Публика и принятие правительственных решений: кому нужны «народные» обсуждения и консультации?

В последние десятилетия публичное участие¹ и проведение обсуждений на предварительной стадии разработки государственных решений стали одной из популярных тем в разных странах. Следуя модным тенденциям в мировой публичной политике, сегодня многие государства с различными политическими режимами активно продвигают идеи открытости и прозрачности, проводят публичные обсуждения концепций проектов нормативных актов и их возможного воздействия на экономическое развитие страны.

Считается, что открытость правительства к общению с гражданами выгодна обеим сторонам: правительство может избежать принятия непродуманных решений и сократить расходы госбюджета на их реализацию, а граждане получают определенную возможность контролировать деятельность официальных лиц. В результате повышается доверие к принимаемым решениям, расширяется круг ответственных лиц и появляется возможность лично участвовать в обустройстве государства.

На практике оказывается, что публичные обсуждения не означают автоматически экономию государственных средств, открытость для всех и минимизацию влияния некоторых. Народное участие, даже организованное по всем необходимым правилам, может не работать или работать, но не так, как предполагалось в теории. Кроме того, призывы любого правительства к собственной открытости и прозрачности — парадоксальное явление, поскольку государственные чиновники считают нерациональным стремление увеличить публичное участие. (Надо тратить время и энергию на общение с людьми, которые чаще всего оказываются дилетантами в обсуждаемой теме. А предсказать заранее полную окупаемость расходов на организацию публичного участия удается не всегда.)

В статье рассмотрены существующие в зарубежной литературе теоретические концепции, которые объясняют эти парадоксы. Основным материалом послужили практики «публичного участия» в США. Такой выбор обусловлен тем, что большинство обсуждаемых теорий основаны на эмпирических исследованиях административных реформ именно в этой стране и, следовательно, связаны со специфическими характеристиками ее социополитической системы (политический плюрализм и разделение властей, верховенство гражданского общества в отношении государства и пр., см: Даль, 2000; Nicolas, 1980). Не отрицая значения структурных факторов, определяющих эффект участия публики в административном процессе, мы оценим, насколько опыт процедуры публичного участия в США может быть отделен от специфического контекста и полезен для других стран, включая и Россию.

Для этого необходимо проанализировать эмпирические исследования взаимодействия публики и правительства и наиболее популярные механизмы коммуникации с государством в США. Эти исследования позволят оценить, во-первых, насколько эффективно процедура функционирует в американском контексте, и, во-вторых, выявить элементы, которых не хватает для ее более продуктивной работы. Также необходимо обсудить, что дает современному обществу публичное участие в том виде, в котором оно существует сегодня — редко когда продуктивное и практически всегда крайне затратное для государственного бюджета.

Зачем правительству участие публики?

Идея участия публики (или общественности)² в разработке экономических решений правительства стала одним из интересных аспектов эволюции современного государства как с точки зрения теории демократии, так и с позиций концепции групп влияния. Плюсы и минусы привлечения «публики» (внешних по отношению к правительству лиц) к обсуждению правительственных решений уже много лет исследуются зарубежными экономистами и политологами.

С одной стороны, как утверждает чикагская школа (Дж. Стиглер, Г. Беккер и др.),³ открывая административный процесс для публики, мы во многих случаях должны учитывать негативные последствия такого вмешательства. В открытости оказываются заинтересованы прежде всего концентрированные группы интересов; правительство и парламент «захватываются» этими группами, которые проводят выгодные им, а не обществу в целом, регулирующие решения⁴. Возникает закономерный вопрос: если мы знаем о высокой вероятности возникновения «захвата», то почему не изолировать правительство от такого влияния и не позволить регуляторам самим разрабатывать решения? Министерства и департаменты должны вырабатывать административные решения независимо от других членов общества (публики в целом). Эксперты, работающие в государственных органах, знают свою сферу лучше представителей других социальных групп, которые чаще всего менее информированы, компетентны и объективны. С такой позиции введение публичных обсуждений выглядит как акт капитуляции власти, которая признается в своей некомпетентности и неспособности решать возникающие в стране проблемы.

Как показывают эмпирические исследования, часто именно так и воспринимают общение с публикой большинство государственных служащих во многих странах. В США, например, представители госдепартаментов и федеральных агентств видят в публичном участии прямое препятствие для быстрой разработки программ и принятия оптимальных административных решений. По этой причине многие американские ведомства избегают принятия решений в форме «постановлений», требующих обязательных публичных консультаций, и заменяют его техническими «инструкциями» и «указаниями», которые не предполагают общение с «аутсайдерами» (Anthony, 1992).

С другой стороны, если обратиться к аргументам теории репрезентативной демократии, то изолированная работа правительства над регулирующими решениями является прямым нарушением механизма делегирования. Многие социальные и экономические решения разрабатывают и реализуют работники министерств и агентств, которые не являются выборными лицами. Следовательно, на их работу не могут повлиять напрямую представители законодательного органа и граждане страны. Как гласит теория демократии, даже если с точки зрения министерских работников граждане некомпетентны, они имеют право напрямую участвовать в выработке административных решений и высказывать свою точку зрения о принимаемых в государстве программах.

Долгое время правительства развитых демократий занимались поиском оптимального решения данной дилеммы — оградить чиновников от влияния общественности или, наоборот, позволить публике участвовать в разработке административных решений. Выбор был сделан в пользу расширения практик прямого участия. К концу XX — началу XXI в. практически во всех развитых странах были оформлены институциональные рамки публичного участия, разработаны законы о праве общественности на получение информации о деятельности различных министерств. В США, например, с 1946 г. Закон о процедуре принятия административных решений (Administrative Procedure Act) ввел принцип открытости и прозрачности административного процесса для публики. За несколько десятилетий разработаны различные формы публичных обсуждений — письменные комментарии и консультации, общественные опросы, конференции, экспертные советы и публичные заседания в министерствах (Kerwin, Furlong, 2010. P. 171).

