Реформирование российской государственной службы в зеркале бюджетных расходов

Борщевский Г.А.
к. и. н.
доцент Института государственной службы
и управления Российской академии народного хозяйства
и государственной службы при Президенте РФ

В условиях экономического кризиса, внешних и внутренних вызовов целесообразно определить, что представляет собой эффективный государственный аппарат в категориях бюджетного процесса и бюджетной эффективности. Из-за ужесточения бюджетных ограничений государство вынуждено сокращать издержки, а также экономить на одних целевых статьях своих расходов за счет других. За рубежом сокращение административно-управленческих расходов государства сопряжено с процессом бюджетной оптимизации.

В настоящей статье акцент сделан на одной группе бюджетных расходов — обеспечивающих функционирование института государственной гражданской службы, которая выступает ядром системы исполнительной власти. На пути к оптимизации бюджетных расходов государство должно начать с себя, то есть в первую очередь рационализировать расходы на содержание аппарата работников органов государственной власти — государственных служащих.

Об оптимизации бюджетных расходов говорится во всех Бюджетных посланиях Президента РФ. В частности, в Послании 2014 г. указывалось, что «зачастую эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств»¹. Одним из резервов повышения эффективности в соответствии с Посланием должна стать оптимизация бюджетной сети и численности госслужащих. Во исполнение задач Послания мероприятия по оптимизации расходов на государственное управление включены в Основные направления бюджетной политики на 2015-2017 гг.²

В Основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2015-2018 гг. предусмотрены меры, направленные на совершенствование системы материальной мотивации федеральных государственных гражданских служащих, поэтапное доведение уровня их оплаты до конкурентного на рынке труда за счет сокращения функций и оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих, а также ликвидации отдельных социальных гарантий³. Ряд вопросов, связанных с повышением оплаты труда государственных служащих до среднего уровня оплаты в экономике и по профессиональным группам, урегулирован Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»⁴.

В действующем законодательстве не установлено соответствие между результативностью государственной службы и объемом бюджетных средств, выделяемых на ее содержание. Именно это имел в виду председатель правительства РФ, заявляя, что оценка чиновников и финансирование программ должны быть привязаны к конкретным результатам, а система принятия решений — приобрести целостный и последовательный характер, чтобы тактические решения не вступали в противоречие с заявленными долгосрочными ориентирами (Медведев, 2015. С. 25).

Бюджетной реформе и оплате труда государственных служащих посвящена обширная литература. В работах общего характера рассматривается проблема повышения эффективности государственных расходов, предлагаются различные концепции оценки эффективности государственных институтов (Сивашева, 2005; Верхайен и др., 2006; Heritier, Silvestri, 2012). Ряд работ посвящен реформированию бюджетной системы в России (Жаворонкова, 2014).

В специальных работах разрабатываются подходы к совершенствованию системы оплаты труда государственных служащих (Вагина, 2008), но связь между бюджетным планированием и динамикой социально-экономического развития остается пока на периферии исследований. Так, А. Кудрин и Е. Гурвич (2014) указывают на необходимость сокращать занятых в бюджетном секторе и не допускать опережающего повышения зарплаты по сравнению с ростом производительности труда. Однако не определено, как эти мероприятия повлияют на бюджетную эффективность и социально-экономическое развитие.

Если в имеющихся работах эффективность государственной службы определяется как степень соответствия программным документам или общественным ожиданиям (см.: Плаксин, Семенов, 2015), то в данной работе мы стремимся выработать подходы к оценке эффективности государственной службы не с политических, а с экономических позиций. За рубежом таких работ немного — см., например: Heredia, Gaetani, 2002, где оценивается динамика государственных расходов на содержание аппарата госслужбы. Отечественные специалисты лишь начинают осознавать необходимость рассматривать связь между деятельностью органов управления и показателями развития экономики (Fedorishchev, 2013).

На основе изучения аналитических работ и действующих программных документов можно сформулировать следующие общие тенденции:

• мероприятия реформы государственной службы не синхронизированы с действиями правительства по оптимизации бюджетной системы, а при оценке деятельности государственных служащих не используются показатели бюджетной эффективности;
• на федеральном и региональном уровнях отсутствуют инструменты для определения оптимального уровня бюджетных расходов на финансирование государственной службы;
• расходы на содержание отраслевых органов-регуляторов слабо коррелируют с социально-экономическим, в частности бюджетным, эффектом от их деятельности.

