Оценка состояния и уровня развития проектов государственно-частного партнерства в субъектах РФ

Савруков А.Н.
Савруков Н.Т.
Козловская Э.А.

В современных условиях важным фактором экономического роста могут стать инвестиции в инфраструктуру, что характеризуется рядом позитивных эффектов. Так, улучшение объектов транспортной инфраструктуры увеличивает скорость перемещения грузов и пассажиров, сокращает транспортные издержки, затраты на топливо, капитал и рабочую силу (Forkenbrock, Foster, 1990). Более того, развитая транспортная инфраструктура приводит к росту уровня урбанизации городов, повышению мобильности населения, а граждане получают возможность активнее перемещаться между городами и регионами, в том числе в поисках работы.

На практике реализуемые транспортные проекты, помимо сокращения расходов на трансфер и логистику (Beyzatlar et al., 2014), существенно расширяют потенциал развития компаний за счет экономии на масштабах и выхода на крупные рынки сбыта. Кроме того, компании получают доступ к более широкому спектру трудовых ресурсов и товаров, что позитивно влияет на производительность труда. Исследователи также отмечают значимые spill-over эффекты инфраструктурных проектов на смежные территории и секторы (Chen, Haynes, 2014; Cohen, Monaco, 2008, Jiwattanakulpaisarn et al., 2012). Анализ показывает, что развитие транспортной инфраструктуры создает стимулы для конкуренции и роста производительности труда, сокращает издержки торговли, улучшает структуру рынка труда, а также приводит к росту доходов экономических агентов (Bougheas et al., 1999; Fan, Zhang, 2004; Romp, de Haan, 2007).

Вопросы взаимосвязи расходов на инфраструктуру и экономического роста длительное время находятся в фокусе научных дискуссий. Среди наиболее известных выделим исследование: Aschauer, 1989, в котором показано, что коэффициент эластичности бюджетных расходов на инфраструктуру в зависимости от периода оценки варьирует от 0,38 до 0,56. В работе также отмечено, что сокращение инфраструктурных инвестиций стало одной из причин замедления роста производительности труда в США в 1970-е — начале 1980-х годов. Несмотря на то что надежность ряда эмпирических результатов поставлена под сомнение (Milbourne et al., 2003; Agenor et al., 2005), в большинстве работ по вопросам взаимосвязи инфраструктуры и экономического роста выявлен значимый положительный эффект расходов на нее (Shioji, 2001; Barro, Sala-i-Martin, 2004; Pereira, Andraz, 2013).

В последние годы вектор исследований в данной сфере сместился в сторону оценки эффективности и определения оптимального размера инвестиций в инфраструктуру. Так, по результатам анализа выборки из 49 стран (Woetzel et al., 2016) отмечено, что в 2008-2013 гг. инвестиции в инфраструктуру России (транспорт, вода, электроэнергетика, телекоммуникации) составили 4,5% ВВП, что на 1 п. п. выше, чем в среднем по миру, и близко к потребности на 2016-2030 гг. Вместе с тем, несмотря на значительные размеры инфраструктурных инвестиций, индекс качества инфраструктуры — как отношение к ВВП на душу населения — для России существенно ниже, чем в среднем по выборке.

Согласно оценкам McKinsey, потребность в инвестициях в инфраструктуру для сохранения текущих темпов экономического роста в 2016-2030 гг. в мировом масштабе составляет 57-67 трлн долл. (3,5% глобального ВВП), что повышает актуальность привлечения частного капитала в указанную сферу. При этом одним из эффективных инструментов финансирования обновления инфраструктуры за рубежом выступают проекты государственно-частного партнерства (ГЧП).

В России вопросы оценки текущего состояния и уровня развития ГЧП в субъектах РФ недостаточно исследованы, что обусловлено в первую очередь дефицитом доступной информации, а также трудоемкостью детального анализа. Цель настоящего исследования — изучить состояние, ход реализации и уровень развития проектов ГЧП в субъектах РФ. В качестве источника данных использована информация, представленная субъектами РФ и размещенная в открытом доступе на сайте поддержки инфраструктурных проектов¹. База данных по проектам включает 2446 наблюдений по 85 субъектам РФ за период 2007 — первое полугодие 2017 г., которые ранжированы по 10 критериям и 67 подкритериям.

