Становление европейского банковского союза и «кипрская антикризисная модель»

Мировой финансовый кризис и последовавший за ним кризис суверенных долгов выявили существенные пробелы в институциональной структуре Евросоюза, отражающие незавершенность формирования в его рамках экономического и валютного союза (ЭВС, или EMU — The Economic and Monetary Union)¹. Нельзя, однако, сказать, что противоречия интеграции возникли лишь в связи с кризисом: еще в ходе создания ЕС, как отмечают многие исследователи, исторически возобладал функциональный подход в ущерб институциональному. Функциональная интеграция превалировала над институциональным разделением суверенитета между «центром» и странами-членами, и введение евро на третьем этапе формирования ЭВС стало закономерным продолжением этой тенденции.

Отсутствие ряда звеньев в институциональном каркасе самого ЭВС отражало как незавершенность, так и разную скорость интеграционных процессов в монетарной и бюджетной сферах еврозоны на фоне более глубоких процессов экономической интеграции в виде утверждения общих рынков товаров и услуг, свободного движения капитала и рабочей силы. Рано или поздно неравномерность интеграционных процессов и недостаток звеньев в структуре институтов ЭВС должны были дать о себе знать, обострив социально-экономические проблемы в наиболее слабых странах этого союза. Мировой финансовый кризис лишь ускорил реализацию соответствующего негативного потенциала.

В данной статье предпринимается попытка: а) обобщить причины (факторы) активизации работы по формированию одной из важнейших институциональных структур ЭВС — банковского союза, выявив будущие элементы последнего; б) по возможности подробно проанализировать пример урегулирования банковского кризиса на Кипре, где впервые в Евросоюзе был использован новый подход к разрешению банковских кризисов, до сих пор не имевший прецедентов в европейской практике (в том числе в период финансового кризиса 2007—2009 гг. в Ирландии, Испании и Греции) и указавший на некоторые особые черты, свойственные механизмам интеграции кредитных организаций в ЕС.

К парадигме «новой политической экономии» ЭВС

В последние годы (2010—2013) в Евросоюзе были осуществлены серьезные законодательные изменения, охарактеризованные европейскими лидерами как «наиболее полный и всесторонний пакет реформ, принятый в Евросоюзе со времени введения единой валюты»². Об основных шагах реформирования законодательства в бюджетной сфере и в области координации фискальной политики авторы уже писали на страницах настоящего издания³.

То, что первоочередные шаги были предприняты именно в бюджетной сфере (помимо насущно-краткосрочных антикризисных мер) легко объяснимо: в период долгового кризиса основные дискуссии сосредоточились на его фискальных корнях. Практическая реформа законодательства касалась прежде всего ужесточения бюджетной дисциплины и усиления координации бюджетного процесса в странах еврозоны, что позволяло заблаговременно выявлять соответствующие «узкие места», предотвращать появление избыточных дефицитов и рост долга уже на ранних стадиях формирования бюджетов.

Пристальное внимание к фискальным отношениям объяснялось также тем, что здесь в наименьшей степени развивались интеграционные процессы: они напрямую затрагивали вопросы суверенитета и требовали сложных политических решений. Уникальность созданной еврозоны, как изначально отметили многие экономисты, состоит в том, что в ней присутствуют сильный экономический союз (общие рынки товаров, услуг, факторов производства) и валютный союз (единая валюта и единая монетарная политика, осуществляемая ЕЦБ), но слабы формы политической интеграции и практически отсутствует бюджетный союз. Конвергенцию в фискальной сфере были призваны отчасти обеспечить требования появившегося в 1997 г. Пакта стабильности и роста относительно бюджетных дефицитов и долга. Но добровольного выполнения принятых правил не удалось дождаться даже от самых сильных стран (Германии, Франции), и первой реакцией на долговой кризис стало ужесточение требований Пакта к параметрам бюджетных дефицитов и введение режима автоматического применения санкций к нарушителям (в надежде, что вкупе с антикризисными мерами ЕЦБ это станет способствовать финансовой стабилизации и восстановлению доверия рынков к государствам)⁴. На снижение волатильности финансовых рынков нацеливалось и предложение о задействовании налога на финансовые трансакции (налога Тобина)⁵.

Впрочем, при всем повышенном внимании экспертов к фискальной проблематике им было понятно, что сама по себе бюджетная консолидация, нацеливаемая на достижение относительно низкого уровня дефицита и долга, на поддержание платежеспособности национальных государств, не может обеспечить финансовую стабильность в еврозоне. И для такого вывода были основания.

Прежжде всего бюджетной консолидации нельзя добиться в короткий срок. Согласно результатам исследования, проведенного МВФ в 2011 г., чтобы к 2030 г. отношение долга к ВВП равнялось искоемым 60%, некоторым странам придется провести беспрецедентную корректировку бюджета в течение 2010—2020 гг. и далее поддерживать его в новом состоянии до 2030 г.⁶ (данные о необходимых корректировках по конкретным странам представлены в табл. 1). Однако, как отмечают субъекты исследования, для некоторых стран первичный профицит бюджета должен будет превысить уровень, которого они когда-либо достигали. А с учетом дополнительных затрат на здравоохранение и пенсии, которые потребуются в период 2010—2030 гг., необходимый первичный профицит будет еще выше. К тому же те корректировки бюджетов, которые уже начались в странах, пострадавших от долгового кризиса, могут оказать негативное влияние на рост экономики в среднесрочной перспективе, что поставит под угрозу темпы бюджетной консолидации. Не вызывает особого доверия и сама нормативная величина в 60% ВВП, не учитывающая, например, условные правительственные обязательства, получившие широкое распространение в период финансового кризиса (с их учетом «порог безопасности» может оказаться ниже норматива).

Высказываются, далее, сомнения и по поводу прямой связи между нарушениями фискальной дисциплины странами еврозоны и оценкой этих стран финансовыми рынками (определяющей издержки обслуживания госдолга). Так, одним из авторитетных специалистов констатируется практическое отсутствие зависимости между нарушениями бюджетных требований Пакта стабильности и роста и величиной спрэ-дов по десятилетним государственным облигациям стран еврозоны относительно немецких долгосрочных облигаций⁷. Обращается внимание на тот факт, что некоторые европейские страны, такие, например, как Португалия и Ирландия, пребывают в условиях повышенных издержек госзаимствований, хотя с точки зрения долговой нагрузки (по отношению долга к ВВП) находятся на более прочных позициях, чем, скажем, США, Великобритания и Япония (см. табл.1). Еще более показателен прецедент Испании и Великобритании: столкнувшись с примерно одинаковыми фискальными проблемами (кстати, как следует из того же источника, отношение долга к ВВП во второй было даже выше, чем в первой), страны имели совершенно различные условия заимствований — ставки по десятилетним испанским облигациям в ноябре 2011 г. составляли 6,5 против 2,3% по британским. Это подтверждает тезис, согласно которому сама по себе бюджетная ситуация в конкретной стране — (размеры дефицита и задолженности) далеко не единственный фактор ее финансовой устойчивости и способности к нейтрализации внешних угроз.

Таблица 1

Государственный долг-2010 и необходимые перспективные (до 2020 г. и 2030 г.) корректировки бюджета в некоторых развитых странах, % к ВВП

* Общий баланс бюджета (дефицит/профицит) без учета чистых процентных выплат по долгу.

** Циклически скорректированный первичный баланс (cyclically adjusted primary balance) —циклически скорректированный баланс бюджета (cyclically adjusted budget balance — CABB) без учета чистых процентных выплат по долгу. CABB показывает, каким являлся бы бюджетный дефицит при нормальном уровне деловой активности в стране (при потенциально достижимом ВВП) и при том условии, что принципы и правила, определяющие госрасходы, а также налоговые ставки остаются неизменными.

Источник: International Monetary Fund. Fiscal Monitor. — 2011. — September. Р. 30, 32.

Наконец, обращает на себя внимание следующее: страны еврозоны, имея сопоставимые или даже более низкие показатели дефицита и долга по отношению к другим развитым странам, оказались гораздо чувствительнее к долговому кризису. Поиск специфических причин такой уязвимости выводит на сюжеты о незавершенности интеграционных процессов в монетарной и бюджетной сферах, а также о максимальной остроте противоречий формировавшихся в области их «пересечения» (отсюда и очередность проводимых реформ).

Чтобы лучше понять истоки этих противоречий, стоит вспомнить, что многие из них осознавались еще в процессе создания ЭВС. Ряд экономистов указывал на необходимость более глубокой реальной экономической и финансовой интеграции и более тесной координации экономической политики стран ЕС до перехода к единой валюте. Предлагалось либо ограничить введение евро небольшой группой стран, либо отложить переход к единой валюте на более поздний срок, либо активизировать усилия по реальной конвергенции после введении евро (за это выступали прежде всего немецкие экономисты⁸); фактически речь шла о том, что валютный союз должен следовать за процессом реальной экономической конвергенции. Противоположной точки зрения придерживались французские и итальянские экономисты, полагавшие, что полная номинальная конвергенция в качестве предтечи евро вовсе не обязательна, поскольку сама валютная интеграция станет «драйвером» реальной конвергенции. Именно вторая позиция и была реализована на практике. Функциональная цепочка «таможенный союз — общий рынок товаров, услуг, капитала и рабочей силы» оказалась дополненной общей валютой, а также специальным институциональным механизмом для осуществления общей на территории всех государств-членов валютной политики — Европейской системой центральных банков во главе с Европейским центральным банком. Одновременно единая валюта и единая монетарная политика, проводимая ЕЦБ, призваны была разрешить противоречие «невозможной троицы», или трилеммы денежной политики⁹.

Необходимость создания валютного союза и переход к единой валюте диктовалась насущными потребностями уже созданного единого рыночного пространства объединенной Европы со свободным перемещением товаров, капиталов и физических лиц, закрепленного принятием 1 июля 1987 г. Единого европейского пакта. Однако в документе, регулирующем устранение всех препятствий на пути движения капиталов, было всего лишь два пункта, касающихся валютного сотрудничества стан ЕС: о необходимости конвергенции экономической и денежно-кредитной политики государств-членов, а также о возможности соответствующих институциональных изменений. Поэтому перед группой разработчиков, известной как «Комитет Делора», в июне 1988 г. был поставлен ряд вполне конкретных задач: отмена всех ограничений на движение капиталов между странами, объединение финансовых рынков стран ЕС, достижение полной конвертируемости валют, в конечном счете — переход к единой валюте.

