Продовольственное эмбарго и выбор приоритетов

Шагайда Н.И.
д.э.н.
директор Центра
агропродовольственной политики ИПЭИ РАНХиГС
Узун В.Я.
д.э.н., проф.
г.н.с. Центра
агропродовольственной политики ИПЭИ РАНХиГС

Для защиты национальных интересов в августе 2014 г. указом президента РФ был введен запрет (эмбарго) на ввоз отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия из стран¹, которые инициировали или поддержали экономические санкции в отношении российских юридических и физических лиц². Эмбарго вводилось на год. Впоследствии оно неоднократно продлевалось в ответ на продление санкций иностранными государствами³.

Введение эмбарго в практике внешнеторгового взаимодействия России с внешним миром применяется редко. Можно выделить только два случая, касающихся ограничения Россией торговли, в том числе сельхозтоварами, с Францией и Англией (1793 и 1800 гг.) (Николаев и др., 2016). США ввели так называемое «зерновое эмбарго» против СССР, которое действовало с 1980 по 1981 г.⁴ и бесславно закончилось, приведя к потерям американского бюджета и рынка для американских производителей зерна.

Российское эмбарго 2014 г. было введено со ссылкой на два федеральных закона: «О специальных экономических мерах» (от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ) и «О безопасности» (от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ). ФЗ «О безопасности» определяет возможность применения президентом РФ специальных экономических мер (ст. 8). ФЗ «О специальных экономических мерах» устанавливает, что эти меры носят временный характер, содержит цели применения таких мер, в числе которых применительно к ситуации 2014 г. можно выделить одну — обеспечение интересов Российской Федерации (ст. 2 и 3). Среди специальных мер предусмотрено запрещение внешнеэкономических операций или установление ограничений на их проведение. Таким образом, юридические основания введения специальных мер существуют, а ограничение импорта продовольствия из ряда стран укладывается в рамки допускаемых законом мер.

Есть еще и международные обязательства, например перед ВТО. Еврокомиссия рассматривала вопрос о возможности обращения в ВТО по вопросам нарушения Россией принципов Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ)⁵. Однако реальных обращений не было: члены ВТО в соответствии со статьей XXI ГАТТ от 1994 г. имеют право, в порядке исключения по соображениям безопасности, защищать свои национальные интересы и отступать от своих обязательств перед ВТО.

Остается вопрос о формализации «интересов Российской Федерации», а именно: каковы они в данном случае? Чего хотела Россия достичь, вводя эмбарго в ответ на санкции? Ни в одном из официальных документов этот вопрос не рассматривается, хотя на уровне дискуссий эти интересы обсуждаются. По совокупности этих дискуссий в качестве интересов Российской Федерации при введении продовольственного эмбарго можно выделить два главных:

• обеспечить продовольственную безопасность России;
• создать условия, при которых странам, применившим экономические санкции против России, будет нанесен экономический урон.

Обеспечение продовольственной безопасности

Методика измерения уровня продовольственной безопасности предполагает анализ показателей, многие из которых — данные бюджетных обследований домохозяйств (Шагайда, Узун, 2015), итоговые данные за 2015 г. — в настоящее время отсутствуют. Кроме того, ситуация в области внешнеторговой деятельности в условиях экономического кризиса требует корректировки методики оценки. Анализ в настоящей статье будет проведен с учетом этих уточнений.

В России обеспечение продовольственной безопасности традиционно понимается как состояние экономики, при котором потребности в продовольствии удовлетворяются в основном за счет российских сельхозпроизводителей. Поэтому прежде всего выясним, как повлияло эмбарго на их поведение.

Объемы производства продукции. Российские сельхозпроизводители с энтузиазмом восприняли решение об эмбарго: посевные площади под основными культурами в 2015 г. выросли относительно 2014 г. Благоприятные погодные условия позволили собрать хороший урожай (табл. 1): по основным культурам валовой сбор вплотную приблизился к дореформенным объемам производства, показатели 2014 г. по сахарной свекле, картофелю и овощам были превышены.

