Развитие адресной социальной поддержки нуждающихся в России: барьеры и возможности

Овчарова Л.Н.
д. э. н., ординарный профессор
директор Института социальной политики
Национального исследовательского университет
«Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ)
Горина Е.А.
к. э. н., старший научный сотрудник
Института социальной политики НИУ ВШЭ

Экономическая стагнация, падение реальных доходов граждан, рост численности населения с доходами ниже прожиточного минимума и обострившиеся проблемы сбалансированности государственного бюджета на федеральном и региональном уровнях вывели на первый план проблему повышения эффективности бюджетной и социальной политики. В контексте социальной политики одна из наиболее активно обсуждаемых тем — слабое влияние мер социальной защиты на сокращение бедности, несмотря на существенный рост бюджетных расходов на их обеспечение.

В экспертной дискуссии по проблемам развития программ адресной поддержки нуждающихся часто смешивают определения «социальная политика», «социальная защита» и «адресная социальная помощь», и при использовании разных определений делают порой взаимоисключающие выводы об эффективности и результативности мер социальной поддержки. В частности, когда речь идет о существенном (на 4,4% ВВП) росте за последние 10 лет совокупных государственных расходов на социальную политику в России, не следует забывать, что основной вклад в этот прирост вносят расходы на страховое пенсионное обеспечение, принципы которого противоположны адресным программам социальной поддержки. Кратко поясним, о каких мерах социальной поддержки идет речь в данной статье.

Оценивая потенциал роста эффективности и результативности в системе социальной защиты, мы будем анализировать систему нестраховых мер социальной поддержки (МСП), предоставляемых по обязательствам федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Согласно нашим оценкам, в 2015 г. расходы бюджетов всех уровней на эту часть социальной политики составили около 2,7% ВВП, что в 2,3 раза выше, чем 10 лет назад.

Второй важный методологический аспект связан с определением адресных программ для нуждающихся. Мы исходим из того, что данные программы предполагают оценку собственных ресурсов граждан и их дефицита для удовлетворения базовых потребностей в товарах и услугах. Предоставляемая поддержка в денежной или натуральной форме должна обеспечить частичное или полное восполнение недостатка средств. При таком определении виды социальной помощи, предоставляемые отдельным категориям или социально-демографическим группам, не относятся к адресным программам поддержки нуждающихся, поскольку принадлежность к категории плохо характеризует дефицит средств на удовлетворение базовых потребностей.

Российская система адресных мер социальной защиты бедных и нуждающихся начала складываться 20 лет назад. В середине 1990-х годов появились субсидия на оплату жилья и коммунальных услуг (ЖКУ), ежемесячное пособие на детей из бедных семей и различные меры адресной социальной помощи нуждающимся на региональном и муниципальном уровнях. С 2010 г. все неработающие пенсионеры с индивидуальными доходами ниже величины прожиточного минимума (ПМ) получают доплату, повышающую уровень их материального обеспечения до границы абсолютной бедности. «Курс на адресность», заложенный в государственной программе РФ «Социальная поддержка граждан», получил дальнейшее развитие с 2013 г. Было введено новое пособие, предоставляемое с учетом уровня доходов, — ежемесячная выплата на третьего (или последующего) ребенка до достижения им трехлетнего возраста. В январе 2015 г. вступил в силу Федеральный закон № 442-ФЗ от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», согласно которому услуги в сфере социального обслуживания предоставляются с учетом нуждаемости. Наконец, с 2016 г. внесены изменения в ряд федеральных законов, нацеленные на расширение сферы применения критериев нуждаемости при предоставлении мер социальной поддержки в субъектах РФ¹. Несмотря на прогресс в развитии адресных программ поддержки нуждающихся, они не стали приоритетной статьей расходов консолидированного бюджета РФ на нестраховые формы социальной поддержки граждан, составив на 2014 г., по нашим оценкам, порядка 15-18% в общем объеме их финансирования. Отдельные исследователи считают, что сложившаяся система социальной поддержки населения, по сути, находится в стадии незавершенного перехода к обеспечению адресности социальных программ (Кузьминов и др., 2015. С. 46).

