Связь бюджетной открытости и прозрачности с положением стран в основных международных рейтингах

Михайлова А.А.
Климанов В.В.
Рабаданова А.Р.

Мировой опыт показывает, что участие общественности в бюджетном процессе, открытость в государственном секторе выступают необходимыми условиями продуманной экономической стратегии государства. В 2006 г., впервые участвуя в рейтинге Международного бюджетного партнерства (МБП)¹ по открытости бюджета, Российская Федерация набрала 47 баллов и заняла 27-е место среди 59 стран — участниц обзора; по градации индекса бюджетной открытости это недостаточно удовлетворительный уровень. Но в результате проводимой политики в данной сфере уже в 2015 г. Российская Федерация набрала 74 балла и заняла 11-е место среди 102 стран — участниц обзора, что по градации индекса бюджетной открытости характеризуется как значительный уровень. Руководство страны поставило задачу обеспечить дальнейший рост бюджетной открытости и прозрачности, но возникает вопрос, нужно ли соблюдать принципы открытости по отношению ко всему объему бюджетных расходов. Однако в 2017 г. Российская Федерация опустилась на 15-е место среди 115 стран в итоговом рейтинге, набрав 72 балла.

В соответствии с международными требованиями к обеспечению открытости бюджета на территории Российской Федерации введено в действие «Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере», разработанное и утвержденное МВФ (2017). Новизна нашего исследования состоит в том, что на основе изучения зарубежной и российской практики выявлены фундаментальные зависимости между повышением бюджетной открытости и прозрачности, с одной стороны, и процессами экономического и социального развития — с другой.

Обзор литературы

В настоящее время рассматриваемая проблема слабо представлена в отечественной и мировой литературе. В международной практике исследования, посвященные выгодам роста открытости бюджета, и проблемам, возникающим вследствие бюджетной прозрачности, появились в последние 10—15 лет (см.: de Renzio, Masud, 2011; Carlitz, 2013; Kaufmann, Kraay, 2002; Kaufmann et al., 2007).

Важную роль в обеспечении соблюдения открытости бюджета играют законы о бюджетной ответственности, принятые в 1990-е годы в ряде развитых стран в качестве постоянных институциональных механизмов, которые призваны обеспечить прозрачность и открытость бюджета и бюджетного процесса. Затем действие этих законов распространилось на страны Европы, Латинской Америки и Азии. Принципы бюджетной ответственности, принятые в качестве основы для деятельности органов власти в развитых странах, предусматривают среди прочего соблюдение правил и принципов прозрачности бюджета.

Практические исследования и конкретные кейсы в разных странах показывают, что повышение открытости и прозрачности бюджетов приводит к позитивным изменениям в экономике общественного сектора этих стран. Финансы общественного сектора становятся более прозрачными, снижается уровень коррупции, растет бюджетная подотчетность, соответственно бюджетные ресурсы расходуются более эффективно. Таким образом, в ряде отраслей социальной сферы высвобождаются ресурсы, которые могут быть направлены на решение важнейших задач социально-экономического развития. Прозрачность в настоящее время относится к основным факторам экономического роста. Эмпирические исследования показывают, что в менее прозрачных в финансовом отношении странах, как правило, ниже темпы роста и уровень ВВП на душу населения, выше бюджетный дефицит и отношение долга к ВВП (Teig, 2009).

Ряд исследователей считают, что слишком высокая прозрачность бюджета может иметь не только позитивные последствия. Например, возникает вопрос об ослаблении защиты персональных данных работников бюджетной сферы, которые в ряде стран вынуждены полностью раскрывать свои доходы. Пресса, желая привлечь внимание к материалам о бюджете, в своих целях может не совсем корректно интерпретировать бюджетную информацию (Maulana, Saragih, 2014).