Коренная причина создания единой валюты состояла в следующем: при свободном движении капиталов стало сложно удерживать валюту в узком коридоре колебаний (как предусматривалось предыдущими механизмами обеспечения движения «валютной змеи в туннеле»), а это вынуждало национальные центробанки концентрировать усилия на поддержании валютного курса вместо того, чтобы заниматься антициклическим и антиинфляционным регулированием, т.е. заставляло переносить приоритеты национальной макроэкономической политики с внутренних целей на внешние.

Серьезную поддержку «Комитету Делора» в то время оказал созданный еще в Базеле в мае 1964 г. Комитет управляющих центральными банками стран-членов (его подкомитеты занимались обсуждением событий в финансовой сфере, распространением лучшего практического опыта, согласованием стандартов статистики, экономическим анализом, международными связями, и т.п.). В 1990 г. этой структурой был подготовлен проект документа о статусе будущего ЕЦБ, где, в частности, предусматривалось придание последнему надзорных функций¹⁰. Опыт более чем сорокалетней совместной работы руководителей национальных центробанков существенно помог в реализации антикризисной политики в 2008—2012 гг.

Для выполнения упомянутых выше задач второго и третьего этапов формирования ЭВС потребовалось внести коррективы в законодательную базу европейской интеграции. Римский договор об учреждении Европейского экономического сообщества был дополнен в 1992 г. Маастрихтским договором, закрепившим создание Европейского союза; соответственно появились «маастрихтские критерии» экономической конвергенции, соблюдение которых необходимо для стран, желающих присоединиться к зоне евро. Результатами заключения этого договора и стали введение евро как единой европейской валюты, а также возложение ответственности за проведение денежно-кредитной политики Евросоюза на Европейскую систему центральных банков во главе с ЕЦБ.

Позитивные последствия введения единой валюты очевидны, и в их ряду прежде всего: а) низкая инфляция (в том числе вследствие исключения возможности девальвации на национальном уровне), соответственно стабильные инфляционные ожидания; б) создание новых рабочих мест (4 млн. за первые 10 лет существования евро в сравнении с 1 млн. в предшествующую декаду), снижение безработицы и рост численности занятой рабочей силы почти во всех странах; в) низкие процентные ставки; г) рост торговли товарами и услугами между странами еврозоны почти на 50% в 1999—2011 гг.¹¹; д) устранение издержек, связанных со взаимной оценкой валют; е) расширение фондового рынка и быстрый (с 32,5 в 1999 г. до 53,5% в 2009 г.) рост доли иностранных держателей госдолга стран еврозоны¹² (что, впрочем, привело к перипетиям греческого долгового и кипрского банковского кризисов). Далее, экономическая и валютная интеграция вызвала активный рост потоков прямых иностранных инвестиций внутри зоны евро: ПИИ между странами еврозоны как доля в общих ПИИ этих стран выросла с 35 в 1999 г. до 45% в 2004 г. (при взлете в 2002—2003 гг. до 56—57%). В значительной мере такой рост был связан с активизацией процессов слияний и поглощений в еврозоне, особенно в производственной сфере. Если в течение шести лет, предшествовавших введению евро (1993—1998), в этой сфере доля слияний и поглощений между странами евро-зоны в общем объеме межстрановых слияний и поглощений данных стран составляла 20%, то в аналогичный начальный период существования ЭВС (1999—2004) она возросла до 35%¹³. Между тем на всем протяжении существования еврозоны сохранялись сомнения в ее принципиальной жизнеспособности, естественно, резко усилившиеся в ситуации финансового, а затем долгового кризисов. Что же питало этот скептицизм?

Решившись на третьем этапе создания ЭВС на переход к единой валюте и на передачу прямого контроля за денежно-кредитной политикой ЕЦБ, страны тем самым лишили себя возможности манипулировать, скажем, валютным курсом для урегулирования платежного баланса (например, девальвируя валюту, повышая тем самым ценовую конкурентоспособность своего экспорта и выравнивая платежный баланс), инфляцией — для снижения реальной стоимости долга и реальной заработной платы, и т.п. Национальная валютная и денежная политика ранее всегда использовались в роли защитных механизмов, позволявших в некоторой степени корректировать (сглаживать) макроэкономические дисбалансы в условиях сохранявшейся фискальной обособленности. И было бы логичным предположить, что после передачи соответствующих функций на уровень «центра» (ЕЦБ) либо появятся новые национальные или наднациональные корректирующие механизмы, либо активизируются специальные усилия государств в области реальной конвергенции (по сближению уровней производительности, удельных затрат труда и др.). Однако ничего такого не произошло, что не замедлило сказаться на падении конкурентоспособности и росте дефицитов текущих счетов платежных балансов ряда стран еврозоны в первое десятилетие существования единой валюты¹⁴. На рис.1 показано изменение гармонизированных индексов конкурентоспособности (harmonised competitiveness indicators, HCI) стран еврозоны с 1999 г. по 2007 г.; они рассчитываются аналогично индексам реального эффективного валютного курса (REER) относительно стран-торговых партнеров, но в отличие от REER — не только внешних партнеров, но и входящих в еврозону (на рисунке — относительно 44 внешних торговых партнеров и стран еврозоны), позволяя сравнивать ценовую конкурентоспособность стран (рост HCI аналогично росту REER) свидетельствует о падении конкурентоспособности).

Итак, с одной стороны, страны фактически оказались в жестких рамках в отношении размеров дефицита и задолженности; исключалось эмиссионное финансирование первого. С другой стороны, ответственность по долгам оставалась на национальном уровне — при том, что часть инструментов, позволявших корректировать дисбалансы внутри стран, с упразднением национальных валют и централизацией монетарной политики была ликвидирована. Утрата национальных механизмов корректировок к тому же, стоит повторить, не сопровождалась созданием каких-либо новых наднационального характера механизмов и инструментов, позволявших отслеживать и предупреждать появление крупных дисбалансов, угрожающих финансовой стабильности. Не были сформированы и механизмы антикризисного управления на уровне еврозоны в целом; собственный бюджет ЕС являлся откровенно несостоятельным в отношении купирования кризисных ситуаций, возникавших в конкретных странах. «Антикризисное управление в зоне евро, — подчеркивают сегодня специалисты, — было впервые институционализировано в виде Европейского фонда финансовой стабильности (EFSF) в мае 2010 г. в Люксембурге. Ранее специальные антикризисные меры предпринимались отдельными странами и Международным валютным фондом. С октября прошлого года временный EFSF был заменен постоянно действующим Европейским механизмом стабильности (ESM)»¹⁵.

Справедливо, думается, фиксируется и та особенность сегодняшнего состояния еврозоны, что угрозы больше не исходят от уникальных, специфически страновых шоков; скорее они вырастают из провалов или вообще отсутствия механизмов корректировки, ограничителей обратного хода, и т.п. — защитных механизмов, препятствующих распространению кризисных явлений¹⁶. После перехода на евро не было ясного понимания того, что может и чего не может выдержать еврозона, какие шоки она способна отразить, т.е. системные риски фактически становились эндогенными, обусловленными изъятиями институциональной архитектуры экономического и валютного союза.

Незавершенность институциональной структуры и механизмов управления в ЭВС, став очевидной в ходе финансового и долгового кризисов, усилила необходимость в создании и реализации «новой политической экономии»¹⁷ экономического и валютного союза, т.е. в движении к четырем союзам — банковскому, экономическому, бюджетному и политическому. Причем «движение к бюджетному союзу должно состоять в консолидации усилий для достижения бюджетной стабильности и поддержания государственных финансов, к банковскому — для достижения финансовой стабильности и предотвращения банковских кризисов, экономическому союзу — для поддержки структурных реформ и обеспечения роста, к политическому союзу — для достижения демократической законности»¹⁸.

Наиболее остро в кризисной ситуации обозначилась задача создания банковского союза, причем ее посчитали и относительно легко осуществимой (в сравнении с фискальным и политическим союзами). Решение о его создании было принято главами правительств государств ЕС в июне 2012 г. и стало важнейшим совместным шагом со времени создания валютного союза. В условиях сильного воздействия на экономику еврозоны потрясений на финансовых рынках был разработан и принят график соответствующих мероприятий (в рамках дорожной карты «движения к подлинному ЭВС»).

Причины формирования банковского союза

Этот союз рассматривался экономистами и политиками как недостающее звено союза монетарного. «Было бы ошибочным полагать, — замечает член правления ЕЦБ и глава Центрального банка Люксембурга Ив Мерш, — что валютный союз может функционировать без банковского союза в течение длительного времени. Единая монетарная политика все еще сопровождается национальными режимами банковского регулирования, надзора, финансового оздоровления банков и страхования депозитов»¹⁹. Кризис в еврозоне стал особенно болезненным во многом вследствие соответствующей «недоработки» в ходе строительства валютного союза.

Активизацию работы по созданию банковского союза экономисты объясняют рядом причин. На фоне текущего долгового кризиса наиболее остро встала задача преодоления негативной «петли обратной связи» между банками и государством²⁰. Одновременно приходилось решать проблему обеспечения бесперебойной работы трансмиссионного (передаточного) механизма кредитно-денежной политики, без чего ЕЦБ не сумел бы реально проводить единую монетарную политику (в том числе антикризисную) на всем пространстве еврозоны. Разумеется, не была предана забвению и стратегическая долгосрочная цель поддержания и укрепления финансовой стабильности, серьезно нарушенной последними кризисами. Уязвимость финансовой системы еврозоны для кризисов в значительной степени обусловливалась усилившейся фрагментацией финансовых рынков и отсутствием наднациональных механизмов надзора и регулирования. Предлагаемый ниже порядок рассмотрения причин, ускоривших формирование банковского союза, не обусловлен каким-либо ранжированием их значимости: все они тесно взаимосвязаны, и ни одна из них не может быть отброшена.

В качестве несомненной причины, имеющей непосредственное отношение к центральной составляющей банковского союза — единому надзорному механизму (Single Supervisory Mechanism, SSM) — часто называют разрешение противоречий так называемой финансовой трилеммы. Речь идет о следующем.