Определение расходов на государственную службу: вопросы методологии

Цель настоящего исследования — выявить наличие и характер связей между реформированием государственной службы и уровнем бюджетного финансирования. Горизонт исследования охватывает 1991-2014 гг., то есть весь современный этап российской государственности. Данные за 1991-1992 гг. приводятся по РСФСР. Сопоставимость данных обеспечивается применением авторской методологии.

Ограничения в методологии исследования обусловлены закрытостью системы государственной службы и проблематичностью получить исходные данные о принципах ее финансирования. Поэтому были использованы только открытые и опубликованные статистические данные и материалы нормативных правовых актов, в первую очередь законы о бюджете.

Отдельная проблема — получение сопоставимых данных в условиях изменений как в системе госслужбы, так и в бюджетной классификации. В качестве первичных использованы сведения об общих расходах государственного бюджета за анализируемые годы. Остальные данные получены расчетным способом, что связано с необходимостью обеспечить их сопоставимость из-за изменения бюджетной классификации. В период с 1991 по 2006 г. выделялась группа бюджетных расходов на государственное управление (с 1996 г. — на государственное управление и местное самоуправление). В последующие годы она вошла в укрупненную группу расходов на общегосударственные вопросы. Непосредственно соотнести данные группы невозможно. Поэтому разработана специальная методика с целью выявить группу расходов, которые далее именуются управленческими. В нее включены 9 подгрупп расходов:

• на обеспечение деятельности главы государства;
• на обеспечение деятельности республиканских (федеральных) органов законодательной власти;
• на обеспечение деятельности республиканских (федеральных) органов исполнительной власти;
• на обеспечение деятельности финансовых и фискальных органов;
• на обеспечение деятельности органов судебной системы;
• на пополнение государственных запасов и резервов;
• на обслуживание государственного долга;
• на формирование резервных фондов;
• группа прочих управленческих расходов.

Конкретный размер расходов по каждой подгруппе изменялся по годам, но сами они присутствовали при всех изменениях бюджетной классификации. Из-за проблем сопоставления в качестве управленческих не учитывались расходы на международное сотрудничество, на национальную оборону и правоохранительную деятельность.

Были определены суммы расходов на финансирование аппарата государственной службы. Разработка методики определения параметров группы государственных служащих, сопоставимой по своим функциональным обязанностям на каждом этапе от РСФСР до современной Российской Федерации, — предмет отдельной статьи (Борщевский, 2015). В настоящей статье под государственными служащими понимается постоянный (штатный) административный персонал органов исполнительной власти республиканского (федерального) уровня — гражданских министерств и ведомств. Персонал партийных, судебных и законодательных органов, а также военнослужащие и работники правоохранительной системы в качестве госслужащих не рассматриваются. Подобный подход позволяет обеспечить сопоставимость данных.

В качестве расходов на финансирование аппарата государственной службы учитывались расходы на оплату труда государственных служащих. Отдельно рассчитаны расходы на оплату труда госслужащих в центральном аппарате республиканских (федеральных) органов исполнительной власти и в их территориальных подразделениях. Так как данные расходы не выделяются в отдельной строке бюджетной классификации, а разбросаны по различным разделам государственного бюджета, потребовалось разработать особую методику для сбора сопоставимых данных.

Были проанализированы правовые акты о бюджетной классификации, действовавшие в период исследования, и выбраны строки классификации, соответствующие кругу рассматриваемых расходов⁵. Полный объем анализируемых показателей можно получить не для каждого года, поэтому анализ проводился за выборочные годы, для которых имеются все необходимые данные: 1991, 1994, 1996-1998, 2003, 2004 и 2006-2014 гг., то есть за 16 лет из 23 (70%).

Для всех групп бюджетных расходов определены плановое и фактическое значения за каждый год. Плановое значение отражает объем расходов, заложенных в законе о бюджете при его принятии, а фактическое — в законе об исполнении бюджета. Разность между плановым и фактическим значениями позволяет судить о перерасходе средств или недофинансировании по каждому анализируемому показателю в каждый год исследования. На основе этой динамики можно сделать вывод о тенденциях в данной сфере.

