цены госзакупок гипотетически снижаются относительно базового варианта с инерционной динамикой дефляторов по сектору государственного управления на 10%, 20 и 30% соответственно в 2014, 2015 и 2016 гг. В расчетах оценивался комбинированный эффект от снижения цен при осуществлении закупок на текущее потребление (оплата услуг транспорта, связи, арендная плата, работы по содержанию имущества, закупка материальных ресурсов, без учета расходов на услуги, оплачиваемые по регулируемым тарифам) и государственные инвестиции при неизменных по сравнению с базовым вариантом объемах госзакупок и инвестиций в номинальном выражении.

Наши оценки (см. табл. 5) показывают, что при снижении цен контрактов для проведения госзакупок на текущие цели темпы их прироста в реальном выражении увеличиваются на 5 п. п. в год, а при снижении цен контрактов для осуществления государственных инвестиций в целом по экономике их прирост составляет в среднем 1,3 п. п. в год. Увеличение реального объема спроса на товары и услуги при снижении цен госзакупок на 30% привело бы к повышению темпов прироста ВВП в 2014—2016 гг. на 0,5 — 0,6 п. п. в год. Таким образом, краткосрочный эффект от повышения эффективности госрасходов при реализации принятой гипотезы в принципе сопоставим с оцененным выше эффектом фискального стимулирования при увеличении расходов на 1% ВВП. Это означает, что ускорить экономический рост можно даже без наращивания расходов, только за счет повышения эффективности.

Таблица 5

Изменение динамики макропоказателей в результате повышения эффективности госзакупок и госинвестиций (п. п.)

Показатель	2014	2015	2016
Изменение темпов прироста физического объема государственных закупок	4,58	5,16	5,22
Изменение темпов прироста физического объема инвестиций	1,31	1,31	1,26
Изменение темпа прироста ВВП	0,47	0,57	0,58
Изменение дефлятора ВВП	-0,93	-0,61	-0,52

Источник: расчеты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ, выполнены А. В. Чернявским и Н. В. Кондрашовым.

Для достижения долгосрочного эффекта при осуществлении инфраструктурных проектов важно конкретное направление вложений, и не только с точки зрения окупаемости. Строительство избыточной инфраструктуры (некоторые амбициозные проекты) дает эффект значительно ниже ожидаемого.

В плане монетарного стимулирования (увеличение денежного предложения), которое активно использовалось в «нулевые» годы, опыт показал, что далеко не все средства, полученные банками от ЦБ РФ, направляются на рост кредитования. За период с 1.09.2011 до 1.09.2012 г. объем кредитов, предоставленных ЦБ РФ коммерческим банкам, превысил 2 трлн руб. В таблице б показано, как банки использовали эти средства.

Таблица 6

Доля банков, использовавших средства, привлеченные от Банка России с 1.09.2011 по 1.09.2012 г., по основным направлениям деятельности (в %)
Доля банков, увеличивших требования к ЦБ (корсчета, депозиты, ОБР) в активах	38,1
Доля банков, увеличивших портфели кредитов предприятиям	47,0
Доля банков, увеличивших остатки на корсчетах в банках-нерезидентах	59,1
Источники: банковская отчетность; расчеты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ,

За указанный период ситуацию с ликвидностью с помощью Банка России улучшили более 73 банков; доля кредитов, выданных предприятиям, выросла примерно у половины (47%) банков; остатки на корреспондентских счетах в банках-нерезидентах увеличили почти 2/3 российских банков. Отсюда следует, что расширение денежного предложения в сложившихся условиях в большей степени стимулирует отток капитала и в меньшей — кредитование предприятий. Таким образом, эффективность этой меры как стимула экономического роста весьма низкая. Из этого также следует, что логическим завершением экспансионистской политики (по рецепту Глазьева) будет ограничение движения капитала, а возможно, и переход к закрытой экономике.

Главный недостаток политики фискального или монетарного стимулирования экономического роста через инвестиции — возвращение в финансовую систему «мягких ограничений», от которых должно было уберечь бюджетное правило. Но если отказаться от него, можно ожидать роста инфляции и замедления частных инвестиций.

Прогнозы МЭР

К числу активно обсуждаемых сценариев дальнейшего развития российской экономики относятся предложенные в прогнозах Минэкономразвития до 2030 г. — консервативный, инновационный и форсированный (целевой).

Консервативный, или инерционный, вариант, по сути, означает продолжение нынешней политики с опорой на технологические факторы модернизации. В отличие от сценария Глазьева, в нем предполагается макроэкономическая стабильность и не допускаются чрезмерные риски в области бюджетного дефицита или эмиссии, соблюдается принятое бюджетное правило, предусматривающее накопление Резервного фонда до уровня 7% ВВП. Однако нет никаких институциональных изменений.

Инновационный вариант отличается тем, что в нем предусмотрены институциональные реформы, которые должны обеспечить улучшение инвестиционного климата, стимулирование предпринимательства, повышение качества государственного управления. Отдавая предпочтение этому варианту, мы все же считаем нужным заметить, что следует правильно оценить масштабы необходимых институциональных изменений: либо это меры, сравнимые по влиянию, скажем, с технологическими изменениями и дополняющие их, либо это действия, на которые делается основной акцент. Тогда они образуют стержень политики и охватывают ключевые правовые и политические проблемы. Иными словами, формирование новых институтов должно стать ядром предстоящей работы. Такой вывод из нынешнего текста прогноза МЭР сделать нельзя.

Форсированный вариант отражает, видимо, лучшие пожелания, которые авторы хотели бы реализовать (целевой вариант), но одновременно он внушает опасения, поскольку предполагает нарушение макроэкономического равновесия и существенный рост валового накопления (до 30—33% ВВП против нынешних 20%) без гарантий роста эффективности, при сокращении численности работников (May, 2013. С. 18). Авторы утверждают, что этот вариант охватывает и все институциональные реформы инновационного сценария. Однако возникают сомнения в их совместимости с форсированными методами, названными выше.

Сопоставляя рассмотренные сценарии, отметим сходство первого (Глазьева) с консервативным и, как ни странно, с форсированным, поскольку упор во всех этих вариантах делается на технологические сдвиги. Главные драйверы — решения сверху, не поддержанные в должной мере институционально, а также рост государственных расходов. Не исключаются бюджетный дефицит и активная эмиссия в предположении, что достигнутый рост выпуска окупит расходы. Снижение ставок процента должно сделать кредиты более доступными, что позволяет надеяться на стимулирование со временем и частных инвестиций.

В действительности, как показывает опыт, при такой политике следует ожидать сравнительно низкой эффективности государственных расходов. Увеличение накопления скорее всего будет поглощаться снижением эффективности. Расширение денежного предложения без достаточного усиления стимулов деловой активности, в том числе связанных с конкуренцией, не будет сопровождаться эквивалентным повышением денежного спроса и вызовет рост инфляции. Этих доводов достаточно, чтобы решительно отвергнуть эти сценарии.

Из рассмотренных только инновационный сценарий МЭР делает акцент на институциональных изменениях. При этом различия в макроэкономической политике, характерные для остальных сценариев, играют второстепенную роль. Они были бы важны, если бы не было столь острой потребности в новых институтах. Но в настоящее время центр тяжести экономической и социальной политики объективно сместился на проведение сложной работы по реформированию институтов. Поэтому все остальные варианты, на наш взгляд, это версии консервативного сценария, поскольку не предполагают институциональных изменений.

Но и чисто монетаристский сценарий не принесет желаемых результатов. Благодаря формированию резервов можно надеяться, что в случае внешних осложнений ситуация не ухудшится. Можно также снизить инфляцию до уровня, характерного для естественной деловой активности. Однако последняя не определяется только инфляцией. Инициативу и энергию бизнеса генерируют совокупность экономических, правовых и политических институтов, уровень доверия к ним и стимулы, порождаемые рыночными силами. Эти силы отсутствуют в бюрократической иерархии или подавляются ею, но они органически присущи сетевой рыночной модели, которая вновь возникла в России в 1990-е годы и сейчас может интенсивно развиваться, исполняя роль основного драйвера. Институциональные изменения формируют фон, необходимую среду для интенсификации потока инноваций. Такой инновационный сценарий противостоит инерционному. Здесь на первом плане институциональные отличия, создающие стимулы развития. Если они образуют критическую массу, то темпы роста экономики и производительности превысят темпы роста развитых стран. Это и есть критерий успешной модернизации.