За время существования еврозоны существенно усилилась взаимосвязь между финансовыми институтами и рынками стран. Объем трансграничных операций крупнейших европейских банков — таких, как «Deutsche Bank», «BNP Paribas» и «UniCredit», стал больше, чем внутренних. В то же время последний кризис продемонстрировал и другое следствие развития финансовой интеграции в зоне евро: проблемы, возникающие в финансовом секторе одной страны, способны быстро распространяться на остальные страны, создавая угрозу стабильности всей банковской системе еврозоны²¹. Предсказать подобное развитие событий и справиться с возникающими угрозами, конечно, легче центральному органу, нежели каждой отдельной стране²².

Концепция «финансовой трилеммы» возникла по аналогии с трилеммой денежной политики («невозможной троицей»), о которой шла речь в предыдущем разделе настоящей статьи. «Финансовая трилемма» указывает на невозможность одновременной реализации трех целей на пространстве взаимосвязанных финансовых рынков: достижения финансовой стабильности, развития финансовой интеграции и проведения национальной финансовой политики (в том числе банковского надзо-ра)²³. Например, финансовую стабильность нельзя обеспечить в условиях развивающейся финансовой интеграции (все большей степени взаимосвязи между финансовыми институтами и рынками), оставляя финансовую политику в компетенции отдельных государств. А значит, движение к финансовой стабильности при одновременном развитии финансовой интеграции неизбежно требует общеевропейского уровня проведения соответствующей политики. Национальная финансовая политика направлена на рост доходов в данной стране, но ее внешние эффекты (которые она не принимает во внимание) могут оказывать негативное влияние на другие страны, что в свою очередь способно подрывать финансовую стабильность в евро-зоне в целом. Экономисты, развивающие концепцию «финансовой трилеммы», рассматривают финансовую стабильность как общественное благо и ставят вопрос: могут ли национальные государства в условиях сегодняшних глобальных финансовых рынков (или финансовых рынков в рамках еврозоны) производить это благо на национальном уровне? Вывод, который делается на основе моделирования «финансовой трилеммы», состоит в том, что финансовая стабильность и национальная финансовая политика совместимы лишь в случае сильного ограничения или отсутствия финансовой интеграции. Единственная возможность довести «финансовую трилемму» до логического разрешения и обеспечить финансовую стабильность в еврозоне — передать полномочия органов финансовой политики (финансового надзора, антикризисного управления для обеспечения финансовой стабильности) на европейский уровень²⁴.

Другой причиной активизации работы по созданию банковского союза, послужила отмечавшаяся выше необходимость обеспечения функционирования трансмиссионного (передаточного) механизма монетарной политики в еврозоне, гарантирующего реальное единство политики во всех странах зоны евро. После 10 лет развития валютной и финансовой интеграции стали заметны противоположные процессы: финансовый и долговой кризисы существенно усилили фрагментацию финансовых рынков²⁵, не преодоленную введением евро. Хотя денежный рынок и рынок гособлигаций были быстро и практически полностью интегрированы (о чем свидетельствовали почти нулевые спрэды по гособлигациям стран еврозоны по отношению к немецким «Bunds»), ставки по корпоративным заимствованиям не выравнивались. Перед кризисом компании платили разные ставки, заимствуя в банках Австрии, Германии или Португалии, различия доходили до полутора-двух раз; другими словами, единый банковский рынок отсутствовал. Это ставило под угрозу возможность проведения единой денежно-кредитной политики на всем пространстве зоны евро. Нарушая работу трансмиссионного механизма монетарной политики, фрагментация делала банки более подверженными потрясениям в отдельно взятой стране. Возникали сомнения в том, сможет ли ЕЦБ реализовывать свою главную цель — поддерживать ценовую стабильность в среднесрочной перспективе во всей зоне евро. Некоторому ослаблению фрагментации способствовал запуск ряда антикризисных программ ЕЦБ.

ЕЦБ, как и центральные банки конкретных стран, предпринял ряд традиционных и нетрадиционных мер по преодолению последствий кризиса и восстановлению нормального функционирования трансмиссионного механизма денежно-кредитной политики. Резервные требования были снижены с 2 до 1% (что принесло банкам около 100 млрд. евро); ставки достигли исторического минимума. При наличии залога ЕЦБ без ограничений удовлетворял потребности банков в рефинансировании по фиксированной ставке. Сроки по операциям рефинансирования увеличивались до полугода и года, а затем и до трех лет; расширялся залоговый список по этим операциям. Такие действия являлись крайне важными в ситуации практической остановки межбанковского рынка. Что касается нетрадиционных мер, направленных на восстановление бесперебойного функционирования трансмиссионного механизма монетарной политики и на обеспечение банковской системы ликвидностью через соответствующие рынки, то к ним можно отнести реализацию следующих программ: «Covered Bond Purchase Programmes (CBPP1&2)», 2011—2012 гг.; «Securities Markets Programme (SPM)», май 2010 г. — сентябрь 2012 г.; «Outright Monetary Transactions (OMT)», с сентября 2012 г. В отличие от предыдущих программа «ОМТ» предполагала выкуп облигаций любой страны при условии подписания ею документа о принятии на себя определенных обязательств по выходу из кризисного состояния (до настоящего времени операции по программе «ОМТ» не проводились).

Усиливала фрагментацию также ситуация на рынке слияний и поглощений, где наблюдалась аналогичная картина. Слияния в банковском секторе происходили в основном внутри стран, а трансграничные слияния банков оставались исключением. В период между 2005 г. и 2012 г. среднегодовое число банковских слияний и поглощений в США составляло 343, тогда как в Европе — лишь 58. Одной из причин тому, по мнению упомянутого И. Мерша, являлось отсутствие единой европейской системы надзора и разрешения кризисных ситуаций в банковской сфере²⁶.

Между тем значимость интегрированного банковского рынка в монетарном союзе была очевидной — и в плане обеспечения доступа к новому капиталу, и в отношении стимулирования конкуренции в банковской сфере, и в конечном счете — в смысле повышения эффективности распределения имеющегося капитала. Формирование такого рынка, несомненно выгодное малому и среднему бизнесу (практически не имевшему доступа к кредитным ресурсам) — фактор улучшения инвестиционного климата и содействия экономическому росту. Единство банковского сектора особенно важно для еврозоны, поскольку в отличие от тех же США европейская экономика на 75—80% финансируется банками.

Утверждение таких ключевых элементов банковского союза, как упомянутый единый надзорный механизм (SSM), единый механизм работы с проблемными банками (SRM) и прямая, минуя бюджет, рекапитализация банков, — необходимое условие разрыва сопряженной с фрагментацией порочной «петли обратной связи между банками и государством», соответственно — укрепления доверия к платежеспособности и ликвидности банковского сектора государств еврозоны. Речь идет о «петле», суть которой в следующем. Финансовый и долговой кризисы вызвали большие расходы бюджетов на антикризисные меры, в том числе на поддержку национальных банковских секторов, что существенно ухудшило состояние госфинансов многих стран еврозоны и подорвало доверие рынков к их устойчивости. Для ряда стран это резко ухудшило условия заимствования на финансовых рынках. Но поскольку в портфелях банков сохранялась значительная доля гособлигаций, их собственное положение на рынках тоже стало неустойчивым, и это вновь потребовало господдержки. Более того, поддержка банков с помощью европейских механизмов проводилась через бюджеты конкретных стран, что еще больше усугубляло их долговые проблемы.

Впрочем, утверждение указанных механизмов разрешения кризисных ситуаций в банковском секторе еврозоны, призванных обеспечивать прямую рекапитализацию банков, не отягощая бюджет и не увеличивая госдолг, само по себе едва ли сможет разорвать негативную петлю обратной связи банков и государства. Европейские банки суть крупнейшие держатели долга своих правительств (см. табл. 2), в связи с чем одновременно высказывалась идея поставить под контроль допустимый объем гособлигаций в портфелях банков (по аналогии с лимитами кредитования на одного заемщика должны существовать и лимиты кредитования правительства). Это сделало бы банки более устойчивыми к проблемным ситуациям в государственных финансах своих стран.

Таблица 2

Распределение государственного долга по секторам-держателям, % общей суммы долга, на середину 2011 г.*

* Применительно к Греции — долг центрального правительства, 2-й кв. 2011г.; к Ирландии — долгосрочные облигации центрального правительства, 2-й кв. 2011г.; к Португалии — общий госдолг, 4-й кв. 2010 г.; к Италии и Испании — общий госдолг, 2-й кв. 2011г.; к Германии — долг центрального правительства, региональных и местных властей, 1-й кв. 2011г.; к Франции — долгосрочные гособлигации (OAT), 2-й кв. 2011г.; к США — казначейские облигации федерального правительства, 2-й кв. 2011г.; к Великобритании — облигации центрального правительства (Gilts), 1-й кв. 2011 г.

Источник: P i s a n i-F e r r y J. The Euro Crisis and the New Impossible Trinity // Policy Contribution (Bruegel). — 2011. — №1. — Р. 8.

Объясняя требование ограничить долю гособлигаций в активах банков, эксперты ссылаются на то, что экономики стран, переживающих банковский кризис, обычно очень слабы. Это означает снижение налоговых поступлений и увеличение госрасходов, связанных с мерами поддержки национальных экономик. Иными словами, банковские кризисы практически всегда сопровождаются большими бюджетными дефицитами. В этой ситуации госфинансы оказываются под давлением, даже если большая часть прямых расходов, связанных с банковским кризисом, ложится на европейский уровень через механизмы банковского союза. В таких условиях риск-премия по гособлигациям возрастает, и возникает естественное давление на национальные банки этих стран — их подталкивают становиться «покупателями последней инстанции» госдолга. У ЕЦБ же нет эффективных инструментов предотвращения такого хода событий, во всяком случае, в отношении небольших банков, которые принимают на себя эту роль в массовом масштабе. Но как только местные банки накапливают большие объемы госдолга, государства и кредитные организации снова оказываются в разрушительной самоусиливающейся петле обратной связи, которая уже привела еврозону на грань краха в 2011—2012 гг. и оставляет ее уязвимой к подобным потрясениям в будущем²⁷.