Таблица 1

Среднегодовой валовой сбор основных сельскохозяйственных культур (млн т)

Источник: Росстат.

При этом сельхозпроизводители действовали как рыночно ориентированные агенты, увеличивая производство культур, которые востребованы на внешнем или внутреннем рынке, и сокращая прочее. В результате производство ржи, ячменя и овса в 2015 г. относительно 2014 г. снизилось, а пшеницы, кукурузы, проса, гречихи, риса, зернобобовых и льна — выросло. В 2015 г., по данным Росстата, производство мяса увеличилось на 4,2% (как и в 2014 г.), яиц — на 1,6%, а молока осталось на прежнем уровне.

Внутренние производители работали в условиях, когда рынок России оставался открытым, импортеры не исчезли, но изменился их состав. Однако и это создало относительные преимущества для российских сельхозпроизводителей. Цены новых импортеров, как правило, были выше подпавших под эмбарго⁶, что позволяло отечественным производителям стать более конкурентоспособными, не снижая издержек производства: потребители платили больше, чем при «доэмбарговом» наборе импортеров. «Выпадение» крупных импортеров создавало условия для того, чтобы продукция российских производителей, несмотря на более высокие цены по сравнению с ценами отвергнутых экспортеров, была востребованной. О том, что произведенные в России мясо свиней и говядина до девальвации были более дорогими, чем на мировом рынке, свидетельствуют расчеты ОЭСР (табл. 2). Все остальные продукты были вполне конкурентными, а если и проигрывали, то в основном по внешнему виду (упаковка, сортировка, мойка, виды переработанной продукции и т. п.). Поэтому ограничение рынка сыграло для производителей положительную роль.

Таблица 2

Динамика коэффициентов поддержки производителей отдельных продуктов*

* Коэффициент рассчитывается как отношение внутренней цены на продукт к цене ближайшего импортера.

Источник: ОЭСР.

В условиях эмбарго российские сельхозпроизводители получили дополнительные стимулы для развития. В 2015 г. отрасль характеризовалась положительной динамикой, хотя темпы относительно предыдущего периода замедлились: в 2015 г. — 3% в годовом выражении (в 2014 г. — 3,55%). В I кв. 2016 г. положение сохранилось: рост продолжился, но более медленный, чем в прошлом году (рис. 1). Рост производства в животноводстве стал результатом не эмбарго, а государственной поддержки: предоставления субсидий производителям мяса и защиты рынка нетарифными методами еще до введения эмбарго.

Зависимость от импорта. В 2015 г. импорт продовольствия сократился на 34% относительно 2014 г. (в долларовом выражении). По отдельным группам ситуация различалась. Так, импорт мяса уменьшился на 44%, а молока — на 47%. Согласно данным Росстата, в структуре товарных ресурсов розничной торговли доля импортных продуктов сокращается (табл. 3).

Таблица 3

Доля импорта в товарных ресурсах розничной торговли продовольственными товарами в РФ (в %)

На рисунке 2 видно, что импортозависимость по мясу и молоку, которая определяется как отношение сальдо импорта—экспорта к сумме объемов личного и производственного потребления, снижается (по весу). Это можно было бы считать достижением, но импорт и производство зависят от платежеспособного спроса населения. Для вывода о замещении импорта продукцией российского производства необходимо, чтобы объем потребления сохранился, то есть эмбарго и снижение импорта не привели к сокращению потребления. Другими словами, экономическая доступность продовольствия для населения должна была улучшиться.

Экономическая доступность продовольствия для населения. Сразу после объявления эмбарго, еще до девальвации рубля, было ясно, что цены на продовольствие вырастут. Для этого существовали все предпосылки: переход к более дорогим импортерам; возможность для российских сельхозпроизводителей и торговли поднять цены в условиях временного ограничения поставок (в период замены импортеров); высокая концентрация производства продовольствия в отдельных компаниях.