Новая модель экономического роста

Необходимость институциональных изменений

Большинство экспертов уверены в том, что именно плохая институциональная среда выступает сейчас основным ограничителем экономического роста в России. Эффект от институциональных изменений сопоставим или превышает возможные эффекты от мер фискального и монетарного стимулирования.

Плохими институтами объясняются бегство капитала из страны, которое наблюдается с осени 2011 г., а также низкие объемы привлекаемых иностранных инвестиций. Уменьшение чистого оттока капитала с нынешних 4,5% ВВП до нуля повысило бы норму накопления (долю инвестиций в ВВП) на 2 — 4 п. п. (в 2011 г. — 19,4%), что привело бы к ускорению роста инвестиций в реальном выражении. В результате повысились бы как краткосрочная, так и долгосрочная траектории роста ВВП.

Проведенное ранее исследование позволило дать комплексные количественные оценки влияния изменения институциональной среды на темпы экономического роста (Акиндинова и др., 2011). Согласно полученным результатам, повышение качества базовых государственных институтов всего на 1 балл (по десятибалльной шкале рейтинга Венского института менеджмента IMD) обеспечило бы (при прочих равных условиях) ежегодное повышение темпов роста ВВП как минимум на 0,31 п. п.

Согласно результатам исследования, проведенного РАНХиГС (2012), величина потерь от недостаточного уровня конкуренции, а значит и потенциальный экономический эффект от реализации институциональных мер, направленных на ее развитие, может достигать 2,5% ВВП.

Более быстрый и, самое главное, существенный эффект возможен, если эти изменения будут сопровождаться заметным импульсом, повышающим доверие к государству в целом и его институтам в частности. Например, принятие Декларации о снижении силового давления на бизнес вместе с массовой амнистией осужденных по экономическим статьям; наказание представителей силовых структур, причастных к незаконным преследованиям и гибели предпринимателей.

Основные черты новой модели

В докладе на XIII Апрельской международной научной конференции НИУ ВШЭ в 2012 г. предложены три сценария развития России — «модернизация сверху», «решительный рывок» и «постепенное развитие» (Ясин, 2012).

Сценарий «модернизация сверху» предполагает централизацию всех основных решений и жесткий контроль государства за экономикой и общественными процессами. По содержанию он близок к тому, который выше мы назвали консервативным в обобщенном варианте, или инерционным. Институциональные изменения исключены, поскольку они предполагают инициативу снизу и взаимодействия агентов, не контролируемые по иерархии. Реализация такого сценария ведет к негативным результатам.

Два других сценария объединяют все варианты, противостоящие первому. Условно вместе их можно назвать «модернизацией снизу» (демократической), или инновационным сценарием по МЭРу. Здесь институциональные изменения составляют стержень политики, но они могут проводиться с разной интенсивностью: либо это политика, меняющая за сравнительно короткое время настроения в обществе (например, «перестройка»), либо ориентация на постепенное развитие с учетом трудностей восприятия населением перемен и адаптации к ним.

С учетом сказанного в рамках варианта «модернизация снизу» мы выделили два сценария, различающиеся по темпам реализации или, точнее, по концентрации во времени проводимых институциональных изменений. «Решительный рывок» предполагает концентрацию важнейших шагов в начале, чтобы создать сильные импульсы для успеха осуществляемых реформ, но с риском возникновения в дальнейшем проблем и политических откатов. «Постепенное развитие» делает акцент на замедленном движении, позволяющем готовить общество к переменам, обсуждать их содержание и темпы, разрешать конфликты, принимать согласованные решения. В процессе реализации этого сценария можно осуществлять крупные меры, включающие создание взаимосвязанных, комплементарных институтов, что будет содействовать их адаптации в обществе и оказывать на него мобилизующее влияние (Ясин, 2012. С. 39). Наш выбор был сделан в пользу последнего сценария как наиболее соответствующего современному состоянию экономики и общества России.

Новая модель экономического роста предполагает проведение комплексных институциональных изменений, которые способны пробудить силы, скрытые в человеческой личности и составляющие особенности человеческого капитала, ныне у нас недостаточно используемые. Эти силы связаны со свободой, конкуренцией и правом, которое ограничивает свободу и конкуренцию разумными рамками.

До сих пор развитие шло в основном по первому, инерционному сценарию, который не сулит успехов. Новый этап реформ требует принятия важных решений. Назовем наиболее существенные.

1. Реализация принципов верховенства права, последовательное обеспечение независимости суда.
2. Перестройка взаимоотношений бизнеса и всего блока правоохранительных органов, что необходимо для укрепления доверия бизнеса к государству.
3. Расширение полномочий местного самоуправления, в том числе в плане установления собственных налогов и сборов, активизация гражданского общества на основе его участия в деятельности органов местной власти.
4. Пенсионная реформа, здравоохранение, образование, рынок жилья — сферы инвестиций населения. Нужно дать гражданам возможность выбирать, сберегать, повышать эффективность таких вложений. Необходимо учесть и демографические процессы: число детей в семьях вряд ли существенно вырастет, как и соотношение числа работников и пенсионеров. При этом должно сократиться неравенство в обществе.
5. Демократизация, обеспечение условий для свободной и эффективной политической конкуренции и периодической смены власти. Речь идет о поэтапном процессе: создание современной избирательной системы, минимизирующей возможности манипулирования со стороны правящей элиты; гарантирование полноценной свободы слова; формирование устойчивой многопартийной системы и реальное разделение властей. Верховенство права также входит в число этих требований.

Отметим, что эффект подобных изменений будет проявляться постепенно, поскольку постепенны и сами реформы. Скорее всего ситуация начнет улучшаться через три-четыре года, когда удастся реализовать большую часть пакета технических мер и обновленные институты смогут воспринимать те, для кого они созданы.

Движущие силы новой модели и механизмы реализации их потенциала

Для практического запуска новой модели экономического роста необходимо ответить на вопрос: кто и почему будет поддерживать и реализовывать эти институциональные реформы? Мы видим ряд таких групп интересов.

Прежде всего назовем «новый бизнес». 2000-е годы — это не только период высоких цен на нефть, доходы от которых дали импульс реализации «национальных проектов», созданию госкорпораций и финансированию масштабных строек во Владивостоке и Сочи. Социально-политическая стабильность 2000-х годов и высокие темпы роста потребительского спроса обеспечили предпосылки для развития и многих компаний, ориентированных на внутренний рынок.

Согласно данным журнала «Эксперт», перед кризисом 2008 г. в российской экономике действовали около 5 тыс. средних предприятий (с оборотом свыше 10 млн долл. в год), которые поддерживали среднегодовые темпы роста выручки от реализации на уровне 20% и более (Виньков и др., 2008). Такие фирмы особенно выделялись в строительстве и торговле, но при этом были представлены во всех отраслях экономики. Причем как до, так и после кризиса доля быстрорастущих фирм («газелей») в России была заметно выше, чем в развитых странах (Юданов, 2010).

Эти результаты согласуются с данными совместного проекта ВШЭ и Всемирного банка, основанного на опросе 1000 промышленных предприятий в 2005—2006 гг. и выявившего глубокую неоднородность обрабатывающей промышленности. С одной стороны, расчеты экспертов Всемирного банка свидетельствовали о том, что средняя производительность труда в российской обрабатывающей промышленности в этот период была примерно в 3 раза ниже, чем в ЮАР, в 2 раза ниже, чем в Польше, в 1,5 раза — чем в Бразилии, и лишь совсем незначительно превышала уровень Китая (Desai, Goldberg, 2007. P. 17—22). С другой стороны, расчеты по той же базе данных, проводившиеся российской командой проекта, показали, что за этими средними цифрами скрывались очень большие разрывы в уровне производительности труда по добавленной стоимости между фирмами, действующими в одних и тех же отраслях. Так, в транспортном машиностроении подобный разрыв между 20% лучших и 20% худших фирм составлял 11 раз, в легкой промышленности — 16, а в деревообрабатывающей и пищевой — 24 раза (ГУ—ВШЭ, 2007).