В настоящей статье мы оцениваем потенциал для дальнейшего развития в России адресных программ поддержки нуждающихся с институциональной и бюджетной точек зрения. Для этого по данным о фактическом финансировании мер социальной поддержки и статистическим сведениям о численности получающего их населения определены место адресных программ в этой системе и возможности «бюджетного маневра» в их сторону. На основе анализа факторов, препятствующих развитию адресных программ в России, предложены направления изменений, которые будут способствовать дальнейшему продвижению мер поддержки на основе оценки нуждаемости.

Меры социальной поддержки на федеральном уровне

Сегодня значительная часть нестраховых мер социальной поддержки находится в сфере ответственности субъектов РФ, однако роль федерального уровня власти в этой системе не сводится к установлению общих законодательных и организационных рамок, в которые должно быть вписано региональное законодательство. Помимо пенсионного обеспечения, к компетенции федерального бюджета отнесена социальная поддержка многих категорий граждан. На нее приходится 31,2% расходов федерального бюджета по разделу «Социальная политика» (табл. 1).

Таблица 1

Структура расходов федерального бюджета по разделу «Социальная политика»

^а На обеспечение сбалансированности и компенсацию выпадающих доходов.

Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства.

По результатам проведенной инвентаризации общее количество мер социальной поддержки, реализуемых за счет средств федерального бюджета, и других социальных гарантий² федерального уровня приближается к 300, а число категорий населения, которым оказывается поддержка, превышает 200. Расходы федерального бюджета в этой сфере отличаются высокой степенью концентрации (рис. 1): на первые три самые крупные по затратам меры социальной поддержки — предоставление материнского (семейного) капитала (МСК), ежемесячная денежная выплата (ЕДВ) инвалидам, оплата ЖКУ — приходится половина всех расходов на меры социальной поддержки, а на первые семь — 70% расходов. Официальные данные о том, какая часть населения вовлечена в систему мер социальной поддержки федерального уровня, отсутствуют. Наши оценки на основе данных 2013-2014 гг. свидетельствуют о том, что с учетом имеющихся пересечений (один человек может пользоваться несколькими видами поддержки) численность получателей мер социальной поддержки за счет средств федерального бюджета может достигать 20-22 млн человек.

По своему целевому назначению большинство МСП можно отнести к одной из пяти групп: поддержка семей с детьми (29,3% объема финансирования нестраховой социальной защиты на федеральном уровне в 2015 г.); компенсация за вред или ущерб (28,0%); обеспечение минимально приемлемого уровня жизни, что выступает прототипом помощи в связи с нуждаемостью (12,1%); обеспечение в связи с особыми условиями труда (11,8%); поощрение за особые заслуги перед государством и обществом (7,1%). Еще 11,6% составляют расходы на меры, предоставляемые по смешанным основаниям.

Большинство категорий населения, на социальную поддержку которых направлены расходы федерального бюджета, принадлежат к одной из трех крупных социально-демографических групп: инвалиды; дети и семьи с детьми; лица старшего возраста. В таблице 2 приведены результаты инвентаризации категорий в рамках этой укрупненной группировки и мер поддержки, предоставляемых им. Наиболее разнообразны меры, предоставляемые семьям с детьми и лицам старшего возраста³. Однако по объему социальных трансфертов из федерального бюджета наиболее значимую группу составляют инвалиды, прежде всего в силу их многочисленности (вместе с детьми-инвалидами на начало 2016 г. их было более 12,7 млн человек) (рис. 2).

Таблица 2

Число мер социальной поддержки и категорий их получателей по различным социально-демографическим группам населения

^а Идентичные меры в рамках одной социально-демографической группы учитывались однократно, независимо от их дифференциации по размеру.

⁶ В том числе дети-инвалиды и лица, ухаживающие за инвалидами. Источник: составлено по данным федеральных нормативно-правовых актов.

Общая структурная характеристика расходов на социальную поддержку обозначенных социально-демографических групп — высокая степень их концентрации в рамках одной-двух мер. Для каждой группы есть один «ведущий» вид трансфертов, на который приходится от 55 до 75% объема финансирования, и еще один, также очень ресурсоемкий, обеспечивающий 15-25% затрат. В случае пособий, предоставляемых в связи с инвалидностью, — это ежемесячная денежная выплата и компенсации лицам, ухаживающим за инвалидами. Среди мер, оказываемых преимущественно лицам старшего возраста, — выплаты ветеранам и доплаты к пенсиям малообеспеченных пенсионеров. Приоритетное направление расходов в целях поддержки семьи и детства — предоставление МСК, в меньшей степени — квазистраховые материнские пособия в связи с рождением детей.

