Эффективность национального противолегализационного регулирования: эмпирическое исследование на примере России

Н. Ю. Танющева

Отмывание (легализация) денег — явление всемирное. Организованные преступные группы формируют незаконные доходы, а затем вводят их в легальную экономику с помощью различных схем отмывания. Незаконные денежные потоки негативно влияют на финансовую систему, экономику и общество в целом. Незаконные доходы могут предоставить преступникам экономическую и даже политическую власть в объеме, который позволит им ослабить социальную структуру, коллективные этические нормы и в конечном счете демократические институты общества. Криминальные финансовые потоки при этом часто переходят границы государств. В таких случаях финансовая система — донор преступных потоков — теряет ресурсы, ее финансовые организации сокращают объем кредитования, деньги становятся дороже, инфляция — выше, национальная валюта — слабее.

В 1989 г. 15 стран и Европейская комиссия создали орган наднационального противолегализационного регулирования — Группу разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (Financial Action Task Force on Money Faundering, FATF), которая разработала противолегализационные стандарты и практически сразу приступила к контролю за их имплементацией. Стандарты, формализованные в Рекомендациях FATF, предусматривают финансовую изоляцию не соблюдающих их институтов. Страны, поощряющие отмывание денег, рискуют своими финансовыми организациями и национальной финансовой системой в целом.

Россия приступила к внедрению в национальное законодательство международных противолегализационных стандартов в 2001 г.¹ По сведениям Базельского института управления наша страна занимает 64-е место из 146 стран по уровню риска вовлеченности в ОД, ФТ^{1 2} (Basel Institute on Governance, 2017).

Теоретическая база исследований противолегализационного законодательства развивается преимущественно в двух направлениях:

1. рационалистический подход, например теория рациональной преступности Г. Беккера (Becker, 1968), основан на тезисе, что выявление правоохранительными органами нарушителей закона представляет собой сообщение потенциальным нарушителям о том, какие неблагоприятные последствия несет для них несоблюдение закона;
2. нормативный подход (Glos, 1969), в котором основное внимание уделяется взаимодействию и взаимопомощи в соблюдении закона (количество законодательных и нормативных актов, трудность их понимания, частота и число изменений, затрудненность их поиска).

Эмпирическое исследование дееспособности российского противолегализационного законодательства проводилось в 2008, 2012 (Танющева, 2009; 2012) и 2017 гг. с использованием адаптированной методики Т11. Методика Т11 разработана на основе сочетания концепции рациональной преступности Беккера, теории обоснованных действий Фишбейна—Айзена (Fishbein, Ajzen, 1975) и нормативного подхода в исследовании мотивов законопослушания (Glos, 1969). Методика включает исследование И факторов, связанных со спонтанным соблюдением законодательства (добровольное соблюдение без принуждения под влиянием экономических, моральных, религиозных и социальных аспектов), с организацией контроля за его соблюдением (эффективность официальных и неофициальных контролирующих структур), а также с системой наказания (Fitters et al., 2003).

Исследование основано на экспертных заключениях (специалисты по ПОД/ФТ Центрального банка РФ и сотрудники подразделений по борьбе с организованной преступностью/ экстремизмом правоохранительных органов), на самооценке (СДЛ³ коммерческих банков и некредитных финансовых организаций) и на опросе владельцев частных предприятий — клиентов финансовых организаций⁴. В рамках противолегализационного закона СДЛ анализируют финансовые операции клиентов, передают сведения о сомнительных операциях или операциях обязательного контроля в Росфинмониторинг, где после обобщения и разностороннего анализа информация о фактах, с высокой долей вероятности указывающих на ОД/ФТ, направляется в правоохранительные, таможенные, налоговые и иные органы. Респонденты были выбраны случайным способом.

Основной задачей опроса стал сбор мнений работников правоохранительных органов и бизнесменов о поведении СДЛ, а ответы самих СДЛ были использованы для получения более реалистичной картины. Опрос проводился в форме анонимного анкетирования. Так как все три элемента национальной противолегализационной системы представлены в опросе специальной группой респондентов («правоохрана», «СДЛ по ПОД/ФТ», «бизнес»), есть основания считать полученные по результатам опроса выводы репрезентативными для оценки соблюдения противолегализационного законодательства в стране в целом.

