Экономика » Анализ » Анализ региональных финансов России и устойчивость долга регионов

Анализ региональных финансов России и устойчивость долга регионов

С. В. Шеремета


Региональные бюджеты выступают важным звеном бюджетной системы России. На них приходится около 1/3 расходов расширенного правительства в традиционно контролируемых государством сферах (ЖКХ, общественный транспорт, образование, здравоохранение, культура, спорт, социальные услуги и т. и.).

Факторы формирования доходов и расходов региональных бюджетов и устойчивости региональных финансов России анализировались в ряде отечественных и зарубежных работ. Их ключевым результатом стал тезис о систематической несбалансированности региональных бюджетов и их зависимости от федеральных дотаций из-за несоответствия экономического потенциала субъектов и возложенных на региональные власти публично-нормативных обязательств. В отдельных работах (Гладковская и др., 2017; Полтева, Кирюшкина, 2016) подчеркивалась важность учета факторов исполнения доходов и расходов региональных бюджетов (соответствие факта и плана), финансовых резервов и имущества как залогового актива субъектов РФ для оценки устойчивости региональных финансов. Эти авторы предложили классификацию для ранжирования регионов по финансовому положению на основе показателей исполнения бюджета, активов и обязательств. Отдельные авторы упоминали о существенной дифференциации регионов по финансовой обеспеченности и невозможности увеличить доходный потенциал на базе человеческого капитала без существенного наращивания расходов по этим направлениям, а также о неэффективности механизмов дотирования в перераспределении ресурсов с целью выравнивания социально-экономического потенциала (Сугарова, 2015; Di Bella et al., 2017).

В ряде исследований изучались факторы формирования доходов и планирования расходов региональных бюджетов, строились модели, объясняющие зависимость между доходами и расходами субъектов РФ и их социально-экономическими показателями. В работах: Бычкова, Сорокина, 2017; Ложечко, 2017; Мильчаков, 2016; Климанов и др., 2019, анализировались связь доходной части региональных бюджетов с показателями экономической и деловой активности, факторы долговой динамики и эффекты вытеснения частных инвестиций государственными, оценивался доходный потенциал субъектов РФ. С применением корреляционного анализа и векторной авторегрессии оценено влияние отдельных факторов экономической неопределенности на доходы регионов: ключевыми рисками здесь выступают внешнеэкономическая конъюнктура, концентрация налогоплательщиков и администрирование поступлений. В этих работах выявлены некоторые причины кризисного положения региональных финансов в 2013—2015 гг., связанного с ограничением темпов роста доходной базы регионов и увеличением расходных обязательств, в том числе по обслуживанию долга.

Модельный подход к формированию сбалансированного и устойчивого регионального бюджета представлен в работе: Юрга, 2012, где проанализированы риски на пути достижения сбалансированности региональных финансов. Отметим авторский подход к учету теневой экономики, коррупционных, экологических и институциональных рисков воспроизводства природно-ресурсной базы региона и их влияния на доходы и расходы бюджета. В связи с этим важно оценивать собираемость и администрирование налогов, а также ряд институциональных и инфраструктурных расходов региональных бюджетов, способствующих долгосрочному воспроизводству и росту доходной базы.

Вопросы оценки долговой устойчивости регионов затрагивались в работах: Полтева, Кирюшкина, 2016; Мильчаков, 2016. Авторы рассмотрели не только статистические показатели, используемые для оценки долговой ситуации в регионах, но и ряд индикаторов структурных изменений их долга, выявили пороговые уровни показателей для ранжирования российских субъектов. Вместе с тем отмечены недостаточность используемых индикаторов для полной оценки финансовой устойчивости субъектов РФ, невозможность с их помощью рассчитывать долгосрочную динамику и устойчивые траектории долга. Исследователи предложили соотнести величину регионального долга с оценочной стоимостью имущества субъектов РФ для отражения обеспеченности залогом долговых обязательств. Это интересная идея, однако здесь возникает ряд проблем, прежде всего в области оценки имущества, большая часть которого не относится к числу рыночных активов.

Доля региональных бюджетов в национальной бюджетной системе по доходам и расходам характеризует степень ее централизации, свободы и самостоятельности региональных и местных властей при проведении социально-экономической политики. С развитием долгового кризиса региональных бюджетов с 2013 г., который усилился кризисными тенденциями в российской экономике, стал более актуальным вопрос о финансовой устойчивости регионов. Анализ факторов формирования их доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета, а также стабильной траектории долга необходим для определения направлений региональной финансовой политики и общих макроэкономических мер, способствующих сбалансированности региональных финансов и сокращению межрегиональной дифференциации.

Основные задачи нашего исследования:

  • определить факторы формирования доходов и расходов региональных бюджетов, оценить текущие тенденции и долгосрочные перспективы динамики этих показателей;
  • охарактеризовать ключевые особенности и динамику показателей региональных бюджетов и их финансовой устойчивости, кредитного риска и стоимости заимствований;
  • классифицировать регионы по их финансовой и долговой устойчивости (в соотнесении с рыночными показателями — доходностью бумаг и кредитными рейтингами);
  • проанализировать особенности современной фискальной политики российских регионов, оценив эффект различных мер в области бюджетной и экономической политики правительства применительно к регионам;
  • предложить меры в области регулирования региональных финансов для сохранения финансовой устойчивости регионов и сокращения дифференциации между ними.

В исследовании мы использовали данные Минфина России, Федерального казначейства (далее — ФК), Росстата, российских рейтинговых агентств, Московской биржи и финансового информационного агентства Cbonds (cbonds.ru). Для анализа финансового состояния регионов применялись эконометрические и статистические методы (сезонное сглаживание, анализ панельных данных, циклическая фильтрация, кластеризация и др.).

Классификация регионов по показателям финансовой устойчивости

Регионы значительно дифференцированы по ключевым показателям состояния региональных финансов (удельные показатели доходов и расходов, долгосрочные индикаторы исполнения и сбалансированности бюджета, индикаторы долговой и финансовой устойчивости и др.). Разброс регионов по показателям исполнения доходов и расходов бюджета и долга даже больше, чем по общим социально-экономическим показателям. Например, Москва исполняет почти пятую часть всех непроцентных расходов регионов, а в нескольких субъектах эта доля меньше 0,1% (рис. 1). Такой разброс регионов по непроцентным расходам (и по доходам за вычетом входящих межбюджетных трансфертов) определяет существенную дифференциацию субъектов РФ по характеру долгосрочной финансовой устойчивости, которую усиливает их социально-экономическое неравенство. Из-за большого веса отдельных субъектов средневзвешенные по регионам значения относительных финансовых показателей отклоняются от середины их распределения по субъектам.

Доля регионов в общих непроцентных расходах, 2018 г. (в %)

Оценка устойчивости региональных финансов проводится на основе ключевых показателей, рассчитываемых исходя из параметров исполнения бюджета и общего регионального долга (табл. 1). Для относительной оценки финансовой устойчивости используются показатели собственных доходов (доходов за вычетом всех межбюджетных трансфертов)1 и непроцентных расходов (расходов за вычетом процентных расходов) бюджета — очищенные от входящих и исходящих финансовых потоков поступления и ассигнования регионов.

Ключевые показатели оценки финансовой устойчивости региональных финансов

Источники: Бюджетный кодекс РФ; расчеты автора.