Иными словами, уже в 2005 г. при низких средних индикаторах эффективности в каждой крупной отрасли были предприятия, которые могли успешно конкурировать на глобальном рынке. Именно такие успешные компании, ставившие долгосрочные цели и использовавшие благоприятную конъюнктуру для развития своего бизнеса, на деле обеспечивали экономический рост в 2000-е годы. Сегодня они, знающие российский рынок, сформировавшие свои управленческие команды и обладающие финансовыми ресурсами, могут стать базой для новой модели экономического роста. Однако для этого у них должны быть достаточные стимулы для инвестиций в России. И здесь мы подходим к старой проблеме качества инвестиционного климата в стране.

Тот факт, что деловой климат в России далек от лучших образцов, давно и хорошо известен из многочисленных российских и международных исследований (Hellman et al., 2003; Ясин, Яковлев, 2004; Djankov et al., 2006; BEEPS, 2009; Doing Business, 2012). При этом данные обследования BEEPS, проводимого ЕБРР и Всемирным банком в странах с переходной экономикой, свидетельствовали о негативной динамике делового климата в России в 2000-е годы. Если в 2005 г. по половине индикаторов институциональной среды оценки руководителей российских фирм были лучше, чем в среднем по выборке, то в 2009 г. по 16 индикаторам из 18 оценки для России были хуже средних показателей для 28 стран с переходной экономикой (Kuznetsov et al., 2011).

До кризиса 2008—2009 гг. большие издержки ведения бизнеса в России компенсировались высокой доходностью операций на внутреннем рынке. В условиях социально-политической стабильности середины и второй половины 2000-х годов это сочетание обеспечивало заметный приток инвестиций, прежде всего иностранных. После кризиса ситуация радикально изменилась: высокая маржа исчезла, барьеры для бизнеса остались, а неопределенность политики (в первую очередь связанная с очевидной нестыковкой между выданными обязательствами и сократившимися финансовыми возможностями правительства) порождала дополнительные риски для новых инвестиций. Реакцией стали активный отток капитала из России, который начался в кризис и продолжается до сих пор, а также сокращение внутренних инвестиций.

В терминах одного из классиков политологии А. Хиршмана такую реакцию можно интерпретировать как пример стратегии «выхода» (Hirschman, 1970). Вместе с тем подчеркнем, что большинство успешных средних компаний, выросших на волне высокого спроса в 2000-е годы, могут быть успешными именно в России и «выход» означает для них потерю возможностей для развития. Осознание этого факта по крайней мере частью предпринимателей в посткризисный период привело к активизации коллективных действий бизнеса с целью изменить среду (или к реализации стратегии «голос» по Хиршману). Характерно, что при этом наибольшую активность продемонстрировала ассоциация «Деловая Россия», которая представляет интересы среднего и крупного неолигархического бизнеса.

Мы полагаем, что усилия по изменению инвестиционного климата, предпринимаемые властью в течение последнего года, стали ответной реакцией на усиление давления со стороны бизнеса и связаны с пониманием того, что реальным источником роста доходов населения и поддержания социальной стабильности сегодня может быть только экономический рост, основанный на частных инвестициях. Однако скорость движения от деклараций об улучшении инвестиционного климата к его реальному изменению во многом зависит от качества системы государственного управления.

Сложившаяся модель госуправления в России наиболее емко характеризуется словосочетанием «вертикаль власти». Эта модель, изначально предполагавшая дистанцирование правительства от бизнеса и существенное перераспределение властных полномочий от регионов в пользу федерального центра, стала реакцией на децентрализацию 1990-х годов, которая создавала возможности для отдельных социальных групп, но одновременно углубляла неравенство и порождала риски дестабилизации общества.

«Вертикаль власти» сыграла свою роль в «восстановлении государства» в начале 2000-х годов. Многое из того, что В. В. Путин и его окружение делали в этот период в рамках выстраивания «вертикали», совпадало с интересами и ожиданиями значительной части игроков рынка. Например, восстановление единого экономического пространства, что стало результатом «построения» губернаторов, было выгодно большинству предпринимателей. Ограничение влияния крупного бизнеса на экономическую политику изначально также воспринималось преимущественно позитивно, так как большую часть предпринимательского сообщества не устраивала «семибанкирщина» образца 1996 — 1998 гг., когда экономическая политика была явно подчинена интересам нескольких крупнейших компаний. Кадровое укрепление госслужбы привело к тому, что возросло качество текущего государственного управления. Наиболее показательны в этом отношении налоговая реформа 2000—2001 гг., которая радикально упростила систему налогообложения, и эволюция налоговой службы, позволившая повысить качество налогового администрирования. В результате если для 1990-х годов было характерно массовое игнорирование законодательства, то в 2000-е укрепившийся госаппарат стал контролировать исполнение законов со стороны граждан и предпринимателей. Повышение собираемости налогов в сочетании с их перераспределением в пользу федерального центра привели к концентрации в федеральном бюджете существенных финансовых ресурсов и сделали возможным запуск крупных социальных и инфраструктурных проектов.

Вместе с тем консолидация государства в рамках «вертикали власти» имела и иные последствия. В частности, она предполагала заметный рост госаппарата и расширение его функций, в том числе по регулированию экономических процессов. Одним из следствий этого стал рост коррупции, который сегодня воспринимается в обществе как одна из наиболее острых социальных проблем. Коррупция, разъедая «вертикаль власти», ставит под вопрос ее собственную жизнеспособность. Однако рецепты борьбы с коррупцией в России в 2000-е годы предлагались в логике все той же «вертикали». В качестве основных рассматривались такие меры, как централизация полномочий и регламентация деятельности звеньев госаппарата.

Внутренняя логика этих мер базируется на простых предположениях. В рамках большой иерархической системы регламенты позволяют верхам контролировать действия нижних звеньев в системе и ограничивать возможности произвола и «поиска ренты» со стороны отдельного чиновника. В свою очередь, детальная отчетность дает верхам информацию, необходимую для управления процессом. На первый взгляд подобная формализация деятельности чиновников способствует выработке и распространению универсальных безличных правил, которые нобелевский лауреат Д. Норт и его соавторы считают одним из важнейших признаков и предпосылок общественного развития (North et al., 2009; Норт и др., 2012)³.

Но в реальности чем крупнее такая иерархическая система, чем более она централизована и закрыта (нет достаточной внешней информации о функционировании ее звеньев), тем сложнее набор внутренних регламентов и отчетных показателей, тем больше усилий на всех этажах системы уходит не на содержательную деятельность, а на соблюдение действующих регламентов и подготовку отчетов. При этом логика системы, ограничивающая инициативу на нижних этажах рамками установленных регламентов, неизбежно предполагает перемещение наверх ответственности за принимаемые решения. В результате «верхи», изначально рассчитывавшие вырабатывать стратегию и определять приоритеты развития страны, все больше втягиваются в решение конкретных проблем. У нижних звеньев системы управления в действительности расширяются возможности манипулировать в своих интересах информацией, передаваемой наверх, а также квалифицированно «закрывать» разного рода отписками инициативы, оформленные как поручения вышестоящих инстанций.

Стремление к детальной регламентации текущей деятельности всех звеньев госаппарата (вместо делегирования полномочий и оценки конечных результатов) вступает в противоречие с необходимостью решать насущные проблемы экономического и социального развития. Большинство таких проблем требуют нестандартных подходов и учета местных особенностей, что не укладывается в установленные самой властью «универсальные» регламенты. В итоге, декларируя приверженность единым правилам, верхние уровни управления систематически делают исключения из них и решают возникающие проблемы в режиме «ручного управления», что само по себе создает питательную почву для коррупции.

Иными словами, внутренние закономерности «вертикали власти» приводят к возникновению в самом госаппарате мощных конфликтов интересов между добросовестным исполнением своих должностных обязанностей и использованием властных полномочий в личных интересах, а также порождают огромные внутренние издержки на урегулирование таких конфликтов. Подобная модель может более или менее успешно функционировать в условиях избыточности ресурсов, но она начинает давать сбои при ужесточении бюджетных ограничений и необходимости отвечать на разнообразные внешние и внутренние вызовы. Именно это происходило в СССР в 1980-е годы, и, по нашему мнению, похожая ситуация складывается в современной России после кризиса 2008—2009 гг. на фоне увеличения социальных обязательств и резкого роста неопределенности в развитии глобальных рынков.