Перечисленные группы бюджетных расходов на управление и финансирование аппарата государственной службы были использованы для получения вторичных данных — процентных соотношений между различными группами — и приведения расходов за различные годы к сопоставимому виду путем перевода всех значений в масштаб цен 2014 г. (каждое значение умножалось на суммарный коэффициент инфляции, рассчитанный на основе индекса дефлятора ВВП за каждый анализируемый год). При этом учтены финансовые реформы 1992-1993 гг. и деноминация рубля 1998 г., сопровождавшиеся изменением масштаба цен.

Изучено взаимное влияние колебаний рассмотренных бюджетных показателей и динамики иных показателей развития государственной службы, таких как общая численность госслужащих и среднемесячный уровень оплаты их труда. Кроме того, рассмотрен ряд макроэкономических показателей — ВВП на душу населения и средняя оплата труда в экономике. Данные показатели характеризуют контекст социально-экономического развития страны, в котором функционирует и развивается государственная служба.

Сколько стоит государственная служба?

В таблице представлены суммы расходов бюджета в целом в сопоставлении с управленческими расходами и расходами на содержание аппарата государственной службы, в том числе в разрезе центрального

Таблица

Расходы бюджета по отдельным видам расходов функциональной классификации в 1991-2014 гг., выборочно (млрд руб., 1994-1997 гг. — трлн руб.)

Источники: законы о бюджете за соответствующие годы; расчеты автора.

и территориального аппаратов республиканских (федеральных) органов. Данные выражены в масштабе цен соответствующих лет.

Общий объем бюджетных расходов на протяжении всего рассматриваемого периода неуклонно увеличивался. В 1991-1998 гг. рост был незначительным, что объяснялось кризисным состоянием государственных финансов; впоследствии темпы прироста расходов ускорились. Ввиду ограниченности исходных данных проследить исполнение расходной части бюджета на указанные цели можно лишь с 1998 г. Фактические расходы во все годы оказывались больше плановых. Наименьшее расхождение между ними зафиксировано в 2003-2004 гг., 2008 и после 2013 г., наибольшее — в 2007 и 2009 гг. Плановые расходы увеличивались плавно, основной рост пришелся на 2011-2014 гг. Фактические расходы росли скачкообразно, в основном в 2004-2006 и 2008-2009 гг.

Динамика бюджетных расходов в ценах 2014 г. демонстрирует несколько иную картину. При таком подходе в 1991-1998 гг. реальный уровень бюджетных расходов снижался, что было вызвано инфляционными процессами. Применительно к плановым показателям их рост должен был начаться лишь с 2006 г., происходить плавно и только к 2013 г. вернуться к величине, сопоставимой с уровнем 1994 г. Фактически расходы бюджета в ценах 2014 г. росли в 1998-2009 гг. скачкообразно, а в 2008 г. снизились. В 2009-2014 гг. реальная величина бюджетных расходов упала до уровня 2007 г. Отметим, что при таком подсчете фактические расходы превышали плановые еще больше, чем в ценах соответствующих лет.

Объем управленческих расходов был в среднем в четыре раза меньше общих. Иными словами, в среднем за весь рассматриваемый период 25% всех бюджетных расходов относились к группе управленческих. Расходные обязательства по данной группе выполнялись намного точнее, чем по группе всех расходов. Динамика расходов была более противоречивой: если в 1996-1997, 2009 и 2011 гг. фактические расходы были меньше плановых, то в 2007 г. ситуация была обратной. В остальные годы плановые и фактические расходы примерно соответствовали друг другу. В целом прослеживается относительно плавный рост данной группы расходов в течение всего анализируемого периода. В 2011-2013 гг. изменений почти не происходило, в 2014 г. рост продолжился.

Динамика управленческих расходов в ценах 2014 г. была противоположной. Наибольшие плановые расходы пришлись на период 1991-1997 гг., а наименьшие — на 2009-2014 гг. Колебания между плано -выми и фактическими расходами при таком подсчете более существенны. В 1991-1998 гг. объем фактических расходов был заметно ниже плановых; после 2008 г. плановые значения снова превысили фактические.

Динамика расходов на оплату государственных служащих в рассматриваемый период была следующей: медленное увеличение в 1991-1998 гг., скачкообразный рост в 2004-2007 гг., стабилизация в 2007-2013 гг. и снижение в 2014 г. Фактические значения были близки к плановым, которые превышали первые в 1991-2003 и 2010 гг. При переводе расходов данной группы в масштаб цен 2014 г. картина существенно не меняется. Отметим почти линейное снижение фактических расходов по этой группе в 2007-2013 гг.