В 2017 г., по мнению респондентов из правоохранительных органов, 79% средств противолегализационной политики и противолегализационного законодательства способствовали соблюдению закона, из них 48% способствовали в высокой степени. В ответах СДЛ эти показатели составили 85 и 27%, для руководителей и владельцев частных предприятий — 27 и 6% соответственно. Негативно воздействующими правоохранительные органы признали 18% противолетализацион-ных инструментов, СДЛ по ПОД/ФТ — 12%, бизнес-группа — 61%.

Несмотря на близость обобщенных показателей уровня соблюдения противолегализационного закона, рассчитанных по ответам сотрудников правоохранительных органов и СДЛ, состав факторов, из которых сложилась общая оценка соблюдения закона в этих группах, существенно различается. Так, правоохранительные органы в качестве позитивных аспектов следования законодательным нормам в сфере ПОД/ФТ в России называют знание и понимание закона и его инструментов, делают акцент на выгоде (материальной и нематериальной) от соблюдения закона и негативных последствий нарушений, важности государственной противолегализационной политики, эффективности целевых проверок, суровости наказаний и угрозе потери репутации. СДЛ считают, что нынешний уровень законопослушания в сфере ПОД/ФТ в большей степени достигнут за счет соответствия противолегализационных инструментов целям и задачам государственной политики в этой сфере, наличия у них личных мотивов соблюдения закона, высоких рисков проверок, их частоты и широты охвата, риска наказаний. В итоге СДЛ констатируют меньше стимулов к соблюдению противолегализационного закона, чем это видится правоохранительным органам.

Респонденты всех целевых групп во всех трех исследованиях (2008, 2012, 2017) единодушно отрицательно оценили роль неправительственных органов и иных форм противолегализационного контроля. Выяснилось, что участники опроса не знают о неправительственных органах в сфере ПОД/ ФТ. Они не верят, что информация о несоблюдении противолегализационного законодательства будет передана в правоохранительные органы неправительственным органом или общественностью (соседями, коллегами, конкурентами, родственниками, случайными свидетелями и т. д.), и считают, что общественность не склонна делать это в принципе. Участники опроса сомневаются, что все случаи или все существующие формы несоблюдения противолегализационного закона будут обнаружены. Общеизвестно, что преступники ПОСТОЯННО модифицируют методы, используемые ДЛЯ ОД/ФТ, изыскивают новые каналы вместо перекрытых противолегализационными процедурами. К сожалению, ответы респондентов указывают на то, что пока не удалось переломить догоняющую роль противолегализационного контроля.

Ответы группы «бизнес» во всех опросах отличались от ответов респондентов из других групп, однако в 2017 г. этот отрыв достиг максимума. Руководители и владельцы крупных частных предприятий не понимают противолегализационную политику государства и механизмы ее реализации и видят только непонятную, но ощутимую угрозу.

Результаты обобщения и исследования данных позволили выявить векторы дальнейшего совершенствования российского противолегализационного законодательства.

Во-первых, последовательный рост оптимизма по большинству аспектов соблюдения законодательства, зафиксированный группой работников правоохранительных органов, не соответствует фактическим показателям эффективности российской противолегализационной системы, рассчитанным на основе статистических данных Росфинмониторинга и МВД России. Например, с 2010 по 2017 г. количество сообщений, направленных банками в Росфинмониторинг, по поводу одного лица, чье уголовное дело за преступление, связанное с с отмыванием денег, направлено в суд, выросло с 11 тыс. до 61 тыс. За тот же период в России было отозвано 422 банковские лицензии, из них 215 — за несоблюдение противолегализационного законодательства. По данным Росфинмониторинга, в 2017 г. из 24 банков, лишившихся лицензии по этой причине, было изъято более 300 млрд руб. Однако только по одному уголовному делу руководитель банка осужден за преступление, связанное с отмыванием денег (ОАО АКБ «Имидж»), еще одно дело находится на рассмотрении в суде (КБ «Первый экспресс»)⁵.