Процедура публичного участия решает разнообразные задачи. Предполагается, что обсуждения, независимо от формы их проведения, помогают чиновникам сформулировать более эффективные решения. С такой точки зрения привлечение публики преследует вполне утилитарную цель: сократить правительственные расходы на сбор сведений о возможных последствиях принимаемых решений. Общение с публикой позволяет выявить непреднамеренные внешние эффекты, которые чиновники могли не заметить. Кроме того, теоретически публичные обсуждения позволяют решить и более сложную проблему — локализовать сопротивление социальных групп, подпадающих под действие тех или иных форм регулирования, и получить с их стороны предварительное признание проекта нормативно-правового акта или программы. В идеальном варианте следствием этих действий должно стать повышение доверия публики к правительству и административному процессу в стране в целом (Fischer, 2003; Harter, 1982; McCubbins et al., 1987; West, 2004). Рассмотрим эти теоретические аргументы подробнее.

Мотив повышения эффективности решений и экономии расходов декларируется практически каждым правительством, принявшим идеологию открытости и прозрачности своей работы, в том числе и российским. Качество и эффективность любого экономического, социального или технического решения правительства напрямую зависит от точности и полноты информации, которую использовали для его разработки. Взаимодействие с публикой в виде уведомлений, консультаций или непосредственного включенного участия помогает работникам министерств и агентств получить необходимую информацию и понять, чем живет отрасль или общественная сфера, в жизнь которых они собираются вмешаться. Считается, что подобное взаимодействие особенно ценно в тех случаях, когда министерствам приходится принимать особенно трудные решения в условиях недостатка нужной информации и необходимых компетенций.

В теории публичной политики ограниченная компетенция госслужащих, готовящих то или иное решение, объясняется многими причинами. Например, работа в министерстве не всегда дает возможность составить полное представление о проблемах, которые могут возникнуть при реализации новой программы. Также зачастую может не хватать достаточной статистики по сфере предполагаемого вмешательства, доступных исследований или предшествующего опыта. Кроме того, может недоставать компетентных специалистов, способных провести полноценный анализ возможных эффектов принимаемого решения. Во всех этих случаях данные, которые аккумулируются в процессе общения с публикой, становятся основой как для разработки нового решения, так и для коррекции уже работающей программы правительства.

За эмпирическими доказательствами такой позиции можно обратиться к опыту США, где практика публичных обсуждений административных решений возникла до принятия в 1946 г. Закона об административной процедуре. В 1902 г. министерство сельского хозяйства предписывало желательное проведение обсуждений с экспертами по поводу стандартов пищевых продуктов. Другим примером служит работа министерства труда, которое в 1930-е годы проводило конференции с представителями бизнеса и профсоюзов для разработки постановлений о заработной плате⁵.

Второй аргумент в пользу общения правительства с публикой основан на том, что такая процедура позволяет оценить и степень выполнения принятого решения, и то, как решение будет встречено общественной сферой или отраслью при его реализации в дальнейшем. Ведь сама выработка решения — это не конечная цель, намного важнее, насколько успешно оно будет реализовано. Поэтому реакция со стороны публики оказывается продуктивным индикатором степени одобрения или сопротивления со стороны регулируемой сферы.

С такой позиции взаимодействие с публикой играет ключевую роль по многим причинам. В регулирующих программах именно результаты общения с внешними акторами помогают министерствам построить оптимальную систему контроля за выполнением решения. Если заинтересованные группы в целом приняли очередное правило без долгих дебатов, то и программы контроля за его выполнением можно построить по принципу самоконтроля. Такое согласие потребует меньших затрат на реализацию решения. Но если новое решение вызывает резкую критику со стороны регулируемых субъектов, то правительство будет вынуждено продумывать более дорогостоящие программы контроля за его эффективной реализацией.

Еще один фактор, который в теории объясняет неожиданно возросшую популярность различных практик вовлечения публики, — это наблюдаемый уже много лет спад интереса граждан к игре «репрезентативная демократия». Как показывают многочисленные эмпирические исследования, большинство граждан развитых демократий оторваны от непосредственного процесса принятия решений. Тем же, кто хотел бы участвовать, позволяется это делать только в рамках процедуры голосования, но число использующих ее представителей публики постоянно сокращается.

Проблема «отмирания» голосующей публики активно обсуждается как в академической, так и в правительственной среде разных стран (Norris, 2011). По мнению исследователей, публика перестала участвовать в традиционных формах включения в политический процесс: во многих странах снижается общественное участие в структурированных моделях демократии (голосовании, участии в партиях) и возрастает количество спонтанных публичных собраний и митингов, которые неожиданно для правительства превращаются в массовые акции протеста, угрожающие текущему общественному устройству (Dalton, 2008). В качестве наглядных примеров подобной тенденции могут служить случаи антиправительственных выступлений в России (2011 г.) и в Египте (2013 г.).

Правительства экспериментируют с различными формами «диалога с публикой», разрабатывают альтернативные варианты публичного участия, которые могли бы решить проблемы репрезентативной демократии (Cain et al., 2004; Newton, Geissei, 2012). Считается, что прямой контакт и диалог правящих с управляемыми позволят как минимум услышать голос публики, а как максимум скорректировать содержание принимаемых решений. Кроме того, с его помощью можно привлечь к принятию решений социальные группы, интересы которых по каким-то причинам ранее не были представлены в административном процессе.

А публика кто?

В контексте репрезентативной демократии при реализации модели «публичного участия» публика и правительство оказываются равноправными участниками административного процесса. Публика теперь становится не только агентом, который один раз в четыре-шесть лет бросает свои бюллетени в избирательные урны и расходится по домам до следующих выборов, но и одним из экспертов, помогающих правительству в его повседневной работе.

