О реформировании энергетических субсидий для населения России

И. А. Хомутов

Субсидирование населения за счет низких цен на продукцию топливно-энергетического комплекса (ТЭК) представляет собой важный элемент социально-экономической политики государства в современной России.

Цены на все продукты ТЭК, непосредственно потребляемые населением (автобензин, дизтопливо, сжиженные углеводородные газы (СУГ), электрическая и тепловая энергия, уголь, природный газ), так или иначе регулируются государством с целью их понижения. Более того, оно готово сдерживать рост цен даже на продукцию ТЭК, которая лишь опосредованно влияет на стоимость потребляемых населением неэнергетических товаров и услуг, если они признаются значимыми с точки зрения качества жизни российских граждан. В частности, таковыми считаются услуги пассажирского авиатранспорта, и государство субсидирует цены на авиакеросин, что позволяет авиакомпаниям поддерживать относительно низкие цены на авиабилеты.

Систему энергетических субсидий следует рассматривать как важный элемент своеобразного «общественного договора», предполагающего ограничение государством динамики цен на социально значимые товары в обмен на лояльность населения. Разумеется, этот договор не имеет юридического оформления, но представление об обязанности государства обеспечивать доступность определенного набора товаров и услуг «жизненной необходимости» в сознании населения укоренено очень глубоко. Выполнение этой обязанности государством в значительной степени определяет характер отношения к нему граждан.

К сожалению, многие экономические аспекты функционирования системы энергетических субсидий для населения (или социальных энергетических субсидий) — масштабы субсидирования, состав фактических доноров и бенефициаров, эффективность, последствия для бизнеса в ТЭК и потребляющих отраслях — исследованы недостаточно. В частности, не была решена даже базовая для обсуждаемой проблематики задача: провести полную инвентаризацию механизмов субсидирования с оценкой совокупных сумм, которые оно поглощает.

Так, в ряде работ анализируются масштабы социального субсидирования на рынках электроэнергии (КПМГ, 2020; Трачук и др., 2017) и моторных топлив (Идрисов, Синельников-Мурылев, 2012), в то время как публикации, в которых оценивался бы масштаб субсидирования с помощью низких цен на такие продукты, как тепло и уголь, или опосредованного субсидирования населения за счет низких цен на продукцию ТЭК для коммерческих потребителей, отсутствуют.

Кроме того, в работах, посвященных проблематике социального субсидирования в ТЭК России, не уделяется должного внимания феномену общественного договора, являющегося базой для такого субсидирования. Реформирование субсидий если и обсуждается, то без учета серьезных ограничений, которые он накладывает на этот процесс. Авторы работ исходят из того, что у государства априори имеется карт-бланш на проведение реформ, субъектность населения как активной стороны общественного договора фактически игнорируется (например, см.: Жемкова и др., 2019; Стародубцева, 2020). И хотя они признают возможность негативных социальных последствий реформ, вопрос о том, как их нужно выстроить, чтобы не нарушить действующий общественный договор и тем самым не вызвать серьезной негативной реакции населения, не обсуждается.

Настоящая работа призвана устранить имеющиеся лакуны в освещении проблем социального субсидирования в российском ТЭК. Ее содержанием является рассмотрение сложившейся системы энергетических субсидий для населения, включая:

• оценку масштаба субсидирования как в целом, так и применительно к его отдельным механизмам;
• оценку эффективности субсидирования и его последствий для экономики страны;
• исследование зарубежного опыта реформирования энергетических субсидий для населения, его интерпретацию на основе концепции общественного договора, возможность перенесения позитивного зарубежного опыта на российскую почву;
• выработку рекомендаций о наиболее рациональном пути реформирования системы энергетических субсидий для населения.

Подчеркнем, что настоящая работа охватывает всю продукцию ТЭК, цены на которую регулируются государством в интересах населения (далее — «продукция ТЭК для населения» или «энергетические продукты для населения»). Исключение — природный газ, применительно к которому невозможно обоснованно определить уровень рыночных цен из-за отсутствия российского рынка газа, а значит, и сопоставить с этими ценами текущие регулируемые цены для населения.

Также отметим, что работа базируется на данных 2021 г. Несмотря на это, представленные в ней выводы сохраняют свою актуальность и в настоящее время, поскольку никаких принципиальных изменений в системе энергетических субсидий для населения не произошло.

Масштабы и механизмы субсидирования цен в российском ТЭК

Согласно нашим расчетам, в 2021 г. общий объем субсидий на рынках продукции ТЭК для населения составил 1,85 трлн руб., причем на долю собственно населения пришлось только 68%, или 1,25 трлн (табл. 1). Остальные субсидии были присвоены другими группами потребителей, которые наряду с домашними хозяйствами «по факту» пользуются низкими ценами на продукцию ТЭК. Эти группы, как правило, выступают побочными бенефициарами государственной политики, направленной на поддержание покупательной способности населения. Фактически они «паразитируют» на механизмах субсидирования, поскольку с их помощью трудно дифференцировать цены для разных групп потребителей. К целевым получателям субсидий можно отнести очень небольшую часть потребителей продукции ТЭК, не входящих в категорию домашних хозяйств.

Если ограничиться оценкой величины субсидий только для целей поддержания покупательной способности населения (энергетические субсидии для населения, или социальные субсидии), являющихся объектом нашего исследования, то она составила 1,76 трлн руб., или 95% общего объема субсидирования продукции ТЭК для населения в 2021 г. Такой масштаб следует признать значимым (1,3% российского ВВП), что и предопределяет интерес к проблемам эффективности социальных субсидий и их влияния на экономику страны. Из указанной суммы основной объем субсидий (97,6%) пришелся на три вида продукции — моторные топлива, электроэнергию и тепло (50,6%, 28,8 и 18,2% соответственно), а на авиакеросин и уголь — лишь 2,4% (0,1 и 2,3% соответственно) (см. табл. 1).

Таблица 1

Бенефициары субсидирования цен на продукцию ТЭК для населения России, 2021 г. (млрд руб.)

Источник: расчеты автора с использованием данных ИГ «Петромаркет».

Основным донором социальных субсидий в ТЭК выступает государство, хотя и бизнес играет здесь заметную роль (табл. 2).

Таблица 2

Доноры субсидирования цен на продукцию ТЭК для населения России, 2021 г. (млрд руб.)

Источник: расчеты автора с использованием данных ИГ «Петромаркет».

Охарактеризуем механизмы субсидирования.

На рынке моторных топлив субсидирование потребителей осуществляется с помощью трех механизмов:

• вывозных (экспортных) пошлин на моторные топлива;
• дотаций производителям автобензина и дизтоплива (нефтеперерабатывающим предприятиям/заводам, НПЗ) в виде так называемых демпфирующих надбавок к возвратному акцизу на нефть, которые выплачиваются за каждую тонну топлива, поставленного на внутренний рынок;
• регулирования цен в розничной торговле автобензином и дизтопливом.

И экспортная пошлина, и демпфирующая надбавка под действием рыночных механизмов понижают оптовую (отпускную) цену производителей на моторные топлива для внутреннего рынка. В свою очередь, низкие оптовые цены на эти продукты транслируются в низкие цены на мелкооптовом и розничном рынках. Таким образом, конечные потребители моторных топлив субсидируются на сумму экспортной пошлины и демпфирующей надбавки. Источником субсидий в этих механизмах выступает государственный бюджет. По нашим оценкам, в 2021 г. пошлинные субсидии на рынке моторных топлив составили 130 млрд руб., а субсидии через «демпфер» — 675 млрд.