На основе трех ключевых показателей финансовой устойчивости (автономная первичная сбалансированность, долговая и платежная нагрузки) была проведена кластеризация методом k-средних в Statistica 13, в соответствии с которой выявлены три группы регионов. Затем результаты кластеризации были сопоставлены с классификацией регионов по трем группам долговой устойчивости по критериям формирования заемной/долговой политики регионов (предложены Минфином с 2019 г.) и с оценками платежеспособности и устойчивости регионов на основе кредитных рейтингов (табл. 2).

Таблица 2

Распределение регионов по группам финансовой устойчивости в соответствии с авторской кластеризацией, классификацией Минфина и оценкой на основе кредитных рейтингов по итогам 2018 г.

Группа

Кластеризация

Классификация Минфина

Кредитный рейтинг

Регионы

I (высокая финансовая устойчивость)

1

1

А-, А, А+, АА-, АА, АА+, ААА (премия к ОФЗ +0,60 п.п.)

Белгородская, Владимирская, Калужская, Липецкая, Московская, Тульская, Ленинградская, Ростовская, Сахалинская, Тюменская (вкл. ХМАО и ЯНАО), Свердловская, Челябинская, Иркутская, Кемеровская обл., респ. Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Приморский и Алтайский края, НАО, Москва и Санкт-Петербург

Промежуточная (между I и II группами)

Перешли от средней финансовой устойчивости к высокой в 2017-2018 гг.

ВВВ, А (премия к ОФЗ +0,45 п. п)

Курская, Вологодская,

Оренбургская обл., респ. Адыгея, Чувашия

II (средняя финансовая устойчивость)

2

2

ВВВ, ВВВ+,

А, АА-(премия к ОФЗ

+0,74 п.п.)

Еврейская АО, Краснодарский, Ставропольский, Красноярский, Забайкальский и Хабаровский края, Воронежская, Тверская, Рязанская, Тамбовская, Мурманская, Томская, Новгородская, Астраханская, Волгоградская, Нижегородская, Самарская, Пензенская, Саратовская, Ульяновская, Новосибирская, Амурская обл., респ. Коми, Марий Эл, Хакасия

Промежуточная (между II и III группами)

Перешли от средней финансовой устойчивости к низкой в 2017-2018 гг.

ВВ-, ВВ+,

ВВВ- ВВВ,

ВВВ+

(премия к ОФЗ

+0,77 п.п.)

Орловская, Смоленская,

Ярославская, Омская,

Архангельская, Псковская, Кировская, Магаданская обл., Респ. Карелия

III (низкая финансовая устойчивость)

3

3

В-, В, В+, ВВ-, ВВ (премия к ОФЗ +1,08 п.п.)

Ивановская, Костромская обл., респ. Мордовия, Удмуртия

Высокодотационные субъекты (доля трансфертов в доходах >40°о)

Регионы отделены от подлежащих кластеризации (сбалансированность и долговая устойчивость искажены высоким дотационным обеспечением)

ВВВ+, А+ (премия к ОФЗ

+1,03 п.п.)

Брянская, Калининградская, Курганская обл., Севастополь, респ. Крым, Калмыкия, Сев. Осетия—Алания, Чечня, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Бурятия, Тыва, Алтай, Камчатский край, Чукотский АО

Критерии классификации регионов по финансово-долговой устойчивости, применяемые Минфином для определения параметров долговой политики, ужесточились с принятием в 2019 г. поправок в Бюджетный кодекс РФ, где принципы заемной долговой политики регионов дифференцированы в соответствии с их финансово долговой устойчивостью. Регионы группы низкой устойчивости будут ограничены в новых заимствованиях до нормализации показателей (смогут занимать только для рефинансирования, не превышая объемов плановых погашений). Регионы группы средней долговой устойчивости смогут заимствовать по согласованию с Минфином. Регионы группы высокой долговой устойчивости смогут свободно осуществлять заемную долговую политику.

Наша кластеризация ориентируется на комплексный анализ финансовой устойчивости, учитывая текущую сбалансированность, влияющую на будущие изменения долга. Классификация Минфина концентрируется только на текущей долговой устойчивости.

Во всех подходах к классификации регионов по финансовой устойчивости выделяются три группы с похожим набором участников. Часть регионов в соответствии с различными подходами могла оказаться в пограничном положении между соседними группами. В таблице 2 такие «переходные» регионы представлены в промежуточных подгруппах.

«Переходное» положение характерно для ряда регионов, недавно перешедших из одной категории в другую: так, по показателям финансовой устойчивости регуляторов Республика Карелия, Ярославская и Астраханская области могут быть отнесены к относительно устойчивым субъектам, но рейтинговые агентства оценивают их кредитное качество достаточно низко. Они делают акцент на кредитной истории эмитентов, индикаторах ликвидности и срочной структуре обязательств и предстоящих платежей, в нашей же кластеризации учитывается характер текущего исполнения бюджета (что отражает текущие тенденции в экономике региона), а в классификации Минфина акцент сделан непосредственно на долге и его обслуживании, без учета особенностей текущего исполнения бюджета.

Анализ факторов формирования доходов и расходов регионов

Анализ доходов за вычетом входящих межбюджетных трансфертов и непроцентных расходов показывает, насколько доходные полномочия регионов соответствуют возложенным на них расходным обязательствам. Исторически наблюдается значительное превышение непроцентных расходов региональных бюджетов над доходами за вычетом входящих трансфертов (рис. 2). Это несоответствие усиливается социально-демографическими тенденциями — ростом численности и доли нетрудоспособных граждан (категорий населения младше и старше трудоспособного возраста, безработных, инвалидов, женщин в декретном отпуске и пр.) по отношению к численности трудоспособных граждан и непосредственно занятых.

Автономное первичное сальдо региональных бюджетов  (скользящее за IV кв., в ценах 2003 г., млрд руб.)

В отличие от федерального бюджета, зависящего в большей мере от циклических нефтегазовых доходов и косвенных налогов на товары и услуги (НДС, акцизы, пошлины), уплачиваемых всеми гражданами при их приобретении, региональные бюджеты и внебюджетные фонды чувствительны к особенностям социально-демографической и половозрастной структуры общества. Занятое трудоспособное население генерирует доходы региональных бюджетов: его экономическая активность определяет поступления по ключевым налогам (прямо — по НДФЛ и имущественным налогам, косвенно — по налогу на прибыль и отдельным поступлениям по налогам на товары и услуги — через валовую выручку и прибыль организаций, потребление благ). Нетрудоспособные категории граждан не уплачивают основные персональные налоги, собираемые регионами (НДФЛ, имущественные налоги), и/ или имеют льготы по ряду поступлений в пользу государства (налог на имущество, оплата ЖКУ, общественного транспорта и др.). Эти льготы и преференции формируют основу расходной нагрузки на субъекты РФ, компенсирующие региональным и муниципальным предприятиям часть потерь, связанных с наличием льгот у социально незащищенных категорий граждан (рис. 2 — 4).