Однако формальное признание роли публики и создание института взаимодействия не всегда приводят к тому, что, во-первых, возникает сама публика, во-вторых, что взаимодействие между ней и правительством оказывается продуктивным. Другими словами, учитывая текущий низкий уровень доверия к власти, почему правительства уверены, что их действия создадут публику, которая согласна работать с чиновниками? Не возвращает ли формат публичных консультаций в определенный момент к традиционной форме «диалога с избранными лицами», от которого так стремится избавиться правительство? Пользуются ли сами «избранные лица» оформленными процедурами «публичного участия» или предпочитают использовать привычные методы воздействия на правительство (например, посредством личных контактов с чиновниками)? Для ответа на первые два вопроса мы обратимся к аргументам теории общественного выбора, а чтобы осветить последний вопрос, рассмотрим эмпирические исследования, в которых изучались правила игры лоббистских групп и государства в США и оценивались используемые механизмы воздействия на власть.

Следуя аргументам теории общественного выбора, мы можем сказать, что желание новой идеологии госуправления создать такие условия для граждан, когда они смогут проявить себя как группа и озвучить свои предпочтения, противоречит концепциям рационального неведения и логике коллективного действия (Olson, 1965; Wilson, 1984). Согласно данной теории, маловероятно, что публика в целом стремится участвовать в административно-политическом процессе, даже после создания для этого всех необходимых институциональных условий. Существует определенный порог чувствительности представителя публики к участию в политическом процессе, и выгоды и издержки каждого акта участия будут соотноситься с ним. Если порог окажется ниже определенного уровня, то рациональный индивид постарается избежать участия и предпочтет «не ведать» о том, что происходит в определенной сфере общественной жизни.

Другие мотивы у групп интересов: для отдельных решений правительства, напрямую затрагивающих сферу их деятельности, порог чувствительности будет выше, и выгоды участия окажутся выше (или хотя бы равны) издержкам. Эти группы будут заинтересованы и в активном лоббировании с целью организовать институт публичных обсуждений, и в участии в самих процедурах. Такой аргумент наглядно подтверждается опытом большинства западных стран, где идея публичного участия продвигалась прежде всего отраслевыми группами интересов — основными участниками проводимых общественных слушаний.

Согласно аргументам теории общественного выбора, мы неизбежно должны увидеть переход «публичных обсуждений всех» в форму «диалога лишь с некоторыми» (будь то эксперты, отраслевые группы интересов или иные группы лобби, давно и активно участвующие в разработке правительственных решений). Кроме того, даже эти заинтересованные группы не будут стремиться к публичному участию в выработке каждого возможного решения. Зная, что с помощью процедуры публичного участия правительство решает собственные задачи по сбору недостающей информации о регулируемой сфере, многие группы лобби, подсчитав издержки и выгоды такой помощи, будут готовы инвестировать свое время и ограниченные ресурсы только в избранные решения. Логично, что они, как и другие рациональные избиратели, будут избегать участия там, где никакой выгоды для себя лично не увидят.

В качестве подтверждения этого аргумента обратимся к данным американских исследователей, анализирующих публичное участие в обсуждении административных решений в США. На первый взгляд роль публичного участия (особенно со стороны компаний и промышленных союзов) в выработке многих социально-экономических решений в США велика. Многочисленные исследования предоставляют нам доказательства влияния представителей той или иной отрасли/социальной группы на работу отдельных министерств или департаментов в этой стране. Например, показано влияние табачных корпораций на принятие решений по поводу предупреждающих наклеек на табачные продукты в США (Derthick, 2005). Обсуждается участие различных отраслевых групп в оформлении правил трудовой безопасности сельскохозяйственных работников (Cheit, 1990).

Однако традиционные представления об очень высокой доле публичного участия в административном процессе в США не всегда подтверждаются эмпирическими данными (Kervin, Furlong, 2010). Данные Главного бюджетно-контрольного управления (Government Accountability Office) указывают на то, что в 1997 г. около 59%, а в 1995 — 1998 гг. — 67% решений американские госорганы принимали без публикации предварительной информации и, следовательно, без какого-либо формального обсуждения с публикой⁶. Иными словами, в 1990-е годы публика в США привлекалась к оценке предполагаемых действий правительства только в 33% всех принятых за этот период решений.

Среди причин таких низких результатов, расходящихся с традиционными представлениями об огромной роли публики в США, можно назвать рациональное неведение и «участие некоторых», что предполагает теория общественного выбора. Большая часть публики, подсчитав выгоды и издержки предполагаемых действий, не затрудняет себя участием в общественных обсуждениях. В свою очередь, группы интересов предпочитают концентрировать свои усилия только на жизненно важных решениях, эффекты которых будут касаться их напрямую. В Федеральном регистре США перечислены все без исключения постановления федеральных агентств и министерств, многие из которых часто оказываются тривиальными и не вызывающими особого беспокойства со стороны групп лобби.

Отраслевые группы интересов скорее захотят влиять на общие стандарты регулирования в своей отрасли, чем на каждое отдельное решение. На это указывает доля получаемых от публики комментариев, которая значительно различается по проблемам и отраслям. Иногда разработчики решений в США получают только один комментарий от публики (например, решение об уровне минимального дохода для участия в определенных социальных программах), иногда — до 268 комментариев (при разработке правил для социальных программ помощи пожилым людям и людям с ограниченными физическими возможностями) (Golden, 1998).

Возможно и другое объяснение незначительного числа публичных комментариев, получаемых правительством. Публика (особенно ее часть, сконцентрированная в группах лобби) предпочитает обходить институционально оформленную процедуру взаимодействия с властью и вместо письменных комментариев и присутствия на открытых заседаниях правительства использует иные средства воздействия. Понятно, что подобные варианты «диалога» не будут отражаться в официальных документах⁷.

В 1997 и 2007 гг. Корнелиус Кервин и Скотт Фюрлонг проводили опрос публики, заинтересованной во взаимодействии с американским правительством и активно вовлеченной в публичные обсуждения законопроектов (Kervin, Furlong, 2010). Среди респондентов были представители промышленных союзов (54% всех респондентов в 1997 г. и 46% в 2007 г.), отдельных отраслей (Ни 26% соответственно) и профсоюзов (3 и 0,7%). Кроме того, авторы опросили представителей гражданских ассоциаций (13 и 6%), госслужащих (2 и 11%) и экспертов (3 и 2%). Авторы спрашивали: какие формы влияния на правительство США используют данные группы и какие стратегии считают наиболее результативными?⁸

Как показал проведенный опрос, 66-67% респондентов считали работу с представителями министерств и агентств одной из самых важных форм взаимодействия с властью. В таблице показаны основные стратегии взаимодействия с правительством (в порядке убывания популярности, ответы — «использую стратегию всегда/часто»). Далее авторы сравнили частоту использования этих форм и эффективность, которую участники опроса приписывали им (ответы — «очень эффективная/самая эффективная стратегия»).