Регулирование государством розничных цен на автобензин и дизтопливо со второй половины 2019 г. приняло форму неявных договоренностей между бизнесом и регулятором об ограничении роста розничных цен темпом инфляции. В условиях свободного ценообразования на оптовом рынке это может привести к снижению маржи или даже к убыткам операторов АЗС (в частности, в 2021 г. розничная торговля автобензином несла убытки с февраля по ноябрь на рынке автобензина АИ-92 и с мая по октябрь — на рынке автобензина АИ-95). При значительном и длительном снижении маржинальности розничной торговли регулятор может директивно ограничить цены или увеличить предложение на оптовом рынке (что и происходило в 2019 г.). Такие меры способны решить проблему убыточности АЗС, но при этом убытки розницы полностью или частично переносятся на НПЗ.

Потери в маржинальности АЗС/НПЗ из-за регулирования розничных цен трансформируются в выгоду розничных покупателей моторных топлив. Иными словами, механизм регулирования розничных цен оказывается одновременно и механизмом субсидирования потребителей моторных топлив за счет бизнеса. По нашим оценкам, в 2021 г. благодаря действию этого механизма потребители получили субсидии на сумму 97 млрд руб.

Бенефициарами здесь выступают не только домашние хозяйства, на которые, по нашим оценкам, в 2021 г. пришлось 512 млрд из 902 млрд руб. субсидий на рынках моторных топлив. Значительные объемы последних (преимущественно дизельного топлива и СУГ) по заниженным ценам потребляются предприятиями и организациями других секторов экономики. Все они побочные бенефициары, за исключением нефтехимических предприятий, использующих СУГ в качестве сырья. Их нельзя поставить в один ряд с другими коммерческими потребителями, поскольку субсидирование цен на сырье для нефтехимии (осуществляется через экспортные пошлины на СУГ и, по нашим оценкам, в 2021 г. составило 14 млрд руб.) образует самостоятельную часть государственной промышленной политики, направленной на поддержание конкурентоспособности российского бизнеса.

На рынке авиакеросина действуют два механизма субсидирования:

• через вывозные (экспортные) пошлины;
• через налоговый вычет (возвратный акциз), право на который имеют российские авиакомпании, заправляющиеся топливом в российских аэропортах, при условии, что они включены в Реестр эксплуатантов гражданской авиации РФ и имеют соответствующий сертификат.

Первый механизм аналогичен рассмотренному выше механизму пошлинного субсидирования потребителей моторных топлив (по нашим оценкам, в 2021 г. сумма субсидий составила 14 млрд руб.). Второй представляет собой дотацию, выплачиваемую авиакомпаниям из государственного бюджета в виде разницы между налоговым вычетом и суммой акциза, начисляемого им при получении топлива (27 млрд руб.).

Подчеркнем, что субсидирование цен на авиакеросин следует рассматривать как одну из форм поддержания покупательной способности населения, поскольку снижение затрат пассажирских авиакомпаний на топливо в конечном счете транслируется в снижение цен на авиабилеты. Иными словами, цель здесь — дешевые авиабилеты, а понижение стоимости авиакеросина — лишь средство ее достижения.

Хотя население выступает целевым бенефициаром субсидирования цен на авиакеросин, на него приходится только часть субсидий (по нашим оценкам, в 2021 г. — 37 млрд из 41 млрд руб.). Есть и другие выгодоприобретатели, но они побочные. В частности, налоговый вычет на потребление авиакеросина получают, наряду с пассажирскими, грузовые авиакомпании, а пошлинными субсидиями пользуются все потребители авиакеросина, включая не имеющих отношения к гражданской авиации (например, предприятия лакокрасочной промышленности).

На российском рынке электроэнергии действует больше различных механизмов субсидирования, чем на каком-либо другом в ТЭК. Всего их можно выделить девять.

Механизм I связан с льготированием цен (тарифов) на электроэнергию/ мощность для населения в неценовых зонах единой энергетической системы оптового рынка энергии и мощности (ОРЭМ) ЕЭС РФ и на технологически изолированных от ЕЭС территориях, то есть там, где все цены (тарифы) на электроэнергию/ мощность определяются не рынком, а тарифными регуляторами субъектов РФ. В границах указанных зон и территорий население и приравненные к нему группы потребителей субсидируются на величину разницы между льготными и экономически обоснованными тарифами, которые устанавливаются для всех прочих потребителей. Эта разница компенсируется поставщикам электроэнергии населению (так называемым гарантирующим поставщикам) из бюджетов субъектов РФ. Единственным бенефициаром этого механизма является население, которое в 2021 г. с его помощью получило, по нашим оценкам, 19 млрд руб. субсидий.

Механизм II работает благодаря существованию в ценовых зонах (с рыночным ценообразованием) ОРЭМ такого института, как регулируемые договоры на поставку электроэнергии (мощности), в которых цены регулируются ФАС России. Эти договоры производители электроэнергии (генерирующие компании) обязаны заключать с двумя особыми группами оптовых покупателей: а) с гарантирующими поставщиками и б) с покупателями электрической энергии/ мощности на некоторых территориях внутри ценовых зон ОРЭМ, где правительством РФ установлен специальный режим, официально определяемый как «особенности функционирования оптово-розничных рынков».

Цены на электроэнергию/ мощность в регулируемых договорах ниже уровня конкурентных цен, при этом генерирующим компаниям запрещено перекладывать на других покупателей оптового рынка недополученную ими выручку от реализации электроэнергии/ мощности по регулируемым договорам. Таким образом, описанный здесь механизм означает прямое субсидирование производителями электроэнергии населения и приравненных к нему категорий потребителей в ценовых зонах (по нашим оценкам, в 2021 г. соответствующие субсидии составили 70 млрд руб.), а также всех прочих потребителей на территориях с «особенностями функционирования оптово-розничных рынков» (4 млрд руб.).

Механизм III действует через надбавку к цене мощности в ценовых зонах ОРЭМ для поддержания тарифов на электрическую энергию в отдельных регионах Дальневосточного федерального округа (ДФО) на среднероссийском уровне. В 2021 г. «доведение тарифов до среднероссийского уровня» применялось в пяти регионах ДФО: Республике Саха-Якутия, Камчатском крае, Магаданской и Сахалинской областях и Чукотском АО. На рассматриваемых территориях ДФО потребители (кроме населения и приравненных к нему категорий) платят за электроэнергию по базовому тарифу, который не покрывает реальную себестоимость ее генерации, поэтому местным поставщикам электроэнергии нужно компенсировать выпадающие доходы. Величину этой компенсации утверждает правительство РФ, а средства на нее аккумулируются от всех сделок на оптовом рынке мощности в ценовых зонах ОРЭМ (кроме совершаемых по регулируемым договорам) путем введения соответствующей надбавки к конкурентной цене за мощность. Эта надбавка потом транслируется в цену за электроэнергию (мощность) для всех конечных потребителей в ценовых зонах, кроме тех, кто обслуживается по регулируемым договорам.

Таким образом, имеет место перекрестное субсидирование: потребители в ценовых зонах ОРЭМ (кроме тех, кто обслуживается по регулируемым договорам) целевым образом субсидируют всех потребителей (кроме населения) в регионах Дальнего Востока, которые подпадают под действие этого механизма. Объем их субсидирования на 2021 г. был определен распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2020 г. № 3657-р и составил 38 млрд руб.

Механизм IV работает через надбавки к цене мощности на ОРЭМ для поддержки вынужденной и новой генераций электроэнергии. Здесь под первой понимается генерация электростанциями в ценовых зонах ОРЭМ, у которых себестоимость производства электроэнергии слишком высокая, чтобы пройти конкурентный отбор мощности (а значит, они не могут рассчитывать на оплату мощности в чисто конкурентной среде), но их по тем или иным объективным причинам нельзя закрыть (их мощности должны быть оплачены иным образом). Ко второй отнесены мощности, вводимые в эксплуатацию в рамках договоров о предоставлении мощности, в соответствии с которыми государство гарантирует генерирующей компании оплату вводимой мощности в размере, обеспечивающем возврат капитальных и эксплуатационных затрат и установленный уровень доходности, а также в рамках других механизмов для привлечения инвестиций в развитие генерации.