Таким образом, для запуска новой модели экономического роста с опорой на успешный средний бизнес, сформировавшийся в 2000-е годы, необходимо изменить институциональную среду и создать условия для инвестиций. Но для этого надо обеспечить «правильные стимулы» в госаппарате, а чтобы их создать, нужны существенные изменения в системе государственного управления.

В развитых демократиях «правильные стимулы» для госаппарата создаются политической конкуренцией и давлением со стороны гражданского общества. В России оба этих фактора слабые. Тем не менее давление внутри госаппарата и стимулы к изменениям могут возникать благодаря конкуренции между регионами. В данном случае для нас может быть полезен опыт КНР, где, несмотря на несовершенные рыночные институты и высокую коррупцию, уже 30 лет поддерживаются исключительно высокие темпы экономического роста (см. врезку).

В нашем понимании вектор изменений, способных создать «правильные стимулы» в российской системе госуправления, — это децентрализация, но не в формате механической передачи на региональный и муниципальный уровни недостающих доходов, а посредством реального расширения автономии региональных и местных властей, что предполагает возвращение к федерализму. Подчеркнем, что без этих шагов восстановление выборов губернаторов приведет лишь к усилению политического напряжения и новым претензиям в адрес президента и правительства. Движению в этом направлении могут способствовать сдвиги в составе региональных элит в 2000-е годы.

В частности, по данным МЦИИР ВШЭ, среди губернаторов, которые в 2000 г. руководили российскими регионами, к 2011 г. свои посты сохранили лишь 16%. Среди вице-губернаторов и ключевых региональных министров обновление было еще более радикальным: к 2011 г. свои должности сохранили лишь 8% тех, кто занимал их в 2001 г. Типичному губернатору в 2011 г. было 54 года (против 64 лет в 2000 г.). Вице-губернаторы в среднем «помолодели» на 2 года — до 46 лет. При этом в новом поколении региональной административной элиты стало существенно больше выходцев из частного бизнеса (каждый пятый губернатор и каждый третий вице-губернатор), а также профессиональных чиновников (почти 40% среди губернаторов и около 35% среди вице-губернаторов).

Врезка

U-форма и М-форма в управлении экономическими процессами

Различие в траекториях трансформации и результатах рыночных реформ в России и КНР можно объяснить, сравнив советскую и китайскую модели управления экономикой (Maskin et al., 2000). В понимании Э. Маскина, советская экономика, которой управляли свыше 60 специализированных отраслевых министерств, по своей структуре была похожа на компанию «Форд», впервые применившую конвейер и вплоть до Второй мировой войны организованную по «унитарной» схеме (что стало основой для появления термина U-форма, введенного одним из классиков теории управления А. Чандлером). В частности, структура управления компании «Форд» была построена по функциональному принципу с делением на специализированные подразделения: производственный отдел, отделы продаж, закупок и т. д. Каждый из этих отделов выполнял свои задачи, которые дополняли одна другую, но содержательно они были совершенно разными и не сопоставимыми друг с другом.

Напротив, китайская плановая экономика скорее напоминала модель, впервые примененную корпорацией «Дженерал моторе» и получившую название М-форма. В «Дженерал моторе» в отличие от «Форда» внутрифирменная система управления опиралась на подразделения, представлявшие самостоятельные автомобильные компании и нацеленные на производство различных марок автомобилей.

Как показала теоретическая модель, разработанная Маскиным и его соавторами, подобная мультидивизионная структура позволяет сравнить результаты деятельности средних звеньев управления и обеспечивает более эффективные стимулы для менеджеров внутри фирмы. Исторический опыт развития автомобильной промышленности в США в 1930 —1950-е годы показал, что такая структура управления стала одним из конкурентных преимуществ «Дженерал моторе» и позволила ей обогнать «Форд», который изначально был лидером отрасли.

Применительно к Китаю использование Маскиным аналогии с М-формой основывалось на том, что в отличие от СССР и других социалистических стран здесь преобладали децентрализованные механизмы планирования с распределением произведенной продукции и ресурсов преимущественно на уровне 27 крупных провинций. Свою роль в реализации такого подхода сыграла уверенность Мао Цзэдуна в том, что США или СССР непременно нападут на Китай и страна частично будет оккупирована. Поэтому для жизнеобеспечения армии в экономике надо создавать «опорные базы», которые были бы относительно автономны и самодостаточны. В результате в отличие от советской модели «единой фабрики» Китай был разделен на 10 районов, в которых сознательно создавались параллельные хозяйственные структуры (Qian, 1999).

Такая структура экономики в сочетании с высокой ролью региональных организаций внутри КПК стала основой специфической модели государственного управления в период реформ, начатых Дэн Сяопином. В рамках этой модели политическая централизация сочеталась с налоговым федерализмом. При этом наличие жестких бюджетных ограничений со стороны центрального правительства приводило к конкуренции регионов за привлечение ресурсов, что, в свою очередь, способствовало повышению качества государственного управления (Qian, Roland, 1998; Roland, 2000. Ch. И). Дальнейшие эмпирические исследования свидетельствовали о том, что в Китае карьерное продвижение региональных чиновников было тесно связано с экономическими успехами провинций, которыми они руководили (Li, Zhou, 2005; Fan et al., 2009).

В целом можно говорить о появлении слоя «новой бюрократии», представленного достаточно квалифицированными и хорошо оплачиваемыми специалистами, которые знают реальности рыночной экономики, во многих случаях владеют современными технологиями госуправления и имеют карьерные амбиции. Такие чиновники сегодня есть как в регионах, так и в федеральных ведомствах, но именно на уровне регионов может быть лучше виден конечный результат их усилий и у них больше потенциальных возможностей выстроить собственную «историю успеха», как это, например, происходило с привлечением инвесторов в Калуге или Ульяновске. Однако до 2012 г. подобные позитивные сдвиги на региональном уровне в России носили скорее полустихийный характер. В стране отсутствовала система карьерного продвижения более эффективных чиновников, опирающаяся на понятные и измеримые критерии оценки их деятельности.

Можно констатировать, что стабильность 2000-х годов привела к формированию двух достаточно широких социальных групп, обладающих профессиональными компетенциями и уровнем доходов, который позволяет им выстраивать долгосрочные стратегии. Однако одновременно структура управления экономикой и обществом, сложившаяся в процессе построения «вертикали власти», сама генерирует стимулы к оппортунистическому поведению представителей «нового бизнеса» и «новой бюрократии», ориентируя их на выбор стратегий перераспределения вместо производительной (продуктивной) деятельности. Однако кто и как может сегодня изменить эту систему?

Вопреки представлениям, доминирующим в массовом сознании, это не вопрос «политической воли» одного человека или приближенной к нему узкой группы (в лице «Политбюро № 2»). Это вопрос готовности (и способности) представителей нынешней российской элиты договориться о формировании системы правил, которые они сами будут соблюдать, причем эти правила не должны мешать достижению долгосрочных целей развития экономики и общества. При этом традиционные для России попытки «силовых решений» сегодня не только означают растрату ограниченных ресурсов, но и чреваты для нынешней элиты запуском процесса «взаимного уничтожения».

Своеобразие сегодняшней российской ситуации в том, что при наличии определенной системы правил для обычных граждан, предпринимателей и чиновников представители высшей элиты чувствуют себя свободными от их соблюдения. В известном смысле построение системы «верховенства права» в России, видимо, должно идти не сверху вниз (как исторически происходило в современных либеральных демократиях), а снизу вверх — с распространением на элиту правил, норм и обязательств, которые публично декларированы для всех граждан.

Этой логике движения «снизу вверх» соответствует возросшее давление на власть со стороны различных социальных групп. Однако такое давление само по себе не приводит к появлению адекватных решений назревших проблем. Работающие договоренности о новых «правилах игры» могут возникать только в диалоге с участием организованных групп, представляющих интересы ключевых стейкхолдеров. После «дела ЮКОСа» структура правящей коалиции изменилась, и крупный бизнес оказался в роли «младшего партнера». На нынешней стадии необходимо включить в процесс переговоров о выработке «правил игры» новых участников в лице «нового бизнеса» и региональных элит. Участниками переговорного процесса должны стать также элиты профессиональных сообществ.