Таблица

Стратегии взаимодействия публики с органами исполнительной власти в США и оценка эффективности этих стратегий, 1997 и 2007 гг. (в %)

Стратския	Выбор стратегии		Оценка эффективности стратегии
	1997	2007	1997	2007
Письменные комментарии к проекту решения	77,1	54,9	54,2	54,3
Контакты с разработчиками после объявления о разработке решения	55,4	47.3	49,2	41,9
Контакты с разработчиками до объявления о разработке решения	51,2	42,9	71,2	68,0
Участие в открытых заседаниях министерств	38,8	38,0	32,8	50,0

Источник: Kervin, Furlong, 2010.

Представленные данные демонстрируют различие между используемыми стратегиями воздействия на правительство и оценкой их эффективности. Как в 1997, так и в 2007 г. публика в США пользовалась письменными комментариями, однако наиболее эффективной стратегией считала неформальные контакты с чиновниками до объявления о начале разработки того или иного решения, касающегося их отрасли. Объяснить такой выбор просто: успешность воздействия на чиновников повышается, если группа лобби пытается установить дружеские отношения с ними и влияет на административный процесс до официального начала разработки решения.

Популярность практики неформальных контактов подтверждают и другие исследователи, опрашивающие госслужащих, непосредственно отвечающих за принятие тех или иных решений. При опросе ключевых фигур из сферы регулирования в США (42 человека), проведенном в начале 2000-х годов, только 6 сказали, что никогда не участвовали в неформальных встречах с представителями регулируемой отрасли до принятия решения (West, 2004).

Прежде чем делать выводы из опыта США, которые могут быть полезны и для других стран, оценим критически возможность их переноса в иной контекст. Конечно, модели взаимодействия публики и правительства США специфичны и не будут повторяться в других странах (Radaelli, Francesco, 2010). Некоторые характеристики социально-политической системы США ограничивают применимость представленных выше теорий, обоснований и практик публичного участия в других странах.

В США характер публичного участия определяется структурой политических институтов и необходимостью выстраивать продуктивные отношения между «принципалами» и «агентом». Законодательный орган и президент (принципалы) делегируют свою власть регулирующим агентствам и министерствам (агентам), и в их отношениях возникает классическая проблема информационной асимметрии и контроля за поведением агента (March, Olson, 1983; Miller, 2005). Принципалы (законодательная власть и глава исполнительной власти) не могут полностью контролировать поведение агента. В свою очередь, агент — в нашем случае бюрократы — начинает принимать решения, которые не отражают предпочтения принципала, и при этом «закрывает» или делает максимально непрозрачным внутренний процесс своей работы (Масеу, 1992). Введение принципов открытости, прозрачности и участия в какой-то мере решает проблему принципал—агентских отношений. Согласно теории политического контроля бюрократии, введение процедуры публичных обсуждений означает прежде всего установление правил, которые заставляют чиновников (агентов) действовать в интересах принципала (американской публики в целом) (Balla, 1998; Weingast, Moran, 1983; McCubbins et al., 1987).

Насколько подобная структурная логика будет работать в других контекстах? Аргумент о принципал—агентских отношениях, например, не подходит для большинства стран Европы, в которых долгое время не было независимых регулирующих агентств⁹. В США именно на контроль их работы и была направлена процедура публичного участия (Francesco et al., 2012; OECD, 2002).

Однако из данного аргумента напрямую не следует, что отличные от США стартовые структурные характеристики указывают на невозможность применения американских теорий и практик публичного участия к анализу опыта других стран, включая и Россию. Структура социально-политической системы в США является важным, но не единственным фактором «приоткрытия» для публики внутренней административной жизни государства. Как показывает современная история реформирования правительства, во многих странах независимо от политической системы продвигается принцип прозрачности, различным социальным группам предоставляется возможность высказать свое мнение по поводу принимаемых решений. Поэтому вопрос о применимости опыта США к административным процессам в других национальных контекстах разумнее заменить анализом того, какие уроки публичного участия в США могут быть полезны, насколько успешно работает сложившаяся там процедура, как можно повысить продуктивность ее работы.

Можно сделать несколько выводов по поводу института публичного участия в США. Во-первых, в этой стране роль публики в административном процессе огромна, различные стратегии воздействия на правительство здесь используются группами интересов уже больше 100 лет. Однако остается открытым вопрос о том, кем используются эти инструменты и кто реальный агент процедуры публичного участия. Как показывают эмпирические работы, во многих случаях институтом публичных обсуждений, как и сетью неформальных связей, активно пользуются группы избранных, а не публика в целом. Около 57% письменных комментариев к проектам нормативно-правовых актов исходят от промышленных групп лобби (Webb Yackee, Webb Yackee, 2010). Мнение этих групп чаще всего учитывается при разработке различных правительственных решений.

Во-вторых, опыт США показывает, что не оправдались надежды на изменение лоббистской тенденции в связи с введением электронных ресурсов, которые, казалось бы, позволяют любому человеку (а не только избранным) получить доступ к правительственной информации и повлиять на административный процесс. Несомненно, технологии позволяют расширить список представителей публики, но он все равно остается списком только заинтересованных лиц. Скорее проблема публичного участия заключается не столько в правильном построении электронных технологий участия, сколько в мотивации самих участников — чаще всего она развита у групп лобби, которые уже имеют влияние (Coglianese, 2004/2005).