Вынужденная и новая генерации оплачиваются через надбавки к конкурентной цене мощности потребителями ценовых зон ОРЭМ. Исключение составляют те, кому электроэнергия/ мощность продается генерирующими компаниями по регулируемым договорам. Иными словами, надбавки не распространяются на население и покупателей на территориях с «особенностями функционирования оптово-розничных рынков». Эти группы потребителей электроэнергии в ценовых зонах ОРЭМ освобождаются от необходимости оплачивать вынужденную и новую генерации, а часть нагрузки, которую они могли бы нести, перекладывается на плательщиков надбавок к тарифам. В 2021 г. эта дополнительная нагрузка на плательщиков надбавок к цене мощности на оптовом рынке электроэнергии составила, по нашим оценкам, 162 млрд руб., из них на долю населения пришлось 154 млрд, а прочих потребителей (в данном случае целевых бенефициаров) — 8 млрд.

Механизм V связан с льготированием тарифов на услуги по передаче электрической энергии по магистральным высоковольтным сетям для потребителей Северо-Кавказского федерального округа (СКФО). Для СКФО тариф по передаче электрической энергии по магистральным сетям ниже экономически обоснованного, а для остальных регионов, входящих в ОРЭМ, — выше. Таким образом, возникает перекрестное субсидирование: все потребители СКФО субсидируются всеми потребителями как ценовых, так и неценовых зон ОРЭМ. Субсидии, которыми пользуются потребители СКФО (все они целевые бенефициары), сравнительно невелики: в 2021 г. их сумма составила, по нашим оценкам, всего 3 млрд руб., из них 1 млрд получило население, а 2 млрд — прочие потребители.

Механизмы VI-IX действуют в сфере передачи электроэнергии по распределительным сетям.

Механизм VI — это занижение тарифов на услуги по передаче электроэнергии для населения и приравненных к нему категорий потребителей. Тарифы на услуги по передаче электроэнергии по электрическим сетям, принадлежащим территориальным сетевым организациям (ТСО), устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования и тарифов (тарифными регуляторами). Отметим, что тарифы на передачу электроэнергии для населения ниже экономически обоснованного уровня (не покрывают затрат региональных сетевых организаций), а для прочих потребителей — выше (для компенсации потерь сетевых организаций). Таким образом, возникает перекрестное субсидирование населения и приравненных к нему категорий потребителей за счет прочих потребителей электроэнергии. В 2021 г. оно применялось во всех субъектах РФ, кроме Камчатского края, Магаданской и Сахалинской областей и Чукотского АО, а его суммарная величина составила, по нашим оценкам, 241 млрд руб.

Механизм VII связан с занижением тарифов на передачу электроэнергии по распределительным сетям низкого (иногда и среднего) напряжения. Его следует рассматривать как инструмент поддержки муниципальных потребителей (школ, больниц и т. и.). Дело в том, что конечные тарифы для таких потребителей, оплачивающих электроэнергию за счет ограниченных муниципальных бюджетов, иногда просто неподъемны из-за высоких оптовых цен и перекрестного субсидирования населения. Тогда региональные тарифные регуляторы прибегают к занижению тарифов на передачу электроэнергии по распределительным сетям низкого напряжения (ниже экономически обоснованного уровня), поскольку эти муниципальные потребители, как правило, подключены именно к ним. Одновременно тарифы для среднего и высокого напряжения еще больше завышают относительно экономически обоснованного уровня. Иными словами, потребители на среднем и высоком напряжении субсидируют всех потребителей на низком, кроме населения и приравненных к ним категорий. Такую ситуацию в отрасли называют «отрицательной перекресткой». Иногда поддержка потребителей из числа «не населения» с помощью «отрицательной перекрестки» распространяется и на среднее напряжение.

Все выгодоприобретатели «отрицательной перекрестки» должны рассматриваться как косвенные бенефициары субсидирования населения: если бы ему не был предоставлен доступ к электроэнергии/ мощности по заниженным тарифам, то не пришлось бы повышать тарифы для прочих групп потребителей, а значит, выделять особую группу, для которой такое повышение оказывается неприемлемым, и предоставлять ей специальные льготы. В 2021 г. «отрицательная перекрестка» существовала в нескольких субъектах РФ, а ее суммарная величина составила, по нашим оценкам, 6 млрд руб.

Механизм VIII предполагает занижение платы за технологическое присоединение к электрическим сетям для потребителей с энергопринимающими устройствами низкой мощности. Работа этого механизма — прямое следствие поддержки государством населения, а также малого и среднего бизнеса. В электросетевом комплексе она проявляется в установлении пониженной платы за технологическое присоединение к электрическим сетям для потребителей с энергопринимающими устройствами максимальной мощностью до 150 кВт включительно: эта плата устанавливается ниже экономически обоснованного уровня. Иными словами, платежи за техническое присоединение к распределительным сетям населения и малого и среднего бизнеса не полностью покрывают соответствующие затраты ТСО. Непокрытые затраты частично компенсируются через повышение тарифов на услуги по передаче электроэнергии для всех потребителей, кроме населения и приравненных к нему категорий. Таким образом, население, малый и средний бизнес субсидируются а) прочими потребителями — за счет повышенного для них тарифа на передачу электроэнергии (по нашим оценкам, в 2021 г. — 18 млрд руб.) и б) ТСО — непосредственно через непокрытые затраты на техническое присоединение (10 млрд руб.). Общий объем субсидирования в рамках этого механизма в 2021 г. составил 28 млрд руб., из них на долю населения пришлось 15 млрд, а малого и среднего бизнеса — 13 млрд.

Механизм IX означает поддержку неиспользуемого резерва сетевой мощности, который возникает из-за того, что многие крупные потребители электроэнергии в России имеют очень высокую сетевую мощность, но по факту полностью ее не используют. При этом ТСО обязаны поддерживать такой резерв мощности, хотя эта услуга целевым образом не оплачивается. Сетевые компании решают данную проблему, повышая тарифы на передачу электроэнергии для всех потребителей, в том числе для не имеющих никакого резерва. Здесь вновь возникает перекрестное субсидирование: поддержание резерва мощностей у крупных потребителей оплачивается (через тарифы на передачу электроэнергии) всеми остальными потребителями. Объем генерируемых этим механизмом субсидий в пользу крупного бизнеса в 2021 г. составил, по нашим оценкам, 16 млрд руб.

Субсидирование потребителей на рынке тепла основано на регулировании цен (тарифов) на тепловую энергию и реализуется в виде двух механизмов. Первый предполагает субсидирование населения в отдельных регионах страны через регулируемые льготные тарифы для конечных потребителей, которые ниже «экономически обоснованных тарифов», действующих для прочих потребителей (и те и другие устанавливаются региональными тарифными регуляторами). Разницу между экономически обоснованным и льготным тарифом (субсидию населению) теплоснабжающим организациям компенсируют либо муниципальные, либо региональные бюджеты, которые в дальнейшем имеют возможность получить определенную компенсацию в виде трансфертов из федерального бюджета. Таким образом, источник этих субсидий — бюджетная система Российской Федерации.

