Российская структурная политика: между неизбежностью и неизвестностью

Положение в российской экономике крайне противоречиво. С одной стороны, в последние годы высокими темпами увеличиваются валовые показатели экономического роста. Среднегодовые темпы прироста ВВП в 1999-2007 гг. составили 7%, объема промышленного производства - 6, 1, сельскохозяйственного производства - 3, 7, инвестиций в основной капитал - 11, 9% (1) . Такая динамика скорее всего сохранится как минимум до 2010 г. На этой базе удалось восстановить докризисный (1991 г.) уровень среднедушевых реально располагаемых доходов населения.

Восемь лет подряд в стране фиксируется профицит федерального бюджета, который в отдельные годы приближался к 10% ВВП. Резко снизился объем государственного внешнего долга - со 154, 7 млрд. долл. на конец 1998 г. до 39, 6 млрд. долл. - на конец III квартала 2007 г. Не является пока чрезмерным и государственный внутренний долг. Правда, снижение общей величины государственного долга, к сожалению, замещается ростом долгов, прежде всего внешних, крупных корпораций и банков, в том числе с государственным участием(2). Так, объем внешней задолженности банков увеличился с 10, 9 млрд. долл. на 1 января 1999 г. до 147, 7 млрд. долл. на конец III квартала 2007 г., а прочих секторов - соответственно с 19, 6 млрд. до 230, 4 млрд. долл. (3)

Растет доверие к финансовой системе страны. Ежегодно наблюдается заметный прирост банковских депозитов населения (они увеличились с 453, 2 млрд. руб. на начало 2001 г. до 4806, 8 млрд. руб. - на конец III квартала 2007 г.) при уменьшении доли наличных денег в общей денежной массе (в 2000-2007 гг. она сократилась с 36, 3 до 27, 9%), что свидетельствует о массовом переводе личных сбережений из "домашнего хранения" в банки(4).

Есть, однако, и другая сторона. Основные ее характеристики: сильная зависимость экономики от энергосырьевых отраслей; примитивизация промышленности; отсутствие реального прогресса в становлении инновационных секторов; острые проблемы в развитии социальной сферы. Отметим и скачок инфляции в конце прошлого года. Иначе говоря, достигнутая стабильность зиждется на шаткой основе. Ее может нарушить любой сильный негативный шок как в мировой, так и во внутренней экономике.

В последние три года индекс промышленного производства стабильно отстает от динамики ВВП (соответственно 104 - 106 против 106 - 108%). Несмотря на, казалось бы, позитивную динамику инвестиций в основной капитал (рост на 21% в 2007 г.), их объемов явно недостаточно для модернизации экономики. Критического уровня достиг износ основных фондов в промышленности (в середине 2000-х годов он превышал 47%). В области массовой продукции обрабатывающей промышленности Россия теряет не только зарубежные рынки, но и национальный.

В 2000-е годы впервые за долгое время наметилась тенденция к повышению доли производственного оборудования со сроком службы до 5 лет (8, 6% в 2004 г. по сравнению с 4, 7% - в 2000 г.). Вместе с тем к середине нынешнего десятилетия более половины производственного оборудования промышленности работало свыше 20 лет, и средний его возраст продолжает увеличиваться (с 18, 7 года в 2000 г. до 21, 2 года - в 2004 г.)(5).

Как следствие, в стране ухудшаются перспективы перехода к инновационному типу развития: инновации внутри страны не востребованы; исчезают отрасли, способные трансформировать их в продукцию конечного потребления. Наконец, неизбежно возникновение технологической несовместимости российской экономики с индустриально развитыми странами. Сегодня Россия вплотную приблизилась к опасной черте - утрате собственной технологической базы машиностроения и промышленности, выпускающей товары народного потребления. По имеющимся расчетам, в перспективе наша страна будет вынуждена приобретать за рубежом до 60% технологий(6).