На рисунке 1 показаны тенденции изменения расходов, выраженных в ценах 2014 г., по всем трем рассматриваемым группам. Приводит ли изменение расходов в одной группе к соответствующему изменению в другой? Представленные данные не позволяют сделать вывод о существовании такой связи. Правда, в 2003-2014 гг. наблюдалась слабая положительная связь между изменением управленческих расходов, с одной стороны, и расходов на финансирование аппарата государственной службы — с другой. Общие направления колебаний названных переменных совпадают. В то же время в 2008-2013 гг. связь между всеми расходами и управленческими расходами можно охарактеризовать как отрицательную.

Отсутствие очевидной закономерности в динамике бюджетных расходов и связи между их группами свидетельствует о слабости механизмов бюджетного планирования. Так, рост управленческих расходов или расходов на содержание аппарата госслужбы на фоне общего снижения бюджетных расходов в 1991-1996 и 1997-1998 гг. указывает на неэффективность системы управления и разбалансиро-ванность национальной экономики. В последующие годы такие связи наметились, но пока они слабо выражены. На наш взгляд, необходимо усилить зависимость величины управленческих расходов от темпов социально-экономического развития. Повод для умеренного оптимизма

в этом вопросе дает новая редакция ст. 170 Бюджетного кодекса РФ о долгосрочном бюджетном прогнозировании, которую предполагается ввести в действие с 2017 г.

Рассмотрим соотношение доли расходов на содержание центрального и территориального аппаратов республиканских (федеральных) исполнительных органов. Оплата госслужащих в центральном аппарате (ЦА), как правило, существенно выше, чем в территориальных органах (ТО) соответствующих федеральных ведомств. Численность работников ТО в совокупности намного превышает численность госслужащих в ЦА федеральных органов, расположенных в Москве. Поэтому доля расходов на содержание первых оказывает большое влияние на общую долю расходов на финансирование госслужбы (рис. 2).

Минимальный разрыв в финансировании центрального и территориального аппаратов наблюдался в 1991-1994 гг., когда численность ТО была наименьшей. Максимальный разрыв (свыше 6 раз) пришелся на 2007-2008 гг., накануне 20-процентного сокращения численности госслужащих гражданских ведомств. В дальнейшем общие расходы и расходы на территориальный аппарат сокращались, а на ЦА росли в 2007-2012 гг. При этом объем расходов на содержание ЦА госслужбы существенно не влияет на общие расходы на нее.

При сравнении динамики расходов в ценах соответствующих лет и в ценах 2014 г. видно, что в сопоставимых ценах рост значительно меньше, чем без поправки на среднегодовую инфляцию. Например, в ценах соответствующих лет объем расходов на содержание аппарата госслужбы в 2007-2014 гг. был стабильным, а в сопоставимых ценах существенно снижался. В 2004-2012 гг. расходы на содержание ЦА федеральных органов росли, а в сопоставимых ценах не изменились.

Рассмотрим динамику анализируемых показателей в относительных значениях. Как видно из данных о расходах бюджета по различным анализируемым группам в ценах соответствующих лет, на управленческие расходы и, в частности, на расходы на финансирование аппарата государственной службы приходится незначительная доля всех бюджетных расходов. Данный разрыв увеличивался после 1998 г. и достиг исторического максимума к 2014 г. Если общие расходы бюджета в рассматриваемый период неуклонно росли, то объем управленческих расходов увеличивался плавно, а в 2007-2008 и 2011 гг. даже снижался. Расходы на содержание аппарата государственной службы особенно быстро росли в 2004-2006 гг., в дальнейшем их объем изменялся не столь существенно, а в 1996-1997, 2008-2009 и 2011-2012 гг. они снижались.

Расходы на содержание аппарата государственной службы не были самой большой расходной частью государственного бюджета (рис. 3). Это касается и управленческих расходов в целом. Общий объем государственных расходов увеличивался за счет иных статей, в том числе в период сокращения управленческих расходов и расходов на аппарат государственной службы.

Фактическая доля управленческих расходов во всех расходах бюджета всегда, кроме 1998 г., была ниже плановой. Иными словами, их перерасхода не происходило. В 1994 и 2012-2014 гг. плановые и фактические значения в наибольшей степени соответствовали друг другу, наибольший разрыв наблюдался в 1996-1997, 2006 и 2009 гг. Фактическая доля управленческих расходов никогда не превышала 30% всех расходов бюджета (в 1998 г., когда все остальные расходы были предельно секвестированы). В среднем за весь анализируемый период доля управленческих расходов составляла 10-15% всех расходов, а после 2007 г. опустилась ниже 10%. Минимальное значение наблюдалось в 2009 г.