Разброс сбалансированности региональных бюджетов в 2005—2019 гг. (отношение скользящего за IV кв. сальдо к скользящим за IV кв. совете, доходам, в %)

В 2004—2019 гг. наблюдались два периода значительной разбалансировки региональных бюджетов (см. рис. 3). Первый период (2008—2010 гг.) был связан с падением сырьевых цен при управляемом курсе рубля, что в значительной мере повлияло на ключевые экономически сильные регионы (Москва, Московская и Тюменская области, ХМАО и ЯНАО, Татарстан, Башкортостан), из-за чего исполнение их бюджетов было хуже, чем у большинства других регионов. Второй период разбалансировки был инициирован социально ориентированными планами правительства и указами президента в 2011—2012 гг., когда регионы были наделены дополнительными расходными обязательствами без соответствующего предоставления новых доходных полномочий.

Обратная связь между социально-демографической нагрузкой на занятых и автономной первичной сбалансированностью бюджетов

В результате в 2011—2015 гг. долг регионов постепенно рос, что с учетом развития кризисных процессов в 2014—2016 гг. привело к проблемам с его обслуживанием. Отдельные регионы с высокой финансовой устойчивостью получили дополнительные выгоды от ослабления рубля в 2015—2018 гг. с переходом к плавающему курсу, что позволило им активнее сокращать дефицит (увеличивать профицит) и уменьшать объем долга. Ряд регионов оказался не способен воспроизвести доходную базу из-за вытеснения частных инвестиций государственными ассигнованиями и сокращения внутренних расходов в силу роста отчислений на обслуживание долга.

Для исторического анализа исполнения региональных бюджетов и последовавшего из-за их значительной разбалансировки увеличения долга регионов и их дифференциации по субъектам необходимо отдельно рассмотреть факторы формирования и разброса доходов и расходов по регионам. Анализ панельных данных (79 субъектов, 2005—2018 гг.) в EViews 9 позволил получить различные спецификации регрессионных моделей с фиксированными эффектами (определено по результатам тестов Хаусмана и отношения правдоподобия) для собственных доходов и непроцентных расходов региональных бюджетов. Мы рассматривали модели в логарифмах с включением тренда и его исключением (в таблицах 3 и 4 представлены модели без тренда). По результатам панельной регрессии собственных доходов региональных бюджетов (см. табл. 3) можно говорить о положительной связи их динамики с изменением статистически значимых переменных — денежных доходов населения, эффективной ставки налогообложения по ключевым налогам, уровня занятости и доли экспорта в ВРП региона.

Таблица 3

Панельная регрессия для собственных доходов

Переменная

Коэффициент перед переменной

Стандартная ошибка

t-статистика

F-статистика

(Prob.)

Характеристики переменных

с (свободный элемент)

7,037

0,570

12,345

0,000

log (приведенные к ценам 2005 г. среднедушевые денежные доходы)

0,326

0,061

5,360

0,000

log (доля занятых

в численности населения региона)

0,185

0,078

2,378

0,018

log (эффективная ставка налогообложения по основным налогам)

0,086

0,012

6,868

0,000

log (доля экспорта в ВРП)

0,016

0,005

3,250

0,001

log (приведенные к ценам 2005 г. собственные доходы региональных бюджетов на душу населения) = 7,037 + 0,326 х log (приведенные к ценам 2005 г. среднедушевые денежные доходы населения) + 0,185 х log (доля занятых в численности населения) + 0,086 х log (эффективная ставка налогообложения по основным налогам) + 0,016 х log (доля экспорта в ВРП региона)

Характеристики панельной регрессии

R2

0,952

ВШ-статистика

1,135

Скорректированный R2

0,948

Prob. (F-статистика)

0,000

Источник: расчеты автора.

Экономическая логика предполагает связь между эффективной ставкой налогообложения и уровнем занятости: одним из расчетных элементов эффективной ставки налогообложения выступает отношение НДФЛ к денежным доходам населения. Это предполагает тесную зависимость деловой активности в субъекте РФ от уровня занятости, однако статистическая проверка на эндогенность и мультиколлинеарность (VIF) не показала связи между переменными. По результатам панельной регрессии непроцентных расходов региональных бюджетов (см. табл. 4) можно говорить о положительной связи их динамики с изменением статистически значимых переменных — средней зарплаты в регионе, доли социальных категорий в общей численности населения, доли региональной и муниципальной собственности применительно к предприятиям и жилому фонду. Возможная экономическая связь между долей региональной собственности в основных фондах предприятий и долей регионального жилого фонда не подтверждается статистической проверкой на эндогенность и мультиколлинеарность (VIF).

Таблица 4

Панельная регрессия для непроцентных расходов

Переменная

Коэффициент перед переменной

Стандартная ошибка

t-статистика

F-статистика

(Prob.)

Характеристики переменных

с (свободный элемент)

3,428

0,721

4,753

0,000

log (приведенная к ценам 2005 г. среднемес. начисленная зарплата)

0,769

0,078

9,830

0,000

log (доля социальных категорийа в численности населения)

0,484

0,128

3,766

0,000

log (доля региональной и муниципальной собственности)

0,075

0,011

6,778

0,000

log (доля регионального и муниципального жилого фонда)

0,041

0,018

2,339

0,020

log (приведенные к ценам 2005 г. непроцентные расходы регионального бюджета на душу населения) = 3,428 + 0,769 х log (приведенная к ценам 2005 г. среднемес. начисленная зарплата) + 0,484 х log (доля социальных категорий в численности населения) + 0,075 х log (доля региональной и муниципальной собственности) + 0,041 х log (доля регионального и муниципального жилого фонда)

Характеристики панельной регрессии

R2

0,965

DW-статистика

0,071

Скорректированный R2

0,962

Prob. (F-статистика)

0,000

а Социальные категории населения — пенсионеры, инвалиды, студенты, беременные и кормящие женщины и пр.

Источник: расчеты автора.

Мы также изучили варианты моделей собственных доходов и непроцентных расходов с включением трендовой компоненты, однако вариант без нее оказался даже более предпочтительным и статистически значимым, в том числе с точки зрения отсутствия гетероскедастичности и автокорреляции остатков. Таким образом, факторами собственных доходов регионов (12% ВРП, 70 тыс. руб. на душу населения, 83% доходов) выступают:

  • среднедушевые денежные доходы населения, среднемесячная начисленная зарплата и/или ВРП на душу населения. Доходы населения составляют налогооблагаемую базу, а также лимитируют спрос и потребление в регионе, что определяет доходы бизнеса, с которых уплачивают корпоративные налоги. Высокая доля социальных трансфертов в доходах населения снижает налогооблагаемую базу регионов;
  • экономическая активность и занятость. Доля занятых в общей численности населения отражает число лиц, уплачивающих ключевые прямые налоги, определяет уровень спроса и потребления в регионе. Дальнейший рост занятости в России ограничен близостью выпуска к потенциалу, но может быть увеличен благодаря повышению пенсионного возраста и реализации национальных проектов;
  • доля экспорта в ВРП отражает циклическую компоненту доходов региональных бюджетов, формирующихся преимущественно за счет поступлений по налогу на прибыль и совокупный доход экспортирующего и добывающего бизнеса в условиях позитивной внешнеэкономической конъюнктуры и ослабления рубля;
  • собираемость доходов бюджета и налогов. Качество фискального администрирования, объем теневой экономики, характер льготных режимов и налоговых преференций влияют на уровень доходов регионов. В 2016—2018 гг. постепенно росла эффективная ставка налогообложения2 по основным региональным налогам (рис. 5).