Материальной предпосылкой примитивизации промышленности является сложившаяся структура инвестиций в основной капитал. Самая яркая его черта - кризис машиностроительного комплекса, в результате которого оказывается под угрозой существование его общей технологической базы. Снижение технологического уровня российской экономики - одно из следствий продолжающегося недофинансирования главного источника инновационного роста - науки. Хотя доля средств, выделяемых на науку, выросла по сравнению с пиком кризиса (1998 г.) более чем вдвое (с 0, 38 до 0, 8% ВВП), но она все еще меньше, чем даже в начале 1990-х годов (0, 94-0, 91% ВВП)(7).

Модернизация страны в решающей степени зависит от структурной перестройки ее экономики. Без радикального обновления сферы материального производства нельзя вернуть Россию в "клуб" развитых стран. При этом модернизация экономики, диверсификация ее реального сектора не могут быть осуществлены спонтанно, на основе исключительно механизмов рыночного саморегулирования. Ставка на эти механизмы в 1990-е годы оказалась ошибочной. Она не только не привела Россию в "постиндустриальную цивилизацию" и не просто заблокировала решение задач позднеиндустриальной модернизации, но и предопределила стремительную деиндустриализацию одной из ведущих промышленных держав XX в.

В сложившихся обстоятельствах у страны еще есть выбор между двумя вариантами дальнейшего развития.

Первый - это продолжение тренда качественного застоя ("рост без развития") с перспективой дальнейшей потери национальной конкурентоспособности.

Второй - государство принимает на себя функции субъекта целенаправленной и динамичной структурной модернизации и пытается, используя определенную систему мер, преодолеть эти системные недостатки и сформировать необходимые экономические и институциональные условия для перевода экономики в новое качественное состояние.

Проверенный способ обновления материальной базы экономики - структурная политика, суть которой сводится к установлению государством приоритетных направлений экономического развития и применению адекватных средств их реализации. Страны, которым удалось совершить экономический прорыв и превратиться из развивающихся в экономически развитые, осуществили это исключительно при помощи успешной промышленной политики (Япония, Южная Корея, Китай, Малайзия, Тайвань).

Как показывает международный опыт, необходимость проведения активной государственной структурной политики объясняется двумя основными причинами:

• недостаточной экономической (рыночной) мотивацией сложившихся хозяйственных структур к решению задач технологической и структурной модернизации производства, формированию и освоению новых товарных рынков;
• слабостью или отсутствием хозяйствующих субъектов, способных отвечать на сигналы структурокорректирующей политики.

Для современной России актуальны обе причины. С одной стороны, крупные хозяйствующие субъекты сырьевой специализации (нефтегазовый комплекс) и первичной переработки сырья (металлургия, химия) не имеют достаточной экономической мотивации для серьезной отраслевой диверсификации бизнеса в силу сложившегося разрыва в уровнях рентабельности деятельности в экспортно ориентированном сырьевом секторе и обрабатывающих отраслях, прежде всего в машиностроении. С другой стороны, в машиностроении и вообще в наукоемком производстве (за некоторыми исключениями) не сформировались мощные хозяйствующие структуры, способные конкурировать с соответствующими зарубежными гигантами на глобальном уровне. И надежд на их стихийное формирование практически нет.

Российское руководство, судя по всему, начинает осознавать угрозы происходящей примитивизации и технологической деградации экономики как для конкурентоспособности страны, так и для ее безопасности. Отрадно, что появились национальные проекты и приняты долгосрочные стратегии восстановления и развития ряда сегментов отечественного научно-технического сектора на среднесрочную перспективу. Но есть опасность, что они не будут подкреплены эффективными механизмами реализации. Главное - нет признаков действительного изменения общего вектора экономической политики, по-прежнему нацеленной исключительно на финансовую стабилизацию.

В этой связи дискуссия о целесообразности проведения в России активной промышленной политики(8) должна быть переведена из идеологической в конструктивную, практическую плоскость и ориентирована на поиск реальных управленческих технологий, направленных на эффективное решение конкретных проблем экономики.