Так, к моменту введения эмбарго доля Канады в импорте свинины в Россию составляла около 13%⁷, средняя цена — 3,1 долл./кг. Замена канадской свинины бразильской привела к росту цены, так как до введения эмбарго из Бразилии уже поставлялась свинина по цене 3,4 долл./кг. Из США поставлялось около 51% всей импортной курятины. Ее цена на границе была 1,3 долл./кг, или 46,8 руб./кг по среднемесячному курсу доллара за август 2014 г. На этот период цена курятины с российской фермы составляла 94,2 руб./кг.

Структура производства продукта также влияет на динамику цен: чем выше концентрация производства в рамках отдельных компаний, тем больше риск, что цены будут расти. Пять компаний в России производят 41% всего мяса кур (2015 г.)⁸, крупнейшая из них — 11%. Аналогичный уровень концентрации в свиноводстве: на крупнейшую компанию приходится 12,2% всех свиней⁹, выращенных в сельхозорганизациях и фермерских хозяйствах. На локальных рынках эта концентрация еще выше. В таких условиях воспрепятствовать желанию поднять цену может только ограниченный платежеспособный спрос. Динамика цен с момента введения эмбарго показана на рисунке 3.

Динамику цен на свинину следует рассматривать, выходя за рамки периода эмбарго. Россия стала членом ВТО с 22 августа 2012 г. В преддверии этого — когда снижались барьеры доступа для импортной свинины — рост цен замедлился, а затем они стали падать, вызывая панику среди отечественных свиноводов. Однако, по мнению Россельхознадзора, появилась угроза распространения заболеваний из стран ЕС: с 30 января 2014 г. Россия ввела запрет на импорт из них свинины и живых свиней, а с 7 апреля были ограничены поставки в РФ всех видов готовой мясной продукции из свинины из Польши и Литвы. Такие действия были признаны странами ЕС необоснованными, и они подали иск к России в ВТО 8 апреля 2014 г.¹⁰ Как видно на рисунке 4, с момента введения этих ограничений наблюдается резкий рост потребительских цен на свинину. Эти ограничения нужно было снимать, если бы опасность заболеваний не подтвердилась, или использовать эмбарго, защищая внутренний рынок и демонстрируя несогласие с политикой санкций против России.

В первом полугодии 2014 г. — до введения эмбарго и девальвации рубля — цена на свинину выросла на 17%. Вслед за ней стало дорожать мясо на смежных рынках, в первую очередь курятина. Другими словами, из-за нетарифных мер защиты российский потребитель был вынужден платить все более высокую цену за мясную продукцию.

После объявления эмбарго рост цен продолжился, достигая 1% и более в неделю. Однако уже в 2015 г. он уперся в падающий платежеспособный спрос населения, и цены стали снижаться. В результате по итогам всего периода цены на свинину относительно августа 2014 г. (когда было введено эмбарго) выросли незначительно. С учетом инфляции сейчас свинина и курятина стоят дешевле, чем в начале 2014 г.

Если использовать коэффициенты поддержки сельхозпроизводителей, которые рассчитывает ОЭСР, то в настоящее время российская курятина стоит существенно дешевле, чем у ее недавних импортеров. Она стала конкурентоспособным продуктом и может не только заместить импорт на внутреннем рынке, но и потеснить поставщиков на внешних рынках, если сможет туда пробиться. Со свининой ситуация не такая простая. Скорее всего можно говорить, что по отдельным видам продукции цены конкурентные. Как показывает опыт девальвации 1998 г., внутренние цены через год-полтора повышаются до прежних соотношений с импортными продуктами.

К настоящему времени цены относительно августа¹¹ 2014 г. выросли на 2 — 56% (рис. 5). Из представленных на рисунке 5 продуктов подешевел только картофель. Однако в период с момента введения эмбарго цены на него сначала выросли, а потом стали падать. Очевидно, этому способствовало то, что картофель производится преимущественно многочисленными хозяйствами населения, фермерами и не экспортируется, а его импорт незначителен.