Второй механизм работает благодаря тому, что в ряде субъектов РФ (не во всех) «экономически обоснованный тариф», по сути, таковым не является, а занижен относительно обоснованного, «справедливого» уровня, который гарантировал бы теплоснабжающим организациям разумную прибыль, достаточную для инвестирования в развитие и модернизацию мощностей. Тарифный регулятор принимает решение занизить тариф, поскольку необходимо следить, чтобы темп его роста не превысил определенный, задаваемый директивно «индекс изменения размера платы граждан за коммунальные услуги». В регионах, где тарифы на тепло ниже справедливого уровня, его потребители, в том числе бизнес, субсидируются за счет недофинансирования инвестиционных программ теплоснабжающих организаций. Причем бизнес здесь выступает в качестве побочного бенефициара.

Придать понятию справедливого тарифа большую определенность можно с помощью концепции «тарифа альтернативной котельной» — экономически обоснованного тарифа гипотетического объекта генерации, построенного с использованием лучших доступных технологий и объективно обеспечивающего потребителю самую низкую стоимость теплоснабжения. Эта концепция не произвольный теоретический конструкт, она применяется в модели ценообразования на свободно-договорной основе, которая постепенно, хотя и медленно, распространяется на российском рынке тепла (по состоянию на февраль 2023 г. она охватывала 10% населения страны). Данная модель предусматривает защиту потребителя от монопольно высоких цен с помощью определенных предельных уровней тарифов на тепловую энергию, в качестве которых выступают тарифы альтернативной котельной. Таким образом, разница между альтернативным и «экономически обоснованным тарифом», установленным региональным регулятором, составляет сумму денежных средств, которую передают теплоснабжающие компании в виде неявных субсидий потребителям.

В 2021 г., по нашим оценкам, тарифы на тепловую энергию для населения в среднем по стране были на 13% ниже «экономически обоснованных тарифов», установленных региональными регуляторами для прочих потребителей. Благодаря разнице между этими тарифами население РФ получило 121 млрд руб. Средний по стране «экономически обоснованный тариф» был ниже справедливого уровня на 8%. Размер субсидий, полученных потребителями за счет этой разницы, составил 199 млрд руб., из них на население пришлось 81 млрд, а на побочных бенефициаров — 118 млрд.

На рынке угля его закупка населением субсидируется путем прямого регулирования розничных цен на уровне субъектов РФ. Региональный тарифный регулятор устанавливает предельные (максимальные) цены на уголь, реализуемый гражданам, управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным и иным специализированным потребительским кооперативам, созданным в целях удовлетворения потребности граждан в жилье. Цены на уголь регулируются в ряде субъектов РФ, но только в некоторых из них регулируемые цены ниже рыночных. Именно в этих регионах возникает субсидирование населения. К их числу относятся Алтайский, Красноярский и Приморский края, Амурская, Кемеровская, Новосибирская, Сахалинская и Ярославская области, республики Тыва и Хакасия. Общая сумма субсидий на потребление угля на фоне дотаций на потребление другой продукции ТЭК населением России очень мала: в 2021 г. она составила, по нашим оценкам, 2 млрд руб.

Почему нужно реформировать энергетические субсидии

Как показал наш анализ (см. рисунок), проводимая государством политика социального субсидирования в ТЭК имеет серьезный недостаток: основными реципиентами направляемых на эти цели средств оказываются наиболее обеспеченные слои населения. Причина такого положения — отсутствие адресности в применяемых механизмах предоставления субсидий. Проблема неизбирательности субсидирования наиболее заметно проявляется на рынках моторных топлив, где более 50% субсидий приходится на долю 30% наиболее богатых граждан страны, а 30% самых бедных получают лишь 12 — 13% субсидий. Применительно ко всей продукции ТЭК 30% наиболее богатых граждан присваивают 45% субсидий, а 30% наиболее бедных — всего 17%. Иными словами, почти половина субсидий достается тем, кто в них не нуждается, а действительно нуждающиеся получают чуть ли не втрое меньше.

Плохо решая социальные проблемы страны, энергетические субсидии для населения порождают другие: во-первых, они ухудшают условия ведения бизнеса в России, во-вторых, ослабляют стимулы к снижению энергоемкости и «озеленению» российской экономики.

Что касается первой проблемы, наш анализ показал, что в 2021 г. 45% всех социальных субсидий в ТЭК было оплачено бизнесом (см. табл. 2). В абсолютном выражении он потерял 785 млрд руб. Эта сумма сложилась из двух составляющих. Первая (368 млрд) — недополученная прибыль/убытки производителей или продавцов продукции ТЭК:

• в 2021 г. сегмент розничной торговли моторными топливами потерял 97 млрд руб.;
• генерирующие компании из-за регулирования оптовых цен на электроэнергию и мощность для гарантирующих поставщиков не получили 70 млрд руб.;
• на рынке тепла из-за заниженных «экономически обоснованных тарифов» на тепловую энергию теплоснабжающие организации не получили 199 млрд руб.;
• недополученная прибыль угледобычи, которая субсидирует население, реализуя уголь по регулируемым ценам ниже рыночных, составила 2 млрд руб.

Вторая составляющая (417 млрд руб.) — нагрузка на коммерческих потребителей электроэнергии, которые участвуют в перекрестном субсидировании и вынуждены платить за электроэнергию дороже, чем в отсутствие регулируемых тарифов на электроэнергию и мощность для населения страны. В условиях перекрестного субсидирования населения за счет прочих потребителей цены на электроэнергию для бизнеса завышены в среднем на 12%. Это не только снижает его конкурентоспособность, но и стимулирует развивать собственную розничную генерацию, уходя с оптового рынка электроэнергии.

Вторая проблема, которую порождают энергетические субсидии для населения, сводится к нескольким частным, суть которых такова: низкие цены на продукцию ТЭК консервируют неэффективное энергопотребление в различных секторах российской экономики и препятствуют своевременному вхождению России в уже стартовавший процесс глобального энергоперехода.

Первая частная проблема — снижение заинтересованности владельцев легковых автомобилей в покупке электромобилей вместо автомобилей с двигателем внутреннего сгорания (ДВС). Если покупатель выбирает между двумя автомобилями, имеющими одинаковые мощностные характеристики, — с электрическим двигателем и с ДВС — на основании стоимости владения автомобилем, то его выбор будет зависеть от предполагаемого годового пробега: чем он больше, тем выше конкурентоспособность электромобиля. При более дешевом (субсидируемом) топливе для ДВС электромобиль начинает выигрывать у автомобиля с ДВС на более длинных пробегах, чем при более дорогом (не субсидируемом). Проведенные нами расчеты показали, что в ценовых условиях 2021 г. достаточно большие годовые пробеги для того, чтобы предпочесть электромобиль, были у 4,6% автовладельцев, а при отмене субсидий как по моторным топливам, так и по электроэнергии — у 6,7%.

Вторая проблема касается авиакеросина и авиаперевозок. Здесь топливные субсидии служат источником покрытия «органических» убытков российских авиакомпаний — тех, которые они несли бы, если бы их расходы на авиакеросин не восполнялись обратным акцизом, а цены на него не субсидировались через механизм экспортных пошлин. Бороться с убытками авиакомпании теоретически могли бы двумя путями: повышая цены на билеты и снижая издержки. Однако возможности повышать цены на билеты у авиакомпаний ограничены из-за избыточного предложения услуг на рынке авиаперевозок, а оптимизации предложения препятствуют субсидии, которые позволяют наименее эффективным компаниям оставаться на рынке. Топливные субсидии препятствуют и борьбе авиакомпаний с убытками путем сокращения издержек. Они существенно ослабляют стимулы к экономии, в том числе топлива. Например, в 2019 г. (последний год перед наступлением кризиса в авиаперевозках в связи с пандемией COVID-19), по нашим расчетам, очищенные от субсидий совокупные убытки российских авиакомпаний («органические») составили 50,31 млрд руб. Но 66% этой суммы было покрыто обратным акцизом и пошлинной субсидией, которые в сумме — прямо (акциз) и косвенно (пошлина) — принесли авиакомпаниям 33,2 млрд руб. Таким образом, субсидирование авиаперевозок маскирует проблемы отрасли и консервирует ее неэффективность.

