Бюджетные кредиты и дотации регионам: кто и за что получил в 2015 году?

Объемы финансовой помощи из федерального бюджета через инструменты бюджетных кредитов¹ и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов (далее - дотации на сбалансированность) в 2015 г. сократились относительно объемов 2014 г., причем темпы их падения сильно отличаются. Так, номинальный объем бюджетных кредитов (сальдо) в целом по РФ снизился на 1%, в то время как объем дотаций на сбалансированность уменьшился на 34% (а без учета Крымского ФО на 43%). Распределение бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность между субъектами характеризуется значительной неравномерностью. В 2015 г. около 70% всего объема бюджетных кредитов было распределено между 20 субъектами РФ (из 85). Неравномерно распределялись и дотации на сбалансированность: порядка 60% всего их объема в 2015 г. получено 20регионами.

В 2015 г. через бюджетные кредиты субъектам РФ было выделено порядка 167,4 млрд руб. (сальдо, с учетом объемов погашения), а дотаций на сбалансированность регионам было передано в объеме около 152,4 млрд руб. Таким образом, через эти два инструмента «оперативной» финансовой поддержки региональных бюджетов в целом были выделены из федерального бюджета сопоставимые объемы. Как эти объемы были распределены между субъектами РФ, одним и тем же, или разным группам регионов была оказана финансовая поддержка?

В 2015 г. около 70% всего объема бюджетных кредитов было распределено между 20 субъектами РФ (из 85), что говорит о высокой неравномерности их распределения в разрезе регионов (см. табл. 1). Наибольший объем бюджетных кредитов был выделен Хабаровскому краю и Кировской области - по 9 млрд руб. каждому региону. Распределение дотаций на сбалансированность также неравномерно: около 60% всего объема дотаций в 2015 г. получено 20 регионами. По дотациям на сбалансированность существенный «отрыв» демонстрируют Чеченская Республика (около 20 млрд руб.) и Республика Крым (порядка 17 млрд руб.).

Неравномерность выделения «оперативной» финансовой помощи, значительная часть которой распределяется уже в ходе исполнения федерального бюджета - нормальная практика. Теоретически такие виды помощи должны получать регионы, столкнувшиеся с наибольшими проблемами при исполнении своих бюджетов. В результате, для дальнейшего анализа были выбраны два основных индикатора наличия проблем в бюджетной сфере субъектов РФ: долговая нагрузка с учетом доли коммерческой задолженности и динамика налоговых и неналоговых доходов (доходов без учета межбюджетных трансфертов) - они легко проверяемы на основе бюджетной статистики и полностью сопоставимы между регионами (т.е. можно проверить обоснованность того, что один регион получил денег больше, чем другой).

Таблица 1

Субъекты РФ, которым выделены наибольшие объемы бюджетных кредитов и дотаций в 2015 г., млн руб.

Субъекты РФ	Бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ в 2015 г.	Субъекты РФ	Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности в 2015 г.
Итого по всем субъектам РФ	167354	Итого по всем субъектам РФ	152369
Всего по 20 субъектам с наибольшим объемом финансирования	114966	Всего по 20 субъектам с наибольшим объемом финансирования	92299
в том числе:		в том числе:
Хабаровский край	9351	Чеченская Республика	20413
Кировская область	9166	Республика Крым	16970
Республика Татарстан	8938	Краснодарский край	5738
Калужская область	8477	г. Севастополь	4804
Красноярский край	7581	Иркутская область	4231
Пермский край	7479	Самарская область	4178
Ярославская область	6358	Республика Дагестан	3271
Чувашская Республика-Чувашия	5544	Нижегородская область	3095
Свердловская область	5494	Приморский край	2967
Республика Коми	4973	Ростовская область	2823
Ставропольский край	4857	Омская область	2695
Волгоградская область	4841	Республика Башкортостан	2546
Приморский край	4724	Московская область	2541
Архангельская область	4434	Пермский край	2484
Курская область	4385	Хабаровский край	2473
Республика Северная Осетия -Алания	4084	Свердловская область	2353
Забайкальский край	3931	Новосибирская область	2267
Тверская область	3674	Красноярский край	2216
Астраханская область	3347	Архангельская область	2121
Самарская область	3329	Челябинская область	2114
Доля средств, выделенных субъектам с наибольшим объемом финансирования, в % от общего объема в целом по РФ	68,7	Доля средств, выделенных субъектам с наибольшим объемом финансирования, в % от общего объема в целом по РФ	60,6

Примечание. Полужирным шрифтом выделены субъекты РФ, которые вошли в перечень регионов с наибольшим объемом, как бюджетных кредитов, так и дотаций на сбалансированность. Источник: Федеральное казначейство, расчеты авторов.