На концептуальном уровне структурная политика как минимум должна ответить на следующие принципиальные для экономического развития страны вопросы:

• на каких региональных рынках должен преимущественно осуществляться экономический рост (развитие внутреннего рынка, интеграция и ее форматы, экспортно ориентированная экономика);
• каким должно быть товарное наполнение (отраслевая структура) экономического роста;
• за счет каких источников должен происходить экономический рост и как осуществлять мобилизацию и целевое использование таких ресурсов;
• кто будет основным субъектом модернизации экономики в различных ее секторах (государство, крупный, средний и малый бизнес, иностранный капитал);
• каким должен быть экономический механизм, обеспечивающий заинтересованность хозяйствующих субъектов в активном участии в проектах структурной модернизации национальной экономики, а также достаточную прозрачность финансовых потоков и эффективный контроль за их целевым использованием.

Говоря о промышленной политике на конкретно-оперативном уровне, необходимо определиться не только с ее содержанием, но и с критериями отбора приоритетов.

Во-первых, вряд ли существует совершенный и не зависящий от субъективных устремлений механизм определения приоритетов структурной перестройки экономики. Как нет совершенного рынка, обеспечивающего оптимальную аллокацию ресурсов, так нет и идеального, "научно обоснованного" государственного механизма выявления потребностей общества в той или иной структуре экономики. Однако чем демократичнее общество, тем при прочих равных условиях быстрее будет замечена ошибка в расстановке приоритетов. Как показывает исторический опыт, присущий любому обществу социальный иммунитет гораздо быстрее "срабатывает" при демократическом порядке правления, чем при авторитарном, более эффективно сигнализирует о необходимости модификации установленной иерархии целеустановок.

Хуже всего, если государство вообще отказывается от выстраивания структурных приоритетов по соображениям ложно понятой экономической свободы. Тогда за счет средств налогоплательщиков зачастую реализуются, в сущности, ошибочные предпочтения, формируемые главным образом в соответствии с лоббистским потенциалом представителей тех или иных групповых либо в буквальном смысле частных интересов.

Во-вторых, к числу приоритетов структурной и промышленной политики следует относить те направления развития, применительно к которым Россия еще сохраняет конкурентные преимущества - реальные или теперь уже в большей мере потенциальные. Часть таких приоритетов очевидна: нефтегазовый, лесной и рыбопромышленный комплексы, производственно-экспортный потенциал которых, однако, сам подлежит модернизации, включая радикальную диверсификацию; ракетно-космическая индустрия и авиапром; атомная отрасль; производство вооружений; энергетическое машиностроение - традиционное в советский период средоточие "двойных" - гражданских и военных - высоких технологий; судостроение; транспортное машиностроение; ряд "нанотехнологических" направлений, в том числе в биологии и генной инженерии. Однако этот вопрос в целом подлежит тщательному системному изучению, причем соответствующая "инвентаризация" должна быть осуществлена с участием научных коллективов, включающих представителей экономических и естественных дисциплин.

В-третьих, Россия имеет шанс выстоять в глобальной конкуренции, лишь одновременно развивая два укрупненных, "интегральных" приоритетных направления, связанных с "новой", или "инновационной", экономикой, с одной стороны, и "старой", сырьевой экономикой - с другой. Пропорции между ними должны целенаправленно регулироваться, исходя из долгосрочных национальных интересов.

Разумеется, инновационный сектор не может быть лишь некоей "пристройкой" к сырьевому. За счет ограниченных бюджетных вливаний не удастся обеспечить требуемые масштабы его развития. Придется формировать у сырьевых корпораций сильную мотивацию к диверсификации и переливу капитала в высокотехнологичные сферы: перерабатывающие и машиностроительные. С учетом инерционности и политического "веса" сырьевого сектора задача не простая, но решаемая. Для ее выполнения необходимо разработать применительно к национальной экономике в целом перспективные (на 5 - 10 лет) приоритетные направления развития техники, технологии и НИОКР, а в рамках этих направлений - выявить актуальные проблемы, подлежащие решению с использованием бюджетных ресурсов. Важно также составлять индикативные планы и немногочисленные, но ресурсно обеспеченные федеральные целевые программы с соответствующими стимулами и гарантиями для предприятий-участников.