Ослабление зависимости банков от государства (прежде всего от их национального государства) отвечает интересам всех, поскольку делает финансовую систему более стабильной, но особенно — интересам стран-кредиторов, поскольку рыночная дисциплина может быть эффективной только тогда, когда система устойчива. Спасательные операции в Греции (и других странах) были мотивированы тем, что перспектива суверенного дефолта дестабилизировала бы всю банковскую систему еврозоны. Этого могло не произойти, если бы банки стран зоны евро не держали столь большой объем гособлигаций на своих балансах. На рис. 2 показаны доли госдолга стран еврозоны, Великобритании и США, держателями которого были национальные банки. При этом везде, кроме Германии, эта доля выросла в период кризиса. Одновременно было замечено, что инъекции ликвидности со стороны ЕЦБ (особенно в 2009 г. и после октября 2011 г.) поощряли банки к увеличению покупок государственного долга за счет сокращения кредитования частного сектора²⁸.

Пытаясь разобраться в причинах, побуждавших банки держать на балансах значительный объем гособлигаций, экономисты указывают на тот факт, что в отсутствие кризисных процессов проценты по гособлигациям были ниже, чем по другим активам, а зачастую и ниже издержек рефинансирования для банков, ослабляя тем самым их интерес к инвестициям в гособлигации. Однако в период кризиса доходность некоторых гособлигаций оказалась значительно выше издержек рефинансирования банков. Это создавало дополнительные стимулы для банков ряда стран к увеличению объемов гособлигаций на своих балансах. Неудивительно поэтому, что во многих странах еврозоны национальные банки держали более 20% внутреннего госдолга, что было гораздо больше, чем, например, в США (в среднем примерно 2%). Такая ситуация объяснялась еще и тем, что у европейских банков не было необходимости держать капитал под инвестиции в государственный долг — весовой коэффициент риска для данных вложений равнялся нулю. Чтобы в дальнейшем воспрепятствовать избыточным инвестициям в гооблигации, по мнению многих экспертов, требуется внести изменения в правила расчета необходимого (нормативного) капитала и обеспечить более адекватные риск-веса для этих вложений.

Стандартное возражение против придания ненулевого риска госдолгу — противоречие фундаментальным принципам, на которых основываются базельские требования к достаточности капитала. Действительно в соответствии с Базельским соглашением банки не обязаны держать капитал под требования к собственному правительству, поскольку госдолг рассматривается как безрисковый, если он номинирован в национальной валюте. Нулевой коэффициент риска объясняется просто: если страна эмитирует долг в национальной валюте, то, чтобы обслужить свой долг, правительство в крайнем случае предлагает центральному банку напечатать деньги. Это, конечно, чревато инфляционными последствиями, но правительство сохраняет возможность выполнить свои обязательства по долгу вовремя — хотя бы в номинальном выражении. При подобного рода «номинальном» принципе обслуживания долга, применявшемся практически повсюду, вложения в госдолг действительно должны были считаться безрисковыми. Этот принцип перестал действовать в зоне евро, где государства утратили возможность печатать деньги, а Европейскому центробанку было запрещено монетарное финансирование не только правительств, но и центральных органов ЕС. Но коль скоро монетарные и фискальные власти функционируют обособленно, как в еврозоне (единый центральный банк и 18 правительств), риск дефолта по суверенному долгу, номинированному в евро, уже не может быть нулевым. Вот почему прямой перенос правил Базеля (требований к достаточности капитала) в законодательство ЕС был назван экспертами «интеллектуальной ошибкой»²⁹. После введения евро все просто согласились с тем, что с юридической точки зрения национальной валютой для каждой страны-члена ЭВС стал евро, а значит, и с тем, что номинированные в евро долги суть для банков безрисковые активы. Экономическая же реальность осталась противоположной, поскольку евро не находится под контролем отдельных государств. Однако «юридическая фикция» оказалась весьма привлекательной, поскольку обеспечивала правительствам возможность дешевых заимствований³⁰.

Как признает сегодня большинство экономистов, чтобы разорвать самовоспроизводящуюся «порочную петлю» связи государства и банков и помочь создаваемым механизмам банковского надзора и работы с проблемными банками (SSM, SRM и SRF, о которых речь подробно пойдет далее) выполнять свои функции, необходимо в рамках банковского союза ограничить избыточные инвестиции в гособлигации, лимитировав их долю в активах банков.

Наконец, среди факторов, способствовавших активизации строителльства банковского союза, нередко называют финансовые дисбалансы (как в государственном, так и в частном секторах), генерирование которых связывается с отсутствием надзорных механизмов на уровне еврозоны. Хотя именно на контроль и предупреждение бюджетных и прочих макродисбалансов нацеливалось реформирование положений Пакта стабильности и роста (на чем авторы настоящей статьи подробно останавливались в своей предыдущей публикации³¹), было понятно, что развитие дисбалансов, включая внешние, во многом обусловлено задолженностью частного сектора, а потому бюджетных ограничений (несмотря на их ужесточение в реформированном Пакте) недостаточно для обеспечения финансовой стабильности и преодоления существенных различий между странами-членами еврозоны.

Факты таковы, что: а) даже в относительно спокойный докризисный период некоторые страны еврозоны имели постоянные дефициты бюджета и сохраняли высокий уровень долга; б) еще большие дисбалансы стали возникать в частном секторе. Между 1999 г. и 2007 г. отношение госдолга к ВВП в среднем по странам ЭВС снизилось на 5,6 процентных' пункта, тогда как долг частного сектора вырос на 26,8 процентных пункта. В странах, в наибольшей степени затронутых кризисом, соотношение роста частного и государственного долга (как долей в ВВП) составило за тот же период: 49 и 24% в Португалии, 75 и 35% в Испании, 101 и -10% в Ирландии, 217 и 4% в Греции³².

Рост частного долга был связан с тем, что ускоренное развитие финансовой интеграции после введения евро позволяло увеличивать заимствования за рубежом и повышать уровень левереджа. В центре этого процесса находились банки — как в странах-кредиторах, так и странах-заемщиках. Однако потоки дешевых денег не были «оптимизированы рациональными экономическими агентами», а минималистская институциональная структура еврозоны не располагала необходимыми инструментами блокирования такого хода развития событий. Надзорные органы оставались национальными и со своего уровня не могли предвидеть последствий этих бесконтрольных потоков частного капитала; к тому же у них отсутствовали соответствующие инструменты для их корректировки. Таким образом, обнаружилось явное несоответствие между степенью финансовой интеграции в еврозоне и границами (масштабом) регулирования этого процесса³³. Требовались согласованные пруденциальные и регулирующие меры на европейском уровне.

В итоге сложился довольно широкий спектр противоречий, связанных с отсутствием ряда необходимых механизмов в ЭВС. Это препятствовало нормальному функционированию монетарного союза и восстановлению доверия инвесторов к банковскому сектору, что, в частности, привело к недооценке европейских банков финансовым рынком: соотношение их рыночной и балансовой стоимости составляло в последнее время около 0,7 (т.е. рынки оценивали их ниже балансовой стоимости), тогда как это же соотношение для банков за пределами зоны евро было близким к 1,0³⁴. Разрешению охарактеризованных противоречий в значительной степени и должен служить формируемый банковский союз.

Структурные элементы банковского союза

Старт непосредственной интенсивной работе над созданием банковского союза как одного из основных элементов «подлинного экономического и валютного союза» был дан декабрьским 2012 г. саммитом ЕС, где удалось сформулировать и оформить в виде «дорожной карты» новые конкретные задачи по углублению ЭВС на 2012—2014 гг. Наиболее полно суть подхода к этому вопросу отражают два документа — «Blueprint for a Deep and Genuine Economic and Monetary Union (EMU)» (ноябрь 2012 г.)³⁵ и «Доклад четырех президентов» (президента Европейского совета Хермана ван Ромпея, президента Европейской комиссии Хосэ Мануэла Баррозу, президента Еврогруппы Жан-Клода Юнкера и президента ЕЦБ Марио Драги), озаглавленный «Навстречу подлинному экономическому и валютному союзу» (5 декабря 2012 г.)³⁶.

Ядром банковского союза призван стать уже неоднократно упоминавшийся выше Единый надзорный механизм (Single Supervisory Mechanism, SSM), начало работы которого намечено на осень 2014 г. Его должен дополнить другой важный институт — Единый механизм работы с проблемными банками (Single Resolution Mechanism, SRM). В июле 2013 г. Еврокомиссия представила законопроект по этому механизму, предлагая активировать его с 1 января 2015 г. Страны Евросоюза надеются на одобрение законодательства по SRM Европарламентом в начале 2014 г. (до окончания своего очередного цикла и новых выборов). Финансовую поддержку SRM будет призван осуществлять новый Европейский фонд финансовой поддержки (European Resolution Fund, ERF), а всю надзорную работу, определяющую, какому банку и в какой мере оледует предоставлять помощь через SRM, — Единое европейское агентство по работе с проблемными банками (Single Resolution Authority, SRA). Скорейшее внедрение в практику перечисленных новаций (механизмов и институтов) диктуется конечной целью создания европейского банковского союза, соответственно — предотвращения разрушительных банковских и долговых кризисов. Как отмечалось выше и подчеркивается многими экономистами, это напрямую связано с преодолением главного негативного феномена новейших кризисов — порочной «петли обратной связи», что предполагает одновременное спасение терпящих бедствие банков и нормализацию состояния ослабленных госфинансов.

В соответствии с упомянутой «дорожной картой» (впоследствии заявленные в ней сроки корректировались) на первом и втором этапах движения «к подлинному экономическому и валютному союзу» (2012—2014 гг.) в качестве первоочередных определены задачи, относящиеся именно к укреплению госфинансов и созданию европейского банковского союза: ужесточение бюджетного регулирования на основе внедряемых новых элементов европейской законодательной базы — пакетов усиленного экономического управления ЭВС: «Six-pack», «Two-pack», «TSCG (Treaty on Stability, Coordination and Governance»)³⁷; создание единого надзорного банковского механизма (SSM), внедрение в практику директив по требованиям к капиталу («CRR /CRIV—Capital Requirement Directive»), по санации и урегулировании несостоятельности банков («BRRD — Bank Recovery and Regulation Directive»). Запланировано также развернуть работу по созданию операционной системы, подготавливающей проведение в будущем прямой рекапитализации банков через ЕSМ, и принять соглашение по гармонизации национальных схем страхования депозитов. Предусмотрено дополнить SSM единым механизмом работы с проблемными банками (SRM) с его новыми структурными подразделениями — Единым европейским агенством по работе с проблемными банками (Single Resolution Authority) и Единым европейским фондом финансовой поддержки (Single Resolution Fund).