После введения эмбарго население только в сентябре—декабре 2014 г. сохранило прежний набор покупок продовольствия. В дальнейшем они последовательно сокращались: в декабре 2015 г. — на 10% относительно декабря 2014 г., а в 2016 г. — на 3 — 5% от уже снизившегося уровня 2015 г.¹² При этом расходы на питание увеличились. Так, в 2015 г. по кварталам семьи тратили на одного человека 34 — 36% всех потребительских расходов, а в 2013 г. — 29 — 33% (табл. 4).

Таблица 4

Доля расходов на питание в потребительских расходах семьи (в %, потребительские расходы = 100%)

Источник: Росстат. Бюджетные обследования домашних хозяйств.

На основе предварительных данных продуктовых балансов можно оценить изменение в потреблении только по двум группам: мясу и мясным продуктам, молоку и молочным продуктам. В 2015 г. по сравнению с 2014 г. их потребление снизилось: по первой группе — на 2%, а по второй — на 4% (по весу).

Потребление продовольствия сокращалось на фоне не только роста цен на него, но и снижения реальных располагаемых доходов населения. По итогам 2015 г. они составили 95,7% уровня 2014 г. В 2016 г. ежемесячное отклонение от доходов в 2015 г. варьировало от 1% в марте до 7% в апреле¹³.

Население пока не изменило поведение относительно источников получения продовольствия, как в условиях глубокого экономического кризиса начала 1990-х годов. Тогда граждане получали значительную часть продовольствия на собственных участках. В 2015 г. доля поступления продовольствия от личных подсобных хозяйств незначительно превысила показатели 2014 г. Так, в III кв. 2015 г. она составила 7,7%, в IV кв. — 7,4% использованного на питание, а в 2014 г. — соответственно 7,6 и 7,2%¹⁴.

Итак, по совокупности рассмотренных факторов — эмбарго, инфляции и сокращения реальных располагаемых доходов — экономическая доступность продовольствия для населения после августа 2014 г. ухудшилась.

Экономический урон странам, которые ввели санкции

Предполагалось, что эмбарго закроет рынки, потоки продукции не удастся быстро переориентировать, фермеры понесут потери, государства, поддерживая фермеров, также экономически пострадают, что заставит их снять санкции. В экспорте продовольственных товаров из стран, подпавших под эмбарго, доля поставок в Россию составляла 4,8% (2013 г.). Наиболее значимые группы экспорта — молоко (9,1%), мясо (7,3%), овощи (6,9%), фрукты (8,3%). В структуре российского продовольственного импорта доля стран, на поставки из которых было наложено эмбарго, составляла 44% (2013 г.). По итогам 2015 г. она сократилась до 24%. Объем экспорта из этих стран в 2015 г. снизился на 66% относительно 2013 г. (по данным ФТС РФ). Можно сделать вывод, что последствия эмбарго для России будут серьезнее, чем для стран, которые подпали под него.

В 2015 г. доходы от экспорта продовольствия в совокупности этих стран действительно упали, но лишь на 7%. При этом объем экспорта даже вырос, то есть падение экспортных доходов связано не с сокращением производства или реализации, а со снижением мировых цен на продовольствие. При отказе России от его импорта из них эти страны смогли перенаправить поставки на другие рынки. При этом в структуре их экспорта доля продовольствия даже увеличилась — до 9% (табл. 5). Согласно расчетам на примере стран ЕС, падение стоимостной оценки их экспорта продовольствия в 2015 г. относительно 2013 г. на 9% сопровождалось ростом объема экспорта в натуральном выражении. Если бы цены на продовольствие в 2015 г. не упали, то объем их экспорта увеличился бы (в ценах 2013 г.) на 16% (Шагайда и др., 2016).

Таблица 5

Экспорт продовольствия из стран, подпавших под эмбарго (млрд долл.)

* По всем экспортируемым товарам; 1—24 — продовольственные товары.

Источник: UN Comtrade Database.