В России необходимость обеспечить большую прозрачность и открытость бюджетного процесса для граждан отмечалась в документах президента и правительства РФ, начиная с 2010-х годов. На федеральном и региональном уровнях стали принимать меры, направленные на повышение открытости бюджета. Появились научные публикации, где проанализирована методология ее определения, а также обобщен опыт открытости бюджета на региональном уровне (Белоусов, Тимофеева, 2015).

В Бюджетном кодексе РФ принцип прозрачности (открытости) бюджета закреплен в ст. 36 главы 5 в качестве одного из основных принципов построения бюджетной системы РФ. Он означает, что проекты бюджетов, внесенные в законодательные органы государственной власти, утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении должны быть доступны для общества и средств массовой информации, должны соблюдаться стабильность и преемственность бюджетной классификации, а секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

В Российской Федерации составляется рейтинг открытости бюджетов регионов. Для оценки открытости региональных бюджетов используется методика проведения мониторинга и составления рейтинга субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных. При разработке данной методики использовалась идеология МБП, описанная ниже, однако были учтены особенности бюджетной системы и бюджетного законодательства Российской Федерации.

Актуальность критического анализа процесса повышения открытости и прозрачности бюджета обусловлена тем, что в последние годы в Российской Федерации, как и в других странах, повышается открытость бюджетов разных уровней, что сопровождается, с одной стороны, исключительно позитивными откликами на данный процесс в органах государственного и муниципального управления, а с другой — «молчаливым» противодействием в лице отдельных государственных структур или должностных лиц. При этом научные оценки последствий повышения открытости бюджета и его влияния на разных акторов, социальные группы, государственные органы (включая выше- и нижестоящие) и хозяйствующих субъектов в отечественной литературе отсутствуют. Преобладают работы, в которых существующие международные методики адаптированы к российским условиям (Климанов, Михайлова, 2014; 2016; Беленчук, Лавров, 2015).

Некоторые авторы считают, что в последние десятилетия прозрачность бюджета стала рассматриваться как основа качественного государственного управления (Carlitz, 2013). Хотя есть много примеров того, как бюджетные процессы во всем мире успешно открываются для более широкого гражданского участия и контроля со стороны общественности, зарубежные исследователи отмечают, что нет единого рецепта создания успешной инициативы по повышению транспарентности и подотчетности в бюджетном процессе (Carlitz, 2013). В работе «Измерение и продвижение прозрачности бюджета: индекс открытого бюджета как инструмент исследования и пропаганды» П. де Рензио и X. Масуд утверждают, что страны, имеющие низкие доходы, слабые демократические институты и высокую зависимость от иностранной помощи, как правило, менее транспарентны (de Renzio, Masud, 2011).

Однако для роста бюджетной открытости и прозрачности необходимы определенные инвестиции государства. Как показывают исследования, большинство государств уже вложили значительные средства в создание потенциала и технологии развития информационных систем управления финансами (Dener, Min, 2013).

В 2016 г. проведено исследование, в котором изучались факторы участия общественности в бюджетном процессе. В частности, исследователи задавались вопросом, какие социально-экономические, институциональные и политические факторы способствуют участию общественности в бюджетном процессе центрального правительства. На выборке из 93 стран показано, что использование Интернета, финансовое положение правительства и прозрачность бюджета определяют возможности участия общественности в этом процессе (Rios et al., 2016).

В последние 20 лет международные организации проявляют все большую заинтересованность в бюджетной прозрачности, которая способствует доступу общественности к информации о бюджетах, государственной политике и финансовой деятельности правительств. При высоких показателях открытости бюджета ниже уровень коррупции и лучше качество государственной политики (Cimpoeru, 2015). Прозрачность бюджета воздействует на политический процесс и работу правительства. Таким образом, транспарентность бюджетной системы и процесса составления и исполнения государственного бюджета положительно влияет на качество функционирования правительства (Albassam, 2015).