Социальные трансферты из федерального бюджета в целях поддержки семьи, материнства и детства выполняют две ключевые функции. Они призваны, во-первых, частично компенсировать семье отсутствие трудовых доходов женщины в связи с материнством; во-вторых, содействовать реализации таких приоритетных направлений государственной социальной политики, как стимулирование рождаемости и поддержка (в том числе семейное устройство) детей, лишенных родительского попечения. Все трансферты федерального уровня, осуществляемые в пользу детей и семей с детьми, предоставляются независимо от уровня дохода получателей, по категориальному принципу.

По охвату населения основной сегмент федеральных мер поддержки семей с детьми составляют пособия, предоставляемые женщине (семье) на этапе жизненного цикла, связанном с рождением детей. В 2014 г. ежемесячное пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет получали 1,6 млн человек, не подлежащих обязательному социальному страхованию. Одной из центральных мер российской семейно-демографической политики — средствами материнского капитала — ежегодно пользуется более 700 тыс. семей.

Слабым местом в системе пособий, связанных с рождением и воспитанием в семье маленького ребенка, представляется пробел в поддержке семей с детьми от полутора до трех лет. Пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет выплачиваются только лицам, проживающим на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и женам военнослужащих по призыву. Остальным матерям (или другим родственникам, фактически осуществляющим уход за ребенком), находящимся в отпуске по уходу за ребенком от полутора до трех лет, а также женщинам с детьми до трех лет, уволенным в связи с ликвидацией организации, положена лишь компенсационная выплата в размере 50 руб. Ее номинальная величина не пересматривалась с 2001 г., и при почти нулевой экономической значимости для получателей назначение этого пособия неясно. Учитывая, что обеспечение ребенка местом в дошкольном образовательном учреждении гарантировано только по достижении им возраста трех лет⁴ (при том что не во всех регионах благополучная ситуация с обеспеченностью местами в детских садах), возможности трудоустройства матери до этого возраста весьма ограниченные. Такая ситуация создает дополнительные риски попадания в число бедных для семей с детьми в возрасте от полутора до трех лет. Поддержка малообеспеченных семей с детьми относится к компетенции субъектов РФ, однако размер соответствующих пособий в большинстве регионов значительно ниже, чем федеральных выплат.

Меры социальной поддержки на региональном уровне

Регионы играют важную роль в организации социальной поддержки населения посредством нестраховых денежных пособий, компенсаций и льгот. Согласно федеральному законодательству, к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ отнесено решение вопросов: социальной поддержки уязвимых категорий населения, в том числе семей с детьми и малоимущих граждан, и лиц, имеющих заслуги перед государством; организации предоставления гражданам субсидий на оплату ЖКУ; обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из их числа. В дополнение к этому органы государственной власти субъектов РФ могут устанавливать за счет средств их бюджетов дополнительные меры социальной поддержки. Аналогичное право есть и у органов местного самоуправления (МСУ).

Корректно оценить общую численность получателей мер социальной поддержки за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ (КБС РФ) невозможно из-за отсутствия единого регистра. Согласно нашей оценке по данным Росстата, численность «условных»⁵ получателей мер регионального уровня для отдельных категорий граждан (без корректировки на двойной счет) превышает 42 млн человек (табл. 3). Из них около 4 млн (инвалиды, ветераны Великой Отечественной войны и боевых действий, лица, подвергшиеся воздействию радиации, и пр.), помимо регионального бюджета, получают социальную поддержку за счет средств федерального бюджета. Наиболее многочисленны категории населения, которым субъекты РФ и муниципальные образования устанавливают МСП самостоятельно, независимо от федерального законодательства.

Таблица З

Численность получателей мер социальной поддержки регионального и муниципального уровней в 2015 г. (млн человек)

^а Регулярные и единовременные денежные выплаты, денежные компенсации, МСП в натуральной форме, кроме оплаты ЖКУ.

^б Численность «условных» получателей (оценка).

^в На конец 2014 г.

^г Оценочные данные за 2014 г.

Источники: данные Росстата и расчеты на их основе.