Невысокая численность лиц, привлеченных к ответственности непосредственно за отмывание денег, как показал опрос, объясняется сложностью доказательства таких преступлений. При работе с информацией из Росфинмониторинга правоохранительные органы концентрируют внимание на предикатных экономических преступлениях. Суровость административных и регуляторных мер, которые применяет Центральный банк РФ к финансовым организациям, не соблюдающим противолегализационное законодательство, не выступает полноценной компенсацией уголовного преследования. В результате, с одной стороны, наказание в отношении сотрудников финансовых организаций, вовлеченных в отмывание денег, не соответствует тяжести преступления, а с другой — добросовестные сотрудники лишились работы, их финансовые и карьерные перспективы серьезно ухудшились.

Во-вторых, скептицизм респондентов бизнес-группы по большинству аспектов российского противолегализационного законодательства достиг максимума. Масштабный отзыв лицензий у банков негативно сказывается не только на сотрудниках, но и на клиентах таких банков, испытывающих трудности с исполнением своих обязательств перед поставщиками и государством. Что касается действующих банков, то в рамках противолегализационного законодательства в 2017 г. российские банки заблокировали счета около 700 тыс. субъектов экономики, часто безосновательно (Гринкевич, Зинин, 2018). Отсутствие детальной информации о причинах отзыва банковских лицензий, о результатах расследований и именах виновных в вовлечение финансовой организации в отмывание денег, повлекшее прекращение ее деятельности, массовые блокировки счетов дезориентировали бизнес-сообщество в вопросах государственной противолегализационной политики, законодательства в сфере ПОД/ФТ, его инструментария и системы наказаний.

В-третьих, участники опроса уверены, что неправительственный контроль в стране в сфере ПОД/ФТ отсутствует, а общество индифферентно к фактам несоблюдения противолегализационного законодательства. 

В литературе выделяют две основные причины отсутствия информационного обмена между обществом и правоохранительными органами: это, во-первых, отрицательный социальный стереотип полицейского, укоренившийся в российском обществе в перестроечные годы (РГСУ, 2015), и, во-вторых, социальное равнодушие на постсоветском пространстве, присущее индустриальным обществам в целом (Родионова, 2017). Достичь позитивных сдвигов в сложившейся ситуации в рамках лишь противолегализационной политики невозможно, требуются скоординированные государственные и общественные усилия для достижения общей солидарности (Галкина, 2014).

Не дожидаясь глобальных перемен в общественном сознании, учитывая необходимость создания в короткие сроки многоканального механизма обмена информацией о функционировании отдельных сегментов и всей национальной противолегализационной системы в целом и достижения гибкости при ее корректировках, Центральный банк РФ настойчиво встраивает в систему ПОД/ФТ элементы саморегулирования. В настоящее время саморегулируе-мые организации, наделенные функциями контроля своих членов, в том числе в вопросах ПОД/ФТ, объединяют всех участников финансового рынка, за исключением самого большого сегмента — коммерческих банков. Зарубежный и отечественный опыт свидетельствует, что банки охотно сотрудничают друг с другом в вопросах диалога с регуляторами, консолидации инвестиций, сотрудничества с международными финансовыми организациями и институтами. Однако банковская тайна не позволяет банковскому сообществу вмешиваться в функции внутреннего контроля конкретного банка. В этой ситуации определенный прогресс в противолегализационном направлении должно принести повышение финансовой грамотности населения и предпринимателей, предусмотренное Концепцией развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Задача — не допустить вовлечение предпринимателей в совершение незаконных финансовых операций⁶.

Эмпирическое исследование позволило раскрыть ряд противоречий, которые существенно осложняют дальнейший прогресс российской системы ПОД/ФТ. Метод Т11 позволяет оперативно регистрировать реакцию на очередные противолегализационные новации и оценивать их эффективность. Сейчас в России необходимо как можно скорее скорректировать подход к персональной ответственности за вовлечение в ОД/ФТ банков при отзыве у них лицензий и создать канал обмена информацией между регуляторами в этой сфере и бизнесом и обществом.