Оценка состояния и динамики развития проектов ГЧП в субъектах РФ

Согласно результатам проведенного анализа, по состоянию на 01.07.2017 г. в РФ сформировано 2446 проектов ГЧП суммарной стоимостью 2,152 трлн руб. (табл. 1), в том числе на федеральном уровне 17 проектов на сумму 781,8 млрд (36,3%), на уровне субъектов РФ — 242 проекта в 60 субъектах на сумму 1,205 трлн (55,9%), на муниципальном уровне — 2187 проектов в 66 субъектах на сумму 165,2 млрд руб. (7,6%).

Таблица 1

Структура и количество проектов ГЧП по формам соглашений (ед.)

Источник: здесь и далее, если не указано иное, составлено авторами на основе данных http: www.pppi. пі projects

По состоянию на середину 2017 г. в регионах в среднем сформировано 28 проектов, а медианное значение составляет 13. При этом, согласно базе данных, проекты отсутствовали в б субъектах РФ (Еврейской автономной области, Республике Северная Осетия — Алания, Омской области, Республике Адыгее, Республике Калмыкии и Чеченской Республике), в 8 субъектах РФ реализуется по одному проекту. Результаты оценок показали, что большинство проектов осуществляется на муниципальном уровне (90%), преимущественно в жилищно-коммунальной сфере в форме концессионного соглашения (90,3%).

Отличительной особенностью концессии в настоящее время выступает проведение конкурса муниципалитетом (концедент), победитель (концессионер) которого получает право распоряжаться инфраструктурой, находящейся в муниципальной собственности. При этом концессионер вправе извлекать доход от использования объектов инфраструктуры при ограничении на их продажу и передачу в аренду. Кроме того, концессия, как правило, включает условие постепенного возмещения из бюджета расходов частного инвестора с учетом предварительно установленного размера предпринимательской прибыли.

Структурный анализ данных показал, что наибольшее число проектов реализуется в Курской (208, или 8,56%) и Тамбовской (141, или 5,8%) областях. При этом значительная часть проектов ГЧП сформирована в коммунально-энергетической сфере (2054, или 85%), что во многом обусловлено высоким уровнем износа объектов ЖКХ (табл. 2).

Таблица 2

Реализация проектов ГЧП по сферам и федеральным округам (ед.)

По количеству проектов в транспортной сфере лидируют Центральный федеральный округ (26, или 47,3%) и г. Москва (17, или 30,9%), в коммунально-энергетической — Курская область (208, или 8,56%), социальной — Республика Саха (Якутия) (26, или 9,2% ). Несмотря на небольшое количество проектов в относительно новых сферах для инвесторов, по числу проектов в области благоустройства и инженерно-технической инфраструктуры лидирует Республика Татарстан (2, или 18,1%), в информационно-коммуникационной сфере — Нижегородская область (5, или 18,5%).

Как следует из данных таблицы 3, в регионах РФ наблюдается положительная динамика в реализации проектов ГЧП. Так, за последние десять лет их количество выросло с б в 2007 г. до 500 в первом полугодии 2017 г. (в 83,3 раза). Более того, расширяется спектр используемых форм соглашений участников за счет внедрения в практику контрактов жизненного цикла в здравоохранении (Ленинградская область) и корпоративного партнерства в промышленности и сельском хозяйстве (Кабардино-Балкарская Республика и Ставропольский край).

Таблица 3

Формирование проектов ГЧП в субъектах РФ по видам соглашений (ед.)

Анализ проектов по сферам реализации показал, что расширяется спектр отраслей, в которых формируются совместные проекты государства и бизнеса (табл. 4). Так, к новым сферам приложения частного капитала в рамках проектов ГЧП в 2017 г. можно отнести появление пилотного проекта в промышленности (Кабардино-Балкарская Республика) и двух проектов в сельском хозяйстве (Ставропольский край).

Таблица 4

Реализация проектов ГЧП в субъектах РФ по сферам (ед.)