Эффективная ставка налогообложения по ключевым региональным налогам, 2005—2018 гг. (в %)

Непроцентные расходы (14% ВРП, 80 тыс. руб. на душу населения, 99% всех расходов) — показатель, рассчитываемый и устанавливаемый региональными властями на каждый плановый период. Расходные обязательства регионов чувствительны к разным факторам:

  • социальные стандарты и нормативы (прожиточный минимум, МРОТ и др.) характеризуют объемы расходов региональных бюджетов по социальным направлениям в части социального/ пенсионного обеспечения;
  • среднемесячная начисленная зарплата определяет целевые уровни по индексации оплаты труда сотрудников бюджетного сектора (в основном «указных категорий»), а также общий номинальный уровень цен и доходов в регионе;
  • социально-демографическая структура населения характеризует долю различных социальных категорий (население в нетрудоспособном возрасте, безработные, инвалиды, женщины в декретном отпуске, дети до двух лет) в численности населения. Численность населения в нетрудоспособном возрасте хорошо аппроксимирует расходы на здравоохранение и образование, ряд социальных ассигнований. Остальные категории — целевые при получении других пособий в рамках социальной политики;
  • инфляция в регионе определяет уровень индексации оплаты труда отдельных категорий сотрудников бюджетного сектора (госслужащих) и различных социальных трансфертов, влияет на величину региональных социальных надбавок к пенсионному обеспечению. Также она обусловливает индексацию тарифов местных естественных монополий (ЖКХ, общественный транспорт и др.), а значит, расходы бюджетов на компенсирующие субсидии предприятиям из-за льгот для населения;
  • параметры регионального и муниципального дорожного и жилого фондов характеризуют объем эксплуатационных и инфраструктурных расходов регионов, компенсирующих и капитальных субсидий соответствующим предприятиям. Обеспеченность дорожным и жилым фондами связана с уровнем урбанизации: чем больше доля городского населения в субъекте, тем больше прямых инвестиционных расходов на душу населения осуществляется из бюджета на инфраструктурные сети — дороги, общественный транспорт, ЖКХ. Поэтому уровень урбанизации служит отдельным фактором расходов.

Фактором доходов и расходов регионов выступает также доля региональной и муниципальной собственности (предприятий) в структуре экономики. Собственные предприятия потенциально генерируют больше доходов — передают в бюджет не только налог на прибыль (17%), но и всю прибыль, и не занимаются оптимизацией налогов. В то же время большинство собственных предприятий, как правило, убыточны ввиду социальной ценовой политики, что требует дополнительных расходов бюджета. В любом случае доля региональной и муниципальной собственности влияет на его значимость в экономике региона.

Динамика инфляции играет важную роль в формировании расходов региональных бюджетов, поскольку в соответствии с текущей или прогнозируемой инфляцией индексируются прямые (ряд социальных трансфертов, оплата труда в бюджетном секторе) и компенсирующие (субсидии предприятиям с индексируемыми тарифами) выплаты из регионального бюджета. Ряд ассигнований индексируется в соответствии с местной инфляцией прошлого или прогнозируемого года. В регионах с устойчиво более высокой инфляцией, чем по России в целом (субъекты ЦФО), это создает основу для «инфляционной спирали», когда высокий рост цен в текущем периоде формирует более высокую индексацию части расходных ассигнований и, следовательно, содействует ускорению роста цен в следующем периоде. Для отдельных субъектов с относительно низкой финансовой устойчивостью (Брянская, Ивановская, Смоленская, Ярославская области, Крым) это создает долгосрочную основу для систематического ухудшения сбалансированности бюджетов. В то же время во многих финансово устойчивых регионах с исторически более низкими темпами роста цен, чем по России в целом (субъекты Поволжья, Урала и Дальнего Востока), улучшается сбалансированность бюджетов с устойчивым отрицательным вкладом бюджетной политики в выпуск на фоне опережающего роста доходов по сравнению с расходами. Эту проблему можно решить с помощью перераспределительных межбюджетных механизмов и совместных действий Банка России и правительства, направленных на сокращение межрегиональных разбросов в темпах роста цен (меры по подавлению немонетарных факторов инфляции, информационная политика и воздействие на инфляционные ожидания и денежно-кредитные условия в регионах).

Важную роль в динамике и уровне расходов играют общие планы федеральной и региональных властей в области социальной политики, инвестиций и инфраструктуры, бюджетного сектора (занятых на гос-службе и в социальной сфере). Так, в некоторых регионах наблюдались локальные примеры совместного финансирования инфраструктурных проектов федерального центра и региона (при строительстве инфраструктуры для саммита АТЭС-2012, Олимпиады-2014, ЧМ-2018 и др.).

Анализ долговой и заемной политики регионов

Основными источниками финансирования дефицитов региональных бюджетов служат:

  • рыночные заимствования посредством размещения бумаг (средневзвешенный срок — 6,7—7,2 года, средневзвешенная ставка — 8,9 —9,1%) и привлечения кредитов банков (срок — 2,7—2,9 года; ставка — 9,2 —9,3%), по данным за I —II кварталы 2019 г.;
  • бюджетные кредиты (сроком от 1—2 мес. до 3 — 5 лет, ставка — 0,1%);
  • приватизация имущества;
  • другие формы финансирования.

Наделение регионов дополнительными расходными обязательствами в 2011—2013 гг. привело к увеличению расходов и расширению дефицитов региональных бюджетов и обусловило активные заимствования регионов на долговом рынке в 2011—2014 гг. (рис. 6). С наступлением кризисных событий 2014—2015 гг., когда под давлением оказалась доходная база регионов, они были вынуждены в более жестких денежно-кредитных условиях рефинансировать коммерческий долг преимущественно при помощи бесплатных возвратных средств федерального центра — бюджетных кредитов.

Распределение регионов по долговой нагрузке, 2005—2019 гг. (отношение долга регионов к собственным доходам, в %)

С 2018 г. Минфин регламентирует ставку заимствований для большинства регионов — ее верхний предел соответствует уровню «ключевая ставка + 1 и. и.»3, что усложняет заимствования для части регионов, которые не могут привлечь их по таким ставкам на рынке и вынуждены либо сокращать расходы, либо привлекать бюджетные кредиты. В целом регионы, в которых ниже финансовая устойчивость и кредитный рейтинг, имеют более высокие ставки привлечения по кредитам и облигациям, а в регионах с большей финансовой устойчивостью ниже стоимость заимствования (ближе к средней ставке по ОФЗ). Аналогично доходность к погашению выше у регионов с более низким рейтингом, ниже — с более высоким (рис. 7). Однако эта зависимость выполняется не всегда: многие финансово устойчивые субъекты испытывают потребность в финансировании и размещают бумаги преимущественно в кризисные периоды по относительно высоким ставкам в условиях ужесточения денежно-кредитных условий, а большинство менее устойчивых субъектов привлекают кредиты и размещают бумаги в основном в стабильные периоды (в кризисное время они часто не имеют возможности привлечь средства на рынке и обращаются за бюджетными кредитами). Из-за этого разброс в стоимости обслуживания долга между субъектами небольшой, что не отражает рыночные условия фондирования. Ввиду этого финансово сильным регионам может потребоваться своеобразный механизм «бюджетных правил» относительно собственных сверхдоходов и кассовых остатков на счетах бюджета. В условиях активного погашения бумаг и низких объемов новых привлечений наблюдается небольшая инверсия кривой доходности (рис. 7).

Распределение регионов по доходности бумаг, апрель 2019 г.