Доля плановых расходов на оплату государственных служащих во всех расходах бюджета в основном превышала долю фактических

(рис. 4). Исключение составили 1996 г., когда последние были больше плановых, а также 1994 и 2014 гг., когда эти значения соответствовали друг другу. В 1991-2004 гг. доля расходов на содержание аппарата федеральной государственной службы колебалась от 0,5 до 2% всех расходов бюджета. В 2006 г. плановые расходы на госслужбу резко выросли — до 4% всех расходов бюджета, но фактические в этот и последующие годы не превышали 2,5%. После 2008 г. они стали снижаться, и в 2014 г. доля расходов данной группы составляла 1%. Таким образом, фактическая доля расходов на содержание аппарата госслужбы оставалась относительно стабильной и невысокой.

Доля расходов на оплату государственных служащих в управленческих расходах бюджета колебалась от приблизительно 5% в 1991-1998 гг. до 20% и более в 2007-2010 гг. Фактические значения в данной группе, как правило, соответствовали плановым. Исключение составили 1996 и 2009 гг., когда первые существенно превышали вторые, и 2007 г., когда наблюдалась обратная картина. В целом отметим рост доли данного показателя в 1996-2007 гг., его стабилизацию в 2007-2010 гг. и постепенное снижение в последующие годы до 10% управленческих расходов.

Фактическая доля расходов на содержание ЦА государственной службы заметно превышала плановую в 1991, 1994, 1998, 2004, 2009, 2010 и 2012 гг. Это свидетельствует о тенденции к перерасходу средств на финансирование центрального аппарата федеральных органов. Наибольшая доля расходов на эти цели наблюдалась в 1994 г. (более 30%), наименьшая — в 2003 г. (менее 10%). В среднем доля данной группы находилась в диапазоне 10-20% (рис. 5).

Рассмотрим долю расходов на оплату государственных служащих территориального аппарата во всех расходах на оплату госслужащих. Фактические расходы в данной группе превышали плановые лишь в 1996 и 1997 гг., а в остальные годы были либо ниже, либо

равны им. Это свидетельствует о планомерном финансировании территориального аппарата федеральных органов с тенденцией к недофинансированию. Доля расходов в данной группе колебалась от 60% в 1994 г. до более 90% в 2003 г. Таким образом, если в 1994 г. финансирование центрального и территориального аппаратов соотносилось как 35% и 65%, то к 2003 г. — приблизительно как 10% и 90%. Впоследствии доля расходов на ТО снизилась до 80% в 2012—2013 гг., а в 2014 г. снова возросла до 85%. В целом доля расходов на содержание государственных служащих демонстрирует высокую стабильность.

Сравнение плановых и фактических расходов по всем анализируемым группам показывает, что в 1994, 2013 и 2014 гг. эти соотношения были близки к 100%. В 1991 г. фактические управленческие расходы и расходы на финансирование аппарата госслужбы были существенно ниже плановых. В 1996 г. первые были намного ниже, а вторые — выше плановых значений. В 2004—2012 гг. общие фактические расхо -ды бюджета заметно превышали плановые; в 2007 г. «зашкаливали» также фактические управленческие расходы. В 2009 г. управленческие расходы были, напротив, ниже нормы.

В 1990-е годы преобладала тенденция к недостаточному финансированию бюджетных расходов, а в 2000-е, напротив, к их избыточному финансированию. Наконец, лишь в 2013-2014 гг. наметилась тенденция к повышению сбалансированности и предсказуемости бюджетных расходов, в том числе в разрезе их функциональных групп.

Можно сделать вывод, что расходы на содержание аппарата государственной службы характеризуются высоким фактическим исполнением плановых показателей. Так, если фактические общие расходы и расходы на управление примерно соответствовали плановым лишь в половине рассмотренных случаев, то расходы на госслужбу были сбалансированными в 11 случаях из 16, то есть в 70% случаев.