Мировые тенденции в развитии открытости и прозрачности

Бюджетные системы в разных странах имеют свои исторически сложившиеся особенности. Они обусловлены в первую очередь государственным устройством, а также территориально-административным делением, уровнем развития экономики.

Центр по бюджету и приоритетной политике (Вашингтон, США) и Международное бюджетное партнерство сотрудничают со специалистами по финансовому анализу и проводят совместные оценки прозрачности бюджетов разных стран. МБП регулярно выпускает Индекс открытости бюджета (ИОБ) более чем 100 стран. Рейтинг страны по ИОБ служит некоей оценкой открытости и прозрачности бюджетных данных. ИОБ представляет показатель в пределах от 0 до 100 баллов. (Методология расчета индекса несущественно корректировалась за рассматриваемый период, поэтому можно говорить о сопоставимости данных.) Показатель ИОБ государства отражает своевременность и полноту общедоступной бюджетной информации по восьми основным бюджетным документам: предварительное бюджетное заявление, проект бюджета исполнительной власти, утвержденный бюджет, бюджет для граждан, текущие отчеты об исполнении бюджета, полугодовой обзор, годовой отчет, аудиторский отчет². Кроме собственно бюджетной прозрачности, при расчете ИОБ учитываются участие общественности в бюджетном процессе, а также наличие процедур внешнего и внутреннего аудита в бюджетном процессе.

За период с 2010 по 2017 г. уровень открытости и прозрачности бюджетной системы в разных странах изменился. В 2017 г. достаточно высокого уровня по ИОБ достигли следующие страны: Новая Зеландия (89 баллов), ЮАР (89 баллов), Швеция (87 баллов), Норвегия (85 баллов) и Грузия (82 балла). Значительный рост ИОБ с 2015 по 2017 г. можно проследить в Грузии (с 66 до 82 баллов) и Мексике (с 66 до 79 баллов). По сравнению с 2015 г. оценка снизилась для США (77 баллов), Франции (74 балла), Великобритании (74 балла), России (72 балла), Перу (73 балла).

Результаты Обзора открытости бюджета за 2015 г. выявили большие пробелы в объеме бюджетной информации, которую правительства предоставляют общественности. Средний показатель ИОБ среди 102 обследованных стран в 2015 г. составил 45 из 100 баллов. Подавляющее большинство оцениваемых стран, в которых проживают 68% населения мира, предоставляли недостаточную бюджетную информацию: 78 стран с показателем ИОБ менее 60 баллов; 17 стран с показателем ИОБ 20 баллов или меньше предоставили ограниченную бюджетную информацию или не предоставили никакой. Обзор показал, что публикуемые исполнительной властью проекты бюджета содержат только 1/₃ требуемой информации. Некоторые из них не разрабатывались, другие разрабатывались только для внутреннего пользования или публиковались с большим запозданием, чтобы считаться полезными.

Что касается ИОБ-2017, то стран-участниц стало больше — 115. Большинство из них имели ограниченный уровень открытости бюджета, по мнению МБП, которое поставило им от 41 до 60 баллов. Минимальный (от 21 до 40 баллов) и недостаточный, ограниченный уровень открытости бюджета (до 20 баллов) имеют, как правило, слаборазвитые государства: Тунис (39 баллов), Босния и Герцеговина (35 баллов), Таджикистан (30 баллов), Буркина-Фасо (24 балла), Вьетнам (15 баллов), Алжир (3 балла). МБП посчитало, что в Йемене, Катаре, Лесото, Экваториальной Гвинее, Венесуэле и Нигере уровень открытости бюджета равен нулю.

Таким образом, примерно ³/₄ оцениваемых стран не публикуют достаточную информацию о бюджете. При этом в африканских странах отмечено резкое снижение открытости бюджета (в среднем на И баллов), а большинство азиатских стран стали более открытыми. В целом, хотя общая глобальная прозрачность снизилась с 2015 г., уровень открытости бюджетов в странах в 2017 г. был значительно выше, чем десять лет назад.