Запуск диалога о новых «правилах игры» в значительной степени определяется наличием организаций, которые, представляя коллективные интересы «своих» социальных групп, смогли бы предлагать конструктивные решения, учитывающие интересы других групп. Однако внутреннюю устойчивость этот процесс поиска и выработки адекватных решений приобретет лишь в том случае, если будет опираться на необходимый фундамент в виде развитых институтов гражданского общества.

Роль гражданского общества в формировании новой модели роста

В России основным драйвером перемен традиционно выступало государство, курс которого в лучшем случае определялся конкуренцией узких элит, а в худшем — интересами и пристрастиями отдельных лиц. Широким слоям доставались главным образом роли исполнителей решений и критиков властей. Зачастую обе роли органично совмещались, поскольку в равной мере исходили из позиции своего рода ребенка, не сомневающегося, что жизнь семьи определяется не им, а родителями, предъявляющего требования к старшим, иногда благодарного, подчас бунтующего, однако редко осознающего себя вполне самостоятельным и ответственным субъектом. Разумеется, такое положение не было итогом свободного выбора большинства граждан, а определялось условиями, в которых складывались и развивались общество и государство.

Между тем характер экономики XXI в. подразумевает многоаспектные и разнообразные взаимодействия множества субъектов, отличающихся именно высокой мерой самостоятельности и ответственности. Трудно совместить полноценное проявление этих черт в экономической области с сервильностью или слепым бунтарством в отношении власти.

Преодолима ли традиция, в соответствии с которой государство выступает по отношению к обществу скорее хозяином и наставником, чем агентом? Мы не сторонники двух широко распространенных точек зрения, в соответствии с которыми традиция либо задана генотипом нации и не подлежит изменениям, либо может быть изжита чуть ли не мгновенно в случае прихода к власти бескомпромиссных демократов. Мы исходим из того, что ключевое значение имеют эволюционирующая культура и овладение навыками гражданской самоорганизации.

В стране постепенно складывается не только рыночная, но и нерыночная, некоммерчески ориентированная самоорганизация. Ранее было показано, что с начала 2000-х годов она стала укореняться в относительно широких слоях населения, что было подготовлено, с одной стороны, появлением новых экономических возможностей и ростом среднего класса, а с другой — предыдущими фазами развития российского гражданского общества — от деятельности диссидентов советского периода до интенсивного импорта ресурсов НКО и усвоения ими зарубежных поведенческих образцов в 1990-е годы (Якобсон, Санович, 2009).

Нынешнюю фазу формирования гражданского общества в России зачастую недооценивают по двум причинам. Во-первых, в силу ряда обстоятельств его развитие лишь отчасти корреспондирует с динамикой числа зарегистрированных НКО. Во-вторых, движение «вширь», естественно, сопровождалось сближением облика самоорганизующихся структур с обликом типичного российского гражданина. Это разочаровывает экспертов, для которых гражданское общество ограничивается кругом политически активных групп, вдохновляемых либеральными ценностями. Действительно, в России, как, впрочем, и в большинстве других стран, наиболее распространена неполитическая самоорганизация, нацеленная на взаимопомощь, филантропическую активность, совместное удовлетворение досуговых потребностей и т. п.

Например, в опросе руководителей 1005 НКО, проведенном в 2012 г. НИУ ВШЭ, 41% респондентов, отвечая на вопрос об общественно-политической ориентации их организаций, заявили о нейтральности, 20% сослались на приверженность либеральным ценностям, 16% — социал-демократическим, а 11% — консервативным. Сторонники иных взглядов составили 16%, среди них чаще всего встречаются коммунистические (5%) и националистические (3%)⁴. Тем же респондентам было предложено оценить, желают ли большинство российских НКО непосредственно участвовать в подготовке и осуществлении крупных политических перемен в стране. Ответ «безусловно желают» дали 8% опрошенных, «скорее желают» — 22%, а более половины ответов были отрицательными (16% респондентов затруднились ответить).

Для современного российского гражданского общества характерно отсутствие тесной взаимосвязи двух аспектов его развития. Это, с одной стороны, формирование сети устойчивых самоорганизующихся групп, которые могут регистрироваться в форме НКО или длительное время существовать без регистрации, а с другой — проведение массовых акций, которые чаще всего приобретают протестный характер. Упомянутый опрос руководителей НКО показал, что лишь 18% возглавляемых респондентами НКО в той или иной мере участвовали в поддержке партий и кандидатов на выборах, работе наблюдателей, акциях протеста, митингах или пикетах.

Неукорененность массовых выступлений в повседневной деятельности зарегистрированных и незарегистрированных НКО придает этим выступлениям характер преимущественно эпизодических реакций на отдельные действия властей. Таким образом, нынешнее состояние российского гражданского общества не позволяет ему осуществлять постоянное, относительно однонаправленное и действенное давление на элиты.

В то же время важны обстоятельства, остающиеся вне поля зрения, когда гражданская самоорганизация рассматривается главным образом в контексте ее политических возможностей. Во-первых, за последние годы в стране сформировался отчетливый запрос на участие НКО в деятельности, еще недавно считавшейся заведомой монополией государства (в частности, направленной на улучшение ситуации в отраслях социальной сферы). Специфика момента в том, что запрос уже предъявлен, но еще непривычен и лишь в малой степени удовлетворен. Вместе с тем имеются многочисленные, хотя и разрозненные, примеры успешных инициативных действий. Со своей стороны органы власти постепенно осознают, что силами и ресурсами одного государства не решить насущные социальные проблемы (НИУ ВШЭ, 2012).

Характер взаимоотношений общественных структур и государства далек от идеала, но населению уже не безразлично, как они формируются, и оно делает осознанный выбор в пользу реального партнерства. Это видно на рисунке 10, где приведено распределение ответов на вопросы, как должно строиться взаимодействие между властями, с одной стороны, и НКО и общественными инициативами — с другой, и каково оно фактически.

Во-вторых, неполитическая самоорганизация, участие в разнообразных ассоциациях, создаваемых для решения частных проблем, выступают, по выражению А. де Токвиля, «школой демократии» (Putnam, 1993, 2000). В России эта «школа» относительно свободно функционирует немногим более 20 лет и лишь около 10 лет назад стала относительно массовой. Естественно, нельзя ожидать от нее чрезмерных успехов. Однако, например, сравнение данных проведенных НИУ ВШЭ опросов руководителей НКО и массовых опросов населения показывает, что для первых характерна не только значительно более выраженная установка на объединение с другими людьми для совместных действий (88 против 63%), но и намного более высокий уровень обобщенного доверия: 52% из них полагают, что большинству людей можно доверять, тогда как в среднем по населению этот показатель составляет 17%. Между тем уровень обобщенного доверия имеет ключевое значение для установления устойчивых горизонтальных связей, выходящих за пределы круга семьи и близких знакомых.

В целом картина, которая предстает из данных мониторинга гражданского общества (проводится НИУ ВШЭ совместно с рядом социологических центров), позволяет сделать следующие выводы. В стране реально идут процессы относительно широкой и разнообразной самоорганизации. Граждане уже меньше полагаются на государство и видят возможность и желательность его подконтрольности гражданским структурам. Множатся примеры свободных, организованных и ответственных совместных действий в различных областях общественной жизни. Все это опровергает представление о «врожденном государственничестве» нации. Более того, с учетом непродолжительности периода, в течение которого гражданская активность в России не подвергается жестким репрессиям, ее достигнутый уровень дает основания полагать, что путь, пройденный в других странах за века, в нашей стране удастся пройти намного быстрее.

Однако навыки, способные повысить эффективность гражданской самоорганизации, только формируются. Большинство НКО экономически и управленчески недостаточно развиты, далеко не все добросовестны. Самоорганизующиеся ячейки, как правило, невелики по размерам, разобщены и не испытывают выраженной потребности в консолидации. Горизонтальные связи между общественными структурами пока относительно слабые, а их взаимное «родство» чаще всего воспринимается лишь как совпадение сфер деятельности, то есть движение «на параллельных курсах».

Большинство НКО не привлекает роль инициаторов и опоры массовых акций, что обрекает последние на ситуативность. В политике государства в отношении общественных структур видно желание действовать «кнутом и пряником». Это бесперспективно, поскольку манипулировать реально свободной самоорганизацией невозможно, а имитируемая или коррумпированная самоорганизация неэффективна. В то же время много организаций научились сотрудничать с властными структурами, не поступаясь самостоятельностью и достоинством.