По данным на 2017 г., средний срок реализации проектов ГЧП в субъектах РФ составлял 11,3 года (табл. 5), а максимальный — 49 лет (в Республике Башкортостан, Республике Татарстан, Ульяновской, Вологодской, Воронежской, Калужской и Магаданской областях). Данное обстоятельство во многом обусловлено преобладанием в указанных субъектах проектов, осуществляемых в основном в здравоохранении, водоснабжении и водоотведении, теплоснабжении, строительстве и эксплуатации автомобильных дорог, что определяет их значительные масштабы, высокую сложность и длительный период возврата инвестиций. При этом медианный срок реализации проектов ГЧП на уровне субъектов РФ составляет 10 лет, а на федеральном уровне, для которого характерны, как правило, капиталоемкие проекты, реализуемые преимущественно в транспортной сфере, — 23 года.

Таблица 5

Сроки реализуемых проектов ГЧП (лет)

Проведенная оценка структуры и размера инвестиций показала, что значительную долю в общем объеме финансирования составляют проекты, реализуемые в транспортной сфере (715,0 млрд руб., или 52,2%) и ЖКХ (461,3 млрд руб., или 33,6%). В первую очередь это обусловлено их неудовлетворительным состоянием, высокой капиталоемкостью и социальной значимостью (табл. 6).

Таблица 6

Объем инвестиций и сферы реализации проектов (млрд руб.)

Структура проектов по субъектам РФ и сферам реализации в целом не отличается от профиля российской экономики, а проекты по сферам и территории страны размещены неравномерно. Так, большая часть проектов реализуется преимущественно в центральной части России. При этом наибольший объем инвестиций сегодня сконцентрирован в транспортной сфере в Санкт-Петербурге (270,7 млрд руб., или 37,8%) и Москве (148,7 млрд руб., или 20,8%), социальной сфере в Саратовской области (30,2 млрд руб., или 19,1%), коммунальном секторе в Москве (142,2 млрд руб., или 30,8%) и Волгоградской области (87,7 млрд руб., или 19%).

Абсолютным лидером по реализации проектов, направленных на благоустройство и создание инженерной инфраструктуры, выступает Свердловская область (9,3 млрд руб., или 80,1%), в информационно-коммуникационной сфере — Московская область (8,3 млрд руб., или 39,5%). По объему инвестиций в проекты среди субъектов РФ лидируют Вологодская (300,4 млрд руб., или 21,9%), Липецкая (295,5 млрд руб., или 21,5%) и Челябинская (120,3 млрд руб., или 8,7%) области.

Сравнительный анализ уровня капиталоемкости представленных проектов позволяет утверждать, что проекты, реализуемые в транспортной сфере, обходятся инвесторам в 14,3 раза дороже и требуют в среднем 12,9 млрд руб. Наибольший объем инвестиций в настоящее время привлечен в проект «Западный скоростной диаметр» (г. Санкт-Петербург) оценочной стоимостью 212,72 млрд руб.

Минимальные по стоимости проекты сформированы в субъектах Сибирского федерального округа. Так, средний объем инвестиций в проект ГЧП здесь составляет 256,9 млн руб., что в 2,4 раза ниже, чем в среднем по округам (634,3 млн руб.). При этом медианная стоимость проектов в среднем по всем субъектам РФ равна 25,3 млн руб., что свидетельствует о преобладании в их структуре низкобюджетных проектов, реализуемых на уровне муниципалитетов.

Выявленные диспропорции в объеме привлекаемых инвестиций по регионам обусловлены высокой инвестиционной привлекательностью субъектов Европейской части России. Так, при оценке эффективности возможных проектов ГЧП кредитные организации и частные инвесторы прежде всего обращают внимание на наличие перспективных и крупных рынков сбыта, которыми на данный момент выступают центральные регионы России.

Анализ проектов по стадиям реализации показал, что в первом полугодии 2017 г. завершены два проекта (Удмуртская Республика и г. Санкт-Петербург), на стадии эксплуатации находились 1397 (57,2%), а на инвестиционном этапе и стадии отбора частного партнера — 667 (27,1%) и 261 (10,7%) проектов соответственно.

Оценка уровня развития проектов ГЧП в субъектах РФ

Для учета пространственной, демографической и социально-экономической дифференциации регионов при оценке уровня развития проектов ГЧП в субъектах РФ были использованы индексные и интегральный показатели; предложены критерии сопоставимости субъектов, а также проведена их комплексная и достоверная оценка. С учетом ограничений на доступность данных к критериям, отражающим уровень развития проектов ГЧП в субъектах РФ, мы отнесли следующие: доля инвестиций в проекты ГЧП в ВРП (%); объем инвестиций в расчете на 1 тыс. человек и на 1 тыс. кв. м; количество проектов в расчете на 1 тыс. кв. м и на 1 тыс. человек.