Рассмотрим соотношение плановых и фактических расходов на содержание центрального и территориального аппаратов анализируемых органов. Доля фактических расходов на содержание ЦА была выше плановых значений в 1998, 2004, 2009, 2010 и 2012 гг., ниже — в 1996-1997 гг. В другие годы фактические расходы соответствовали плановым. Доля фактических расходов на содержание территориального аппарата была выше плановых значений в 1996 г., ниже — в 1997 и 1998 гг. Следовательно, соотношение плановых и фактических расходов на содержание ТО было более сбалансированным, чем в случае ЦА.

Доля фактических управленческих расходов во всех расходах бюджета была, как правило, существенно ниже, чем плановых. В данном случае речь идет о тенденции к экономии бюджетных расходов на управление.

Доля фактических расходов на оплату госслужащих во всех расходах бюджета была выше плановых в 1996 г., ниже — в 2004-2011 гг. и равна в остальные годы. Это свидетельствует об общей стабильности данной группы с тенденцией к снижению.

Доля фактических расходов на оплату госслужащих в управленческих расходах изменялась наиболее противоречиво. В 1996-1997, 2003-2006, 2009, 2011, 2012 и 2014 гг. она была выше доли плановых расходов, в другие годы — ниже. Относительного равенства плановых и фактических показателей в данной группе удавалось добиться лишь в 1994 и 2013 гг.

Отметим правильную — обратно пропорциональную — зависимость между динамикой доли управленческих расходов во всех расходах и доли расходов на оплату госслужащих в управленческих расходах. Указанная зависимость существует как для плановых, так и для фактических значений. Но для абсолютных значений анализируемых показателей выявить подобную правильную зависимость не удалось.

Финансирование государственной службы и развитие национальной экономики

Рассмотрим анализируемые показатели в сопоставлении с рядом других макроэкономических индикаторов. На рисунке 6 видно, что изменение средней оплаты в системе федеральной гражданской службы совпадает с динамикой средней оплаты в экономике, однако после 2011 г. наметился опережающий рост зарплат госслужащих относительно средних зарплат. До 2013 г. видна строгая зависимость между среднемесячным размером оплаты государственных служащих и расходами бюджета на содержание аппарата государственной службы. В 2013-2014 гг. зарплаты госслужащих росли при сокращении бюджетных ассигнований на аппарат госслужбы.

Если в 1998-2008 гг. оплата госслужащих росла на фоне увеличения их численности, то в 2009-2013 гг. сокращение численности работников федеральной госслужбы позволило высвободить средства для повышения оплаты оставшихся работников. Правда, с 2013 г. наметилось новое увеличение численности госслужащих на фоне роста их оплаты.

Прирост средней оплаты как в экономике, так и в системе госслужбы не соотносится с динамикой среднедушевого ВВП. Более того, в период с 2008 по 2014 г. наблюдалась противоположная динамика ВВП и численности госслужащих. Это свидетельствует о том, что численность работников госаппарата и уровень их оплаты слабо коррелируют с общими тенденциями развития национальной экономики. Также выявлено соответствие между динамикой ВВП и динамикой заработной платы обеих групп. Увеличение зарплаты госслужащих опережало рост ВВП. Однако, как уже отмечалось, динамика расходов на финансирование госслужбы в целом соотносится с общей динамикой бюджетных расходов.

Если в абсолютных значениях расходы на содержание аппарата государственной службы неуклонно возрастали в 1991-2010 гг., то в ценах 2014 г. отмечены противоречивые скачкообразные изменения в 1991-1996 гг., вероятно связанные с общей нестабильностью бюджетной системы и структурным кризисом. В 1996-2012 гг. наблюдалась устойчивая положительная связь между динамикой бюджетных расходов на содержание аппарата госслужбы и среднемесячной зарплатой госслужащих, выраженной в ценах 2014 г. В 2012-2013 гг. бюджетные расходы снижались на фоне роста средней зарплаты, а с 2014 г. тренды снова совпали.

Отметим расхождение динамики зарплаты работников центрального аппарата федеральных органов и бюджетных расходов в данной группе с 2012 г. Средняя оплата в ЦА росла на фоне сокращения бюджетного финансирования, что указывает на использование новых источников материального стимулирования госслужащих. С численностью работников уровень средней оплаты труда не соотносится, как и объем бюджетных расходов. В динамике ВВП и среднемесячной оплаты труда федеральных госслужащих наблюдаются противоположные тенденции.