Большинство бумаг регионов входит в Ломбардный список Банка России (на 31.07.2019 — 84% рынка), при этом они принимаются с теми же дисконтами к номиналу, что и ОФЗ. Контрциклический подход регулятора к Ломбардному списку, продиктованный целями операционной процедуры денежно-кредитной политики, предполагает его сокращение в 2017—2020 гг. на фоне сохраняющегося профицита ликвидности банковской системы, ввиду чего часть бумаг исключается из него. Другим регулятивным нормативом выступает верхний предел доли инвестирования средств управляющих компаний НПФ в бумаги региональных эмитентов (сейчас — 40%).

В целом динамика эффективной ставки заимствований регионов коррелирует с общим кредитным циклом в экономике России (рис. 8). При этом разброс регионов по стоимости заимствований значительно отличается от распределения других финансовых показателей.

Распределение эффективной ставки процента по рыночному долгу регионов, 2005—2019 гг. (в %)

Построить «бюджетные правила» в отношении кассовых остатков для ряда регионов сложно из-за механизма их централизации и казначейского сопровождения со стороны федерального центра. Большинство регионов, в структуре долга которых велика доля бюджетных кредитов, распределены по стоимости заимствований ниже средневзвешенной стоимости фондирования регионов, формируемой в основном за счет финансово сильных субъектов, у которых большой рыночный долг. В перспективе эту ситуацию потребуется корректировать, поскольку регионы находятся в разных условиях с точки зрения привлечения заемных ресурсов (см. выше): финансово устойчивые субъекты большую часть средств занимают на рыночных условиях, сталкиваясь со сложностями в кризисные периоды, а фискально недисциплинированные, менее устойчивые субъекты часто берут бюджетные кредиты, что смягчает денежно-кредитные условия в них и приводит в будущем к росту расходов и ускорению инфляции.

В 2018 г. региональные бюджеты активно переходили от дефицитного к профицитному исполнению. Большинство регионов направили сформировавшийся на фоне высоких рублевых цен на сырье профицит бюджета в том числе на погашение долга. Некоторые субъекты, готовясь к новым подходам Минфина в части регулирования заемной/ долговой политики регионов, пожертвовали полноценным исполнением «майских указов» 2012 г. и реализацией ряда расходов. В отдельных субъектах сокращались непроцентные расходы в относительном выражении в условиях ужесточения федеральных требований. Отвлечение значительных ресурсов на обслуживание финансовых обязательств ограничивает направление средств на внутренние социально-экономические цели, что ухудшает состояние экономики региона и налоговую базу в следующем периоде и образует своеобразную «долговую спираль». Ряд регионов вынужден проходить через процесс делевериджа с сокращением темпов роста местной экономики.

Потоки размещения и заимствования средств регионами в банковской системе, 2006—2019 гг.  (скользящие за IV кв., млрд руб.)

Масштабное направление профицитных ресурсов на погашение долга увеличило отток средств со счетов многих регионов, значительно повысило платежную нагрузку на собственные доходы относительно средних исторических и пороговых значений, а часть финансово устойчивых регионов смогла пополнить остатки средств на счетах в банковской системе (рис. 9 — 11). В отсутствие механизма перераспределения свободных средств традиционно профицитных регионов субъектам с хроническим дефицитом возникают периоды, когда ряд регионов систематически размещает свободные остатки средств в банках, а другие постоянно у них заимствуют (см. рис. 9). Фактически часть средств, которые можно было бы перераспределить от профицитных регионов к дефицитным бесплатно, была передана им через банковскую систему с уплатой процентной маржи.

Распределение регионов по платежной нагрузке, 2005—2019 гг. (в % собственных доходов)

Это требует привести в соответствие доходные полномочия и расходные обязательства и сформировать упорядоченный механизм управления кассовыми остатками регионов. Важность учета финансовых резервов субъектов РФ для оценки их финансовой устойчивости упоминалась в работах разных авторов, в данной работе мы предлагаем учитывать финансовые резервы — остатки средств на счетах бюджетов субъектов РФ, соотнося их с долгом.

Распределение регионов по совокупной потребности в финансировании, 2015—2019 гг. (в % собственных доходов)

Методология коэффициента обслуживания долга (КОД), описанная в работах: Drehmann, Juselius, 2012; Шеремета, Могилат, 2018, позволяет определить пороговые уровни долговой нагрузки. Исходя из данных о рыночном долге регионов, кризисная ситуация, связанная с их закредитованностью, возникла в 2014—2015 гг. и характеризовалась значительным ростом обязательств к погашению, сокращением сроков и ростом стоимости их обслуживания. В дальнейшем уровень 11 — 12% (рис. 12) можно использовать в качестве порогового значения, относительно которого идет естественный процесс разгрузки долга регионов, и нужно пересматривать их планы по заимствованиям. Дальнейшее применение КОД для оценки долговой устойчивости регионов может быть связано с включением в состав знаменателя залогового фактора — стоимости активов, которые могут быть использованы в качестве обеспечения по обязательствам субъекта РФ (например, ликвидных и рыночных активов — остатков средств на счетах бюджета, акций подлежащих приватизации предприятий и др.). В целом при оценке финансовой и долговой устойчивости следует соотносить эффективную ставку процента по рыночному долгу с темпами роста доходной базы и отдачи от регионального имущества.

Коэффициент обслуживания рыночного долга регионов, 2005—2018 гг. (в % собственных доходов)

Для оценки устойчивой траектории госдолга МВФ использует методологию Debt sustainability analysis (DSA), которая предполагает, что при неизменном первичном сальдо бюджета (% ВВП) для достижения устойчивой динамики госдолга (% ВВП) темпы роста номинального ВВП не должны быть ниже номинальной эффективной ставки процента по заимствованиям (Cassimon et al., 2016). В экономической литературе имеются публикации, рассматривавшие применение методологии DSA к консолидированным государственным финансам России (Vlasov, 2013). Применение DSA к рыночному долгу регионов России показывает, что фактическое первичное сальдо региональных бюджетов было существенно ниже требуемого уровня (% ВРП) при сложившихся номинальных ставках заимствований и роста ВРП, но разрыв между ними сокращается (рис. 13). Применение нами эффективной ставки процента по рыночным обязательствам и методологий КОД и DSA к региональным финансам позволяет комплексно рассмотреть их устойчивость.

Фактическое и требуемое первичное сальдо региональных бюджетов для устойчивой траектории долга регионов (в % ВРП)

Финансовая политика правительства и ее влияние на регионы

В 2015—2018 гг. Минфин уже осуществил и планирует реализовать в дальнейшем ряд мер в области налогово-бюджетной политики в отношении регионов и их долга4. На региональных финансах отразится исполнение масштабных налоговых, инфраструктурных и иных планов федерального центра в 2019—2024 гг.5

Повышение основной ставки НДС может негативно повлиять на спрос и потребление, ограничивая прибыль организаций, если бизнес в высококонкурентных сферах не сможет полностью перенести это изменение в цены. Повышение ставки НДС ведет к централизации части доходов бюджета на федеральном уровне и к изъятию части поступлений у регионов. С учетом структуры потребления в различных регионах повышение основной ставки НДС с сохранением льготной и нулевой ставок может сократить дифференциацию регионов по доходной базе: негативный эффект этой меры будет больше ощущаться в финансово сильных субъектах с высокой долей в потреблении товаров, облагаемых по основной ставке, а для бюджетов финансово слабых регионов эффект повышения ставки НДС будет незначительным.