¹ Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

² Здесь и далее под «ОД/ФТ» подразумевается отмывание доходов, полученных преступным путем, финансирование терроризма и финансирование распространения оружия массового уничтожения, «ПОД/ФТ» — противодействие ОД/ФТ.

³ СДЛ — специальные должностные лица, ответственные за реализацию противолегализационных мер.

⁴ В 2017 г. в опросе приняли участие руководители и владельцы крупных частных предприятий, действующих в судостроении, судоремонте, торговле, нефтеперерабатывающей отрасли.

⁵ Привлечение к ответственности бывших руководителей кредитных организаций. 2005—2018 Центральный банк РФ. http: www.cbr.ru credit likvidbase statel4

⁶ «Концепция развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (утв. Президентом РФ 30.05.2018). http: www.kremlin.ru supplement 5310

Список литературы

Галкина Е. В. (2014). Гражданское общество в условиях новых политических вызовов European Social Science Journal. № 4-2. С. 506—511. [Galkina E. V. (2014). Civil society in the face of new political challenges. European Social Science Journal, No. 4-2, pp. 506 — 511. (In Russian).]

Гринкевич Д., Зинин E. (2018). Каждый рубль под контролем: как банки блокируют счета клиентов РБК. 11 января. [Grinkevich D., Zinin Е. (2018). Every ruble is under control: how banks block customers’ accounts. RBIC. January 11. (In Russian).] https: www.rbc.ru spb_sz 11 01 2018 5a5744e99a7947571ac814a6

Родионова О. В. (2017). Солидарность общества как базовый принцип государства в контексте новых реалий Вестник Московского университета МВД. № 3. С. 111 — 116. [Rodionova О. V. (2017). Solidarity of the society as a basic principle of the social state in the context of new realities. Vestnik Moskovskogo Universit eta MVD, No. 3, pp. 111-116. (In Russian).]

РГСУ (2015). Исследование общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. М.: Российский государственный социальный университет. [RSSU (2015). Research of public opinion on the level of personal security and the activities of the internal affairs bodies of the Russian Federation. Moscow: Russian State Social University. (In Russian)], http: rgsu.net netcat_files 1159 2560 mvd.pdf

Танющева H. Ю. (2009). Исследование применения законодательства в области противодействия (отмывания) доходов, полученных преступным путем Деньги и кредит. № 9. С. 29 — 33. [Taniushcheva N. Yu. (2009). Study of the application of legislation in the field of countering the legalization (laundering) of income received criminal way. Dengi і Kredit, No. 9, pp. 29 — 33. (In Russian).]

Танющева И. Ю. (2012). Противодействие отмыванию теневых капиталов в России: эффективность регулирования Финансовая аналитика: проблемы и решения. № 2. С. 33 — 42. [Taniushcheva N. Yu. (2012). Counteraction to laundering of shadow capitals in Russia: efficiency of regulation. Finansovaya Analitika: Problemy і Resheniya, No. 2, pp. 33 — 42. (In Russian).]

Basel Institute on Governance (2017). Basel AML index 2017. Basel, Switzerland.

Becker G. S. (1968). Crime and punishment: An economic approach. Journal of Political Economy, Vol. 76, No. 2, pp. 169—217. https: doi.org 10.1086 259394

Elffers H., Heijden van der P., Hezemans M. (2003) Explaining regulatory non-compliance: A survey study of rule transgression for two Dutch instrumental laws, applying the randomized response method. Journal of Quantitative Criminology, Vol. 19, No. 4, pp. 409 — 439. https: doi.org 10.1023 b:joqc.0000005442.96987.9e

Fishbein M., Ajzen I. B. (1975). Attitude, intention and behavior: An introduction to theory and research. Reading, MA: Addison-Wesley.

Glos G.E. (1969). The normative theory of law. William & Mary Law Review, Vol. 11, No. 1, pp. 151-184.