Принятие и начало реализации упомянутой директивы ЕС по санации и урегулированию несостоятельности банков («BRRD») является исключительно важным для будущей практики разрешения банковских кризисов: не позднее, чем через четыре года с момента ее принятия (т.е. с 1 января 2018 г.) вступят в силу новые правила разрешения кризисных ситуаций с банками — «bail-in rools», или «CTeditor-funded recapitalisation» (кратко — «bail-in»)³⁸. Обсуждаемая в Европарламенте «BRRD» призвана «гармонизировать правила для разрешения кризисных ситуаций с банками по всему Евросоюзу в соответствии с рекомендациями Комитета по финансовой стабильности» и «нацелена на сокращение издержек спасения проблемных банков с тем, чтобы сделать это с минимальным вовлечением средств налогоплательщиков и тем самым стимулировать кредиторов банков к большей рыночной дисциплине»³⁹.

В перечисленных документах особо подчеркивается мысль о том, что очевидное усиление федеративного начала в форме развития наднациональных европейских институтов и инструментов регулирования («больше Европы») должно происходить в полном соответствии с демократическими принципами основополагающих документов ЕС и что в конечном счете это усиление является отнюдь не самоцелью, а «лишь средством обеспечения интересов европейских граждан и роста их благосос-тояния»⁴⁰. Отмечается также, что создание недостающих блоков архитектуры сегодняшнего ЭВС — банковского и бюджетного — следует рассматривать в единстве, как взаимодополняющих и взаимно усиливающих элементов целостного пакета реформ.

В развернутой версии институциональной структуры Европейского банковского союза выделяются пять элементов (блоков)⁴¹. Первый блок банковского союза — создаваемый под руководством Европейского банковского агенства (ЕВА) «Single rulebook» — единый свод правил в сфере финансовых услуг (единый для банков, входящих в систему SSM). В основной своей части соответствующий проект уже существует⁴², однако его предстоит дополнить принятием Европейской комиссией уже упоминавшихся директив, находящихся на разных стадиях утверждения — относительно требований к капиталу банков («CRR/CRD IV», «Capital Recovery requirement»), касательно санации и урегулировании несостоятельности банков («Bank Recovery and Resolution Directive»—«BRRD»), а также по поводу гармонизации схем страхования депозитов («Deposit Guarantee Schemes Directive»). Унификация правил работы банков и механизмов урегулирования их несостоятельности обеспечила бы выравнивание условий конкуренции в этом секторе экономики на всей союзной территории.

Второй блок представлен многократно упомянутым выше Единым надзорным механизмом еврозоны (SSM) во главе с ЕЦБ. Процедура обсуждения и утверждения этого важнейшего вопроса уже запущена в Европарламенте; Евросоветом одобрено предложение ЕЦБ о едином надзорном регуляторе и ожидается, что SSM как система начнет функционировать во второй половине 2014 г.⁴³

Третий блок — единый механизм работы с проблемными банками (SRM). Прогресс по этому вопросу в настоящее время зависит от того, когда Еврокомиссия подготовит окончательный вариант законодательных предложений. Для продвижения и в данной области требуется скорейшее принятие отмеченных директив, поскольку таковые суть обязательный инструментарий для работы с проблемными банками, который будет применяться входящим в структуру SRM Агентством по работе с проблемными банками (SRA), наделенным должными полномочиями. Таким образом, единая европейская система банковского надзора органично дополняется единым механизмом разрешения кризисных ситуаций с банками, тоже имеющим общеевропейские полномочия. На наднациональный уровень регулирования выносятся оба процесса — банковский надзор и работа с проблемными банками. По замыслу создателей, это даст возможность проводить антикризисные мероприятия быстро, эффективно и беспристрастно, а также с соблюдением общеевропейских интересов, блокировать распространения «эффект заражения» («contagion effect»), т.е переноса кризисных явлений на другие страны. По словам В. Констанцио, новый способ работы с проблемными банками будет существенно отличаться от практиковавшихся ранее (в Ирландии, Испании, Португалии, Греции) механизмов спасения с помощью бюджетых средств («bailing out banks with public money»)⁴⁴. Теперь помощь банкам (через механизм SRM и его фонд финансовой поддержки) будет предоставляться на основе стратегии минимизации издержек способом «bail-in» (фактически за счет самих банков, их кредиторов и банковского сектора в целом) с минимальным привлечением «public money», т.е. без наращивания госдолга страны-реципиента.

Четвертый блок будет определять новый способ банковской рекапитализации — с помощью уже упоминавшегося выше единого европейского фонда финансовой поддержки (SRF), входящего в систему SRM. Этому элементу придается важное значение: на его основе и станет возможным проведение прямой, минуя бюджет, рекапитализации банков (предположительно — с 1 января 2015 г. после введения в действие SRM).

Пятым блоком станет общая система защиты банковских депозитов на основе принимаемой в настоящее время директивы по гармонизации национальных схем страхования депозитов, подготовленной Еврокомиссией. Прежде всего речь идет о принятии законодательного предложения по схемам гарантирования вкладов в целях гармонизации рамочных условий страхования депозитов в разных странах. Это должно повысить доверие вкладчиков и позволить национальным системам гарантирования вкладов взаимодействовать с SRM. Общая система страхования депозитов будет важна и с точки зрения обеспечения надежности европейских банков. Этот элемент банковского союза должен также способствовать снижению рисков фрагментации финансовой системы еврозоны, возникающей из опасений «переноса кризисной инфекции» и резко снижающей возможности ЕЦБ по проведению единой денежно-кредитной политики.

Содержание и единство двух ключевых (обозначенных выше пунктами два и три) блоков банковского союза подлежит более подробному рассмотрению. Единый надзорный механизм (SSM) представляет собой децентрализованную систему европейского банковского надзора, объединяющую национальные надзорные органы вокруг сильного центра — ЕЦБ, которому по итогам этих реформ надлежит обрести наднациональные надзорные функции. Такое построение системы банковского регулятора не случайно, ибо оно позволяет соблюсти демократические принципы организации Евросоюза, не наделяя чрезмерными полномочиями европейские институты и оставляя при этом определенную автономию национальным надзорным органам. В результате ЕЦБ станет осуществлять прямой надзор за банками, общие активы которых составляют свыше 30 млрд. евро, т.е. примерно 20% ВВП Евросоюза. Естественно, что на практике ЕЦБ будет непосредственно контролировать лишь крупнейшие, системообразующие банки еврозоны (systemically important financial institutions, SIFI's), однако их немало —130—150, и на их долю приходится до 80% активов банков еврозоны. Предполагается, что под надзор ЕЦБ должны попадать не менее трех крупнейших банков каждой страны, не говоря уж о полномочиях осуществления надзора за любым банком (группой банков), признанным источником потенциального системного риска.

В документах ЕС акцентируется, что SSM вместе с ЕЦБ, возглавляющим новую систему регулирования и надзора, наделяется весьма обширным арсеналом средств микро- и макропруденциального надзора. Меры микропруденциальной политики варьируются от выдачи разрешений (лицензий) национальным кредитным институтам до проведения ранних интервенций, если банк находится в проблемной финансовой ситуации. Имея такие полномочия, ЕЦБ в состоянии проводить все возможные расследования и стресс-тестирование на местах по своему усмотрению, а также применять в необходимых случаях санкции. В этой связи стоит отметить следующую важную деталь: в проекте директивы Еврокомиссии указано на возможность проведения ранних интервенций со стороны ЕЦБ (задолго до того, как признанный проблемным банк предстанет перед европейской организацией по разрешению кризисных ситуаций). Ввиду большой важности этой проблемы для предотвращения развития «эффекта заражения» (переноса проблем с банка, попавшего в кризисную ситуацию, на другие банки еврозоны) планируется утвердить эту директиву и начать практику ранних интервенций еще до момента полного запуска SSM.

Специалисты высшего европейского уровня, включая того же В. Констанцио, подчеркивают, что выполнение надзорной функции — задача, для ЕЦБ более сложная, чем реализация его традиционных функций субъекта денежно-кредитной политики: здесь возникают особые репутационные риски общеевропейского масштаба, поскольку любые известия о появлении проблемных банков могут ассоциироваться и с недоработками ЕЦБ-надзора. Поэтому успех SSM напрямую связывается с эффективностью кадровой политики ЕЦБ, с набором высокопрофессионального персонала.

Другой аспект репутационных рисков, касающийся уже самого SSM, — угроза влияния на будущее состояние того или иного банка последствий его предшествующей деятельности (до присоединения к SSM), конкретнее — возможного наличия у него «legacy assets», «проблемных активов». Первоочередной задачей поэтому становится всесторонний анализ состояния балансов банков еврозоны (review of banks balance-sheets), и в первую очередь — находящихся под непосредственным надзором ЕЦБ, на предмет выявления подобных активов. Работа по выявлению «legacy assets» превращается в чрезвычайно актуальную для успешности всего проекта европейского банковского союза, который, стоит повторить, предусматривает в конечном счете проведение прямой рекапитализации банков. В русле стратегии минимизации издержек спасения банков за счет налогоплательщиков особо отмечается, что потери по «проблемным активам» будут распределяться прежде всего между акционерами проблемных банков и (отчасти) странами, которым данные банки принадлежат. Это будет сделано в первую очередь для того, чтобы появившаяся возможность использования общих европейских фондов финансовой поддержки не приводила к злоупотреблению практикой коллективного распределения потерь, вызванных прошлыми ошибками банков стран-участниц еврозоны. В своей повседневной работе банковский регулятор станет руководствоваться системой правил и нормативных документов, разработанных ЕЦБ.

Существен, конечно, вопрос о том, как в рамках SSM будет решаться вопрос о разделении выполняемых ЕЦБ функций субъекта денежной политики и функций надзора. Это решение намечается в административной и процессуальной плоскостях. Так, если при проведении денежной политики сохраняется верховенство ЕЦБ (во главе с Советом управляющих), то в надзорных функциях главенствующая роль принадлежит высшему органу нового надзорного регулятора — Надзорному совету. В частности, роль решений высшего органа ЕЦБ (Совета управляющих) в системе SSМ была сознательно уменьшена до возможности принимать или отклонять решения Надзорного совета SSM — это призвано резко повысить значимость нового европейского надзорного органа.