Структура получателей мер социальной поддержки в разрезе категорий получателей и видов социальной помощи представлена в таблице 4.

Таблица 4

Численность отдельных категорий граждан, получивших меры социальной поддержки за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2015 г.

^а Численность «условных» получателей (без корректировки на двойной счет); кроме денежных компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг.

^б Включая малоимущих беременных женщин и кормящих матерей и членов их семей, детей из малоимущих семей, членов малоимущих семей с детьми.

Источник: данные Росстата.

Самые многочисленные группы: ветераны труда; пенсионеры, не относящиеся к льготным категориям или получающие региональную социальную доплату к пенсии; дети из отдельных категорий семей и инвалиды.

На региональном уровне социальная поддержка в большей степени ориентирована на людей старших возрастных групп, однако этот тренд задается федеральным законодательством. В первую очередь речь идет о ветеранах Великой Отечественной войны и боевых действий, тружениках тыла, ветеранах труда и жертвах политических репрессий, а также иных категориях лиц старшего возраста. По нашим оценкам, в структуре численности граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, они составляют 55%; получателей мер из числа детей и семей с детьми в два раза меньше.

Как и в случае федеральных полномочий, на региональном уровне выделяется пять оснований для определения категорий получателей. В структуре их численности доминируют категории, которым социальная поддержка предоставляется как признание особых заслуг, а категории, которым меры поддержки предоставляются в связи с обеспечением минимально приемлемого уровня жизни, составляют только 20% общего числа получателей региональной социальной помощи. Однако, если нивелировать эффект переданных федеральных полномочий по поддержке самой многочисленной категории ветеранов труда, то становится очевидно, что региональная система нестраховых мер социальной защиты гораздо меньше, чем на федеральном уровне, выполняет компенсационную или поощрительную функцию и, наоборот, в большей степени направлена на поддержку лиц, нуждающихся в обеспечении минимально приемлемого уровня жизни, и лиц, относящихся к приоритетным социально-демографическим категориям (пенсионеры и семьи с детьми).

Всего за 2015 г. на реализацию мер социальной поддержки по собственным обязательствам субъекты РФ и муниципальные образования израсходовали 840 млрд руб. (1% ВВП). Это в 1,6 раза меньше, чем сумма расходов, оцененная ранее для федерального бюджета.

Особенностью расходов консолидированных бюджетов регионов, как и на федеральном уровне, выступает их высокая концентрация в рамках двух-трех видов поддержки. Так, в структуре денежных выплат из 400 млрд руб. 27% составляет региональная социальная доплата к пенсии (в основном из бюджета г. Москвы), еще столько же приходится на ЕДВ региональным льготникам и ежемесячное пособие на ребенка малоимущим семьям (16 и 11% соответственно). На разнообразные выплаты остальным категориям получателей приходится менее половины этой суммы.

Расчеты на основе статистических данных показывают, что 1/3 расходов КБС РФ на меры социальной поддержки — это денежные пособия, предусматривающие учет доходов получателей, или адресные меры социальной поддержки (около 285 млрд руб. в 2015 г.). В структуре денежных выплат (вместе с субсидиями на оплату ЖКУ) их доля достигает 60%. На динамику адресных социальных выплат большое влияние оказывают затраты московского бюджета на социальную доплату к пенсии неработающих пенсионеров: в отдельные годы их вклад достигал 44 — 46% (рис. 3). С 2013 г. Москва придерживается политики экономии на доплатах к пенсии, в то же время в большинстве субъектов РФ была введена ежемесячная денежная выплата многодетным семьям, расходы на которую ежегодно растут, в том числе из-за того, что ее размер привязан к региональной величине ПМ на ребенка. Эти факторы отчасти изменили структуру расходов на адресные меры социальной поддержки, снизив долю московских доплат к пенсии до 36%. Если же «очистить» структуру от их искажающего влияния, то на пять основных видов мер поддержки, предоставляемых с учетом доходов, приходится 1/4 совокупных затрат КБС РФ на меры социальной поддержки, или половина затрат на денежные выплаты (с учетом субсидий на оплату ЖКУ).