Рост фискальной нагрузки по рентным налогам6, осуществляемый в рамках налогового маневра в нефтегазовой отрасли, увеличивает объем нефтегазовых доходов ежегодно при тех же условиях торговли. Текущие уровни рентной нагрузки в добывающем секторе позволяли отрасли получать сверхприбыль, что приводило к процикличности поступлений по налогу на прибыль и их чувствительности к внешней конъюнктуре (рис. 14). Другими словами, повышение рентной нагрузки имеет структурно положительный эффект, но уменьшает потенциальную облагаемую базу по налогу на прибыль.

Процикличность собственных доходов региональных бюджетов и поступлений по налогу на прибыль, 2005—2017 гг.

Долгосрочные уровни поступлений по нему при стабильном уровне сырьевых цен наиболее чувствительны к повышению рентной нагрузки в добывающих и экспортирующих регионах.

В отдельных регионах вводится новый рентный налог на дополнительный доход (НДД), предполагающий перераспределение фискальной нагрузки с периода разработки сложных месторождений на период стабильного получения прибыли (денежного потока) от добычи. Включение в облагаемую базу собственных финансовых показателей компаний может стимулировать их к налоговой оптимизации, но в целом данный налоговый режим выгоден для регионов в части повышения облагаемой прибыли компаний в начальные периоды. НДД вводится на ряде сложных месторождений в республиках Коми и Саха (Якутия), Тюменской и Иркутской областях, ХМАО, ЯНАО, НАО, Красноярском крае.

Изъятие 3 п.п. ставки налога на прибыль федеральным центром осуществляется в целях перераспределения. Эти средства будут расходоваться не в тех регионах, где поступления были собраны.

Мы предлагаем при повышении фискальной нагрузки по рентным налогам (НДПИ и НДД) и НДС (централизации части доходов бюджета на федеральном уровне) вернуть регионам 1 — 3 п.п. ставки налога на прибыль (0,2 —0,7 трлн руб. в ценах 2018 г.), что позволит не дестимулировать регионы, генерирующие основной объем поступлений по нему. Значительный эффект от этой меры будет ощущаться в субъектах с высокой долей этого налога в доходах, а относительно слабые регионы получат дополнительные поступления. При этом федеральный центр будет изымать больше ренты и получать НДС по повышенной ставке, осуществляя национальные проекты на приоритетных территориях.

Реализация национальных проектов в рамках Указа Президента № 204 от 07.05.2018 будет способствовать росту доходной базы и потенциала многих регионов (особенно труднодоступных и высокодотационных) и почти не требует софинансирования из бюджетов субъектов РФ. Конечный позитивный эффект в 2019—2024 гг. может быть ниже из-за возможного неисполнения соответствующих расходов и переноса части ассигнований на более поздний срок. Максимальный позитивный эффект возможен в труднодоступных субъектах с низкой обеспеченностью инфраструктурой, а также в крупных агломерациях.

Долгосрочный тренд на увеличение демографической нагрузки на трудоспособное население будет замедляться в рамках постепенного повышения возраста выхода на пенсию в 2019—2034 гг. Это частично разгрузит расходную часть региональных бюджетов (сокращение социальных обязательств) и повысит их доходную часть (уменьшение льгот и преференций, рост потенциальной численности занятых). В текущий период региональные власти планировали сохранить ряд имеющихся льгот и обязательств в параметрах пенсионного возраста, действовавших до 2018 г., но в течение нескольких лет регионы могут привести ряд публично-нормативных обязательств в соответствие с актуальными пенсионными параметрами. Повышение пенсионного возраста предполагает увеличение социально-пенсионного обеспечения (в части приведения его к уровням относительно средних зарплат и прожиточного минимума в регионе), что будет профинансировано преимущественно федеральным центром. Перерасчет пенсий и социальнодемографические меры по поддержке рождаемости в 2019—2022 гг. позитивно скажутся на состоянии региональных бюджетов, поскольку не потребуют от них дополнительных средств, но повысят располагаемые доходы, спрос и потребление населения в регионах. В целом наибольший эффект могут получить регионы с высоким прожиточным минимумом и высокой долей населения в возрасте 50 — 60 лет, льготными условиями по возрасту выхода на пенсию.

Отдельные меры Минфина применительно к фискальной политике регионов повлияют на сбалансированность и устойчивость региональных бюджетов. В части доходной политики регионов Минфин планирует не переносить убытки прошлых лет в облагаемую базу по налогу на прибыль, передать ряд акцизных поступлений (алкоголь, нефтепродукты) с федерального уровня регионам, реализовать ряд мер по повышению собираемости налогов (в основном имущественных) и неналоговых доходов (в том числе администрирования задолженности, штрафов и административных взысканий), провести инвентаризацию налоговых льгот/ преференций (заместив льготы по налогу на прибыль инвестиционными налоговыми вычетами и ускоренной амортизацией), ввести «налог на самозанятых», отменить налог на движимое имущество организаций (заместив компенсирующими трансфертами в объеме 0,2 трлн руб.). В части ассигнований регионов Минфин планирует провести масштабную инвентаризацию и оптимизацию расходных обязательств, внедрив практику «модельного бюджета» субъекта РФ7 (с усилением привязки ассигнований к конкретным параметрам регионов), ужесточив политику предоставления трансфертов регионам (с повышением их адресности) и переведя ряд ассигнований на казначейское сопровождение.

В части контроля долговой устойчивости субъектов Минфин предполагает внедрить правила долговой/заемной политики, завершить программу реструктуризации обязательств по бюджетным кредитам и частично централизовать управление остатками регионов через единый казначейский счет (ЕКС). Эти меры направлены на «обеление» экономики, улучшение контроля за расходованием и использованием бюджетных средств, усиление фискальной и долговой дисциплины, постепенное движение субъектов в сторону большей финансовой самостоятельности и обеспеченности расходных обязательств доходными полномочиями.

Некоторые меры будут способствовать снижению экономической и фискальной дифференциации регионов. Ценой их введения и реализации в ближайшее время будут временное локальное ужесточение фискальной политики на региональном уровне, усиление негативного вклада фискальной политики регионов в динамику ВРП, поскольку эти действия приведут к ограничению и возможному неисполнению расходов и постепенному изъятию большего объема доходов, усилению фискального и налогового давления. Вводимые меры будут содействовать активному погашению рыночного долга и ограничат заимствования для соответствия предъявленным Минфином критериям, что приведет к дальнейшей конвергенции доходности ОФЗ и бумаг регионов, к снижению ставок заимствований для регионов и повышению кредитного рейтинга и доверия инвесторов к региональным эмитентам. Часть негативного эффекта от этих мер для субъектов РФ будет компенсирована реализацией национальных проектов в области инфраструктуры и развития человеческого капитала в 2019—2024 гг. Это позволит сократить разрывы между регионами в инфраструктурном, институциональном и социальном плане, поскольку нацпроекты сконцентрированы преимущественно в отстающих, труднодоступных и высокодотационных регионах. Также Минфин планирует повысить прозрачность финансовых органов субъектов РФ, обязав их публиковать Основные направления долговой политики региона на трехлетний период.