В-четвертых, ряд приоритетов современной промышленной политики должен носить не отраслевой, а межотраслевой характер, в связи с чем должны быть выделены направления техники, технологии и НИОКР, объединяющие более или менее однородные классы технических средств и технологий того или иного поколения. Используя эффект кооперации организаций разных отраслей, современная промышленность проектирует, создает и тиражирует сложные технико-технологические системы, стратегически важные с позиций жизнеобеспечения общества и поддержания национальной безопасности. Такие проекты обычно характеризуются высокой степенью затратности, большими инвестиционными рисками и, разумеется, длительным производственным циклом. Иначе говоря, они не могут быть осуществлены без систематической господдержки из-за слабых рыночных стимулов. Однако именно способность создавать подобные системы обусловливает возможности вхождения той или иной страны в число ведущих мировых индустриальных держав.

Роль государства в проведении структурной политики заключается не в управлении конкретными предприятиями или их опеке, а в разработке приоритетов и "коридоров" роста для формирования долговременной политики, ориентированной на достижение устойчивого развития на основе обеспечения продовольственной, энергетической и экономической безопасности страны. При этом необходимо учитывать наличие двух достаточно автономных сфер хозяйственного бытия с несовпадающими критериями отбора конкретных приоритетов структурной политики.

Первое. Когда рассматриваются так называемые обычные товары и услуги, не имеющие прямого отношения ни к фундаментальным потребностям жизнедеятельности общества, ни к обеспечению его безопасности, независимая экспертиза должна давать объективные оценки состояния соответствующих секторов и отраслей национального хозяйства. После оценки и ранжирования их потенциала по степени конкурентоспособности на внутреннем и международном рынках (соответствие международным стандартам конкурентоспособности, состоянию производственных мощностей, наличию сырьевого и кадрового потенциала, инновационного задела) возникнет база для принятия решений о целесообразности и формах государственной поддержки. Такая поддержка может осуществляться в форме кредитного финансирования для: создания импортозамещающих или экспортно ориентированных мощностей; приобретения лицензий на выпуск конкурентной продукции для внутреннего рынка; льготного кредитования экспортных поставок машин и оборудования; введения преференций с целью привлечения иностранных инвесторов для ускоренного развития отдельных отраслевых сегментов национальной промышленности. Если будет выявлена нецелесообразность сохранения тех или иных элементов промышленного потенциала в силу их низкой конкурентоспособности и отсутствия реальных предпосылок для ее повышения, промышленная политика должна быть направлена исключительно на минимизацию социальных издержек от закрытия таких производств.

Второе. Когда речь идет о товарах и услугах, составляющих основу жизнедеятельности общества и его безопасности, критерий конкурентоспособности в сравнении с мировым уровнем утрачивает свое значение. В этом случае приоритеты структурной политики определяются иерархией иных целей и критериев, которые еще в меньшей степени поддаются квалификации. Здесь целенаправленная государственная поддержка должна быть направлена на производство не отдельных товаров и услуг, а целостных систем, обеспечивающих жизнедеятельность общества и минимизацию возможных угроз для него со стороны окружающего мира. Для России в качестве таковых могли бы, например, рассматриваться: ВПК в целом; аграрный комплекс; энергообеспечение населения и промышленности; транспортная инфраструктура; коммунальное хозяйство; производство лекарственных средств и медицинской техники.

Риски проведения глубокой структурной перестройки экономики в современной России велики. В последние месяцы прозвучало немало предупреждений со стороны экономистов и политиков, называющих себя либералами, об опасностях и даже гибельности такой перестройки: засилье власти чиновников; "приватизация" общественных интересов; "нецелевое использование" разрастающегося госбюджета; создание выпадающих из рыночной системы и становящихся неконтролируемыми государственно-промышленных монстров; "убийство потребителя без оживления производителя"; всеобщая монополизация и пр. Риски такого рода очевидны. Нельзя, однако, отделаться от впечатления, что подобные предупреждения контрпродуктивны, если не сказать безответственны. Во-первых, никто не говорит, как эти риски минимизировать; во-вторых, если что-то внятное и предлагается, то эта "спасительная панацея" - не что иное, как возврат к радикал-либеральной хозяйственной политике. Но ее проведение, как хорошо известно, уже привело к реализации всех описываемых рисков.