Приведенные данные показывают, что выдвинутая исследовательская гипотеза в целом непротиворечива и соответствует действительности. Имеется положительная связь между макроэкономическими показателями средней оплаты в экономике, средней оплаты государственных служащих анализируемой группы и динамикой бюджетных расходов на содержание аппарата государственной службы. Связь этих показателей с динамикой ВВП не столь очевидна. При этом речь идет не о существовании причинно-следственных связей между данными показателями, а лишь о совпадении их динамики.

Проверена техническая гипотеза о наличии связи между дефицитом государственного бюджета и объемом расходов на финансирование государственной службы. Гипотеза состояла в том, что ситуации бюджетного дефицита соответствует превышение фактических расходов в анализируемых группах над плановыми.

Выявлено, что бюджетный дефицит наблюдался в девяти годах из 16 (56% случаев). Гипотеза оказалась верна в 37% случаев для группы всех расходов бюджета, в 75% — для группы управленческих расходов и в 44% случаев — для группы расходов на содержание аппарата государственной службы, в том числе для ЦА в 50% случаев и для ТО в 37% случаев. Объем выборки не позволяет применить релевантные методы математико-статистического анализа, однако можно предположить, что управленческие расходы в наименьшей степени подвержены секвестированию в условиях бюджетного дефицита. В то же время расходы на финансирование аппарата госслужбы, как правило, в подобной ситуации незначительно уменьшаются, особенно на содержание центрального аппарата.

Направления оптимизации финансирования государственного аппарата

По итогам проведенного анализа можно сформулировать следующие выводы и рекомендации.

1. Общий объем бюджетных расходов на протяжении всего рассматриваемого периода неуклонно увеличивался, а фактические расходы были выше плановых. В среднем за весь период 25% бюджетных расходов относились к группе управленческих. Объем расходов на оплату государственных служащих в среднем составлял 10% управленческих расходов. Доля плановых расходов на оплату государственных служащих во всех расходах бюджета в основном превышала долю фактических.

2. Фактическая доля расходов на содержание аппарата госслужбы оставалась относительно стабильной и невысокой, в последние годы не превышала 1% всех расходов бюджета. Таким образом, расходы на содержание аппарата государственной службы не были самой значительной расходной частью государственного бюджета. Общий объем государственных расходов возрастает за счет иных статей.

3. Выявлено отсутствие закономерности в динамике бюджетных расходов, а также связи между всеми расходами и управленческими расходами, в частности на финансирование госслужбы. Это свидетельствует о слабости механизмов бюджетного планирования. Необходимо усилить зависимость управленческих расходов от темпов социально-экономического развития.

Доля расходов на содержание территориального аппарата республиканской (федеральной) государственной службы в наибольшей степени влияет на общую долю расходов на финансирование госслужбы. В свою очередь, расходы на содержание центрального аппарата не сказываются существенно на общем объеме финансирования госслужбы, хотя оплата в нем в среднем выше, чем в территориальном.

4. Обоснована взаимосвязь динамики расходов бюджета, расходов на содержание аппарата госслужбы в целом и ее центрального аппарата в частности. Фактическая доля расходов на содержание ЦА государственной службы заметно превышала плановую, что свидетельствует о тенденции к перерасходу средств на его финансирование. В территориальном аппарате, напротив, отмечено планомерное финансирование с тенденцией к недофинансированию. Если учесть, что численность работников центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти в последние 10 лет составляет 6-7% численности их территориального аппарата, то доля расходов на содержание ЦА представляется завышенной приблизительно вдвое. Здесь возможна оптимизация бюджетных расходов.

Если в 1990-е годы преобладала тенденция к недостаточному финансированию бюджетных расходов, то в 2000-е, напротив, к их избыточному финансированию. Лишь в 2013-2014 гг. наметилось повышение сбалансированности и предсказуемости бюджетных расходов, в том числе в разрезе функциональных групп расходов.

5. Средняя оплата в системе федеральной гражданской службы соотносится с динамикой средней оплаты в экономике, однако в последние пять лет наметился опережающий рост первой. Видна зависимость между среднемесячным размером оплаты государственных служащих и объемом расходов бюджета на содержание аппарата государственной службы.

Прирост средней оплаты как в экономике, так и в системе госслужбы не соотносится с динамикой среднедушевого ВВП. Наблюдается даже противоположная динамика ВВП и численности госслужащих. Это свидетельствует о том, что численность работников госаппарата и уровень их оплаты слабо коррелируют с общими трендами развития национальной экономики.