Третья проблема связана с низкой эффективностью использования тепловой и электрической энергии в России. В качестве иллюстрации можно привести результаты проведенного нами сопоставления потребления тепловой энергии населением из систем централизованного теплоснабжения в России и северных странах Европы (в расчете на 1 кв. м жилья и с поправкой на длительность отопительного сезона и уровень зимних температур в сравниваемых странах). Как показали расчеты, в 2019 г. этот показатель в России на 33°о превышал средний по Швеции и Финляндии. Одним из основных факторов такой расточительности выступают низкие тарифы на тепловую энергию в России. Сходная картина и на рынке электроэнергии. Это означает, что в сегментах потребления тепла и электричества имеются значительные резервы повышения энергоэффективности, мобилизации которых препятствует система субсидий.

Принимая во внимание объем расходов на энергетическое субсидирование населения, его абсолютную социальную неэффективность и негативные общеэкономические последствия, можно утверждать, что оно требует радикального сокращения, а в пределе — обнуления. Это позволит, с одной стороны, преодолеть вызванные субсидированием проблемы, а с другой — высвободить значительные бюджетные ресурсы на решение насущных задач российской экономики.

Мировой опыт реформирования энергетических субсидий для населения: уроки для России

Существует ли опыт реформирования системы социальных субсидий в других странах, который позволяет выявить факторы, определяющие успех или неудачу реформ? Отметим, что их успехом считается, во-первых, достижение поставленных реформаторами целей, во-вторых, приемлемость этих реформ для населения.

Вероятно, наиболее информативными для целей исследования могли бы стать примеры реформ в странах, близких к России по климатическим условиям и, желательно, не слишком отличающихся в институциональном, экономическом и социокультурном плане. Однако найти такие примеры проблематично. Так, в странах с достаточно холодным климатом и высоким (близким к российскому) уровнем потребления энергии субсидирования цен в ТЭК не существует. А, скажем, опыт других постсоциалистических стран неприменим, поскольку в них отказ от субсидирования цен на энергетическую продукцию был частью общей социально-экономической трансформации, и выделить эффекты именно реформирования цен в ТЭК затруднительно, если вообще возможно.

С учетом этих обстоятельств удалось найти только два примера реформ в странах, относительно соответствующих сформулированным выше требованиям, — во Франции и в Казахстане. Причем французская реформа (она началась в 2018 г.) не была связана с субсидированием потребления энергетической продукции, а касалась повышения углеродного налога в составе акцизного сбора, взимаемого с продаж моторных топлив. Тем не менее она представляет интерес, поскольку ее следствием должен был стать заметный рост цен на топливо, который задевал интересы населения, как и в случае отказа от субсидий или их сокращения. В Казахстане реформированию подвергались именно субсидии. И хотя проходившая в 2018—2022 гг. реформа касалась сравнительно узкой сферы — рынка СУГ, она сопровождалась чувствительным для значительной части населения ростом розничных цен на продукт.

Хотя эти государства не похожи друг на друга (Казахстан — развивающаяся страна, крупный экспортер нефти, Франция — страна с развитой экономикой, сильно зависящая от импорта нефти и нефтепродуктов), правительства обеих стран по одной причине потерпели в равной степени болезненное поражение в своих попытках провести реформы: когда они попытались повысить цены на моторное топливо (в Казахстане на СУГ, а во Франции — на автобензин и дизтопливо), они не предложили населению ничего взамен. Хотя и казахстанская, и французская реформы имели рациональное экономическое обоснование, отказ от компенсации населению экономических потерь привел к серьезным гражданским протестам, принявшим политический характер: во Франции они вылились в «движение желтых жилетов», в Казахстане — в массовые вооруженные столкновения с полицией в январе 2022 г., которые пришлось подавлять силой. В результате реформы пришлось свернуть в обеих странах.

Если взглянуть на обсуждаемые реформы через призму общественного договора, то обнаружится, что причиной краха реформ в обоих случаях стало его нарушение. В Казахстане, где суть общественного договора, как и в России, сводится к формуле «низкие цены на социально значимые товары — низкие социально ориентированные расходы государства» (подробнее о том, что понимается под последними, см. ниже), в результате реформы цены на СУГ (широко распространенное в стране автомобильное топливо) перестали быть низкими, а социально ориентированные расходы государства не увеличивались. Во Франции, где достаточно высоки и цены на продукцию ТЭК, и уровень социально ориентированных расходов государства, ситуация внешне выглядит иной. Тем не менее попытка властей еще больше повысить цены на моторные топлива без компенсационных мер была воспринята населением страны именно как нарушение общественного договора и вызвала серьезные протесты не только против повышения цен, но и против низкого уровня жизни в целом.

Образцы успешного реформирования энергетических субсидий для населения пришлось искать в странах, далеких от России не только географически, но и во многих других отношениях. Здесь выбор тоже оказался не простым, поскольку такие реформы должны быть не только достаточно масштабными (чувствительными для населения), но и внятными по целям, прозрачными по дизайну и верифицируемыми по результатам. Нам удалось сформировать «группу успеха», объединившую три не похожие друг на друга африканские страны: Египет (небольшой нетто-экспортер нефти), Марокко (нетто-импортер нефти и нефтепродуктов) и Нигерию (крупный экспортер нефти). На первый взгляд, эти страны выглядят весьма экзотическими по сравнению с Россией, однако на основе анализа их опыта можно сделать выводы, которые носят достаточно универсальный характер. Основной состоит в том, что ключевой предпосылкой успеха в реформировании энергетических субсидий выступает оформление реформы в виде смены общественного договора. Под этим мы понимаем переход от модели «низкие цены на социально значимые товары — низкие социально ориентированные расходы государства» к модели «высокие цены на социально значимые товары — высокие социально ориентированные расходы государства», а под последними — бюджетную поддержку наиболее уязвимых слоев населения, расходы на образование и здравоохранение.

В том, что реформа субсидий приемлема для населения, если предполагает «переподписание» общественного договора, убеждает опыт Египта и Марокко. В этих странах смена общественного договора не только с самого начала определяла дизайн реформ, но и активно пропагандировалась среди населения (разумеется, в понятных для него терминах) с помощью информационных кампаний, в ходе которых разъяснялась пагубность энергетических субсидий для экономики страны и демонстрировался выигрыш от реформ, который должны получить наиболее нуждающиеся в государственной поддержке слои населения. Правительства обеих стран фактически вели уважительный диалог с ним, поскольку понимали, что оно является активной стороной общественного договора.

В Нигерии информированию населения не уделялось должного внимания, и оно оказалось не подготовленным к реформам. Поскольку при этом государство не торопилось компенсировать населению потери от утраты субсидий, смена общественного договора произошла более болезненно.

В Египте основной целью реформы, проводившейся в 2014—2017 гг., было сокращение госрасходов на субсидирование потребления продукции ТЭК (нефтепродукты, природный газ, электричество), которые стали чрезвычайно обременительными для бюджета страны. Так, в последнем предшествующем реформе 2013 14 финансовом году расходы на энергетические субсидии составили 22% всех расходов госбюджета, а дефицит госбюджета достиг 14% ВВП (James, 2015). В результате реформы в 2017 18 финансовом году доля энергетических субсидий в госрасходах упала до 12% (Breisinger et al., 2019), а дефицит бюджета сократился до 9,7% ВВП (Ministry of Finance, 2020).