В-третьих, среди избранных групп неформальные механизмы влияния считаются более эффективными, чем формальные способы взаимодействия с правительством. При этом процедуры, которые правительство вводит в связи с призывами к прозрачности и открытости, также не отвергаются группами лобби. Они используют и письменные комментарии, и участие в открытых правительственных заседаниях, при этом не считая их такими же продуктивными, как неформальные отношения с чиновниками.

Классическая республиканская теория: как перейти от диалога с некоторыми к участию большинства?

Возникает вопрос: какие элементы можно добавить в процедуру взаимодействия правительства с публикой, чтобы в участии были заинтересованы если не все, то хотя бы еще какая-то часть публики, а не только (и так уже) избранные группы? Если обратиться к теории, то один из возможных ответов дает классическая республиканская традиция, которая сфокусирована на историческом опыте совместного участия публики в процессе принятия решений, касающихся жизни всего сообщества (Хархордин и др., 2013)¹⁰.

Применяя аргументы республиканской теории к институту «публичных обсуждений», можно заметить, что современная ориентация административного процесса на диалог с публикой в виде письменных комментариев, общественных опросов, экспертных советов и публичных заседаний в министерствах во многих случаях неэффективна. Часто, вводя эти формы публичности, чиновники ограничиваются сбором информации о предпочтениях публики в той или иной общественной или экономической сфере и затем самостоятельно ищут наиболее эффективные средства удовлетворения высказанных пожеланий. Как было отмечено выше, подобная стратегия часто превращает ожидаемый диалог с большинством в монолог некоторых.

Более продуктивны персонализация процесса (когда любой представитель публики может реально участвовать в принятии решения) и его переориентация на действие (не разговор о работе, а ее совершение) (Office of Management and Budget, 1979). Другими словами, правительству необходимо не просто собирать информацию о потребностях отдельных социальных групп, а стимулировать дискуссию и приглашать публику к диалогу (Reich, 1990). В ходе такого диалога представители публики смогут сформулировать свои ценности и ожидания от правительства, понять его возможности и ограничения, а значит, в какой-то мере откроют для себя неизвестные ранее стороны административной жизни государства. С этой точки зрения актуальными оказываются такие республиканские практики, как допуск граждан к площадкам принятия решений, выборы «участвующей публики» с помощью жребия или лотереи, предварительное обучение «избранных жребием» и их непосредственное участие в процессе разработки и реализации общего решения, постоянная ротация «избранных».

Если доступ к площадкам решения институционализирован в виде идеи «открытого правительства» или «публичных консультаций» в процедурах ОРВ и OB (оценок регулирующего воздействия нормативно-правовых актов и воздействия в целом¹¹) и в той или иной степени оформлен практически во всех развитых демократиях, то с тремя последними элементами работа началась относительно недавно. Жребий направлен на решение проблемы участия в административном процессе только заинтересованных лиц¹². Предварительное обучение объясняется постоянно возрастающей сложностью принятия решений в современном обществе и направлено на общее ознакомление с обсуждаемой проблемой избранных жребием. Представители публики после подобной предварительной тренировки могут более осмысленно участвовать в разработке и реализации того или иного решения. Ротация избранных позволяет решать проблему «приклеивания» одних и тех же лиц к власти и постоянно менять список лиц, принимающих решения.

Традиционные практики привлечения публики редко изменяют состав участников административного процесса, в результате чего возникают рациональное неведение большинства участников, концентрация интересов и формирование группы лобби. Жребий выбирает случайным образом из определенной группы населения тех, кто будет ее представлять, искусственно создавая новых «заинтересованных» (Stone, 2011). Этих людей вынуждают стать своеобразным лобби: им предлагают разобраться в проблемах, которые их прежде не интересовали. При этом выбранные путем жребия представители публики допускаются к площадкам разработки решений, рядом с которыми им разрешается «постоять и поговорить». Они разрабатывают закон, который будет регулировать их поведение в будущем, или распределяют общий бюджет сообщества по статьям расходов, которые кажутся им наиболее достойными.

Рассмотрим, насколько продуктивность предложенных выше элементов определяется содержанием рассматриваемых вопросов и уровнем их обсуждения. Следуя аргументам теории рационального выбора, можно предположить, что от содержания обсуждаемых вопросов — начальное образование, размер пенсии или открытие мусороперераба-тывающего комбината в центре города — зависит характер публичного участия. Представители публики, на которых выпал жребий, скорее всего окажутся дилетантами в обсуждаемых темах и, следовательно, будут способны осмысленно обсуждать только те вопросы, которые легко могут преодолеть «порог чувствительности» к общественному участию, — проблемы, связанные с непосредственным местом проживания (домом, двором, улицей и городом), условиями их рабочего места, экологической ситуацией в городе и пр. Вероятнее всего локальные проблемы вызовут более живую реакцию у публики, чем вопросы регионального или национального уровня. В зависимости от обсуждаемой темы и уровня ее обсуждения должны различаться механизмы участия публики. Вероятно, жребий должен применяться только в случае отбора граждан для обсуждения проблем местного значения.

Впрочем, как указывают некоторые исследователи, любое мнение со стороны случайно выбранных представителей публики, пусть даже и «маленьких экспертов», позволяет расширить круг обсуждаемых аспектов темы (Fiorino, 1990). После краткого ознакомительного курса лекций неспециалисты могут рассуждать в принципе о любой общественной проблеме, увидеть в ней интересные моменты, поставить важные вопросы, которые не задавали специалисты, и, главное, поделиться своим локальным знанием обсуждаемого предмета, то есть фактами реальной жизни, часто не замеченными экспертами. С такой точки зрения, республиканские механизмы организации публичного участия могут применяться для обсуждения любой проблемы, будь то расходы местного или федерального бюджета или разрешение на применение технологий ГМО в стране¹³.

Однако подробное описание плюсов и минусов различных дизайнов процедуры участия в зависимости от обсуждаемого вопроса и исходной позиции по отношению к роли неэксперта является темой отдельного исследования. В данной работе лишь схематично описаны возможные примеры использования практик доступа публики, жребия, ротации и непосредственного участия в процессе принятия решений по разным поводам на местном и федеральном уровнях¹⁴.