Для уточнения общей картины развития адресных программ поддержки нуждающихся на региональном уровне были использованы данные по 9 субъектам РФ, собранные в ходе реализации в 2015 г. проекта ЦФИ НИУ ВШЭ «Анализ расходов бюджетной системы Российской Федерации на реализацию мер социальной поддержки граждан и формирование предложений по их модернизации на примере отдельных регионов». Полученные данные позволили оценить долю расходов на меры социальной поддержки, предоставляемые с учетом нуждаемости, в общем объеме затрат региональных бюджетов на меры социальной поддержки в 2014 г. Наши расчеты также показали, что в среднем по анализируемым регионам данный показатель составил 25% (рис. 4) при достаточно высокой дифференциации (от 14-18% до 32-34%).

Насколько реально в условиях существующих бюджетных ограничений расширение программ, функционирующих на основании применения критериев нуждаемости? Для ответа на этот вопрос категориальные меры социальной поддержки, предоставляемые за счет средств бюджетов субъектов РФ, были разделены на четыре группы в зависимости от того, кто составляет целевую группу их получателей: дети (семьи с детьми), лица старшего возраста, лица со специфическими потребностями и прочие категории. Основу третьей группы составили те, кто имеет проблемы со здоровьем и/или инвалидность. К четвертой группе были отнесены не идентифицированные по социально демографическому критерию (в основном представители отдельных профессий, в том числе в сельской местности).

В среднем по девяти рассмотренным регионам более половины расходов на категориальные меры осуществляются в интересах лиц старшего возраста, при этом почти 80% из них составляют расходы на МСП ветеранов труда, тружеников тыла и жертв политических репрессий. Они могут быть переведены на принципы учета нуждаемости только при кардинальном изменении федерального законодательства. Практически 1/3 бюджетных расходов на категориальные меры ориентирована на детей или семьи с детьми, около 60% из них — затраты на социальное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и замещающих семей, взявших таких детей на воспитание. Вводить критерии нуждаемости, связанные с уровнем дохода, в их отношении не представляется возможным. Поддержка лиц с проблемами здоровья, которые могут обусловливать специфическую нуждаемость, в общей структуре минимальна — 1%.

С учетом этих ограничений, без кардинальных изменений федерального законодательства и концептуальных основ системы социальной поддержки в среднем не более 1/3 средств, расходуемых на категориальные меры социальной поддержки, можно перевести на предоставление на основе оценки нуждаемости. Если за базу принять все расходы на меры социальной поддержки населения из средств бюджетов субъектов РФ, то переход к адресным программам для нуждающихся может затронуть лишь 22-25%. Это означает, что на основании оценки нуждаемости могут предоставляться меры, финансирование которых составляет максимум половину всех региональных расходов на социальную поддержку.

Как показывает проведенный анализ изменений нормативной правовой базы социальной поддержки в субъектах РФ, в имеющемся правовом поле регионы могут расширять применение адресного подхода и обеспечивать перераспределение средств в пользу мер, предоставляемых на основании оценки нуждаемости, преимущественно за счет мер социальной поддержки семей, имеющих детей: компенсации части родительской платы за услуги организаций дошкольного образования; МСП для многодетных семей (например, на оплату ЖКУ), выплаты на обеспечение детей питанием и др. Добиться более значительного перераспределения финансовых потоков в сторону адресных программ можно только при кардинальном изменении условий предоставления наиболее распространенных мер поддержки таких категорий, как ветераны труда.

Барьеры на пути развития мер социальной поддержки, предоставляемых на основании оценки нуждаемости

Отсутствие политического консенсуса относительно приоритетов в системе социальной защиты населения

Многочисленные исследования (Малева, 2007; Малева, Овчарова, 2010; Овчарова и др., 2014) свидетельствуют о том, что до настоящего времени в России не сложилась сбалансированная модель социальной поддержки, в которой основные риски социального обеспечения покрываются за счет страховых (обязательных и добровольных) программ, а адресная помощь, направленная на преодоление бедности или ее предупреждение, выступает главным приоритетом нестраховой части государственного социального обеспечения. Формально на федеральном и региональном уровнях заявлен приоритет поддержки бедных и нуждающихся, но, как показал обзор сложившейся в России модели социальной защиты, на практике этого не происходит. Что же мешает формированию такой модели?