Методология исследования

Основной исследовательский вопрос заключается в том, как бюджетная открытость стран влияет на их развитие. В качестве зависимой переменной выбран Индекс человеческого развития (ИЧР, HDI) (до 2013 г. — Индекс развития человеческого потенциала). Он рассчитывается ежегодно ООН для межстранового сравнения и измерения уровня жизни, грамотности, образованности и долголетия как основных характеристик человеческого потенциала стран.

Для проведения исследования составлена база данных, включающая 93 страны и три года наблюдений (2010, 2012, 2015). Выбор стран и годов наблюдений основан на имеющихся в открытом доступе рейтингах ИОБ. В качестве основной интересующей нас независимой переменной выбран рейтинг МБП по индексу открытости бюджетов (OB). Другими независимыми переменными в модели стали индикаторы, рассчитываемые Всемирным банком: «Голос и отчетность» (АСС), «Политическая стабильность и отсутствие насилия» (POL), «Эффективность работы правительства» (GE), «Качество нормативной среды (актов)» (REG), «Верховенство права» (LAW) и «Борьба с коррупцией» (CORRUPT)³.

Индикатор АСС характеризует возможность граждан пользоваться свободой выражать мнение и участвовать в ассоциациях, а также степень свободы средств массовой информации. POL измеряет вероятность политической нестабильности, включая терроризм. GE отражает качество государственных услуг, гражданской службы и степень ее независимости от политического давления, качество разработки и осуществления политики и доверие к приверженности ей государства. REG фиксирует представление о способности государства разрабатывать и принимать разумные стратегии и нормативные акты, которые содействуют развитию частного сектора. LAW отражает степень доверия к органам власти, в частности, качество исполнения контрактов, соблюдения имущественных прав, работы полиции и судов. CORRUPT характеризует представления о том, в какой степени государственная власть используется для получения личной выгоды, включая как мелкие, так и крупные формы коррупции, а также «захват» государства элитами и частными интересами. Рейтинг этих индикаторов отражает оценку стран от 0 до 100 баллов, где 0 означает наименьшую оценку управления в стране, а 100 — наивысшую.

В качестве независимых переменных использованы показатели Рейтинга легкости ведения бизнеса (DB)⁴ и объема ВВП на душу населения по паритету покупательной способности (ППС) в долларах США (GDP)⁵, рассчитываемые Всемирным банком. Высокий рейтинг легкости ведения бизнеса означает, что нормативная среда благоприятна для начала деятельности и функционирования местных фирм.

Результаты исследования

Оценка влияния бюджетной открытости на Индекс человеческого развития проведена с использованием трех моделей: объединенного метода наименьших квадратов (ОМНК) (pooled regression), модели с фиксированными эффектами (fixed effects) и модели со случайными эффектами (random effects). Ожидалось, что наш набор панельных данных лучше должна описывать модель с фиксированными эффектами, так как речь идет о конкретном наборе стран. В таблице 1 представлены результаты модели с использованием ОМНК.

Таблица 1

Оценка влияния бюджетной открытости на показатель Индекса человеческого развития с использованием ОМНК

Модель 1: Объединенный (pooled) метод наименьших квадратов

Количество наблюдений = 279

Включено 93 пространственных объекта

Длина временного ряда = 3

Зависимая переменная: HDI

Робастные стандартные ошибки (НАС)

Примечание. * р < 0,1, ** р < 0,05, *** р < 0,01.

Источник: расчеты авторов.

Коэффициент R² равен 0,784, однако есть сомнения, что данная модель наилучшим образом описывает интересующую нас зависимость, так как мы ожидаем, что должны присутствовать фиксированные эффекты. Проведенный расчет говорит о том, что целый ряд параметров, рассмотренных нами, значимо влияет на ИЧР: ВВП на душу населения, верховенство права, эффективность государства и рейтинг легкости ведения бизнеса. При этом знак перед двумя последними параметрами отрицательный, что кажется противоречащим логике.