Доступные эмпирические данные вселяют умеренный оптимизм в отношении перспектив российского гражданского общества. Вместе с тем пока нет оснований рассчитывать, что давление общественных структур на элиты и государство в ближайшее время станет решающим фактором изменения институтов, принципиально значимых для экономического роста. Слишком многое зависит от взаимоотношений внутри элиты, что снижает предсказуемость политических и экономических процессов. Однако рост общественной активности, четко проявившийся с конца 2011 г., сужает границы доступного элите выбора политики и, при прочих равных условиях, побуждает ее к большей осмотрительности и заботе о дальней перспективе.

Информация к размышлению. Как преодолеть социальное неравенство и увеличить инвестиции в человеческий капитал?

Одним из факторов, препятствующих формированию в России полноценного гражданского общества и его консолидации вокруг общих ценностей, выступает чрезмерное, по меркам развитых стран, неравенство по уровню доходов и потребления. Отчасти это неравенство стало следствием структурных диспропорций российской экономики, в том числе недостаточного развития секторов, обеспечивающих формирование инвестиций в человеческий капитал. В этом разделе мы предлагаем некоторые разумные, на наш взгляд, подходы к изменению ситуации. Конечно, они носят предварительный и дискуссионный характер.

Новая модель экономического роста в долгосрочной перспективе будет опираться на развитие человеческого капитала. Для этого должны функционировать эффективные экономические механизмы, способствующие формированию государственных и частных инвестиций в человека. Основными каналами таких инвестиций служат системы образования и здравоохранения, пенсионного обеспечения в старости. Кроме того, инвестиции в качество среды связаны с обеспечением доступности жилья и современных жилищно-коммунальных услуг. Мы считаем, что прорыв по перечисленным направлениям возможен лишь при сокращении неравенства и повышении персональной ответственности граждан за формирование собственных инвестиций в человеческий капитал.

Одним из результатов быстрого экономического роста в 2000-е годы стало повышение доходов и потребительских расходов населения в 2,5 раза в реальном выражении. Но изменения в структуре потребительских расходов и сбережений населения носили однобокий характер: потребление непродовольственных товаров росло быстрее, чем расходы на питание, организованные сбережения в основном ограничивались банковскими вкладами. При этом доля платных услуг в доходах населения в 2000-е годы колебалась на достигнутом к концу 1990-х годов уровне 14—16%. За 12 лет доля расходов населения на медицинские услуги и санаторные путевки увеличилась с 1,2 лишь до 1,3% доходов, а доля расходов на платные услуги образования после некоторых колебаний осталась на уровне примерно 1%. Взносы населения в систему пенсионного страхования в структуре сбережений в течение всего этого периода находились в пределах статистической погрешности. Таким образом, несмотря на рост доходов населения в последнее десятилетие, структура их использования пока не приближается к сложившейся в развитых странах, соответственно относительно низка и доля собственных платежей населения в структуре финансирования инвестиций в человеческий капитал.

Вклад секторов образования и здравоохранения в формирование ВВП за 2000-е годы практически не вырос, следуя за динамикой бюджетных расходов на эти цели, а развитие финансовых услуг для населения в основном ограничивалось банковским сектором. Казалось бы, «ресурсное проклятие» в эти годы не должно было затруднять развитие неторгуемых секторов, к которым относятся все перечисленные. Причиной отставания стало наличие недореформированного сектора бюджетных услуг и государственной пенсионной системы, которые сами не развивались, но создавали иллюзию обеспеченности населения соответствующими услугами. Привлечению инвестиций в развитие человеческого капитала препятствовал и высокий уровень неравенства, одним из генераторов которого выступали недостаточные доходы занятых в бюджетных секторах экономики.

Наша гипотеза состоит в том, что смягчение диспропорции в зарплатах у занятых в секторе бюджетных услуг и других секторах экономики могло бы способствовать сдвигу структуры потребления в сторону повышения доли платных услуг. Это косвенно подтверждает опыт резкого повышения зарплат бюджетников в конце 2001 г.: в результате прирост зарплат в образовании и здравоохранении за 2002 г. составил около 60% на фоне роста средней зарплаты по экономике на 35%. Это повышение совпало с заметным увеличением доли платных услуг в структуре использования доходов (в том числе образования и медицины), эффект от которого сохранился до начала 2010-х годов.

Какие шаги необходимо предпринять для реализации поставленной цели? Уже намечены повышение оплаты труда основным категориям занятых в бюджетном секторе и поддержание ее на уровне не ниже среднего по экономике региона, а по отдельным группам преподавателей и врачей — и выше. К сожалению, в условиях наблюдающегося замедления экономического роста и выбора иных приоритетов бюджетных расходов на федеральном уровне эти меры могут быть не обеспечены необходимыми ресурсами.

Выравнивание структурной диспропорции между доходами бюджетников и занятых в других секторах экономики приведет к сокращению неравенства. Ключевые секторы, в которых формируются инвестиции в человеческий капитал, важно включить в структуру рыночных отношений. Финансовые потоки в этих секторах нужно перестроить так, чтобы начали работать рыночные стимулы, механизмы положительного отбора и повышения качества продукции и каналы привлечения внебюджетных ресурсов.

В развитых европейских странах, как правило, до половины отчислений в пенсионную систему уплачивают работники, остальное — работодатели. Мы предлагаем направить на повышение оплаты труда занятых в бюджетной сфере ресурсы, достаточные для формирования регулярных отчислений работников в системы медицинского и накопительного пенсионного страхования. Тем самым качественно изменятся объем и структура потребления и сбережений этой категории населения, будут созданы предпосылки для роста предложения соответствующих услуг и постепенного вовлечения в эти отношения занятых во внебюджетных секторах экономики. Первоочередными представляются сферы медицины и пенсионного обеспечения, поскольку для них проблемы недостаточного финансирования и развития страховых механизмов наиболее критичны. Впоследствии по аналогичной схеме можно перейти к поддержке дополнительных расходов на образование, оплату услуг ЖКХ и решение жилищной проблемы.

Мы провели предварительные расчеты для определения необходимого объема ресурсов и направлений перераспределения финансовых потоков. На первом этапе стояла задача учесть лишь ключевые факторы, поэтому полученные оценки приблизительные. Все они были сделаны «в условиях 2012 г.» на основе доступных статистических данных за 2010—2012 гг.

Общая численность занятых в бюджетной сфере в 2012 г. оценивается в 14,1 млн человек, из них около 12 млн работают в трех ключевых секторах: образовании, здравоохранении и государственном управлении. В этой сфере формируется до 6,5% ВВП в виде оплаты труда и еще около 2% ВВП в виде социальных отчислений (см. табл. 7).

Таблица 7

Основные параметры оплаты труда и занятости в бюджетной сфере

Показатель	Оценка в условиях 2012 г.	В % ВВП
Средняя зарплата в бюджетной сфере, тыс. руб./мес.	23,9
Численность занятых в бюджетной сфере, млн человек	14,1
ФОТ год*, млрд руб.	4048	6,5
ФОТ с учетом отчислений (30%)**, млрд руб.,	5263	8,4
в том числе:
отчисления в ПФР (22%)	891	1,4
отчисления в ОМС (5,1%)	206	0,3
отчисления в ФСС (2,9%)	117	0,2

* За счет поступлений из бюджета и от приносящей доход деятельности.

**Без учета регресса.

Источники: Росстат; расчеты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ.

При расчете необходимых ресурсов для изменения денежных потоков в системе здравоохранения мы предполагаем, что увеличение зарплаты одного занятого в бюджетной сфере будет компенсировать расходы на оплату полисов добровольного медицинского страхования (ДМС) по рыночной стоимости в расчете на одного занятого и еще одного члена семьи. При средней рыночной стоимости полиса ДМС 25—30 тыс. руб. в год (в ценах 2012 г.) расчетное повышение оплаты труда одного бюджетника, необходимое для уплаты страховой премии с учетом НДФЛ, составит 5,3 тыс. руб. в месяц. Дополнительные расходы бюджетной системы на оплату труда без начислений равны 1,4% ВВП (см. табл. 8). При этом дополнительные отчисления работодателей в размере 0,5% ВВП поступят в Пенсионный фонд, систему ОМС и Фонд социального страхования.