Из табл. 1 видно, что 7 из 33² регионов предоставлены наибольшие объемы по обоим финансовым инструментам. Таким образом, в целом нельзя говорить о том, что финансовую помощь через два рассматриваемых инструмента получали в основном одни и те же субъекты РФ.

Таблица 2

Объем бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность (на душу населения) в 2015 г. в субъектах РФ с высокой долговой нагрузкой

Субъект РФ	Долговая нагрузка на 1 янв. 2015, %	Доля коммерческой задолженности на 1 янв. 2015, %	Бюджетные кредиты на душу населения за 2015 г. руб./чел.	Дотации на душу населения за 2015 г. руб./чел.	Общий объем бюджетных кредитов и дотаций на душу населения за 2015 г., руб./чел.	Доля дотаций в общем объеме бюджетных кредитов и дотаций на душу населения, %
Регионы с долговой нагрузкой более 80% и с долей коммерческой задолженности в общем объеме долга более 62%	92	68	3291	1294	4585	28
Республика Хакасия	86	71	590	1189	1779	67
Удмуртская Республика	95	69	810	942	1752	54
Астраханская область	101	68	3278	1957	5235	37
Забайкальский край	88	66	3616	1864	5480	34
Кировская область	85	64	7029	752	7781	10
Более 80% долговой нагрузки и менее 62% коммерческой задолженности	100	49	925	1049	1974	53
Амурская область	98	62	99	1527	1626	94
Рязанская область	99	59	581	586	1167	50
Костромская область	121	58	1304	1594	2898	55
Республика Марий Эл	95	58	-1485	607	-877	-
Новгородская область	83	58	2835	506	3341	15
Пензенская область	87	55	0	901	901	100
Республика Карелия	119	55	1064	3026	4090	74
Псковская область	88	55	504	799	1303	61
Вологодская область	100	54	1031	704	1735	41
Орловская область	86	54	1446	915	2361	39
Республика Северная Осетия - Алания	115	52	5784	1050	6835	15
Саратовская область	100	51	270	702	972	72
Белгородская область	106	48	1256	1192	2448	49
Смоленская область	116	46	3057	569	3626	16
Краснодарский край	93	45	499	1052	1551	68
Карачаево-Черкесская Республика	104	37	-353	424	71	-
Республика Мордовия	121	36	2472	1041	3513	30
Республика Ингушетия	113	0	2103	2635	4737	56
Чукотский автономный округ	144	0	-19412	14799	-4613	-
В целом по РФ	35	64	1144	1042	2186	48
В целом по РФ (без г. Москвы и Крымского ФО)	44	62	1271	991	2262	44

Источник: Федеральное казначейство, расчеты авторов.

В табл. 2 приводится перечень 24 субъектов РФ, сгруппированных в зависимости от состояния долговой нагрузки на начало 2015 г. (более 80%), также среди них выделена группа из 5 субъектов РФ с высокой долей коммерческой задолженности (более 62% - среднероссийский показатель без Москвы и Крымского ФО) в структуре регионального долга. В таблице бюджетные кредиты и дотации на сбалансированность приведены в расчете на душу населения, что позволяет обеспечить большую сопоставимость выделенных регионам объемов финансирования (т.е. по сути, проведена нормировка объемов). С помощью анализа представленных ниже данных попробуем ответить на два вопроса:

1. Имеется ли связь между уровнем долговой нагрузки регионального бюджета на начало 2015 г. и объемами финансовой помощи через инструменты бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность в 2015 г.?
2. Обладали ли регионы с наибольшей долговой нагрузкой (и особенно с большой долей коммерческой задолженности в общем объеме долга) преимуществом в получении поддержки через инструмент бюджетных кредитов? Иначе говоря, удавалось ли им заместить более дорогую в обслуживании коммерческую задолженность (банковские кредиты и облигации) дешевыми бюджетными кредитами.