Одним из примеров применения этих техник в современных условиях могут служить выборы в 2008 г. помощников мэра Лилля (Франция), когда применялись практически все указанные выше альтернативные практики организации диалога: представителей публики выбрали с помощью жребия и разрешили им участвовать на равных в обсуждении муниципальных проблем. Другой пример — процедура «партиципа-торного бюджетирования» (ПБ), когда публика, выбранная при помощи жребия, распоряжается небольшой частью городского, окружного бюджета или бюджета отдельного муниципального предприятия. По инициативе Комитета гражданских инициатив подобные проекты были реализованы и в России: в 2013 г. в Череповце (Вологодская область) и Сосновом Бору (Ленинградская область) (Шилов, 2013). Однако и проект города Лилля, и проекты ПБ были нацелены прежде всего на решение локальных проблем, в которых лично заинтересованы люди, поэтому легко преодолевали соответствующий порог чувствительности.

Насколько публичное участие с помощью жребия, включенного действия и ротации продуктивно на уровне региона или даже всей страны? Известно несколько примеров подобных административных инноваций в сферах полномочий законодательной и исполнительной власти.

Один из них — проект «Гражданская ассамблея по избирательной реформе» в канадской провинции Британская Колумбия (Warren, Pearse, 2008). В 2004 г. в Ассамблею вошли граждане, выбранные путем лотереи по двое (мужчина и женщина) из 79 избирательных округов и плюс два коренных жителя провинции — всего 160 человек. Членам Ассамблеи предложили рассмотреть избирательную систему в провинции, внести свои рекомендации и представить их для обсуждения на народный референдум. В течение восьми месяцев (январь-август 2004 г.) выбранных жребием обучали эксперты и знакомили с различными электоральными системами в мире и их воздействием на политико-административный процесс в стране. В сентябре-октябре 2004 г. члены Ассамблеи принимали решение о системе, которую они готовы предложить всем жителям провинции. Ассамблея 23 октября представила свои рекомендации по предпочтительной системе голосования, которая была вынесена для голосования на народный референдум. В 2007 г. такую же процедуру публичного выбора повторили в провинции Онтарио.

Хотя приведенные примеры и не были успешными — в обоих случаях системы голосования, выбранные гражданскими ассамблеями, не были поддержаны на референдумах, они представляют полезный опыт организации и проведения публичных обсуждений путем жребия и при влечения неэкспертов в административный процесс. Прежде всего, эти ассамблеи наглядно продемонстрировали, как работает альтернативная модель организации разработки решений. До этого в Канаде обычно создавали экспертные комиссии и советы, которые собирали заявления граждан, обсуждали возможные варианты решения проблемы и представляли свое заключение в правительство. Оно принимало окончательное решение с учетом составленного экспертами отчета или игнорировало его. Подобная процедура замены действительно публичных обсуждений экспертными советами широко применяется сегодня и в России.

Гражданские ассамблеи в Канаде пытались изменить такую традицию. Выбранные жребием люди не были экспертами в сфере обсуждаемой проблемы. Кроме того, если ассамблея вносила какие-то предложения, то они сразу выносились на общенародный референдум без предварительной (и закрытой для публики) работы с ними правительства. Организация подобных ассамблей вызвала огромный общественный интерес в стране и позволила на какое-то время решить глобальную проблему, с которой сталкиваются сегодня большинство развитых демократий мира, — привлечение ранее апатичной публики к решению административных вопросов.

---

В последние десятилетия правительства многих стран, включая Россию, заявляют о необходимости сделать работу государственных органов более прозрачной и понятной для публики. Причины такой активности часто оказываются утилитарными и направленными на повышение эффективности работы правительства. Допуск публики к площадкам принятия решений позволяет сделать их более адекватными, легче реализуемыми на практике, сократить расходы госбюджета. Для достижения этих целей используются различные техники — одностороннее уведомление, совместные конференции, участие публики в процессе разработки правительственных решений. Сглаживая конфликты и повышая доверие к принимаемым решениям, процедура публичного участия также создает уникальные возможности для граждан: они узнают много нового об административных проблемах, решаемых государством, озвучивают свои ожидания и пожелания по поводу новых программ и, возможно, начинают лучше понимать жизнь местного сообщества или страны в целом.

Однако, как было показано выше, формальное введение процедуры публичного участия не приводит автоматически к успешному взаимодействию публики и правительства. Для решения этой проблемы можно использовать отдельные техники публичного участия, предлагаемые классической республиканской теорией — процедуры жребия и постоянную ротацию избранных жребием.

Кроме того, при использовании публичных обсуждений часто забывают о том, что любая делиберация¹⁵ предполагает наличие высоких трансакционных издержек. Организация публики — консультации или практики включенного участия, сопровождаемые жребием и ротацией, — требует огромных временных и финансовых затрат. Например, когда в 1935 г. обсуждалось введение ценового и трудового регулирования в угольной промышленности США, обсуждения заняли 50 000 страниц текста, отчеты внешних экспертов — 2800 и министерский отчет с результатами обсуждений — 545 страниц¹⁶. В 1978 г. публичные собрания министерства здравоохранения, образования и социального обеспечения США посетило больше 3100 человек, было получено больше 110 000 писем-комментариев от отдельных представителей публики (Kerwin, Furlong, 2010. P. 182).

Это лишь некоторые примеры огромного массива данных и индивидуальных мнений, с которыми приходится работать чиновникам. Они показывают, что у народных обсуждений есть своя цена, о которой часто не задумываются правительства многих стран, включая Россию, провозглашающие политику прозрачности и открытости и считающие их легко реализуемым делом. Учитывая временные затраты правительственного персонала, возможные задержки в принятии решений и издержки упущенной выгоды, цену и время на обучение не-экспертов в случае использования процедуры жребия, а также высокую неопределенность получаемых результатов, конечная стоимость публичного обсуждения может оказаться огромной.