В таблице 2 представлены результаты модели панельных данных с использованием фиксированных эффектов. Тест на различие констант в группах показывает, что модель с фиксированными эффектами существенно превосходит модель, оцененную с помощью ОМНК. Модель значимая, коэффициент R² равен 0,278, что недостаточно высоко, чтобы строить предсказания на основе проведенного эконометрического моделирования, однако вполне достаточно, чтобы ответить на поставленный исследовательский вопрос о значимом положительном влиянии бюджетной открытости и прозрачности на интегральный ИЧР в странах.

Таблица 2

Оценка влияния бюджетной открытости на показатель Индекса человеческого развития с использованием модели фиксированных эффектов

Модель 2: Фиксированные эффекты

Количество наблюдений = 279

Включено 93 пространственных объекта

Длина временного ряда = 3

Зависимая переменная: HDI

Робастные стандартные ошибки (НАС)

Примечание. * р < 0,1, ** р < 0,05, *** р < 0,01.

Источник: расчеты авторов.

Коэффициент при показателе бюджетной открытости значим на уровне 5%, а коэффициент при показателе ВВП на душу населения — на уровне 1%. Оба коэффициента при показателях имеют положительные знаки. Значимость коэффициента при переменной ВВП на душу населения была ожидаемой, так как доходы априори играют важную роль в структуре ИЧР. Однако, учитывая данный факт, чтобы избежать мультиколлинеарности при моделировании, мы использовали ВВП на душу населения, а не валовой национальный доход, который выступает составляющей указанного индекса.

Таким образом, с точки зрения институциональных характеристик бюджетная открытость оказывает существенное положительное влияние на Индекс человеческого развития стран.

Таблица 3

Оценка влияния бюджетной открытости на показатель Индекса человеческого развития с использованием модели случайных эффектов

Модель 3: Случайные эффекты (GLS)

Количество наблюдений = 279

Включено 93 пространственных объекта

Длина временного ряда = 3

Зависимая переменная: HDI

Примечание. * р < 0,1, ** р < 0,05, *** р < 0,01.

Источник: расчеты авторов.

В таблице 3 представлены результаты модели панельных данных с использованием случайных эффектов. В данной модели значимые параметры, как и в предыдущей, — ИОБ и ВВП на душу населения. Кроме того, значимой оказалась переменная, характеризующая качество государственного регулирования. Однако это не имеет принципиального значения, так как тест Бриша—Пэгана показывает, что модель со случайными эффектами превосходит по качеству модель ОМНК, а тест Хаусмана говорит о превосходстве модели с фиксированными эффектами по сравнению с моделью со случайными эффектами.

Выработанные международными организациями универсальные параметры позволяют проводить сопоставления стран по уровню открытости бюджета, а с учетом наличия рейтингов за несколько лет такие сравнения могут быть осуществлены в динамике. Традиционно наиболее развитые страны оказываются в верхней части мирового рейтинга открытости бюджета, а более отсталые — в нижней. Россия, несмотря на некоторое снижение позиций в рейтинге, по открытости бюджета имеет лучшие показатели, чем в других рейтингах, характеризующих уровень социально-экономического развития и качество действующих государственных институтов.

Результаты проведенного эконометрического моделирования с использованием модели панельных данных с фиксированными эффектами показывают, что открытость и прозрачность бюджета положительно влияют на ИЧР в странах. Ни одна из других рассмотренных независимых переменных, характеризующих качество институциональной среды, в модели с фиксированными эффектами статистически не значима.

Выводы о значимом положительном влиянии, которое бюджетная открытость оказывает на выбранную зависимую переменную (Индекс человеческого развития), характеризующую уровень социально-экономического развития стран в целом, согласуется с результатами исследований, проводимых зарубежными учеными по данной тематике. На основе полученных результатов подтверждается важность показателей бюджетной открытости и прозрачности для развития страны.