К сожалению, "либеральная мысль" так и не сумела придумать ничего иного, кроме "свободы рынка" и тотальной демонизации государственной активности как таковой. Вследствие плачевных результатов проводившихся в 1990-е годы "либеральных рыночных реформ" сейчас необходимо немедленное действие, поскольку, как мы, к сожалению, убедились, "рыночное бездействие" гибельно. Непонятно, кстати, почему доказательство этого требует таких усилий? В развитых странах схожие по масштабам и сложности задачи, - взять хотя бы США 1980-х годов при президенте Рейгане, - решались только посредством массированного вмешательства государства в экономические процессы. Действуя так же, мы можем многого достичь и при этом значительно ослабить риски; бездействуя, мы потеряем остатки сохраненного в 1990-е годы и нажитого после этого ценой беспримерных народных лишений национального богатства.

Либеральная догма как раз и предлагает ради спасения российской экономики в ходе наступающего мирового экономического кризиса потратить Стабилизационный фонд на... спасение экономики США, ничего для России не обещая. В то же время создание крупных госкорпораций в ключевых отраслях - единственный способ для нас быстро выйти на мировой рынок современного машиностроения и начать равноправно конкурировать с подобными зарубежными предприятиями-гигантами. Приветствуются, конечно, и значительные вложения частного капитала в обрабатывающую промышленность, но таких предложений сегодня практически нет, как, впрочем, нет и надежды на приток сюда иностранного капитала, который наравне с отечественным ждет гарантий доходности от того же государства. Выход на мировые рынки с продукцией космической, атомной, судостроительной и других отраслей будет способствовать оздоровлению структуры национального хозяйства и торгового баланса, что создаст прочный фундамент для развития российской экономики, а также укрепит внешнеполитический потенциал страны. В результате удастся решить задачи, которые безуспешно ставятся вот уже который год: обеспечить формирование инновационных отраслей, рост малого и среднего бизнеса, появление в стране устойчивого и многочисленного среднего класса.

Серьезный аргумент, выдвигаемый против перехода к активной промышленной политике, - невысокое качество российских государственных институтов. Но оно есть результат определенного накопленного опыта и, следовательно, тех задач, решением которых эти институты занимались. Современные российские институты формировались в условиях демонтажа советской плановой системы и "первоначального накопления капитала", что и обусловило их профессиональный уровень, как, впрочем, и ментальность госслужащих. Эти структуры не были нацелены на конкретную созидательную деятельность и хотя бы поэтому не могут меняться сами по себе, в результате специальных кампаний по "очищению и улучшению". Качество государственных институтов может измениться лишь тогда, когда начнет меняться характер решаемых ими задач.

1 Рассчитано по данным Росстата.

2 См. подробнее: Борисова И., Замараев Б., Киюцевская А., Назарова А. Риски внешнего финансирования российской экономики // Вопросы экономики. 2008. N 2.

3 Данные Центрального банка РФ (cbr.ru).

4 Там же.

5 Российский статистический ежегодник. 2005 / Росстат. М., 2006. С. 392.

6 Угрозы, которые мы поджидаем // Экономика и жизнь. 2006. N 21. С. 4.

7 Наука России и цифрах: 2001. Стат. сб. М.: ЦИСН, 2002. С. 44-45; Наука России и цифрах: 2006. Стат. сб. М.: ЦИСН, 2006. С. 68-69.

8 См., в частности: Промышленная политика: катализатор ускорения экономического роста России? ("Круглый стол" Общероссийской общественной организации "Деловая Россия" и Ассоциации независимых центров экономического анализа. Москва, 26 июня 2007 г.) // Вопросы экономики. 2007. N 11.