Однако это не означает неэффективность процесса. Практики де-либерации могут оказаться более действенными механизмами построения и поддержания доверия к власти, чем традиционные инструменты повышения качества административного процесса внутри государства. Правда, остаются открытыми вопросы о готовности правительства (или других структур) платить эту цену, и о том, не превратится ли идея вовлеченности всех в видимость «диалога с публикой».

---

¹ В работе под публичным (прямым) участием понимается механизм государственного регулирования, когда для обсуждения принимаемых правительством административных решений привлекаются различные социальные группы. Варианты привлечения публики могут быть разными: от уведомления о готовящемся решении до непосредственного включенного участия публики в подготовке нового проекта.

² Российские исследователи чаще всего следуют традиции перевода английского термина public (встречаемого в понятиях public policy, public participation, public opinion и пр.) как общественность, избегая слова «публика». Связано это с тем, что во многих словарях русского языка «публика» обозначает «людей, находящихся где-нибудь в качестве зрителей, слушателей, пассажиров». Это скорее эквивалент слова audience, а не public. Термин public в английском языке обозначает либо все население страны в целом, либо определенные группы населения («the people»), связанные неким общим интересом (органы государственной власти различных уровней, НКО, промышленные союзы, независимые эксперты). О правомерности замены public на термин «общественность» в русском языке и отом, когда и почему «публика» перестала использоваться в русском языке как прямой аналог английского варианта, см. в: Хархордин, 2011.

³ Описание теории см. в: Baldwin, Cave, 1999. P. 18 33.

⁴ Эмпирические исследования захвата государства в Латинской Америке и постсоветских странах см. в: Haggard, Kaufman, 1995; Hellman et al., 2000.

⁵ Attorney General's Committee on Administrative Procedure, Administrative Procedures in Government Agencies, S.Doc.8, 77th Cong., 1st sess., 1941. P. 103-105.

⁶ Данные получены на основе анализа принимаемых постановлений, указанных в Федеральном регистре (Federal register). Федеральный регистр - это сборник текстов президентских заявлений, указов, правительственных постановлений, сообщений и других нормативных и информационных материалов федеральных исполнительных органов США. Издается с 1936 г., выходит пять раз в неделю. С 2010 г. публикуется онлайн: www.federalregister.gov.

⁷ В последнее десятилетие данная проблема решается: например, представители департамента, отвечающего за анализ всех решений и программ федеральных агентств и министерства США, - The Office of Information and Regulatory Affairs, должны размещать на сайте департамента стенограммы встреч с представителями публики с указанием времени, места и списка участников собрания. Правда, остается открытым вопрос, насколько такая информация отражает все возможные, в том числе и неформальные, встречи с представителями регулируемых сфер.

⁸ Анализировались различные формы воздействия публики на политический процесс (включая судебные разбирательства, лоббирование Конгресса и финансирование избирательных кампаний), но поскольку нас интересует административный процесс (взаимодействие публики с исполнительной властью), остановимся только на данном аспекте.

⁹ Независимыми считаются агентства, которые в соответствии с конституцией будучи частью исполнительной ветви власти не зависят напрямую от главы этой ветви. Президент назначает комиссаров (уполномоченных) таких агентств после утверждения их кандидатуры Сенатом. Но так как комиссары работают по особому графику, превышающему четырехлетний избирательный цикл, большинство президентов не имеют возможности сменить одновременно всех комиссаров. Кроме того, по закону в состав независимых агентств должны входить представители республиканской и демократической партий, поэтому президент не может назначить в независимое агентство только членов собственной политической партии.

¹⁰ Похожие аргументы можно найти в работах Р. Даля, Й. Шумистера и других исследователей «прямой» и «партиципаторной» демократии. Они также обсуждают эффективность участия населения не только в выборах своих представителей, но и непосредственно в адми-нистративно-политическом процессе — в подготовке, принятии и осуществлении решений, а также контроле за их реализацией (Matsusaka, 2005).

¹¹ ОРВ и OB — процедуры оценки эффективности принимаемых правительством административных решений и программ. В России на федеральном уровне ОРВ и OB систематически используются с 2010 г., когда был создан Департамент ОРВ в структуре Минэкономразвития. В 2012 г. были оформлены правила проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных и федеральных законов. По данным Департамента, в конце 2013 г. с помощью ОРВ было проанализировано 13800 экспертных мнений и с их учетом подготовлено 2200 заключении.

¹² Жребий как техника выбора использовался давно. Описание истории жребия и лотереи в древних Риме и Греции см. в: Dowlen, Delannoi, 2010.

¹³ Пример использования процедуры публичных обсуждений использования ГМО в Великобритании см. в: House of Commons, Environment, Food and Rural Affairs Committee, 2003.

¹⁴ Подробнее о партиципаторных экспериментах по различным общественным проблемам см в: Fischer, 2003. Р. 205-237.

¹⁵ Слово «deliberation» (делиберация) активно использовалось в русском языке в XVIII в. для обозначения рассуждения, обсуждения.

¹⁶ Attorney General's Committee on Administrative Procedure, Administrative Procedures in Government Agencies, S.Doc 8, 77th Cong., 1st sess., 1941. P. 110.

---

Список литературы

Даль Р. (2000). О демократии. М.: Аспект Пресс. [Dahl R. А. (2000) On Democracy. Moscow: Aspekt Press.]

Хархордин О. (ред.) (2011). От общественного к публичному. СПб.: Изд-во ЕУСПб. [Kharkhordin О. (ed.) (2011) From the Common to the Public. St. Petersburg: EUSP Press.]

Хархордин О., Алапуро P., Бычкова О. (ред.) (2013). Инфраструктура свободы: общие вещи и res publica. СПб.: Изд-во ЕУСПб. [Kharkhordin О., Alapuro R., Bychkova О. (ed.) (2013). Infrastructure of Freedom: Common Goods and Res Publica. St. Petersburg: EUSP Press.]

Шилов Л. (2013). Партиципаторное бюджетирование в России и Европе: Опыт реализации прикладных проектов. http://www.eu.spb.ru/images/RESPUBLICA/ Patricipiarnoe_budgetirovanie.pdf. [Shilov L. Participatory budgeting in Russia and Europe. Mimeo.]