Мы предлагаем ряд дополнительных мер в области фискальной и долговой политики регионов. Очевидно, что для более равномерного распределения налоговых поступлений между регионами внутри России компании должны иметь налоговую регистрацию в регионе ведения хозяйственной деятельности, однако этот вопрос относится скорее к институциональным факторам. Другой пакет институциональных мер связан с постепенным развитием конкурентной среды, с отраслевой диверсификацией, реструктуризацией моногородов и локальных естественных монополий, приватизацией нерентабельных региональных предприятий. При этом ассигнования социального характера и субсидии предприятиям и муниципалитетам должны стать целевыми/адресными. В расходной политике регионам надо делать акцент на демографическую и молодежную политику (адресная поддержка рождаемости, многодетных семей) и политику занятости и повышения квалификации, улучшение жилищных условий и адресное финансирование в сфере экологии, здравоохранения и образования. Это предполагает перераспределение в расходной части региональных бюджетов средств с функциональных направлений (СМИ, культура и кинематография, ассигнования на госаппарат и силовой блок, отдельные статьи пенсионного обеспечения) в пользу образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, ЖКХ и региональной экономики в конкретных сферах (молодежная политика и политика рождаемости, повышение квалификации и переобучение работников, решение экологических проблем).

В перспективе региональная долговая/ заемная политика должна постепенно переходить к развитию рыночных инструментов заимствований для всех регионов со снятием ограничений на стоимость привлечения. Действующее для большинства регионов ограничение на стоимость заимствований уровнем «ключевая ставка + 1 и. и.» временное и направлено на плавное прохождение периода кризисного состояния регионов. В перспективе основная работа Банка России и Минфина может сконцентрироваться на развитии биржевой инфраструктуры для расширения возможностей размещения бумаг и при влечения кредитов регионами. Банк России может активнее содействовать региональным властям в организации эмиссии новых выпусков облигаций с плавающей ставкой, привязанной к инфляции, ключевой ставке или индикативным рыночным ставкам (RUONIA, MosPrimeRate и др.), с индексируемым по инфляции или амортизируемым номиналом. ЦБ РФ может увеличить норматив вложений средств НПФ в региональные бумаги и содействовать присвоению национальными агентствами кредитных рейтингов региональным эмитентам. Это будет способствовать не только развитию рынка региональных бумаг, но и формированию полноценной кривой доходности для каждого региона, удлинению срока заимствований, увеличению объемов эмиссии «длинных» бумаг с формированием доходности на дальнем конце кривой — так, долгосрочные облигации субъектов могут стать полноценным бенчмарком для формирования ставок по другим инструментам в рамках трансмиссии. С целью снижения рисков условий заимствования и динамики долга из-за концентрации госбанков и НПФ, кредитующих регионы, нужно диверсифицировать список институциональных кредиторов регионов.

Минфину необходимо продолжить начатую весной 2018 г. дискуссию между центральной властью и представителями ряда регионов с систематически профицитным бюджетом о перераспределении финансовых ресурсов от регионов, локализующих основные поступления по циклическим региональным доходам (в первую очередь налогу на прибыль), и перейти к разработке механизма управления остатками средств на счетах региональных бюджетов в банковской системе. Чтобы не дестимулировать финансово сильные субъекты, формирующие остатки за счет профицитов бюджетов, и дисциплинировать финансово слабые субъекты, можно применять механизм наподобие межбанковского денежного рынка, где субъекты напрямую взаимно кредитуют друг друга на рыночных условиях. Альтернативой может служить бесплатное принудительное перераспределение ресурсов через ЕКС, однако широкая практика такого рода будет усиливать дисбалансы бюджетной системы. В обоих случаях это позволит избежать систематического отвлечения процентной маржи в пользу банков из-за концентрации остатков у одних субъектов и спроса на долг у других.

Вероятное замедление роста рублевых цен на сырье в ближайшие годы, рост нагрузки по рентным налогам и НДС, отмена «налога на модернизацию» приведут к замедлению роста доходов региональных бюджетов. Позитивный вклад в динамику доходов регионов внесут передача акцизов, повышение в отдельных субъектах ставок налога на имущество и общие меры по повышению собираемости налогов. Росту поступлений также будут способствовать исполнение и поддержание означенных в «майских указах» 2012 г. уровней занятости и ее рост в результате повышения пенсионного возраста и реализации национальных проектов. Расходы будут плавно расти за счет увеличения нагрузки по социальным обязательствам (в том числе из-за временного сохранения параметров пенсионного возраста, действовавших до 2018 г.), исполнения «майских указов» и ежегодной индексации оплаты труда госслужащих. Согласно утвержденному правительством РФ Бюджетному прогнозу РФ на период до 2036 года8, учитывающему весь комплекс осуществляемых с 2019 г. мер, дефицит региональных бюджетов будет незначительным — в пределах 0,1% ВВП. В этих условиях долг субъектов РФ будет плавно расти в среднем на 0,2 —0,3 трлн руб. ежегодно (до 2,9 трлн руб. на конец 2021 г.9), что предполагает относительно устойчивый уровень долговой нагрузки на регионы.

Исторически Минфин склонен консервативно оценивать будущие доходы бюджетной системы и бюджетов регионов. Фактически доходы бюджетов субъектов РФ в 2010—2018 гг. в среднем на 3,7% превышали актуальные прогнозные оценки, публикуемые в Основных направлениях бюджетной политики на плановый период. Вместе с тем в 2011—2018 гг. наблюдалось неисполнение расходов бюджета относительно плановых значений, утвержденных в сводной бюджетной росписи (в среднем на 7,2% ежегодно). Даже при ожидаемом нейтральном исполнении бюджетов регионов с околонулевым сальдо финансовые власти фактически могут проводить более жесткую бюджетную политику.

Заключение

Статистический и эконометрический анализ указывает на важность учета социально-демографического фактора в формировании доходов и расходов и необходимость мер по приведению расходных обязательств регионов в соответствие с их доходными полномочиями. Регионы прошли острую фазу долгового кризиса в 2014—2016 гг., преодолев ее при помощи фискальной консолидации с ужесточением бюджетной политики и делевериджа с активным погашением обязательств, в том числе за счет бюджетных кредитов. Вместе с тем высокий разброс между регионами по социально-экономическим параметрам и финансовой устойчивости, а также системная несбалансированность региональных бюджетов сохраняются, что объясняется социальными, институциональными, географическими и инфраструктурными факторами. Ввиду этого требуется привести расходные обязательства регионов в соответствие с их доходными возможностями и повысить фискальную дисциплину. Ряд таких мер уже реализуется правительством и предполагает сохранение в ближайшее время отрицательного вклада в выпуск и инфляцию со стороны фискальной политики регионов.

Этот эффект может компенсироваться более мягкой федеральной бюджетной политикой за счет корректировки «бюджетного правила» (инфраструктурная надбавка к расходам в размере 0,5% ВВП ежегодно). Повышение ставки НДС, индексация акцизов и усиление фискальной нагрузки по рентным налогам централизуют часть доходов бюджетной системы, что требует компенсации для регионов. Здесь возможен возврат им федеральной части ставки налога на прибыль.