Во-первых, дефицит доверия к политическим партиям, что заставляет их использовать ресурсы социальной поддержки для диалога с избирателями и развивать категориальные меры поддержки для электорально активных категорий граждан. Во-вторых, работодатели и политики, лоббирующие определенные бизнес-интересы, всячески продвигают меры социальной поддержки, минимизирующие издержки бизнеса на оплату труда и страхование его тяжелых условий. Замена страховых программ социальной поддержки другими инструментами и приоритетность социальной поддержки отдельных категорий граждан размывают понятие «адресные программы», и адресной считается любая программа, функционирующая на основании нормативно-правовых документов, четко определяющих характеристику получателей видов помощи. В-третьих, не совпадают периоды лояльности к переходу к адресным программам для нуждающихся со стороны населения и лиц, принимающих управленческие решения. Население поддерживает предлагаемую модель развития социальной защиты в периоды экономического роста, а управленцы вспоминают о ней в периоды кризисов, когда разрыв между объективной и субъективной бедностью становится максимальным, и небедные получатели мер социальной поддержки выступают против их перераспределения в пользу объективно бедных.

Сегодня мы в очередной раз стоим перед развилкой на пути развития системы социальной поддержки. Можно использовать уже проверенные механизмы консолидации источников для финансирования программ социальной поддержки населения с целью экономии бюджетных расходов и сдерживания протестных настроений, что разрушает страховые принципы и блокирует приоритетность адресных программ поддержки нуждающихся. А можно добиваться повышения эффективности социальных расходов за счет развития страховых программ (включая добровольные), минимизации нестраховых программ социальной поддержки небедного населения, приоритетности программ социальной поддержки нуждающихся, включая профилактику бедности. Консенсус со среднеобеспеченными слоями населения, которые при таком маневре могут потерять часть доходов, возможен, если на богатых будет возложена большая ответственность за последствия кризиса.

Отсутствие консенсуса в определении нуждаемости

Несмотря на определенный прогресс в развитии адресных программ для нуждающихся с 2010 г. — их появление на федеральном уровне (социальная доплата к пенсии и социальное обслуживание) и существенное расширение на региональном, — определение критериев нуждаемости остается серьезной проблемой. Ее объективной основой выступают трудности в измерении доходов, несовпадение субъективного и объективного определений бедности и множественность подходов к определению семьи. Наши оценки на основе данных РМЭЗ⁶ свидетельствуют о том, что у жителей бедных и богатых регионов субъективная оценка бедности находится в среднем на уровне 1,5 ПМ, у жителей среднеобеспеченных регионов — на уровне 2 ПМ, у семей с детьми — на уровне 1,5 ПМ, у семей пенсионеров — 2 ПМ. В периоды кризисов разрыв между объективной бедностью и ее субъективным восприятием увеличивается.

Бедность и нуждаемость — это домохозяйственные характеристики, и для их определения требуется использовать среднедушевой доход, размер которого зависит от суммы индивидуальных и семейных доходов и количества членов семей. Изменение одного из этих параметров приведет к изменению уровня душевых доходов. В ряде программ (социальная доплата к пенсии) вместо среднедушевого дохода семьи используется индивидуальный доход гражданина. При этом различные программы социальной защиты используют, во-первых, разное определение состава семьи; во-вторых, разный перечень индивидуальных доходов при определении душевых. Существенно осложняет учет всех доходов населения и широкая распространенность неформальной занятости. Сегодня в «тени» находится примерно V₃ фонда оплаты труда. По расчетам Независимого института социальной политики (НИСП), в среднем реальные душевые доходы бедных семей в 1,83 раза выше заявленных. Наибольшей дооценке подвергаются доходы семей с одним и двумя детьми (практически в 2 раза), а наименьшей — доходы семей пенсионеров (на 19%). Когда речь идет не о денежных пособиях на текущие расходы, а об оплате товаров и услуг, не входящих в базовый набор текущего потребления (реабилитация инвалидов, решение жилищных проблем, оплата медицинских услуг), нужна другая модель преодоления нуждаемости, не связанная с прожиточным минимумом.

Высокие издержки оценки нуждаемости при низкой распространенности сферы ее применения

Сегодня на федеральном уровне только 3% расходов на социальную защиту приходится на меры, предоставляемые с применением критериев нуждаемости, а на региональном — 25%. При этом практически не принимаются решения о приоритете нуждающихся в программах федерального уровня, а потенциал изменения региональных программ — не более 25% расходов бюджетов субъектов РФ на меры социальной поддержки.