Анализ данных табл. 2 в целом не позволяет выявить четкую зависимость объема предоставленных бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность в 2015 г. от величины долговой нагрузки субъектов РФ на начало 2015 г. и доли коммерческой задолженности в структуре регионального долга. Однако в ряде регионов все же наблюдается замещение коммерческих займов бюджетными кредитами. В 8 регионах (из 24, рассматриваемых в табл. 2) объем коммерческой задолженности в структуре долга снизился за 2015 г. - Республика Северная Осетия - Алания (-43%), Кировская область (-34%), Астраханская область (-11%), Новгородская область (-9%), Забайкальский край (-6%), Рязанская область (-2%), Вологодская область (-2%), Костромская область (-1%). В тоже время в 10 регионах (из 24) в течение 2015 г., напротив, произошло наращивание коммерческой задолженности: Республика Марий Эл (+15%), Карачаево-Черкесская Республика (+11%), Республика Хакасия (+9%), Республика Мордовия (+8%), Орловская область (+5%), Амурская область (+3%), Псковская область (+2%), Краснодарский край (+2%), Саратовская область (+1%), Республика Карелия (+1%).

Рис. 1 и 2 в более наглядной форме демонстрируют отсутствие четкой зависимости объема (на душу населения) переданных средств от долговой нагрузки регионов по состоянию на начало года (в группе регионов с высокой долей долговой нагрузки - более 80%).

Далее был проведен анализ зависимости распределения бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность в 2015 г. в зависимости от динамики налоговых и неналоговых доходов субъектов РФ в 1-м полугодии 2015 г. относительно аналогичного периода 2014 г. (см. рис. 3). Мы задались вопросом о том, действительно ли через межбюджетные инструменты оперативной финансовой поддержки оказывалась помощь в первую очередь регионам, столкнувшимся с проблемами в доходной части своих бюджетов в течение года³. Нижеприведенный график показывает, что динамика налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов в 1-м полугодии по всей видимости не являлась основным индикатором, на который ориентировался Минфин России при выделении дополнительных объемов финансовой помощи.

Дополнительно был рассмотрен вопрос о том, что на объемы дополнительной помощи (бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность) в течение 2015 г. в большей степени влияла динамика налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов по итогам предыдущего 2014 г. (к уровню 2013 г., см. рис. 4). Если исключить субъекты РФ с максимальными и минимальными значениями по рассматриваемым показателям, то на рисунке можно увидеть определенную закономерность: по мере снижения темпа прироста налоговых и неналоговых доходов в 2014 г. в среднем несколько увеличивается общий объем (на душу населения) «оперативной» финансовой помощи по итогам уже 2015 г. Тем не менее наблюдается значительный разброс значений объемов бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность. В результате можно говорить о том, что другие факторы оказывали не меньшее, и даже большее влияние при определении объемов дополнительной финансовой помощи.

В заключение рассмотрим основные показатели, использовавшиеся в описанном выше анализе, отдельно для 7 субъектов РФ, которые были выделены в качестве регионов, получивших наибольшие абсолютные объемы финансовой помощи, как в виде дотаций на сбалансированность, так и в форме бюджетных кредитов (см. табл. 3).

Таблица 3

Выборочные бюджетные показатели по 7 субъектам РФ с наибольшими абсолютными объемами бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность в 2015 г.

	Уровень бюджетной обеспе-ченности до распре-деления дотаций на вырав-нивание	Общий объем бюджетных кредитов и дотаций на сбаланси-рован- ность на душу населения в 2015 г., руб./чел.	Доля дотаций на сбаланс-ирован- ности в общем объеме финанс- овой помощи, %	Долговая нагрузка на начало 2015 г., %	Доля коммер-ческой задол-женности на начало 2015 г., %	Доля расходов на обслу-живание государ-ственного и муници-пального долга в 2015 г., %	Динамика налоговых и нена- логовых доходов за 1-е полугодие 2015 г., (при рост в % к 1-му полугодию 2014 г.)	Динамика налоговых и нена- логовых доходов в 2014 г. (прирост в % к 2013 г.)
В среднем по РФ	1,000	2186	48	35	64	1,6	12,3	9
Хабаровский край	0,776	8837	21	42	78	2,0	2,2	2
Архангельская область	0,593	5750	32	72	66	2,1	7,5	6
Приморский край	0,717	3979	39	14	79	0,9	5,2	7
Пермский край	0,894	3778	25	17	83	0,3	3,3	-5
Красноярский край	0,900	3426	23	60	84	2,9	38,1	5
Самарская область	1,148	2336	56	49	81	3,2	8,4	3
Свердловская область	1,099	1814	30	35	84	1,5	13,9	1