Банк России может способствовать развитию рынка региональных бумаг, изменив нормативы их приобретения в активы НПФ, совершенствуя инфраструктуру финансового рынка для внедрения регионами различных долговых инструментов (бумаг с плавающей ставкой и индексируемым номиналом) и содействуя присвоению рейтингов всем регионам. Также Банк России вместе с ФК может создать механизм управления кассовыми остатками регионов, что обеспечило бы мобильное перераспределение средств от дефицитных субъектов к профицитным с наименьшими издержками для бюджетной системы. Применение методологий КОД и DSA позволяет оценить пороговые уровни долговой нагрузки и необходимый уровень исполнения бюджетов для поддержания долга регионов на устойчивой траектории. Использование данных подходов может быть в дальнейшем дополнено за счет включения фактора залогов.


1 Согласно ст. 47 Бюджетного кодекса РФ, под собственными доходами бюджетов субъектов РФ понимаются их налоговые и неналоговые доходы за исключением субвенций. Здесь и далее под собственными доходами понимаются доходы бюджетов субъектов РФ за вычетом всех входящих безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы, в том числе субвенций.

2 Эффективная ставка налогообложения равна взвешенному по доле в налоговых поступлениях отношению сборов по отдельным налогам к их потенциальным (предполагаемым) облагаемым базам. В расчете НДФЛ соотносится с денежными доходами (а не с зарплатами — в целях учета доли социальных категорий населения с необлагаемыми доходами), налог на прибыль — с валовой корпоративной прибылью, налог на совокупный доход — с выручкой малого бизнеса, налог на имущество организаций — с основными фондами, поступления по отдельным налогам на товары и услуги — с оборотом розничной торговли и т. д.

3 Для регионов, участвующих в программе реструктуризации обязательств по бюджетным кредитам на период 7 — 12 лет.

4 Рекомендации по проведению субъектами РФ ответственной заемной долговой политики. Минфин, 2015; Новации Бюджетного кодекса РФ в части оценки состояния долговой устойчивости субъектов РФ и муниципальных образований. Минфин, 2016; Методические рекомендации органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, способствующие увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Минфин, 2018.

5 Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов. Минфин, 2018; Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

6 Маневр предполагает сокращение ставок экспортной пошлины до полного обнуления в 2024 г. и повышение ставки НДПИ. Поскольку НДПИ облагается все добываемое сырье (а пошлиной — только его вывозимая часть), а также за счет отмены льгот по НДПИ для бюджета маневр окажется не нейтральным, а положительным с позиции общих поступлений в него. Минфин оценивает дополнительные поступления от маневра на уровне 1,3 —1,6 трлн руб. в 2019—2024 гг. при устойчивых сырьевых ценах и доле поставок на экспорт.

7 О подходах к формированию «модельного» бюджета субъектов РФ. Минфин, 2018.

8 Распоряжение Правительства РФ от 29.03.2019 №558-р «Об утверждении Бюджетного прогноза РФ на период до 2036 года».

9 Без учета задолженности муниципалитетов (на 01.11.2019 муниципальный долг составлял 0,36 трлн руб.).


Список литературы / References

Бычкова М., Сорокина Т. (2017). Особенности прогнозирования и планирования доходов консолидированного бюджета субъекта РФ на основе региональной управляющей модели. Baikal Research Journal. Т. 8, № 1. С. 6 — 16. [Bychkova М., Sorokina Т. (2017). Features of forecasting and planning of income in consolidated budget of the Russian Federation entity on the basis of regional operating model. Baikal Research Journal, Vol. 8, No. 1, pp. 6 — 16. (In Russian).] https: doi.org 10.17150 2411-6262.2017.8(0.6

Гладковская E., Цало И., Тетеркина Л. (2017). Оценка финансовой устойчивости региональных бюджетов в России: методика и алгоритм ее применения. Вопросы управления. № 6. С. 119 — 131. [Gladkovskaya Е., Tsalo I., Teterkina L. (2017). Evaluation of financial sustainability of regional budgets in Russia: Methodology and algorithm of its applications. Voprosy Upravleniya, No. 6, pp. 119 — 131. (In Russian).]

Климанов В. В., Казакова С. М., Михайлова А. А. (2019). Ретроспективный анализ устойчивости регионов России как социально-экономических систем. Вопросы экономики. № 5. С. 46 — 64. [Klimanov V. V., Kazakova S. М., Mikhailova А. А. (2019). Retrospective analysis of the resilience of Russian regions as socio-economic systems. Voprosy Ekonomiki, No. 5, pp. 46 — 64. (In Russian).] https: doi.org 10.32609 0042-8736-2019-5-46-64

Ложечко A. (2017). Теоретические особенности управления доходами бюджетов субъектов РФ в условиях экономической неопределенности. Науковедение. Т. 9, № 4. С. 1 — 14. [Lozhechko А. (2017). Theoretical particularities of revenue management of the regional budgets of the Russian Federation in terms of economic uncertainty. Naukovedenie, Vol. 9, No. 4, pp. 1 — 14. (In Russian).]

Мильчаков M. (2016). Региональные бюджеты: формирование государственного долга и финансирование расходов. Финансовый журнал. № 3. С. 66—78. [Milchakov М. (2016). Regional budgets: The forming of subfederal debt and financing of expences. Finansovyi Zhurnal, No. 3, pp. 66—78. (In Russian).]

Полтева T., Кирюшкина A. (2016). К вопросу о методах оценки долговой устойчивости субъектов РФ. Карельский научный журнал. Т. 5, № 4 (17). С. 168 — 172. [Polteva Т., ICiryuskina А. (2016). The question of methods of assessment of debt sustainability of subjects of the Russian Federation. Karelskiy Nauchnyi Zhournal, Vol. 5, No. 4 (17), pp. 168-172. (In Russian).]

Сугарова И. (2015). О дотационности регионального бюджета. Финансы и кредит. № 17. С. 37—45. [Sugarova I. (2015). On a subsidized regional budget. Finansy і Kredit, No. 17, pp. 37—45. (In Russian).]

Шеремета С., Могилат А. (2018). Анализ долговой нагрузки и кредита нефинансовому сектору: оценки для России и межстрановые сопоставления. Вопросы экономики. № 5. С. 25 — 48. [Sheremeta S., Mogilat А. (2018). Analysis of debt burden and credit of corporate sector: Estimates for Russia and cross-country cases. Voprosy Ekonomiki, No. 5, pp. 25 — 48. (In Russian).] https: doi.org 10.32609 0042-8736-2018-5-25-48

Юрга В. (2012). Модельный подход в формировании сбалансированного бюджета (экономические и экологические аспекты). Terra economicus. Т. 10, № 2. Ч. 2. С. 68—73. [Yurga V. (2012). Model approach to forming of balanced budget (economic and ecologic aspects). Terra Economicus, Vol. 10, No. 2, Part 2, pp. 68—73. (In Russian).]

Cassimon D., Essers D., Verbeke K. (2016). The IMF—WB debt sustainability framework: Procedures, applications and critisims. BeFinD Policy Briefs, No. 3, University of Namur, Department of Economics.

Drehmann M., Juselius M. (2012). Do debt service costs affect macroeconomic stability? BIS Quarterly Review, September, pp. 21 — 35.

Di Bella G., Dynnikova O., Grigoli F. (2017). Fiscal federalism and regional performance. IMF Working Papers, No. 2017 265. https: doi.org 10.5089 9781484330166.001

Vlasov S. (2013). Analysis of Russia’s fiscal sustainability under the new fiscal rules. BOFIT Online, No. 9.

 

Популярные книги и учебники