Под удар прежде всего попали фермеры стран, из которых наибольшая доля экспорта тех или иных продуктов ранее направлялась в Россию. И сейчас фермеры Германии сетуют на сохранение российского эмбарго и снижение цен на молоко. Однако одновременно действуют другие факторы, например сокращение спроса на молочные продукты в Китае или снижение цен на продовольственных рынках. Потери фермеров, которые возникли до переориентации потоков продовольствия на другие рынки, были компенсированы Евросоюзом. Кроме того, Россия подвергается критике со стороны не всех стран, которые поддержали санкции. У многих из них незначительна доля торговли с Россией. Однако эмбарго было направлено против всех стран ЕС. Таким образом, вряд ли можно говорить, что этим странам был нанесен экономический урон.

Существует и положительный внешний эффект этой политико-экономической ситуации для третьих стран, которые не были непосредственными участниками санкционной войны. Так, среди поставщиков в Россию появились абсолютно новые страны или новые продукты, которые не могли быть выращены в стране-экспортере. В числе таких стран можно назвать Боснию и Герцеговину, Македонию, Белоруссию. Если первые две страны могли быть производителями сходных с греческими персиков, то получение Белоруссией статуса страны, поставляющей персики, черешню и киви, позволяет предположить, что продукция из стран под эмбарго частично поступает в Россию через партнеров по ЕАЭС. Например, потоки из ЕС в ЕАЭС (без учета России) абрикосов, вишни и черешни в 2015 г. выросли в 5,5 раза (Шагайда и др., 2016).

Выбор продовольствия в качестве главного инструмента санкционной войны вряд ли можно признать удачным. Эта мера ударила по интересам потребителей. Она не смогла нанести серьезный урон экономике другой стороны: эти страны быстро переориентировались с российского рынка на рынки других стран. Положительным, как ни парадоксально, оказалось то, что вскоре после введения эмбарго усилилась инфляция, что «размыло» его эффект для российских потребителей: негативное влияние инфляции было намного сильнее эффекта эмбарго (АЦ, 2016). В условиях эмбарго доступ к привычным товарам был ограничен государством, что могло не понравиться населению. При высокой инфляции все импортные товары стали малодоступны для широких слоев населения, и оно само отказалось от импортных продуктов.

Возникает вопрос: если правительство решило использовать механизм эмбарго, то как следовало бы подходить к выбору продукции, запрет которой мог бы не затрагивать большинство населения страны, но был бы чувствителен для экономик отдельных стран, настроенных более жестко по отношению к России? Выбирать приоритеты в экономическом противостоянии надо экономическими методами.

Например, общая стоимость импортируемых в Россию автомобилей — 17 млрд долл., что в 2,5 раза меньше, чем стоимость импортируемого продовольствия (2013 г.). Однако основной объем импорта, в том числе автомобили бизнес-класса, поступает из США, Германии, Великобритании, Франции и Японии. Именно эти страны — наиболее серьезные критики России. Запрет импорта автомобилей привел бы к потерям для этих стран в два раза большим, чем при запрете ввоза продовольствия (табл. 6). Экономический урон был бы более действенным, а администрирование ограничения на ввоз — более легким. Показателен пример Японии: она поддержала санкции, против нее Россия объявила контрсанкции — запретила ввоз продовольствия, которое Япония практически не поставляла.

Таблица 6

Импорт в Россию легковых автомобилей и продовольствия (млн долл.)

Источник: Таможенная статистика РФ.

Сравнение приоритетов в санкционной войне показывает, что при выборе приоритета — «запрет продовольствия» — были обеспечены:

• более льготные условия функционирования российских сельхозпроизводителей, в том числе производивших неконкурентную по цене продукцию;
• ухудшение экономической доступности продовольствия для широких слоев населения РФ;
• незначительный урон для экономики стран — основных критиков России;
• дополнительные условия для бизнеса стран ЕАЭС, который расширил поставки запрещенных товаров под собственными брендами.