Проблема различной размерности критериев оценки была решена на основе стандартизации показателей и представления их относительными величинами путем расчета отношения числового значения каждого частного показателя региона к максимальному значению показателя среди субъектов РФ. Нормирование частных показателей, использованных для оценки, проводилось по следующей формуле:

a_ij = b_ij / max b_ij

где: a_ij — нормированное значение i-го критерия в j-м периоде; b_ij — значение i-го показателя субъекта РФ в j-м периоде; max b_ij — максимальное значение i-го показателя субъекта РФ в j-м периоде.

Ввиду отсутствия достоверных экспертных оценок по рекомендуемым значениям удельных весов предложенных критериев, а также для получения объективных результатов анализа расчет интегрального показателя уровня развития проектов ГЧП в субъектах РФ (1_ГЧП) предложено проводить по формуле геометрической простой:

Сформулированный подход и критерии оценки уровня развития ГЧП апробированы на материалах субъектов РФ по данным Росстата по состоянию на первое полугодие 2017 г. Результаты оценки представлены в таблице 7. Как можно видеть из ее данных, субъектом-лидером по интегральному показателю в первом полугодии 2017 г. был Санкт-Петербург, а регионом-аутсайдером — Тверская область.

Таблица 7

Результаты оценки уровня развития проектов ГЧП в субъектах РФ (по состоянию на первое полугодие 2017 г.)

Источник: расчеты авторов.

На следующем этапе мы провели кластеризацию регионов по уровню развития проектов ГЧП, что позволило сформировать типологию регионов, а также выявить количество и структурный состав лидеров и аутсайдеров. Для этого по результатам расчета интегрального показателя субъекты РФ были ранжированы в порядке убывания. Далее на основе полученных оценочных показателей по регионам мы определили их интервальные значения, что дало возможность выделить следующие группы субъектов РФ: «лидеры», «догоняющие», «отстающие» и «аутсайдеры» (табл. 8).

Таблица 8

Типология субъектов РФ по уровню развития ГЧП (по состоянию на первое полугодие 2017 г.)

Источник: составлено авторами на основе собственных расчетов.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

Значительная доля проектов ГЧП реализуется на муниципальном уровне в коммунальной сфере на концессионной основе, а особенностью взаимодействия государства и бизнеса следует считать «муниципально-частное партнерство в сфере ЖКХ». При этом в последние годы наблюдается рост интереса частных инвесторов к новым сферам приложения капитала (здравоохранение, промышленность, информационные технологии, сельское хозяйство).

В структуре реализуемых проектов преобладают концессионные соглашения (90,3%), что, вероятно, обусловлено спецификой объектов ЖКХ, которые, согласно существующему законодательству, не могут быть переданы в собственность частному партнеру. Кроме того, данная форма взаимодействия государства и бизнеса в настоящее время наиболее проработана и обеспечивает высокий уровень защиты интересов участников, а использование концессий при сохранении контроля над объектами инфраструктуры позволяет государству привлечь «длинные», а значит, и самые дешевые инвестиционные ресурсы.

И по количеству, и по размеру инвестиций преобладают проекты, сформированные в центральной части РФ. При этом значительная доля в общем объеме финансирования проектов ГЧП приходится на транспортную сферу (52,2%). Лидерами как по уровню развития, так и по количеству проектов и объемам привлекаемых инвестиций выступают Санкт-Петербург и Москва, а аутсайдером — Южный федеральный округ. Кроме того, значительная доля инвестиций в сфере ГЧП приходится на небольшое количество капиталоемких проектов. При этом средний срок реализации проектов в РФ составляет 11,3 года и варьирует в пределах от 1 года до 49 лет.