Помимо экономических предпосылок, у реформы были и социальные. Основная масса энергетических субсидий присваивалась наиболее обеспеченными слоями населения: самым богатым 20% домохозяйств доставалось 46% субсидий, а самым бедным 20% — лишь 9% (James, 2015). В процессе реформы на место энергетических субсидий пришли различные формы адресной поддержки наиболее уязвимых групп населения: расширение системы продовольственных субсидий, повышение пенсионных пособий и расширение доступа к пенсионному обеспечению, денежные выплаты бедным, семьям с детьми и т. и. При этом размер дополнительных расходов бюджета на поддержку беднейших слоев населения оказался существенно меньше средств, высвободившихся в результате сокращения энергетических субсидий (James, 2015; Moerenhout, 2018). Так, в 2017 18 финансовом году расходы на поддержку беднейших слоев составили 12% всех расходов госбюджета против 10% в дореформенном 2013 14 году (наши расчеты по: Ministry of Finance, 2016, 2021).

Реформа также позволила сохранить уровень бюджетного финансирования образования и здравоохранения, который находился под угрозой в дореформенный период. Суммарная доля этих статей в общих расходах государственного бюджета даже выросла: если в 2013 14 финансовом году она составляла 17,4%, то в 2014 15 году — 18,5% (наши расчеты по: Ministry of Finance, 2016). Отметим, что реформа не вызвала существенных протестов населения, несмотря на впечатляющий рост номинальных цен на энергетическую продукцию: в результате реформы 80-й автобензин подорожал в 4,1 раза (здесь и далее указан рост цен в июле 2017 г. относительно июня 2014 г.), 92-й — в 2,7 раза, 95-й — на 11%, дизтопливо и керосин для бытовых нужд — в 3,3 раза, СУ Г — в 3,8 раза, а мазут, природный газ и электроэнергия — в среднем в 1,9, 4,7 и 2,3 раза соответственно (наши расчеты по: Breisinger et al., 2019). Ключевую роль в вялой протестной активности сыграл удачный дизайн реформы. Масштабная и продуманная информационная кампания и начавшиеся фактически одновременно с повышением цен адресные компенсации нуждающимся облегчили восприятие реформы населением.

В Марокко реформа проводилась в период с 2011 по 2014 г. и затрагивала рынки автомобильного бензина, дизельного топлива и топочного мазута. До начала реформы цены на эти нефтепродукты (и не только на них) в Марокко регулировались: существенно занижались против рыночных. Субсидирование низких цен осуществлялось целиком за счет государственного бюджета и ложилось на него тяжелым бременем. В дореформенном 2011 г. расходы бюджета на субсидирование цен на все нефтепродукты составили 6,1% ВВП, а дефицит бюджета — 6% ВВП (Government of Morocco, 2014). Необходимость снизить бюджетную нагрузку от топливных субсидий стала первой и важнейшей предпосылкой реформы. Второй предпосылкой была неэффективность субсидий как инструмента поддержки наименее обеспеченных слоев населения. Например, 20% самых богатых граждан получали 75% субсидий по автомобильному бензину и дизельному топливу, а 20% самых бедных — лишь 1% (Fritz et al., 2014).

Цель реформы состояла в сокращении расходов государства на субсидирование потребления нефтепродуктов путем повышения конечных цен на них. Переход от субсидирования цен на топливо к увеличению средств на поддержку наиболее уязвимых слоев населения реализован через расширение действовавших в стране программ адресной поддержки (Vidican Auktor, Loewe, 2022). Следует признать, что реформа достигла своей цели. В 2015 г. (первом после реформы) бюджетные расходы на субсидии упали до нуля (Government of Morocco, 2015b), а дефицит госбюджета снизился до 4% ВВП (IMF, 2019).

Повышение цен на жидкие виды топлива было воспринято населением относительно спокойно, несмотря на то что оно было чувствительным. Например, в момент обнуления субсидий на автобензин (1 февраля 2014 г.) номинальная цена на этот продукт оказалась на 34% выше дореформенного уровня (2011 г.) (наши расчеты по: Government of Morocco, 2015а). Пережить подорожание топлива помогло падение мировых цен на нефть в конце 2014 г., ослабившее эффект отказа от субсидий, тем не менее проведение реформы в формате смены общественного договора способствовало тому, что население приняло ее без эксцессов.

Реформа в Нигерии проводилась в 2011—2016 гг. и касалась только рынка автомобильного бензина. Она предполагала резкое сокращение расходов государства на поддержание низких цен на него для конечного потребителя. Необходимость реформы была обусловлена огромными масштабами бюджетного субсидирования низких цен на автобензин: в 2011 г. оно достигло 3,5% ВВП (Onyekwena et al., 2017). По своему первоначальному замыслу реформа прямо нарушала принцип действовавшего в стране общественного договора «низкие цены на социально значимые товары — низкие социально ориентированные расходы государства» и предполагала повышение цен без компенсаций населению. Однако уже в процессе проведения она приобрела форму смены общественного договора на «высокие цены на социально значимые товары — высокие социально ориентированные расходы государства». Массовые социальные протесты заставили правительство принять программу, предусматривавшую выделение средств на охрану здоровья матерей и детей, на городской общественный транспорт, на профессиональное обучение и общественные работы для безработной молодежи и женщин (Atansah et al., 2017). Кроме того, в условиях реформы нигерийские профсоюзы стали требовать повышения минимальной заработной платы, чего они после длительной борьбы добились в 2019 г. (Opone, Kelikwuma, 2021). Результатом реформы стало сокращение расходов на субсидирование цен на автобензин до уровня ниже 1% ВВП (Onyekwena et al., 2017) при росте номинальной стоимости продукта по сравнению с дореформенным уровнем на 123% (рост цен в мае 2016 г. относительно декабря 2011 г.; наши расчеты по: Tunde, James, 2018).

Отметим, что в мировой практике реформирования энергетических субсидий для населения можно найти еще одну схему проведения реформ, отличную и от прямого нарушения общественного договора, и от его смены. Речь идет об ограничении круга бенефициаров низких цен на продукцию ТЭК для населения наиболее бедными домохозяйствами, что можно интерпретировать как «усечение» общественного договора без изменения его сути. Стран, где описанная схема была реализована достаточно последовательно, всего две — Сальвадор и Таиланд, где практически одновременно (в 2011—2014 гг.) были реформированы субсидии на СУГ с сохранением доступа к продукту по низким ценам для наименее обеспеченного населения. Эти кейсы нельзя рассматривать в качестве образцов хорошо продуманных и успешных реформ. Так, реформа в Сальвадоре не поменяла заметно ситуацию с субсидированием населения с помощью низких цен на СУГ, поскольку доступом к продукту по заниженным ценам все еще пользовалось значительное большинство населения (Toft et al., 2016). В Таиланде, напротив, доступ к льготным ценам на сжиженные газы сохранился для сравнительно малой части населения, но это вызвало серьезные протесты в стране (Sripokangkul, 2014), как и позднее в Казахстане и Франции.

В этих обстоятельствах применимость такой схемы реформирования вызывает вопросы. Но с точки зрения опыта проведения реформ в различных странах ее следует признать единственной достойной обсуждения альтернативой смене общественного договора.

Направления реформирования энергетических субсидий для населения России

Концепция реформирования

Очевидно, что никакое реформирование энергетических субсидий для населения в рамках действующего общественного договора невозможно, поскольку реформа так или иначе затронет защищаемые им интересы населения. Это значит, что общественный договор придется либо нарушить, либо модифицировать. Если исходить из того, что государство заинтересовано в социальном мире и не станет проводить реформы прямолинейно, с нарушением общественного договора, то остается только вариант его модификации. В русле этой парадигмы можно сформулировать две принципиальные схемы реформирования энергетических субсидий для населения, позволяющие либо преодолеть проблемы, либо заметно снизить их остроту, связанную с субсидированием (социальная неэффективность, ухудшение условий ведения бизнеса, ослабление стимулов к энергосбережению и энергопереходу).