В связи с расширением функций ЕЦБ возникает важная задача радикального укрепления его репутации, ибо возможная слабость этого института, осуществляющего теперь и функции банковского надзора, способна поставить под сомнение его компетентность как органа проведения единой денежной политики. В значительной степени ЕЦБ подготовлен к выполнению своей новой — надзорной — функции, поскольку накопил солидный опыт оценки различных сегментов финансового рынка в ходе мониторинга работы трансмиссионного механизма и эффективности монетарной политики. Функционирует трансевропейская система расчетов в режиме реального времени «TARGET2» («Trans-European Automated Real-time Gross Settlement Express Transfer System»), отражающая движение средств между семнадцатью европейскими центробанками, которые вкупе с ЕЦБ уже образуют целостную систему (Евросистему). ЕЦБ и центробанки стран еврозоны обладают также значительным опытом в области антициклического и ценового регулирования. Совмещая две важные функции — проведения монетарной политики и финансового надзора — ЕЦБ фактически ставит перед собой одновременно две задачи — достижения как финансовой устойчивости, так и ценовой стабильности.

Второй основополагающий элемент европейского банковского союза — Единый механизм работы с проблемными банками (SRM), — как и SSM, формируется в качестве децентрализованной системы и по охвату участников должен соответствовать SSM. Как отмечалось выше, в структуре SRM предусматривается создание двух новых общеевропейских институтов: полномочного и независимого европейского агенства по работе с проблемными банками (Single Resolution Authority, SRA) и европейского фонда для разрешения кризисных ситуаций с банками (European Resolution Fund, ERF). По замыслу авторов, SRA станет ядром всей системы SRM, осуществляющим выбор стратегии и руководство конкретными процессами антикризисного урегулирования, а в конечном счете — отвечающим за успех процесса в целом. Средства ERF предстоит сформировать путем сбора взносов с банков (пропорционально их рискам) стран, непосредственно участвующих в работе единого надзорного механизма. Взаимодействие с проблемными банками в рамках SRM будет основываться на принципе наименьших издержек, а затраты (в соответствии с новой стратегией «bail-in») — покрываться в значительной мере за счет акционеров и кредиторов банков, а также банковского сектора в целом. Последнее будет организовано через создаваемый фонд ERF. Предполагается также, что Европейским стабилизационным механизмом (ESM) будет открыта кредитная линия агентству SRA, причем подобная схема финансовой поддержки выстраивается как фискально-нейтральная в среднесрочной перспективе, когда госпомощь (средства ESM⁴⁵) в дальнейшем возмещается за счет налогов на финансовый сектор⁴⁶.

«С того момента, как оба эти механизма SSM и SRM станут полностью действующими, именно их прерогативой будет разрешение кризисных проблем банков стран-членов, участвующих в банковском союзе», — говорится в программном документе модернизации ЭВС «Blueprint for a Deep and Genuine Economic and Monetary Union»⁴⁷. Бесспорно, что создание этих двух европейских механизмов представляет собой серьезную новацию, существенно усиливающую европейскую доминанту в решении вопросов финансовой интеграции. Фактически руководство Евросоюза дает понять, что дальнейшее строительство ЭВС и его бескризисное функционирование связаны с созданием механизмов коллективной ответственности (параллельно с усилением рыночной дисциплины и распределением рисков) и политической солидарности при условии углубления интеграционных процессов.

Банковский кризис на Кипре и уроки его урегулирования

Описанные выше институционального характера новации в области финансового регулирования и способов разрешения банковских кризисов, предусматриваемые для еврозоны, оказались частично задействованными в ходе преодоления банковского кризиса на Кипре. Некоторые из этих новаций — новые рекомендации Евро-комиссии и Комитета по финансовой стабильности, аккумулированные в утверждаемой в настоящее время директиве «BRRD» и известные как «creditor-funded recapitalisation», или «bail-in debt» — были проведены весьма последовательно, что позволило ряду авторитетных европейских экономистов и политиков говорить о «кипрской антикризисной модели». Уникальность опыта урегулирования кипрского банковского кризиса на фоне ряда аналогичных кризисов требует его особого и подробного рассмотрения (которое можно, кстати, начать с констатации того, что наиболее острая фаза банковских коллизий на острове продолжалась сравнительно недолго — около четырех месяцев: с середины марта до конца июля 2013 г.⁴⁸).

Как известно, в течение многих лет Кипр являлся надежным международным финансовым центром, офшорным государством с низкими налогами; вклады в кипрских банках считались удобным местом для хранения денег. Положительная репутация банковской системы острова сохранялась вплоть до декабря 2012 г., чему соответствовала положительная динамика объема депозитов (по итогам названного года она составила 900 млн. евро, хотя уже летом произошло обращение страны за финансовой помощью к Евросоюзу⁴⁹). Однако неблагополучие в финансовом секторе страны на самом деле постепенно нарастало с 2008 г. — с начала президентского срока бывшего президента Кипра Димитриаса Христофиаса. До этого госбюджет Кипра многие годы был профицитным (так, в 2007 г. профицит составлял 554 млн. евро, или 3,5% ВВП), а за год нахождения нового президента у власти не в последнюю очередь в связи с проведением правящей партией АКЕЛ популистской политики неуклонного наращивания госрасходов (и без того одних из самых высоких в Европе) профицит снизился до 0,9%; в 2009 г. Кипр уже имел бюджетный дефицит в 6,1% ВВП⁵⁰. Однако необходимых экстренных мер не предпринималось, а процесс переговоров с «тройкой» кредиторов об условиях предоставления помощи затягивался. Драгоценное время было упущено, и в конце 2012 г. кредитный рейтинг Кипра по версии «Standard & Poors» упал с «В» до «ССС» (возможен дефолт); выяснилось, что без получения внешней помощи страна станет банкротом уже весной 2013 г. Проблему удалось решить только после смены «политического цикла»⁵¹.

Среди причин банковских кризисов вообще и кипрского в частности нельзя не отметить и опасную практику «risk-taking behaviour of banks», или «risk-taking phenomena». Одним из значимых факторов здесь оказалась искаженная система стимулов, в немалой степени обусловленная отсутствием единого подхода к урегулированию несостоятельности банков. Восстановление проблемных банков — сложный, дорогостоящий и трудоемкий процесс, особенно для крупных учреждений. При отсутствии альтернативных способов восстановления жизнеспособности банков правительства зачастую вынуждены спасать их, используя деньги налогоплательщиков. Такая господдержка может быть полезной для предотвращения распространения «финансового заражения» («financial contagion») внутри банковской системы, однако, коль скоро банки привыкают к помощи со стороны государства как к «рутине», рискованность их поведения лишь усиливается, становится чрезмерной. В еврозоне «risk-taking behaviour of banks», по мнению многих экономистов, способствовало укреплению негативной «петли обратной связи» между банками и государством (банки накапливали большие объемы госдолга на своих балансах, надеясь, что в сложной ситуации правительства окажут им поддержку).

Все это подводило к мысли о необходимости пересмотра порядка распределения потерь при разрешении кризисных ситуаций с банками — с тем, чтобы максимально сократить использование бюджетных средств. Наконец, как выразился член правления ЕЦБ Бенуа Кюре, «было бы несправедливым заставлять налогоплательщиков нести издержки потерь при оздоровлении банков (даже когда спасение банков важно по причинам финансовой стабильности), если они не могут осуществлять действенного контроля за рискованным поведение банков»⁵³.

В случае с кипрскими банками «risk-taking behaviour of banks» проявилось в чрезмерном накоплении на их балансах греческих государственных облигаций. Фактически старт банковскому кризису на Кипре был дан не в марте 2013 г. а намного раньше — в марте 2012г, когда Греция, выполняя условия антикризисной программы Евросоюза о реструктуризации своих долгов, списала 75% стоимости своих облигаций, нанеся сокрушительный удар по кипрским банкам (держателям этих облигаций). Ситуация сразу же высветила проблемное положение двух главных кипрских банков, активно участвовавших в процессе приобретения греческого долга — «Bank of Cyprus» и «Cyprus Рopular Bank (Laiki)», поставив под сомнение их жизнеспособность. До сих пор остается открытым вопрос, почему кипрские банки продолжали приобретать проблемные греческие облигации даже в то время, когда у Греции начались проблемы?⁵⁴ Фактический дефолт по греческим облигациям, повлекший за собой огромные убытки кипрских банков, явился тем катализатором, который ускорил кризисные процессы и поставил банковский сектор страны на грань развала. По данным Центрального банка Кипра, общие потери, связанные с греческими облигациями, составили 25% островного ВВП (4,35 млрд. евро).

Наконец, третья составляющая детерминант кипрского кризиса находится в плоскости политических рисков страны. Так, причину теснейшей и роковой для Кипра связи с греческой финансовой системой, послужившей причиной кризиса, в литературе предлагается искать «в опасной практике уступок власти финансово-олигархическим «группам давления». Этот феномен, усугубленный гипертрофированным влиянием на все значимые решения, принимаемые в стране, консенсуса политических партий Кипра, зачастую далеко не в полной мере учитывающих мнение избирателей, и стал спусковым крючком этого кризиса⁵⁵.

В контексте рассматриваемых в настоящей статье проблем, касающихся строительства банковского союза и внедрения новых европейских механизмов работы с проблемными банками, уникальность кипрского опыта относится к беспрецедентному способу разрешения банковского кризиса, получившему название «bail-in debt» — фактическая рекапитализация банков «за их собственный счет». Столь радикальное изменение стратегии спасения проблемных банков связано с отмечавшимся выше началом применения на практике тех рекомендаций Комитета по финансовой стабильности касательно мер банковского оздоровления, которые вошли в новую директиву «BRRD», находящуюся на стадии утверждения в Евросоюзе (она получила одобрение Европейского совета и в настоящее время утверждается Европарла-ментом). Этой директиве придается исключительно важное значение, поскольку именно она содержит новый инструментарий антикризисного регулирования, нацеленный на снижение издержек спасения банков. Применение нового механизма банковского оздоровления начнется не позднее, чем через четыре года после принятия указанного документа (т.е. данная директива будет «инкорпорирована» в национальные законодательства стран, присоединившихся к механизму единого банковского регулятора, не позднее 1 января 2018 г.).