Подчеркнем, что административные издержки, связанные с оценкой нуждаемости, достаточно высоки, особенно в отсутствие единой информационной системы учета денежных доходов и имущественной обеспеченности домохозяйств. Исследования перспектив развития адресных программ для бедных⁷, проводившиеся в 2006-2007 гг. в пяти субъектах РФ, показали, что издержки на администрирование составляют от 10 до 30% общей суммы расходов на адресные меры социальной поддержки бедных, что согласуется с международной практикой, в соответствии с которой рациональным уровнем считается 25% (Александрова, 2007. С. 209). Факторами высокой стоимости выступали ведение самостоятельных регистров получателей по каждой мере социальной поддержки и отсутствие возможности обмена информацией между программами, низкий уровень компьютеризации и информационного обмена при оценке нуждаемости граждан и семей и небольшой размер предоставляемой помощи. Затраты на оценку нуждаемости будут оправданы, если создадут единый реестр доходов и имущественной обеспеченности получателей мер социальной поддержки, расширят сферы применения критериев нуждаемости, и средний размер помощи одному получателю будет не ниже 25% ПМ.

Проведенный в ходе исследования обзор международного опыта показал, что в других странах критерии нуждаемости широко применяются при предоставлении продуктовых субсидий; при подготовке детей к школе и оплате дошкольного образования; в программах медицинского и лекарственного обеспечения, содействия занятости и предоставления социального жилья.

Основные направления развития мер социальной поддержки, предоставляемых на основании оценки нуждаемости

По результатам проведенного исследования можно сформулировать три основных направления развития адресных программ для нуждающихся:

• создание непротиворечивой научно-методологической и нормативной базы определения и измерения критериев нуждаемости, согласованной с социальными ожиданиями населения;
• организация источников информации о потребности в социальном обеспечении и участии населения в социальной поддержке;
• расширение сфер применения критериев нуждаемости.

Для развития первого направления необходимо решить следующие вопросы.

1. Расчет душевого дохода: нужно сохранить обоснованное разнообразие при определении размера семьи, поскольку выбор соответствующей концепции для семейных пособий, как правило, обусловлен дизайном программы (жилищные субсидии — все зарегистрированные в жилище; материнские пособия — родители и дети; пособие по бедности — все проживающие за счет единого бюджета), но следует придерживаться единого для всех списка учитываемых доходов.
2. Критерии нуждаемости для денежных выплат на текущее базовое потребление: критерием нуждаемости выступает региональный прожиточный минимум или кратная ему величина, применяются фильтры вхождения в программу. Для индивида прожиточный минимум устанавливается в соответствии с принадлежностью к социально-демографической группе. Семейный (домохозяйственный) прожиточный минимум рассчитывается как сумма индивидуальных прожиточных минимумов всех членов семьи (домашнего хозяйства).
3. Критерии нуждаемости для мер социальной поддержки за пределами базовых текущих потребностей: если речь идет не о пособиях, а о льготах на оплату товаров и услуг (лекарственные препараты, средства реабилитации, жилищные условия), то, помимо критерия порогового значения минимального дохода, требуется установить правила софинансирования. Рекомендуется следующее правило: сумма соплатежа в пределах нормативной стоимости предоставляемых товаров и услуг не должна превышать 50% разницы между среднедушевым доходом реципиента социальной помощи и величиной порогового значения минимального дохода.
4. Определение адресных программ социальной поддержки нуждающихся: вопрос о развитии таких адресных программ уместен, когда таковыми считаются программы предоставления поддержки на основании критериев нуждаемости, а не принадлежности к отдельным категориям населения.
5. Преодоление иждивенческих настроений: реализация адресных программ по преодолению нуждаемости осуществляется на основании принципа взаимных обязательств донора и реципиента (принцип социального контракта), призванных задействовать собственный потенциал получателей социальной помощи.

Применительно ко второму направлению требуется единая государственная информационная система в области социального обеспечения населения (ЕГИССО), позволяющая оценивать доходы и имущество домохозяйств и граждан на основе интегрирования информации из различных регистров, консолидируемой по СНИЛС. Создание такой системы предусмотрено Федеральным законом N° 388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости». Ее разрабатывает Пенсионный фонд России. Важно, чтобы она позволяла оценивать нуждаемость граждан и домашних хозяйств.