Первая схема реформирования подразумевает сохранение льготных цен на продукцию ТЭК для ограниченного круга граждан. Например, его можно свести к 30% наименее обеспеченных граждан страны. Причем объемы закупки продукции ТЭК этими гражданами по льготным ценам будут ограничены определенной социальной нормой, чтобы минимизировать использование субсидии в спекулятивных целях. Кроме того, потери продавцов при реализации продукции по льготным ценам должны полностью компенсироваться из бюджета (бизнес не должен быть источником субсидий). Такую схему реформы можно трактовать как изменение условий действующего общественного договора между государством и населением (сокращение круга реципиентов низких цен на социально значимые товары) при сохранении его принципиальной модели.

Вторая схема предполагает полное обнуление всех энергетических субсидий для населения с использованием части возросших бюджетных ресурсов на социально ориентированные расходы государства, под которыми мы понимаем адресные социальные выплаты. Применение этой схемы можно трактовать как переход к новой модели общественного договора', модель «низкие цены на социально значимые товары — низкие социально ориентированные расходы государства» заменяется моделью «высокие цены на социально значимые товары — высокие социально ориентированные расходы государства».

Можно выделить четыре критерия, которые должны использоваться при выборе между этими двумя схемами:

• простота их внедрения на практике;
• применимость к решению проблем текущей системы субсидирования;
• вероятность позитивного восприятия реформы населением;
• наличие положительного мирового опыта их применения.

По степени простоты внедрения первая схема проигрывает второй. Связано это с тем, что она предполагает сохранение льготных цен для отдельных (30% наименее обеспеченных) домохозяйств с одновременным установлением социальных норм потребления по льготным ценам. Внедрение такой схемы применительно к одним видам продукции ТЭК может иметь определенные негативные последствия (например, возникновение серого рынка в случае моторных топлив), к другим будет попросту невозможным (в случае авиабилетов). Вторая схема, предполагающая обнуление субсидий и увеличение социально ориентированных расходов государства, применима к любой продукции ТЭК, поскольку в ней отсутствуют льготные цены в принципе.

На рынках электро- и тепловой энергии ввести льготные тарифы для наименее обеспеченных граждан страны и контролировать социальные нормы потребления относительно просто. Льготные тарифы на электроэнергию в пределах социальной нормы широко используются в мире, в том числе в развитых странах.

Сложнее обстоит дело с моторными топливами и углем. Саму по себе задачу ввести льготы для определенных категорий граждан технически решить можно, например, выдавать льготникам специальные электронные карты, на которых будет депонироваться социальная норма потребления. Обладатель такой карты, приезжая на АЗС заправляться топливом, будет предъявлять ее вместе с документом, удостоверяющим личность. Топливо в пределах остатка на карте будет продано ее обладателю по льготной цене, а то, что сверх этого, — по цене «для всех». После этого проданное по льготной цене топливо списывается с карты. Для угля можно использовать подобную схему.

Основная проблема здесь заключается в рисках возникновения серого рынка моторных топлив или угля. Дело в том, что установить для каждого человека индивидуальную социальную норму потребления невозможно, она может быть только универсальной. Значит, кто-то из льготников может ее полностью не выбирать. Очевидно, что потребители, которые на практике нуждаются в меньшем количестве моторного топлива или угля, чем предусмотрено социальной нормой, получат возможность продавать на рынке их излишки по завышенной цене.

Наибольшие сложности в рамках первой схемы возникают, если ее применять для реформирования действующего механизма субсидирования авиаперевозок с помощью низких цен на авиакеросин. На рынке услуг пассажирской авиации невозможно установить социальную норму потребления в «натуральных единицах» — в числе авиабилетов, поскольку все билеты разные.

С точки зрения возможностей преодоления проблем социального субсидирования в российском ТЭК названные схемы имеют как общие черты, так и различия. Применительно к проблеме избыточной нагрузки на бизнес обе схемы реформ идентичны: они ее полностью решают. В первой схеме потери бизнеса из-за субсидирования льготных цен для малообеспеченных групп населения компенсируются из бюджета, а во второй бизнес ничего не субсидирует, поскольку льготных цен нет.

Но в отношении стимулирования потребителей к энергосбережению и энергопереходу рассматриваемые схемы не равноценны. Вторая создает такие стимулы для всех потребителей продукции ТЭК в равной мере и без исключения, так как все платят за нее по одной цене. В первой схеме существуют льготные цены, и у низкодоходных групп населения стимулов к энергосбережению и энергопереходу меньше. Иными словами, в данном случае первая схема уступает второй.

Сильнее всего эти схемы различаются с точки зрения решения проблем социального неравенства. Первая здесь крайне неэффективна. Во-первых, доступ к продукции ТЭК по низким ценам будет преференцией лишь части малоимущего населения, поскольку другая часть в этой продукции просто не нуждается. Например, некоторые представители беднейших слоев населения могут не иметь личного автомобиля, и тогда они ничего не выиграют от льготных цен на автобензин, дизтопливо или СУГ. Во-вторых, социальные энергетические субсидии будут отменены не только для более обеспеченной части населения, но и для коммерческих потребителей продукции ТЭК, являющихся побочными бенефициарами субсидирования. В результате вырастут цены на продукцию этих потребителей и далее по производственной цепочке на продукцию других отраслей. Но малоимущие никаких компенсаций не получат, поскольку схема их не предполагает.

Вторая схема способна эффективно решать социальные проблемы общества. Она позволит сформировать бюджетные ресурсы, часть из которых будет использована для помощи малоимущим. При этом она логично вписывается в рамки новой социальной политики государства, которая ориентируется именно на механизмы адресной поддержки населения.

С точки зрения восприятия населением потенциальной реформы ни одну схему реформирования субсидий нельзя признать идеальной. Особенно большие сложности могут быть с реализацией первой схемы. Ее единственным бенефициаром оказывается бизнес, которому не придется субсидировать низкие цены. Льготы сохранят 30% беднейших домохозяйств, а остальные 70% столкнутся с существенным ростом цен на продукцию ТЭК — вплоть до 90%-го роста цен на электроэнергию. Обосновать такой рост заботой о бизнесе будет сложно. Поэтому вряд ли население с пониманием отнесется к реформе по первой схеме.

В этом смысле вторая схема представляется более перспективной. Хотя с ростом цен столкнется все население, обосновать смысл такой реформы будет проще: нужно разъяснить гражданам, что реформа направлена на решение проблем бедности и низких социально ориентированных расходов государства, она фактически сводится к изъятию неэффективных субсидий и перенаправлению части средств на поддержку наиболее нуждающихся. В рамках второй схемы можно организовать диалог с населением, целью которого должно стать «переподписание» общественного договора.

Исходя из мирового опыта явный лидер — вторая схема реформирования социальных субсидий в ТЭК. Примеров применения первой схемы мало (Сальвадор и Таиланд), а позитивных среди них нет. В то же время есть ряд примеров удачного проведения реформ по второй схеме (Египет, Марокко и Нигерия), когда власти не похожих друг на друга стран добились заметного успеха в сокращении энергетических субсидий, «переподписав» общественный договор между государством и населением. Иными словами, зарубежный опыт свидетельствует в пользу второй схемы. Можно заключить, что по всем критериям она выглядит как минимум не хуже и даже, как правило, лучше, чем первая. Значит, именно ее и нужно положить в основу реформы энергетических субсидий для населения.