Суть механизма, содержащегося в новой директиве, состоит в том, что для спасения банков в первую очередь необходимо использовать их собственные средства. Списание долгов будет проходить в строгой очередности, и только в исключительных случаях предусматриваются обращение к национальным фондам финансовой поддержки (создаваемым государствами в рамках SRM) и задействование собственно государственной помощи («bail-out»), которая совсем недавно была главным источником средств для банковского оздоровления. Новые меры призваны повысить ответственность банков, превратив их в соучастников собственного спасения. Кроме того, они нацелены на экономию средств общеевропейских фондов, соответственно — на снижение нагрузки на налогоплательщиков европейских стран и на смягчение противоречия между государствами-кредиторами и государствами-заемщиками (что выражается в постоянных взаимных упреках «они много тратят» — «они мало дают»). Учитывая огромные суммы, израсходованные ранее на «bail-out» в Ирландии, Португалии, Испании и Греции, и сопоставляя их с более чем скромным воздействием на экономику, Евросоюз и пошел на такой беспрецедентный шаг.

Фактическое апробирование этих новых мер и наблюдалось в процессе разрешения банковского кризиса на Кипре. Впервые к спасению банков частично привлекались их собственные средства, причем были последовательно продемонстрированы два плана — «А» и «Б». «План А» состоял в предоставлении Республике Кипр пакета финансовой помощи от Евросоюза в размере 10 млрд. евро на условиях строгой кондициональности, предполагавшей привлечение собственных средств, полученных в результате введения единовременного налога на депозиты вкладчиков кипрских банков. Размеры налога варьировались от 6,75% на застрахованные вклады менее 100 тыс. евро до 9,9% на незастрахованные банковские вклады свыше названной суммы. Это был беспрецедентный шаг в истории еврозоны, выходящий за рамки законности: риску насильственного налогообложения подвергались застрахованные вклады, что, представляя собой опасный прецедент, могло дать сигнал о ненадежности застрахованных средств вкладчиков в любой стране Евросоюза. Директива о банковском оздоровлении такой акции не предусматривала⁵⁶, и после исключительно бурных дебатов в кипрском парламенте «план А» был отклонен.

Принятый же кипрскими парламентариями «план Б» предусматривал иную схему привлечения собственных банковских средств, существенно отличную от первой. Прежде всего она выводила из под насильственного налогообложения застрахованные депозиты до 100 тыс. евро, а также предполагала привлечение средств, полученных от реструктурирования двух проблемных кипрских банков — «Bank of Cyprus» и «Cyprus Рopular Bank (Laiki)», а в дальнейшем — закрытие последнего (второго по величине банка страны). Сумма привлечения собственных средств для «bail-in» первоначально составляла 5,8 млрд. евро, но в «окончательной версии» Еврогруппы от 17 апреля 2013 г. равнялась уже 13 млрд. Это было вызвано серьезным увеличением общей оценки спасения экономики страны в сравнении с июнем 2012 г. — с 17,5 млрд. до 23 млрд. евро, причем часть этой суммы — 8,3 млрд. — должно было поступить со счетов незастрахованных депозитов вкладчиков проблемных банков. При этом депозиты до 100 тыс. евро выводились из «Cyprus Рopular Bank (Laiki)» в «Bank of Cyprus», и на базе последнего создавался «хороший банк».

Депозиты, превышающие 100 тыс. евро временно замораживались (свободно разрешалось распоряжаться только 10% таких вкладов), и эта мера будет действовать до тех пор, пока банк не подготовит окончательный доклад об оценке своих активов). Планом, далее, предполагалась конвертация 37,5% средств на депозитах, превышающих 100 тыс. евро, в акции класса «А» банка «Bank of Cyprus», а также создание «буфера безопасности» в виде 22,5% средств на аналогичных счетах — средств, подлежащих замораживанию в течение двух лет, а при необходимости — и конвертации в акции банка⁵⁷.

В общей сложности держатели незастрахованных депозитов свыше 100 тыс. евро могли потерять в ходе реструктуризации банков до 60% своих средств, что эквивалентно названной выше сумме в 8,3 млрд. евро. В докладе Еврогруппы особо подчеркивалось, что это — «максимальная оценка». Факторы же установления окончательной суммы суть конкретные характеристики предстоящих конвертации задолженности в акционерный капитал «Bank of Cyprus» и поглощения им «Cyprus Рopular Bank (Laiki)». Центробанк Кипра тоже не стал квалифицировать эту сумму в качестве окончательной, ибо правительство страны еще не утвердило список организаций, чьи средства подлежат выведению из-под процедуры списания: было точно определено лишь то, что соответствующими объектами станут счета образовательных учреждений и муниципалитетов; решался также вопрос относительно счетов страховых компаний и пенсионных фондов.

Таков был в общих чертах план спасения кипрских банков на основе нового механизма «creditor-funded recapitalisation», или «bail-in-debt». Возникает вопрос, что вынудило Евросоюз к этому шагу? Сумма, требовавшаяся Кипру в мае 2013 г. для поддержки его банковского сектора и спасения страны от дефолта являлась для ЕС незначительной, особенно, если принять во внимание существенные размеры финансовой помощи, оказанные ранее: Испании — 100 млрд. евро в 2012 г., Португалии — 79 млрд. евро в 2011 г., Ирландии — 85 млрд. евро в 2008 г., Греции — 110 млрд. евро в 2010 г. и 130 млрд. евро в 2012 г.⁵⁸ Ни у кого не вызывает сомнения, что страны еврозоны и МВФ без особых проблем могли самостоятельно (без привлечения денежных средств вкладчиков банков Кипра) предоставить весь нужный Кипру объем финансовой помощи (в размере 17,5 млрд.).

Дело, видимо, в том, что позиция Евросоюза и МВФ по Кипру, воплощенная в отмеченном плане, стала в ряде отношений демонстрационно-показательной. Во-первых, как модель для других проблемных стран (в частности, южноевропейских), разучившихся жить по средствам после открытия доступа к дешевым европейским кредитным рынкам и имеющих гипертрофированные госрасходы и бюджетные дефициты, но уверенных: в условиях интеграции за все в конечном счете заплатит надежный север объединенной Европы. Кроме того, начиная с 2010 г., Евросоюзом уже была израсходована очень большая сумма на преодоление последствий финансового кризиса — около 4,5 трлн. евро, что стало фактором более экономного использования средств в дальнейшем. Нельзя сбрасывать со счетов и следующее: процесс урегулирования кипрского кризиса происходил в условиях предвыборной борьбы в Германии, т.е. именно тогда было чрезвычайно важно убедить немецких налогоплательщиков в том, что их деньги впредь не будут расходоваться на поддержку живущих не по средствам южных соседей.

Во-вторых, на решении кипрской проблемы сказались начавшийся с 2010—2011 гг. процесс внедрения мер банковского регулирования в рамках соглашения «Базель-3», а также работа по усилению надзора за прозрачностью банковской информации в целях борьбы с отмыванием незаконных денег и получения дополнительных налоговых сборов для пополнения доходов бюджетов европейских стран. В этом ракурсе внимание к Кипру обусловливалось настоятельными требованиями со стороны Германии (в лице ее канцлера Ангелы Меркель и министра финансов Вольфганга Шойбле) провести проверку кипрских банков на предмет нахождения там незаконно переведенных в 1990-е годы вкладов российских «олигархов». В связи с этими на Кипр была направлена экспертная группа Совета Европы по борьбе с отмыванием денег (Moneyval), работавшая под контролем Центробанка Кипра. Однако группа не выявила никаких серьезных нарушений (хотя ее выводы были резюмированы в специальном докладе, доступ к которому получили только несколько руководителей высокого ранга Еврогруппы и МВФ).

Каковы же ход и итоги проведенных антикризисных мероприятий? Главным результатом стало реструктурирование банковского сектора острова на основе модели «bail-in-debt». К настоящему моменту Кипру удалось выполнить главные требования «Тройки» кредиторов (Еврокомиссии, ЕЦБ и МВФ), что дало возможность получить первые транши на общую сумму в 4,7 млрд. евро (данные на конец октября 2013 г.)⁵⁹. Одним из ключевых событий стало принятие после подписания 25 марта 2013 г. кредитного соглашения с Евросоюзом («Меморандума о взаимопонимании», «MoU») решения о выделении Кипру стабилизационного кредита в размере 10 млрд. евро под 2,5% годовых сроком на 20 лет; первый транш поступил в страну в середине мая 2013 г. Погашение займа планировалось начать в 2022 г., однако в соответствии с решением Еврогруппы на встрече в Дублине от 12 апреля 2013 г. начало срока погашения кредита перенесено еще на три года. Страна также получит отсрочку по реализации всех пунктов программы оздоровления экономики (с 2016 г. до 2018 г.).

Структура источников внешней помощи Кипру представлена следующим образом: 10% суммы идет от МВФ, остальная часть объемом в 9 млрд. евро суть средства Европейского стабилизационного механизма (ESM). Их целевое назначение четко расписано: 2,5 млрд. евро — на рекапитализацию банковского сектора Кипра (исключая два указанных выше проблемных банка, один из которых закрыт, а второй — проводит рекапитализацию на основе привлечения средств незастрахованных депозитов); 4,1 млрд. — на погашение международных долгов страны и процентов по ним; 3,4 млрд. составят расходы правительства.

В настоящее время сложный процесс реструктурирования еще не завершен. Так, «Bank of Cyprus» в соответствии с требованиями «Меморандума» начал процесс «creditor-funded recapitalisation» еще в мае 2013 г. и конвертировал 37,5% незастрахованных депозитов (их назвали «суммой избытка») в акции класса «А», тем самым трансформировав их в уставный капитал банка и определив как «сумму первоначального взноса с депозитов». Кроме того, 22,5% незастрахованных депозитов удерживается в качестве «буфера безопасности», и при необходимости они также могут быть полностью или частично конвертированы в акции класса «А» и введены в уставный капитал банка как «дополнительные суммы взносов с депозитов», а еще 30% незастрахованных депозитов временно заморожено (таким образом, до конца процесса реструктурирования владельцы могут пользоваться только 10% своих вкладов). Возможность размораживания указанных 30% и судьба 22,5% «буферных» средств будут определены только после проведения аудита банка независимыми экспертами (работа еще не закончена) и выявления окончательного объема средств, необходимых для рекапитализации «Bank of Cyprus».