Что касается третьего направления, то, как показал анализ международного опыта, в большинстве стран критерии нуждаемости используются при предоставлении медицинских (оплата обследований, лекарственное обеспечение и медицинское страхование экономически неактивных в трудоспособном возрасте), образовательных (оплата услуг детских дошкольных учреждений; услуг профессионального образования в центре дополнительного образования в Екатеринбурге) и досуговых услуг и услуг в сфере социального обеспечения (предоставление средств реабилитации и курортного лечения). Анализ системы мер социальной поддержки на региональном уровне свидетельствует о наличии значимого потенциала применения критериев нуждаемости: в среднем до 30% средств, расходуемых сейчас на категориальные меры социальной поддержки, могут предоставляться с учетом оценки нуждаемости.

¹ Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. № ЗН8-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости».

² В виде преференций при получении государственных (муниципальных) услуг, облегченного режима труда и нр., которые не имеют стоимостного выражения и не требуют бюджетных затрат.

³ К числу мер социальной поддержки лиц старшего возраста, помимо собственно мер для неработающих пенсионеров, отнесены большинство выплат и льгот, предоставляемых в качестве признания заслуг перед государством и обществом, а также ряд мер для лиц, подвергшихся воздействию радиации.

⁴ В соответствии с Государственной программой РФ «Развитие образования» на 2013 2020 гг.

⁵ Категория «условный получатель» подразумевает человека (в отдельных случаях -семью), получающего меры социальной поддержки за счет средств КБС РФ по какому-либо основанию. Если гражданин принадлежит к нескольким категориям, он учитывается неоднократно. Иными словами, «условные получатели» это не физические лица, а их «проекции» на систему категорий, пользующихся социальной поддержкой.

⁶ Российский мониторинг экономического положення и здоровья населения НИУ ВШЭ (RLMS-HSEb, проводимый НИУ ВШЭ и ЗАО «Демоскоп» при участии Центра народонаселения Университета Северной Каролины в Чапел Хилле и Института социологии РАН.

⁷ НИСП и Фонд «Институт экономики города» по заказу Всемирного банка.

Статья подготовлена в рамках проекта Программы фундаментальных исследований НИУ ВШЭ в 2017 г.

Список литературы / References

Александрова А. Л. (ред.) (2007). Управление программами социального обслуживания и социальной помощи. М.: Фонд «Институт экономики города». [Alexandrova A. L. (ed.) (2007). Social service and assistance programs management. Moscow: The Institute for Urban Economics (In Russian).]

КузьминовЯ. И., Овчарова Л. Н., Якобсон Л. И. (ред.) (2015). Социальная политика: долгосрочные тенденции и изменения последних лет. Доклад к XVI Апр. между-нар. науч. конф. по проблемам развития экономики и общества, Москва, НИУ ВШЭ, 7-10 апр. М.: Изд. дом НИУ ВШЭ. [Kuzminov Ya. I., Ovcharova L. N.. Yakobson L. I. (eds.) (2015). Social policy: The long-term trends and the recent years changes. Moscow: HSE Publ. (In Russian).]

Малева Т. M. (ред.) (2007). Обзор социальной политики в России. Начало 2000-х. М.: НИСП. [Maleva Т. М. (ed.) (2007). The review of social policy in Russia. The beginning of the 2000s. Moscow: IISP. (In Russian).]

Малева Т. M., Овчарова Л. Н. (ред.) (2010). Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации. М.: Дело. [Maleva Т. М., Ovcharova L. N. (eds.) (2010). Social support: Lessons of the crises and vectors of modernization. Moscow: Delo. (In Russian).]

Овчарова Л. H., Бурдяк А. Я., Пишняк А. И., Попова Д. О., Попова Р. И., Рудберг А. М. (2014). Динамика монетарных и немонетарных характеристик уровня жизни российских домохозяйств за годы постсоветского развития: аналитический доклад. М.: Фонд «Либеральная Миссия». [Ovcharova L. N. et al. (2014). The dynamics of monetary and non-monetary characteristics of Russian households level of life in the post-Soviet period: The analytical report. Moscow: Liberal Mission Fund. (In Russian).]