6. Управленческие расходы в наименьшей степени подвержены сек-вестированию в условиях бюджетного дефицита, а расходы на финансирование аппарата госслужбы, как правило, в подобной ситуации незначительно уменьшаются, особенно на содержание центрального аппарата.

В целом можно утверждать, что в настоящее время не действуют механизмы оценки соответствия расходов на содержание аппарата государственной службы и достигнутых общеэкономических результатов. В дальнейшем мы планируем количественно оценить эффективность государственной службы с учетом показателей социально-экономического развития страны. Без решения этой задачи вряд ли можно эффективно реформировать государственную службу.

¹ См.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах, а также Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике на 2014-2016 годы. www.kremlin.ru/acts/18332.

² См.: Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_law_165592/.

³ Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года. Утверждены Председателем Правительства РФ 14 мая 2015 г.

⁴ Собрание законодательства РФ (далее — СЗ РФ). 2012. № 1. Ст. 2338.

⁵ См.: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030; Приказ Минфина России от 24 августа 2007 г. № 74н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» // Финансовая газета. 2007. 15 ноября; Приказ Минфина России от 21 декабря 2012 г. № 171н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // Финансовая газета. 2013. 21 февраля; и др.

Список литературы / References

Борщевский Г. А. (2015). Применение количественных методов для исследования процессов реформирования государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. № 2. С. 147—172. [Borshchevskiy G. A. (2015). The application of quantitative methods for studying the processes of civil service reform. Voprosy Gosudarstvennogo i Munitsipalnogo Upravleniya, No. 2, pp. 147—172. (In Russian).]

Вагина Л. В. (2008). Совершенствование организации оплаты труда государственных гражданских служащих в современной России. Дис. ... д-ра экон. наук. М.: РАГС. [Vagina L. V. (2008). Improvement of the organization of civil servants wages in modern Russia. Dr. Econ. Sc. Thesis. Moscow. (In Russian).]

Верхайен Т., Добролюбова Е., Широкова Ю., Гусарова М., Иванова Н. (2006). Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. М.: Всемирный банк. [Verheijen T., Dobrolyubova E., Shirokova Yu., Gusarova M., Ivanova N. (2006). Institutional reform in Russia: The transition from design to realization in the conditions of multilevel governance. Moscow: World Bank. (In Russian).]

Жаворонкова Е. Н. (2014). Реформа бюджетной системы России на современном этапе // Государственное управление. № 43. С. 81 — 94. [Zhavoronkova E. N. (2014). The reform of the budget system of Russia at the present stage. Gosudarst-vennoye Upravleniye, No. 43, pp. 81 — 94. (In Russian).]

Кудрин А., Гурвич Е. (2014). Новая модель роста для российской экономики // Вопросы экономики. № 12. С. 4—36. [Kudrin A., Gurvich E. (2014). A new growth model for the Russian economy. Voprosy Ekonomiki, No. 12, pp. 4—36. (In Russian).]

Медведев Д. (2015). Новая реальность: Россия и глобальные вызовы // Вопросы экономики. № 10. С. 5—29. [Medvedev D. (2015). A new reality: Russia and global challenges. Voprosy Ekonomiki, No. 10, pp. 5—29. (In Russian).]

Плаксин С. М., Семенов С. В. (2015). Количественный анализ деятельности надзорных органов в Российской Федерации в 2011—2014 гг. // Вопросы государственного и муниципального управления. № 3. С. 121 — 144. [Plaksin S. M., Semenov S. V. (2015). Quantitative analysis of the supervisory authorities in the Russian Federation in 2011—2014. Voprosy Gosudarstvennogo i Munitsipalnogo Upravleniya, No. 3, pp. 121 — 144. (In Russian).]

Сивашева Н. М. (2005). Пути повышения эффективности расходов государственного бюджета. Дис. ... канд. экон. наук. М.: МГУ. [Sivasheva N. M. (2005). Ways to improve the efficiency of the state budget. Cand. Econ. Sc. Thesis. Moscow. (In Russian).]

Fedorishchev V. (2013). Economic growth and government functions. Public Administration: Digest 2013, pp. 53 — 56.

Heritier P., Silvestri P. (eds.) (2012). Good government, governance, human complexity. Luigi Einaudi's legacy and contemporary societies. Firenze: Leo Olschki.

Heredia B., Gaetani F. (2002). The political economy of civil service reform in Brazil: The Cardoso years. Washington, DC: Inter-American Development Bank.