Таблица 8

Изменение финансовых потоков в здравоохранении

Показатель	В условиях 2012 г.	В % ВВП
Число действующих договоров по ДМС, млн шт.	4,3
Страховые премии по ДМС, млрд руб.	120,0
Средняя стоимость полиса ДМС, тыс. руб. в год	27,9
Расходы на оплату полной стоимости медицинского страхования в расчете на двух человек в год, тыс. руб.	55,8
то же с учетом НДФЛ	64,1
то же в расчете на 1 месяц	5,3
Дополнительные расходы бюджета на оплату труда (без отчислений), млрд руб.	905,2	1,4
дополнительные отчисления в ПФР (22%)	199,2	0,3
дополнительные отчисления в ОМС (5,1%)	46,2	0,1
дополнительные отчисления в ФСС (2,9%)	26,3	0,04
Дополнительные расходы бюджета с учетом отчислений, млрд руб.	1177	1,9

Источники: ФСФР; расчеты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ.

При расчете ресурсов, необходимых для наполнения накопительной пенсионной системы, мы предполагаем, что все бюджетники получают прибавку к зарплате, покрывающую расходы на уплату первого ежегодного взноса за одного участника из расчета срока накопления пенсии 40 лет и периода дожития 20 лет. Среднегодовой темп прироста зарплаты, исходя из параметров консервативного сценария, составит около 7% в год в номинальном выражении. Среднегодовая доходность накоплений за весь период — 6% в номинальном (3% в реальном) выражении. Накопленный пенсионный капитал должен обеспечить пенсию в размере 50% утраченного заработка в среднем за весь период (или 17% утраченного заработка на конец периода). При расчете пенсионного капитала и размера будущей пенсии мы не учитывали стандартные для актуарных расчетов параметры вероятности дожития⁵. Такой способ расчета приводит к завышению размера регулярных пенсионных взносов относительно минимально необходимого уровня. Однако он оправдан, если предполагается наследование пенсионных накоплений. Мы предполагаем, что во избежание дискриминации прибавку к зарплате будут получать все половозрастные группы бюджетников, однако формирование накоплений будет финансово эффективным лишь для групп, которые смогут накапливать средства не менее 20 лет. Представители старших возрастов могут направить указанные средства на уплату дополнительных взносов в солидарную часть пенсионной системы. Это, в свою очередь, позволит смягчить ее дефицит, уменьшив вертикальную несбалансированность бюджета.

Расчетное повышение оплаты труда одного бюджетника, необходимое для уплаты первого ежегодного взноса с учетом НДФЛ, составит 2,9 тыс. руб. в месяц. Дополнительные расходы бюджетной системы на оплату труда с учетом всех отчислений — около 1% ВВП (см. табл. 9).

Таблица 9

Изменение финансовых потоков в пенсионной системе

Показатель	Оценка в условиях 2012 г.	В % ВВП
Среднегодовой темп прироста зарплаты, %	7,0
Средняя доходность, %	6,0
Срок уплаты взносов, лет	40
Срок дожития, лет	20
Средняя зарплата в период накопления пенсии, тыс. руб. в месяц	119,3
Пенсия в размере 50% утраченного среднего заработка (17% утраченного заработка на конец периода накопления), тыс. руб. в месяц	59,6
Пенсионный капитал, тыс. руб.	14311,2
Расходы на годовой взнос в первый год, тыс. руб.	30,5
то же с учетом НДФЛ	35,1
в расчете на 1 месяц	2,92
Дополнительные расходы бюджета на оплату труда (без отчислений), млрд руб.	495,3	0,8
дополнительные отчисления в ПФР (22%)	109,0	0,2
дополнительные отчисления в ОМС (5,1%)	25,3	0,04
дополнительные отчисления в ФСС (2,9%)	14,4	0,02
Дополнительные расходы бюджета с учетом отчислений, млрд руб.	644	1,0

Источник: расчеты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ.

Вследствие предложенных изменений в системах медицинского и накопительного пенсионного страхования сформируются новые дополнительные финансовые потоки в эти системы от работников, занятых в бюджетной сфере. Расширится спрос на медицинские услуги более высокого качества, а также возникнет источник долгосрочных инвестиционных ресурсов в виде обновленного компонента накопительной пенсионной системы.

В результате уровень расходов бюджетной системы на оплату труда и начисления возрастет на 2,9% ВВП (см. табл. 10). Общий объем необходимых ресурсов меньше накопленных к настоящему моменту в Фонде национального благосостояния. При этом большая часть средств сразу вернется в бюджетную систему за счет дополнительных поступлений во внебюджетные фонды. Однако, поскольку основная часть оплаты труда бюджетников финансируется из региональных бюджетов, на период настройки системы регионам потребуются дополнительные трансферты на эти цели. По мере развития сектора услуг и появления у региональных бюджетов дополнительных доходов потребность в трансфертах будет сокращаться, поэтому наше предложение в целом не противоречит идее децентрализации. Инфляционные последствия таких изменений будут минимальными, поскольку дополнительные ресурсы не окажут непосредственного влияния на рынок потребительских товаров.

Наибольшие риски и трудности связаны с вовлечением в обновленную систему занятых в частном секторе экономики. Одномоментный переход занятых в частном секторе к самостоятельной уплате взносов на медицинское страхование и формирование пенсионных накоплений без получения компенсации привел бы к повышению уровня бедности среди семей, в которых отсутствуют бюджетники⁶. Границы повышения оплаты труда в бюджетном секторе можно установить несколько выше необходимой величины отчислений, чтобы за счет этой «премии» обеспечить рост совокупного спроса. В любом случае для адаптации структуры экономики к новым условиям, для расширения предложения качественных услуг и постепенного наращивания объема ресурсов в системе переход к новой конфигурации должен быть постепенным (в течение пяти-семи лет).

Таблица 10

Общие итоги

Показатель	В условиях 2012 г.	В % ВВП
Средняя зарплата в бюджетном секторе, тыс. руб.	32,2
Изменения в расходной части бюджета
Дополнительные расходы на оплату труда	1401	2,2
Дополнительные отчисления	420	0,7
Всего дополнительные расходы, млрд руб.	1821	2,9
Изменения в доходной части бюджета
Дополнительные поступления в ПФР	803	1,3
за счет платежей работодателей	308	0,5
за счет платежей работников	495	0,8
в страховую часть	248	0,4
в накопительную часть	248	0,4
Дополнительные поступления в ОМС	977	1,6
за счет платежей работодателей	71	0,1
за счет платежей работников	905	1,4
Дополнительные поступления в ФСС	41	0,1
Всего дополнительные доходы, млрд руб.	1821	2,9
Средства на покрытие текущего дефицита ПФР, млрд руб.	556	0,9
Приток ресурсов в системы медицинского и накопительного пенсионного страхования, млрд руб.	1265	2,0

Источники: Росстат; ФСФР; расчеты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ.

Повысить привлекательность новой системы для граждан может заметная разница между стандартным качеством услуг в нынешней системе ОМС и повышенным качеством (например, выбор между обслуживанием в обычной, ведомственной или частной поликлинике). В обновленную накопительную пенсионную систему важно встроить механизмы, способствующие повышению доверия с точки зрения как сохранности, так и доходности пенсионных накоплений. Такие постепенные изменения можно начать с наиболее экономически развитых регионов, где уровень доходов населения выше и есть реальный выбор и среди медицинских организаций, и среди финансовых институтов.

Важнейшими последствиями перехода к рыночным отношениям в секторе инвестиций в человеческий капитал станут усиление конкуренции на рынке труда и повышение давления занятых в негосударственном секторе экономики на работодателей в сторону повышения оплаты труда. В этих условиях предприятия частного сектора будут вынуждены повышать эффективность и производительность труда (как сокращая избыточную занятость, так и используя новые технологии и оборудование). Поэтому предложенные изменения возможны только в условиях полномасштабных институциональных преобразований.

---

¹ При подготовке раздела использованы расчеты сотрудников Института «Центр развития» НИУ ВШЭ Н. В. Кондрашова, С. Г. Пухова и А. В. Чернявского.