¹ https://www.internationalbudget.org/

² Индекс открытости бюджета, http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/2011/04/Russia_Russian.pdf

³ Мировые показатели управления, http://inf0.w0rldbank.0rg/g0vernance/wgi/#rep0rts

⁴ http://www.doingbusiness.org/rankings

⁵ https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.PP.CD

Список литературы / References

Беленчук А. А., Лавров А. М. (2015). Международный опыт оценки качества управления общественными финансами // Финансы. № 5. С. 13—20. [Belenchuk А. А., Lavrov А. М. (2015). International experience in assessing the quality of public finance management. Financy, No. 5, pp. 13—20. (In Russian).]

Белоусов Ю. В., Тимофеева О. И. (2015). О методике и результатах исследования уровня открытости бюджетных данных субъектов РФ // Финансы. № 3. С. 13-19. [Belousov Yu. V., Timofeeva О. I. (2015). On the methodology and results of the study of the level of RF regions budget data openness. Financy, No. 3, pp. 13 — 19. (In Russian).]

Климанов В. В., Михайлова А. А. (2014). Открытость и прозрачность российского бюджета в мировом измерении // Финансы. № 7. С. 10 — 12. [Klimanov V. V., Mikhailova А. А. (2014). Openness and transparency of the Russian budget in the global dimension. Financy, No. 7, pp. 10 — 12. (In Russian).]

Климанов В. В., Михайлова А. А. (2016). Открытость и прозрачность бюджета: международные сопоставления и перспективы Российской Федерации // Финансы. № 4. С. 13-17. [Klimanov V. V., Mikhailova А. А. (2016). Openness and transparency of the budget: International comparisons and prospects of the Russian Federation. Financy, No. 4, pp. 13 — 17. (In Russian).]

МВФ (2017). Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Вашингтон: Международный валютный фонд, https://www.imf.org/external/ np/fad/trans/rus/manualr.pdf [IMF (2017). Manual on fiscal transparency. Washington, DC: International Monetary Fund, https://www.imf.org/external/ np/pp/2007/eng/101907m.pdf]

Albassam B. A. (2015). The influence of budget transparency on quality of governance. International Journal on Governmental Financial Management, Vol. 15, No. 2, pp. 89-109.

Carlitz R. (2013). Improving transparency and accountability in the budget process: An assessment of recent initiatives. Development Policy Review, Vol. 31, No. SI, pp. 49-67.

Cimpoeru V. M. (2015). Budget transparency — supporting factor in the causal relationship between global competitiveness and control of corruption. ECOFORUM, Vol. 4, Special Issue 1, pp. 180-186.

Dener C., Min S. Y. (2013Л Financial management information systems and open budget data: Do governments report on where the money goes? World Bank Study. World Bank: Washington, DC.

De Renzio P., Masud H. (2011). Measuring and promoting budget transparency: The open budget index as a research and advocacy tool. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol. 24, No. 3, pp. 607—616.

Kaufmann D., Kraay A. (2002). Growth without governance. World Bank Policy Research Working Paper, No. 2928. World Bank: Washington, DC.

Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. (2007). Governance matters VI: Governance indicators for 1996—2006. World Bank Policy Research Working Paper, No. 4280. World Bank: Washington, DC.

Maulana M., Saragih В. BT (2014). Where is our money going: Challenges of budget transparency and accountability in Indonesia. In: E. Mendizabal (ed.). Communicating complex ideas. Translating research into practical social and policy changes. On Think Tanks, pp. 77—94.

Rios A.-M., Benito В., Bastida F. (2016). Factors explaining public participation in the central government budget process. Australian Journal of Public Administration, May 4, pp. 48-64.

Teig M. (2009). Fiscal transparency and economic development: Definitions, concept, possible transmission mechanisms, and policy implications. Bamberg: BERG-Verlag.