Anthony R. (1992). Interpretive Rules, Policy Statements, Guidelines, Manuals and the Like - Should Agencies Use Them to Bind the Public? // Duke Law Journal. Vol. 41, No 6. P. 1131-1384.

Baldwin R., Cave М. (1999). Understanding Regulation. Oxford: Oxford University Press.

BallaS. J. (1998) Administrative Procedures and Political Control of the Bureaucracy // American Political Science Review. Vol. 92, No 3. P. 663-673.

Cain B. £., Dalton Ä., Scarrow S. (eds.) (2004). Democracy Transformed? Expanding Political Opportunities in Advanced Industrial Democracies. Oxford: Oxford University Press.

Cheit R. E. (1990). Setting Safety Standards: Regulation in the Public and Private Sectors. Berkeley: University of California Press.

Coglianese C. (2004/ 2005). The Internet and Citizen Participation in Rulemaking // I/S: A Journal of Law and Policy for the Information Society. No 1. P. 33 — 58.

Dalton R. (2008). Citizenship Norms and the Expansion of Political Participation // Political Studies. Vol. 56. P. 76-98.

Derthick M.A. (2005). Up in Smoke: from Legislation to Litigation in Tobacco Politics. 2^nd ed. Washington, DC: Congressional Quarterly Press.

Dowlen O., Delannoi G. (eds.) (2010). Sortition: Theory and Practice. Exeter: Imprint Academic.

Fischer F. (2003). Reframing Public Policy: Discursive Politics and Deliberative Practices. Oxford: Oxford University Press.

Fiorino D. (1990). Citizen Participation and Environmental Risk: A Survey of Institutional Mechanisms // Science, Technology, Human Values. Vol. 15, No 2. P. 226—243.

Francesco F., Radaelli С. M., Troeger V. E. (2012). Implementing Regulatory Innovations in Europe: The Case of Impact Assessment // Journal of European Public Policy. Vol. 19, No 4. P. 491-511.

Haggard S., Kaufman R. R. (1995). The Political Economy of Democratic Transitions. Princeton: Princeton University Press.

Harter P. (1982). Negotiating Regulations: A Cure for the Malaise // Georgetown Law Journal. Vol. 3, No 1. P. 75-91.

Hellman J.S., Jones G., Kaufmann D. (2000). Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption, and Influence in Transition // World Bank Policy Research Working Paper. No 2444.

House of Commons, Environment, Food and Rural Affairs Committee (2003). Conduct of the GM Public Debate. Eighteenth report of session 2002-3 (12 November). London: Her Majesty's Stationery Office.

Golden M. (1998). Interest Groups in the Rule-Making Process: Who Participates? Whose Voices Get Heard? // Journal of Public Administration Research and Theory. Vol. 8, No 2. P. 245-270.

Kerwin C., Furlong S. F. (2010). Rulemaking: How Government Agencies Write Law and Make Policy. 4^rd ed. Washington, DC: Congressional Quarterly Press.

Macey J. R. (1992). Organizational Design and Political Control of Administrative Agencies /7 Journal of Law, Economics, and Organization. Vol. 8, No 1. P. 93—110.

March J. G, Olson J. P. (1983). Organizing Political Life: What Administrative Reorganization Tells Us About Government // American Political Science Review. Vol. 77, No 2. P. 281-296.

Matsusaka J. G. (2005). Direct Democracy Works // Journal of Economic Perspectives. Vol. 19, No 2. P. 185-206.

McCubbins M., Noll R. G., Weingast В. W. (1987). Administrative Procedures as Instruments of Political Control // Journal of Law, Economics, and Organization. Vol. 3, No 2. P. 243-277.

Miller G. J. (2005). The Political Evolution of Principal-Agent Models // Annual Review of Political Science. Vol. 8. P. 203-225.

OECD (2002). Regulatory Policies in OECD Countries: From Interventionism to Regulatory Governance. Paris: OECD.

Olson M. (1965). The Logic of Collective Action. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Newton K., Geissei B. (2012). Evaluating Democratic Innovations: Curing the Democratic Malaise? L.; N.Y.: Routledge.

Nicholas Н. G. (1980). The Nature of American Politics. Oxford: Oxford University Press.

Norris P. (2011). Democratic Deficit: Critical Citizens Revisited. Cambridge: Cambridge University Press.

Office of Management and Budget (1979). Improving Government Regulations. A Progress Report. Washington, DC: Executive Office of the President.

Radaelli C., Francesco F. de (2010). Regulatory Impact Assessment // Oxford Handbook of Regulation / R. Baldwin, M. Cave, M. Lodge (eds.). Oxford: Oxford University Press.

Reich R. B. (1990). Public Management in a Democratic Society. Englewood Cliff, NJ: Prentice-Hall.

Stone P. (2011). The Luck of the Draw: The Role of Lotteries in Decision Making. Oxford: Oxford University Press.

Warren M. E., Pearse H. (eds.) (2008). Designing Deliberative Democracy: The British Columbia Citizens' Assembly. Cambridge: Cambridge University Press.

Webb Yackee J., Webb Yackee S. (2010). Administrative Procedures and Bureaucratic Performance: Is Federal Rule-Making 'Ossified'? // Journal of Public Administration Research and Theory. Vol. 20, No 2. P. 261-282.

Weingast В. R., Moran M. J. (1983). Bureaucratic Discretion or Congressional Control? Regulatory Policymaking by the Federal Trade Commission // Journal of Political Economy. Vol. 91, No 5. P. 765-800.

West W. F. (2004). Formal Procedures, Informal Process, Accountability and Responsiveness in Bureaucratic Policy Making: An Institutional Policy Analysis // Public Administration Review. Vol. 64, No 1. P. 66-88.

Wilson J. Q. (1984). The Politics of Regulation // The Political Economy / T. Ferguson, J. Rogers (eds.). Armonk, NY: Sharpe. P. 84-88.