² Независимая газета. 2013. 21 февр.

³ Опираясь на анализ исторических кейсов, Норт и его соавторы показывают, что «верховенство права» возникало в Англии, Франции и США сверху — когда ключевые группы в элите договаривались о переходе от личных привилегий к безличным правам и о формировании определенных правил, регулировавших взаимоотношения представителей элиты. Это было «верховенство права» не для граждан, а для элиты, и лишь позднее оно начало распространяться на более широкие социальные группы. Тем не менее возникновение системы обезличенных правил и их соблюдение представителями элиты стали важными шагами на пути к «верховенству права».

⁴ Исследование проведено по квотной выборке, разработанной И. В. Мерсияновой с целью отразить многообразие организационно-правовых форм НКО, их возраста, типов населенных пунктов и таких характеристик регионов, как уровень урбанизации и подушевые показатели ВРП и число зарегистрированных НКО. Полевой этап выполнен ООО «МагкеШр».

⁵ Ряд крупнейших российских НПФ, по нашим наблюдениям, также их не учитывает.

⁶ Авторы выражают благодарность Л. Н. Овчаровой и сотрудникам Независимого института социальной политики за помощь в оценке последствий предлагаемых изменений с использованием микроданных.

---

 

Список литературы

Акиндинова П., Алексашенко С, Петроневич А., Петроневич М. (2011). Сколько стоят неработающие институты? // Вопросы экономики. № 8. С. 41 — 65. [Akindinova N., Aleksashenko S., Petronevich A., Petronevich M. How Much Do Non-performing Institutions Cost? // Voprosy Ekonomiki. No 8. P. 41 — 65.]

Виньков А., Гурова Т., Полунин Ю., Юданов А. (2008). Делать средний бизнес // Эксперт. № 10. [Vinkov A., Gurova Т., Polunin Yu., Yudanov А. (2008). Doing Middle Business // Expert. No 10.]

ГУ—ВШЭ (2007). Российская промышленность на перепутье: что мешает нашим фирмам стать конкурентоспособными: доклад ГУ—ВШЭ // Вопросы экономики. № 3. С. 4 — 35 [SU —HSE (2007). Russian Industry at the Crossroads: What Prevents Our Firms from Being Competitive (the Report by SU —HSE) // Voprosy Ekonomiki. No 3. P. 4 — 35.]

Глазьев С. Ю. (2013). О целях, проблемах и мерах государственной политики развития и интеграции. Научный доклад в Российской академии наук, www.glazev. ru/econom_polit/305/. [Glaziev S. Yu. (2013). On Goals, Problems and Measures of State Policy for Development and Integration. Analytical Report at RAS.]

May B. (2013). Между модернизацией и застоем: экономическая политика 2012 г. // Вопросы экономики. № 2. С. 4—23. [May V. (2013). Between Modernization and Stagnation: Economic Policy in 2012 // Voprosy Ekonomiki. No 2. P. 4—23.]

НИУ ВШЭ (2012). Справится ли государство в одиночку? О роли НКО в решении социальных проблем. М.: НИУ ВШЭ. [NRU HSE (2012). Can the State Make It Alone? On the Role of NCO in Solving Social Problems. Moscow: HSE Publishing House.]

Норт Д., Уоллис Дж., Уэбб С, Вайнгаст Б. (2012). В тени насилия: уроки для обществ с ограниченным доступом к политической и экономической деятельности // Вопросы экономики. № 3. С. 4 — 31. [North D., Wallis J., Webb S., Weingast B. (2012). In the Shadow of Violence: Lessons for Limited Access Societies // Voprosy Ekonomiki. No 3. P. 4 — 31.]

Петроневич M. B. (2009). Влияние модернизации сети федеральных автодорог на рост отдельных макропоказателей регионов // Экономический журнал ВШЭ. Т. 13, № 2. С. 295-322. [Petronevich М. V. (2009). The Impact of Federal Highways Modernization on the Dynamics of Selected Regional Macro Indicators // HSE Economic Journal. Vol. 13, No 2. P. 295-322.]

РАНХиГС (2012). Последствия слабой конкуренции: количественные оценки и выводы для политики (экспертно-аналитический доклад) // Экономическая политика. № 6. С. 5 — 55. [RANEPA (2012). The Consequences of Weak Competition: Quantitative Evaluation and Policy Implications (Think Tank Report) // Ekonomicheskaya Politika. No 6. P. 5 — 55.]

Юданов А. Ю. (2010). Покорители «голубых океанов» (фирмы-«газели» в России) // Современная конкуренция. № 2. С. 27—48. [Yudanov A. Yu. (2010). The Explorers of "Blue Oceans" (Firms-Gazelles in Russia) // Sovremennaya Konkurentsiya. No 2. P. 27—48.]

Якобсон Л. И., Санович С. В. (2009). Смена моделей российского третьего сектора: фаза импортозамещения // Общественные науки и современность. № 4. С. 21-34. [Yakobson L. I., Sanovich S. V. (2009). The Change of Models of the Russian Third Sector: The Stage of Import Substitution // Obshchestvennye Nauki i Sovremennost. No 4. P. 21 — 34.]

Ясин E. Г. (2012). Сценарии для России на долгосрочную перспективу. Новый импульс через два десятилетия. М.: НИУ ВШЭ. [Yasin Ye. (2012). Long-term Scenarios for Russia. A New Impetus in Two Decades. Moscow: HSE Publishing House.]

Ясин E. Г., Яковлев A. A. (2004). Конкурентоспособность и модернизация российской экономики // Вопросы экономики. № 7. С. А —ЗА. [Yasin Ye., Yakovlev А. (2004). Competitiveness and Modernization of Russian Economy // Voprosy Ekonomiki. No 7. P. 4 — 34.]

BEEPS (2009). Business Environment and Enterprise Performance Survey / European Bank for Reconstruction and Development; World Bank.

Desai R. M., Goldberg I. (eds.) (2007). Enhancing Russia's Competitiveness and Innovative Capacity. Washington, DC: World Bank.

Djankov S., Roland G., Qian Y., Zhuravskaya E. (2006). Entrepreneurship in China and Russia Compared // Journal of the European Economic Association. Vol. 4, No 2-3. P. 352-365.

Doing Business (2012). Doing Business in a More Transparent World / International Financial Corporation; World Bank.

Fan J. P. П., Huang ]., Morck R., Yeung B. (2009). The Visible Hand behind China's Growth / Paper prepared for the Joint NBER— CUHK Conference on Capitalizing China. December.

HellmanJ. S., Jones G., Kaufmann D. (2003). Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption, and Influence in Transition // Journal of Conparative Economics. Vol. 31, No 4. P. 751-773.

Hirschman A. (1970). Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Kuznetsov В., Dolgopyatova Т., Golikova V., Gonchar K., Yakovlev A., Yasin Y. (2011). Russian Manufacturing Revisited: Industrial Enterprises at the Start of the Crisis // Post-Soviet Affairs. Vol. 27, No. 4. P. 366-386.

Li H., Zhou Li-An (2005). Political Turnover and Economic Performance: The Incentive Role of Personnel Control in China // Journal of Public Economics. Vol. 89. P. 1743-1762.

MaskinE., Qian Y., Xu Ch. (2000). Incentives, Information, and Organizational Form // The Review of Economic Studies. Vol. 67, No 2. P. 359 — 378.

North D. С, WallisJ. J., Weingast В. R. (2009). Violence and Social Orders: A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History. N.Y.: Cambridge University Press.

Roland G. (2000). Transition and Economics: Politics, Markets, and Firms. Cambridge, Mass: MIT Press.

Putnam R. (1993). Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton, NJ: Princeton University Press.

Putnam R. (2000). Bowling Alone: The Collaps and Revival of American Community. N. Y.: Simon & Schuster.

Qian Y., Roland G. (1998). Federalism and the Soft Budget Constraint // American Economic Review. Vol. 88, No 5. P. 1143-1162.

Qian Y. (1999). The Process of China's Market Transition (1978-1998): Evolutionary, Historical and Institutional Perspectives / Paper prepared for the Journal of Institutional and Theoretical Economics symposium on " Big-Bang Transformation of Economic Systems as a Challenge to New Institutional Economics". Wallerfangen/ Saar, Germany, June 9 — 11.