При выборе приоритета — «запрет ввоза легковых автомобилей» — были бы обеспечены:

• низкий уровень влияния на основную часть населения РФ;
• урон для экономики наиболее крупных стран, которые ввели санкции против России;
• содействие в развитии производства автоконцернами. Эмбарго на поставки автомобилей из США, основных стран ЕС и Японии, особенно эконом-класса, можно было бы частично компенсировать поставками из Ю. Кореи, Китая и ряда других стран, а также наращиванием производства запрещенных к ввозу автомобилей в самой России. Импортозамещение по автомобилям проводилось бы усилиями компаний из стран, которые ввели санкции против России. В странах, против которых было бы введено автомобильное эмбарго, пострадали бы крупнейшие автоконцерны, уволенные из них высококвалифицированные работники. И те и другие оказывали бы жесткое давление на власти, добиваясь отмены санкций.

Опыт введения эмбарго надо изучать, тщательно анализировать и разрабатывать стратегию, тактику, методы и инструменты. Напрашивается рекомендация: эмбарго на ввоз продовольствия отменить, заменив его другими видами контрсанкций или дипломатическими усилиями по прекращению санкционной войны, что для России предпочтительнее, учитывая масштабы экономик противоборствующих сторон.

¹ США, Канада, Норвегия, ЕС, Австралия. Распространены на страны, поддержавшие санкции (Черногория), а также на те, которые подписали договор об ассоциации с ЕС (Украина).

² Указ Президента РФ «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» № 560 от 06.08.2014 г.

³ http://www.rbc.ru/politics/21/12/2015/5677fd939a7947057e007a4f; https://news. rambler.ru/articles/33687311/.

⁴ http://tass.ru/info/2728444#K.

⁵ http://www.warandpeace.ru/ru/news/view/92815/.

⁶ Это видно, если сравнивать цены традиционных поставщиков, которые подпали под эмбарго, и тех, кто под него не подпал, но ранее уже поставлял свою продукцию в ограниченных размерах и по более высокой цене (информация ФТС РФ).

⁷ Здесь и далее информация по внешнеторговым операциям взята из статистики ФТС РФ.

⁸ http://infoline.spb.ru/news/?news=141555.

⁹ http://www.servis-expo.ru/news/rejting-top-20-krupnejshih-proizvoditelej-svininy-v-rossii-po-itogam-2 015 -goda/

¹⁰ https://lenta.ru/news/2014/07/08/import/.

¹¹ Эмбарго было введено 7 августа 2014 г.

¹² Росстат. Оборот розничной торговли продовольственными товарами (включая напитки, и табачными изделиями) в целом по России (сопоставимые цены, относительно предыдущего года).

¹³ Росстат. Реальные располагаемые денежные доходы населения, % к аналогичному месяцу предыдущего года.

¹⁴ Росстат. Статистический бюллетень «Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств».

Список литературы / References

АЦ (2016). Продовольственное эмбарго: итоги 2015 года. Аналитический доклад. Аналитический центр при Правительстве РФ, апрель. http://ac.gov.ru/files/ publication/a/8972.pdf. [AC (2016). Food embargo: 2015 outcomes. Analytical report. Analytical Center under the Government of RF, April. (In Russian).]

Николаев Ю. А., Марченко Т. Е., Точилкина О. С. (2016). Продовольствие в системе экономических санкций. Аналитический доклад. М.: Институт стратегического анализа ФБК. [Nikolaev Yu. A., Marchenko T. E., Tochilkina O. S. (2016). Food in the system of economic sanctions. Analytical report. Moscow: FBK Institute of Strategic Analysis. (In Russian).]

Шагайда Н., Узун В. (2015). Продовольственная безопасность: проблемы оценки // Вопросы экономики. №№ 5. С. 63—78. [Shagaida N., Uzun V. (2015). Food security: Problems of assessing. Voprosy Ekonomiki, No. 5, pp. 63—78. (In Russian).]

Шагайда Н., Узун В., Шишкина Е. (2016). Как изменились потоки продовольствия в условиях эмбарго // Оперативный мониторинг экономической ситуации в России. Тенденции и вызовы социально-экономического развития. № 6. С. 18—22. [Shagaida N., Uzun V., Shishkina E. (2016). Changing flows of food under conditions of sanctions. Current Monitoring of Economic Situation in Russia. Trends and Challenges of Social and Economic Development, No. 6, pp. 18—22. (In Russian).]