Президентом страны было обещано снятие ограничений на банковские операции внутри страны к концу 2013 г., а также разрешение на беспрепятственный перевод средств за рубеж с начала 2014г. Однако, по мнению главы кипрского Центробанка Паникоса Димитриадиса, ограничения сняты не будут, поскольку подобные сроки являются «слишком амбициозными», а «миссия по разморозке банковской системы страны не закончится в 2013 г.». Он полагает, что для полноценного завершения процесса реструктурирования и рекапитализации кипрских банков, а также для восстановления свободного перемещения капиталов может потребоваться «год с сегодняшнего дня» (эти соображения были обнародованы 23 ноября 2013 г. в интервью газете «Европа—Кипр, № 490). Фактически это означает: несмотря на сохранение после реформационных мер целостности еврозоны (а Кипр остаетя ее частью), «кипрский евро» продолжает оставаться таковым, и это не может измениться до полного снятия всех ограничений на движение капиталов⁶⁰. Банковская система страны все еще находится в тяжелом состоянии, «кипрские банки несут ожидаемые потери в связи с ростом расходов по покрытию невозвратных кредитов и ростом безработицы, падением доходов домохозяйств, розничных продаж и сокращением прибылей компаний»⁶¹.

В числе других серьезных мер, направленных на оздоровление экономики Кипра (и на привлечение для этого собственных средств), «Меморандумом» предусмат-рены: сокращение более чем вдвое размеров банковского сектора; повышение налогов (в том числе самого низкого в Евросоюзе корпоративного налога на прибыль — с 10 до 12,5%); приватизация полугосударственных предприятий (таких, как CYTA — крупнейший телекоммуникационный гигант страны, AIK — Департамент элект-рофикации, портовое управление, управление государственным выставочным центром, телерадиокомпания CyBC, Кипрская биржа, Управление земельных регистра-ций). Намечены, далее, привлечение иностранных инвесторов, существенное снижение госрасходов и проведение структурных реформ. В «Меморандуме» были поставлены также задачи существенного сокращения численности занятых в госсекторе, снижения дефицита госбюджета, сокращения госдолга, либерализации рынка труда, реформирования банковского и строительного секторов кипрской экономики, обеспечения допуска иностранных инвесторов на рынки электроэнергетики, телекоммуникаций и водоснабжения для повышения конкурентоспособности этих секторов экономики (сейчас они представлены государственными и полугосударственными компаниями). Снижение госрасходов и госсектора в экономике является весьма существенным условием, ибо Греция и Кипр — чемпионы Евросоюза по уровню расходов на реализацию базовых функций государства: у них уходит на это 16,2% ВВП, тогда как средний показатель по ЕС равен 10,1%. По мнению экс-президента островного государства, известного экономиста Джорджа Василиу, беспрецедентный рост соответствующих расходов — огромная структурная проблема экономики страны, поскольку госаппарат ежегодно «съедает» 58% всех налоговых поступлений бюджета, и растут эти расходы со скоростью 6,8% в год⁶².

Помимо этого в рамках программы «Меморандума» предусматривается проведение фискальной консолидации в период 2012—2016 гг. в размере 7,25% ВВП (1,2 млрд. евро). Госбюджет к 2017 г. призван иметь первичный дефицит (без учета расходов по долговым обязательствам) не более 4% ВВП; его сокращение запланировано как трехэтапное и составляющее в целом 1,1 млрд. евро⁶³.

Перечисленные выше меры должны в течение трех лет принести кипрской казне 13 млрд. евро для вывода из кризиса и модернизации экономики страны...

Анализ событий кипрского банковского кризиса марта 2013 г. и способов его урегулирования Евросоюзом дает интересный материал для понимания причин, проблем и перспектив создания банковского союза в интегрированной Европе, а также роли его новых институтов и механизмов. Самой существенной новацией, связанной с новым способом разрешения банковских кризисов, был механизм «creditor-funded recapitalisation», или «bail-in debt», впервые испытанный именно в такой стране Евросоюза, как Кипр. Интересным является тот факт, что почти сразу же за практической реализацией антикризисных мероприятий на Кипре на встрече министров финансов на уровне «ЭКОФИНа» (от 27 июня 2013 г.) было достигнуто важное соглашение, известное как «General Approach on the Draft Directive» (в рамках BRRD). Иными словами, появился законопроект Еврокомиссии (MEMO/13/601/27/06), формально закрепивший механизм «bail-in» в качестве нового способа разрешения потенциальных банковских кризисов Еврозоны.

Еврокомиссар по внутренним рынкам Мишель Барнье охарактеризовал принимаемые правила реструктуризации и оздоровления банков как «наиболее комплексную рамочную программу для разрешения кризисных ситуаций с банками в мире» и как решение «большой политической важности». Он особо подчеркнул аспекты утвержденного «ЭКОФИНом» решения, касающиеся обязательности принимаемых правил для всех стран-членов Евросоюза (а не только для стран еврозоны), окончательного перехода к модели кризисного разрешения по типу «bail-in debt», прекращения использования «public money» для спасения терпящих бедствие банков, отсутствия фундаментальных различий в национальных концепциях банковского спасения, исключения дискриминации инвесторов из разных стран Евросоюза за счет фрагментации условий фондирования⁶⁴.

Ключевое отличие спасения банков по типу «bail-in debt» в отличие от «bail-out» (выхода из кризисной ситуации за счет внешних для банков источников) состояло в использовании для помощи терпящим бедствие банкам прежде всего их собственных средств. Июньский законопроект Еврокомиссии как раз и имел целью оповестить все страны Евросоюза о том, что такая практика отныне превращается из исключения в правило и может быть использована в любой стране, банковская система которой находится в кризисном состоянии.

Законопроектом, состоящим из трех разделов, соответственно: 1) разъясняется сама процедура «bail-in debt»; 2) описывается будущая роль Европейской банковской организации (ЕВА) и национальных банковских надзорных органов в оздоровлении банков; 3) определяются состав и функции национальных фондов антикризисной поддержки. Процедура «bail-in debt» включает списание всей задолженности проблемного банка («all liabilities» of a bank) для восстановления его уставного капитала, подорванного рыночными потрясениями. Предусматривается, что около 10% задолженности всегда должно быть в наличии у банка для возможной конвертации в акционерный капитал, причем эти средства не должны включать «регуляторный буфер». Процедура списания задолженности будет происходить в порядке строгой очередности: в первую очередь списанию подлежат акции проблемного банка, затем сокращение до нуля регуляторного капитала, затем субординированных кредитов и других пассивов. Возможность применения практики «bail-in» ко всей задолженности банка будет существовать с января 2018 г.

В соответствии с проектом каждое государство Евросоюза имеет свой независимый надзорный орган и фонд финансовой поддержки⁶⁵. Эти органы станут необходимыми элементами единого механизма работы с проблемными банками, который должен начать функционировать с 1 января 2015 г. Такие независимые надзорные органы наделяются широким набором полномочий и инструментов, не исключая ранние интервенции в дела проблемных банков, при условии, что окончательно вопрос о времени вмешательства будет определяться Европейским банковским агентством (в настоящее время окончательно еще не определено, как в этом вопросе будут разграничены полномочия между уже существующим EBA и планируемым к созданию в 2015 г. SRA, входящим в структуру Единого механизма по работе с проблемными банками — SRM). Национальные надзорные органы наделяются также полномочиями назначать руководство проблемного банка взамен старого. Банки обязываются заранее разрабатывать специальные «планы спасения» и автоматически активировать их в кризисных ситуациях. Проектом предусматривается разработка единого индикатора, который поможет определить, настало ли время для вмешательства надзорных органов, при этом предварительно потребуется установить, является ли банк уже неплатежеспособным.

В упомянутом третьем разделе законопроекта дан предварительный набросок общеевропейской системы соглашений относительно создания национальных фондов помощи проблемным банкам. Предполагается, что такие фонды должны будут поддерживать не только национальные банки, но и проблемные банки других стран Евросоюза и что в свою очередь смогут обращаться за помощью к аналогичным фондам соседей по ЕС (при этом устанавливается, что национальные фонды не обязаны предоставлять помощь другим странам в размерах, больших, нежели половина их собственных средств). Общая же принципиальная формула документа состоит в следующем: использование средств таких фондов становится допустимым только в последнюю очередь, после задействования всех других механизмов, предусмотренных проектом (включая списание всех акций, облигаций и буферного капитала банка).

Анализируя текст законопроекта нельзя не отметить определенной аналогии описанных в нем способов работы в отношении проблемных банков с теми действиями, которые незадолго до этого были предприняты на Кипре касательно двух системообразующих банков страны «Cyprus Popular Bank(Laiki)» и «Bank of Cyprus», признанных проблемными; это лишь подтверждает вышеупомянутый демонстрационный характер мер Евросоюза в отношении Кипра.

Помимо нового способа разрешения банковских кризисов кипрский кризис еще раз высветил «deficiency lines» существующей системы европейского финансового надзора, и прежде всего — отсутствие независимых и правомочных общеевропейских институтов и механизмов надзора и разрешения кризисных ситуаций в банковском секторе (SSM/SRM), а также соответствующих фондов финансовой поддержки. Именно отсутствие надзора, о котором идет речь (и определяющие черты которого — независимость от политических решений стран-членов, децентрализация при общем руководстве ЕЦБ, охват всех кредитных учреждений ЕС, высокая компетентность и надежность, достаточный объем средств) не позволили начать раннюю диагностику проблем с кипрскими банками еще в 2011 г., когда из-за покупки критического объема греческих долгов появились первые симптомы будущей кризисной ситуации. Кипрская банковская система с ее закрытостью для постороннего вмешательства, сильной зависимостью от политических групп давления и привязанностью к греческому финансовому сектору, как никакая иная в Европе, нуждалась в подобном надзорном механизме.
Другим, причем не менее важным, следствием отсутствия названных механизмов стала невозможность проведения прямой рекапитализации кипрских банков через фонд ESM, как это планируется делать в создаваемом банковскомсоюзе в рамках механизмов SSM/SRM, поскольку срок введения в действие этих механизмов — 2014 г. для SSM и 2015 г. — для SRM (эти сроки указаны в программных документах, но в реальности они могут отодвигаться). Поэтому избежать дополнительной нагрузки на госфинансы Кипра не удалось.
Таким образом то, что было апробировано в ходе урегулирования кипрского кризиса и что всегда будет с ним ассоциироваться, — это новая стратегия минимизации издержек по преодолению кризисных ситуаций в банковском секторе Евросоюза.