Недостаточный уровень развития ГЧП в субъектах РФ можно объяснить слабой заинтересованностью органов исполнительной власти, что обусловлено высокой сложностью на этапе структурирования и большой ответственностью публичного партнера на этапе реализации проекта. Низкая степень проникновения проектов ГЧП в регионах РФ также выступает следствием политических рисков, жестких тарифных ограничений, дефицита квалифицированных кадров и недостатка опыта структурирования и реализации аналогичных проектов. Сегодня и на федеральном, и на региональном уровнях отсутствуют единая политика в области ГЧП, среднесрочный план развития инфраструктуры, методические подходы к выбору и оценке эффективности проектов ГЧП с учетом отраслевых особенностей, механизм контроля реализации и исполнения обязательств частным партнером.

В настоящее время содержание соглашений между государством и частным партнером не раскрывается, а в открытых источниках отсутствуют релевантные текущие и перспективные оценки реального размера расходных обязательств по проектам, финансируемым за счет бюджета субъекта РФ. Вместе с тем увеличение объема и количества реализуемых проектов при отсутствии детальной информации о размерах принятых обязательств и контроля за их исполнением может привести к несбалансированности региональных (муниципальных) бюджетов и снижению их устойчивости.

Чтобы нивелировать указанные риски, необходимо повысить транспарентность раскрываемых данных по проектам ГЧП и разработать механизм контроля расходных бюджетных обязательств. Для решения этой задачи Министерству экономического развития РФ совместно с другими федеральными органами исполнительной власти целесообразно подготовить необходимые формы отчетности для субъектов РФ и установить периодичность раскрытия информации по проектам ГЧП. Важно также внедрить в практику публикацию паспорта проекта ГЧП с указанием доли прямого (косвенного) бюджетного софинансирования и размера платы концедента и концессионера на весь период реализации проекта.

¹ Единая информационная система государственно-частного партнерства в РФ, http:// www.pppi.ru/projects

Список литературы / References

Agenor P.-R., Nabli M., Tarik M. (2005). Public infrastructure and private investment in the Middle East and North Africa. World Bank Policy Research Working Paper, No. 3661.

Aschauer D. A. (1989). Is public expenditure productive? Journal of Monetary Economics, Vol. 23, No. 2, pp. 177-200.

Barro R. J., Sala-i-Martin X. (2004). Economic growth. Cambridge, MA; London: MIT Press.

Beyzatlar M. A., Karacal M., Yetkiner H. (2014). Granger-causality between transportation and GDP: A panel data approach. Transportation Research, Part A: Policy and Practice, Vol. 63, pp. 43—55.

Bougheas S., Demetriades P. O., Morgenroth E. L. (1999). Infrastructure, transport costs and trade. Journal of International Economics, Vol. 47, pp. 189 — 196.

Chen Z., Haynes К. Е. (2014). Public surface transportation and regional output: A spatial panel approach. Papers in Regional Science, Vol. 94, No. 4, pp. 727—751.

Cohen J., Monaco K. (2008). Ports and highways Infrastructure. An analysis of intra and interstate spillovers. International Regional Science Review, Vol. 31, pp. 257—274.

Fan S., Zhang X. (2004). Infrastructure and regional economic development in rural China. China Economic Review, Vol. 15, pp. 203—214.

Forkenbrock D. J., Foster N. S. (1990). Economic benefits of corridor investment projects. Transportation Research, Vol. 24A, No. 3, pp. 303 — 312.

Jiwattanakulpaisarn P., Noland R. В., Graham D. J. (2012). Marginal productivity of expanding highway capacity. Journal of Transport Economics and Policy, Vol. 46, pp. 333-347.

Milbourne R., Glen D., Graham M. (2003). Public investment and economic growth. Applied Economics, Vol. 35, No. 5, pp. 527—540.

Pereira A. M., Andraz J. M. (2013). On the economic effects of public infrastructure investment: A survey of the international evidence. Journal of Economic Development, Vol. 38, No. 4, pp. 1-37.

Romp W., de Haan J. (2007). Public capital and economic growth: A critical survey. Perspektiven der Wirtschaftspolitik, Vol. 8, No. si, pp. 6 — 52.

Shioji E. (2001). Public capital and economic growth: A convergence approach. Journal of Economic Growth, Vol. 6, No. 3, pp. 205—227.

Woetzel J., Garemo N., Mischke J., Hjerpe M., Palter R. (2016). Bridging global infrastructure gaps. McKinsey Global Institute.