Примечание. Показатель долговой нагрузки приведен для бюджетов субъектов РФ, а динамика налоговых и неналоговых доходов дана для консолидированных бюджетов субъектов РФ. Источник: Федеральное казначейство, Минфин России, расчеты авторов.

Рассматриваемые 7 регионов существенно различаются по объемам «оперативной» финансовой помощи в расчете на душу населения, при этом среди данной группы оказались субъекты РФ с различным уровнем расчетной бюджетной обеспеченности (до распределения дотаций на 2015 г.). В то же время общие подушевые объемы бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность не имеют четкой связи ни с одним из рассмотренных бюджетных показателей: долговая нагрузка, доля коммерческой задолженности, доля расходов на обслуживание долга, динамика налоговых и неналоговых доходов. При этом, как и при анализе выше по всем регионам, некоторая связь прослеживается лишь с динамикой доходов без учета трансфертов в 2014 г. (т.е. с лагом в 1 год): по этому показателю все регионы оказались ниже среднего значения по России. Однако и этот показатель не объясняет различий в объемах финансовой помощи внутри данной группы.

Какие же можно сделать основные выводы из проведенного анализа? Во-первых, значительные объемы «оперативной» федеральной финансовой помощи регионам через инструменты бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность сконцентрированы в ограниченной группе субъектов РФ. Во-вторых, есть регионы, в которых оказались сконцентрированы значительные объемы как кредитов, так и дотаций, однако доля таких регионов оказалась менее 50% (по 7 из 20 в каждой группе с наибольшими объемами соответственно кредитов и дотаций, итого 7 из 33). Таким образом, в целом через эти инструменты поддерживались разные регионы. В-третьих, объемы «оперативной» федеральной финансовой помощи регионам оказались слабо связаны с такими показателями, отражающими масштаб проблем в региональных финансах, как уровень долговой нагрузки (в том числе с учетом доли более дорогого в обслуживании коммерческого долга) и динамики налоговых и неналоговых доходов.

Впрочем, нельзя сказать, что выделяемые объемы финансовой помощи вообще не связаны ни с какими показателями и выделяются совершенно произвольным образом. В данном случае важно другое: объемы бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность оказались мало связанными с наиболее простыми, проверяемыми и сопоставимым между регионами показателями, отражающими уровень проблем при исполнении региональных бюджетов. Это существенно снижает прозрачность и обоснованность использования данных инструментов межбюджетных отношений, что может создавать условия для мягких бюджетных ограничений субнациональных властей и тем самым ухудшать их фискальные стимулы.

Обнаруженное отсутствие связи может также свидетельствовать о несоответствии целей регулирования межбюджетных отношений и используемых при этом бюджетных инструментов. Ярким примером подобной практики является выделение части дотаций на сбалансированность для компенсации дополнительных расходов региональных бюджетов, возникших после «майских» указов президента. По сути эти дотации выполняют роль субсидий. Подобная практика также снижает эффективность и прозрачность межбюджетных отношений.

В распределении дотаций на сбалансированность есть отчасти и элемент политики. Это отражается в том, что наибольшие объемы в 2015 г. получили Чечня и Крым. На объемы дополнительной финансовой помощи оказывает влияние политический вес и соответственно лоббистские возможности конкретного губернатора. Все это в целом приводит к тому, что итоговые распределенные объемы оказываются слабо связанными с наиболее общими и объективными индикаторами, которые отражают масштаб проблем в региональных финансах.

---

¹ Сальдо (получение за вычетом погашения) бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы.

² 33 = 20 + 20 - 7 регионов, т.е. с учетом того, что 7 регионов оказались в обоих списках.

³ Для упрощения анализа условно предполагается, что дополнительные объемы преимущественно выделяются во 2 полугодии исходя из результатов исполнения региональных бюджетов в 1 полугодии. Отчасти это отражает и реальную практику.