Реформа по второй схеме позволяет высвободить значительные бюджетные ресурсы государства на решение актуальных задач российской экономики. В условиях 2021 г. эти ресурсы можно оценить примерно в 900 млрд руб.: 1,1 трлн руб. экономии от сокращения субсидий (обнуление затрат государства на субсидии плюс рост налогов с бизнеса в связи с улучшением его экономики) за вычетом социальных выплат малообеспеченным, которые можно оценить в 20% суммы сэкономленных в результате реформы средств бюджета (столько направлено на социально ориентированные расходы государства при реформировании энергетических субсидий в Египте).

Общий подход к практической реализации реформы

Реформирование системы энергетических субсидий в России следует рассматривать как сложный и масштабный экономический маневр, затрагивающий интересы широких слоев населения и требующий тщательной проработки и исключительной аккуратности в осуществлении. Реформе должен предшествовать подготовительный этап, на котором необходимо проработать и законодательно закрепить принципиальные моменты предполагаемой трансформации. В качестве основных задач здесь можно выделить:

• разработку механизмов сокращения субсидий в ТЭК;
• определение порядка распределения образующихся в результате реформы бюджетных ресурсов на социальную поддержку и национальное развитие;
• разработку механизмов адресной поддержки населения;
• подготовку информационной кампании в поддержку реформы.

Последняя задача очень важная. Необходимо сформировать ключевые тезисы информационной кампании, используя результаты целевых социологических опросов и исследований с целью выбора конкретной формы смены общественного договора.

Проведение информационной кампании составляет суть второго этапа реформы, в ходе которого населению необходимо раскрыть сам факт наличия энергетических субсидий, их очевидные недостатки и обозначить выигрыш, который оно получит при проведении реформы. Удачная информационная кампания, организованная в виде диалога правительства с населением по поводу реформы, как показывает мировой опыт (особенно Египта), выступает одним из важнейших факторов ее успеха.

Практическое реформирование субсидий станет содержанием третьего и последнего этапа реформы, в ходе которого будет происходить постепенное сокращение субсидий с их последующим обнулением. Параллельно увеличатся расходы на социальную поддержку и национальное развитие.

Механизмы сокращения субсидий на рынках разных продуктов ТЭК могут различаться в зависимости от применяемых схем субсидирования. Так, на рынке автобензина и дизтоплива необходимо отказаться от сдерживания розничных цен и произвести постепенное снижение до нуля косвенных бюджетных субсидий (демпфирующих надбавок). Применительно к авиакеросину нужно обеспечить постепенное снижение до нуля прямых бюджетных субсидий (возвратного акциза на него). В случае СУГ требуется сократить до нуля экспортную пошлину¹ и одновременно ввести акциз на их реализацию производителями (последний, с одной стороны, будет компенсировать бюджету снижение поступлений от пошлин на экспорт продукта, а с другой — позволит изъять в бюджет дополнительные доходы производителей от роста цен на СУГ на внутреннем рынке из-за сокращения экспортной пошлины). Наряду с этим, вероятно, потребуется ввести возвратный акциз для потребителей СУГ в нефтехимии для поддержки отрасли в связи с ростом цен на них на внутреннем рынке на величину снижения пошлины. На рынке электроэнергии предполагается постепенно увеличить тарифы для населения до рыночного уровня, на рынке тепла — постепенно повысить их для населения и прочих потребителей до уровня тарифа альтернативной котельной, на рынке угля — перейти к нерегулируемым ценам для населения.

Как показывает практика реформирования энергетических субсидий в Египте и Марокко, длительность реформы может составить 5 — 6 лет (от начала подготовительного этапа до завершения практического реформирования субсидий). Это укладывается в один российский политический цикл.

Заключение

Изложенные в статье взгляды на проблему субсидирования низких потребительских цен на продукцию ТЭК для населения России можно свести к двум основным тезисам:

• система энергетических субсидий наносит ущерб экономике страны и требует реформирования (а лучше — ликвидации);
• реформу субсидий следует проводить путем «переподписания» общественного договора между государством и населением с переходом от его нынешней модели «низкие цены на социально значимые товары — низкие социально ориентированные расходы государства» к новой модели «высокие цены на социально значимые товары — высокие социально ориентированные расходы государства».

В работе описана схема реформирования для одного из возможных вариантов увеличения социально ориентированных расходов государства — через адресные социальные выплаты малоимущим. Как отмечено выше, эта схема хорошо вписывается в текущую политику сокращения бедности в РФ на основе повышения адресности бюджетных социальных выплат.

Однако есть и другие возможности увеличить социально ориентированные расходы государства за счет средств, сэкономленных на субсидиях. Это может быть повышение качества и доступности образования и здравоохранения, жилья для малоимущих и т. д. Не исключено, что один или несколько из этих вариантов окажутся более предпочтительными с точки зрения восприятия реформы населением и величины расходов государства на эти цели. Окончательный выбор должен базироваться на глубоком социологическом тестировании различных решений с применением передовых методов выявления предпочтений населения.

Список литературы / References

1. Жемкова А. Μ., Идрисов Г. И., Каукин А. С., Миллер Е. Μ. (2019). Заморозка цен на нефтепродукты — остановка налогового маневра? Экономическое развитие России. № 1. С. 31 — 35. [Zhemkova А. Μ., Idrisov G. I., Kaukin A. S., Miller E. Μ. (2019). Petroleum products price freeze — a halt on fiscal manoeuvre? Russian Economic Development, No. 1, pp. 31 — 35. (In Russian).]
2. Идрисов Г. И., Синельников-Мурылев С. Г. (2012). Модернизация или консервация: роль экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты. Экономическая политика. № 3. С. 5 — 19. [Idrisov G. I., Sinelnikov-Murylev S. G. (2012). Modernization or conservation: The role of export duties on oil and petroleum products. Ekonomicheskaya Politika, No. 3, pp. 5 — 19. (In Russian).]
3. КПМГ (2020). Перекрестное субсидирование в электроэнергетике России. Международный бенчмаркинг: Аналитическое исследование. [KPMG (2020). Cross-subsidization in the Russian electric power industry. International Benchmarking. An analytical research. (In Russian).]
4. Стародубцева A. E. (2020). Перекрестное субсидирование как мера социальной поддержки населения: международный опыт государственного управления на рынке электроэнергии и мощности. Вопросы государственного и муниципального управления. № 2. С. 114 — 144. [Starodubtseva А. Е. (2020). Cross-subsidy as asocial support measure: International experience of public administration in electric power industry. Public Administration Issues, No. 2, pp. 114 — 144. (In Russian).]
5. Трачук А. В., Линдер H. В., Зубакин В. А., Золотова И. Ю., Володин Ю. В. (2017). Перекрестное субсидирование в электроэнергетике: проблемы и пути решения. СПб.: Реальная экономика. [Trachuk А. V., Linder N. V., Zubakin V. А., Zolotova I. Y., Volodin Υ. V. (2017). Cross-subsidization in the electric power industry: Problems and solutions. St. Petersburg: Realnaya Ekonomika. (In Russian).]
6. Atansah P., Khandan Μ., Moss T., Mukherjee A., Richmond J. (2017). When do subsidy reforms stick? Lessons from Iran, Nigeria, and India. Washington, DC: Center for Global Development.
7. Breisinger C., Mukashov A., Raouf Μ., Wiebelt Μ. (2019). Energy subsidy reform for growth and equity in Egypt: The approach matters. Energy Policy, Vol. 129, pp. 661 — 671. https: doi.org 10.1016 j.enpol.2019.02.059
8. Fritz V., Levy B., Ort R. (2014). Problem-driven political economy analysis: The World Bank’s experience. Washington, DC: World Bank, https: doi.org 10.1596 978-1-4648-0121-1
9. Government of Morocco (2014). Compensation system for the year 2014.
10. Government of Morocco (2015a). Rapport sur la compensation. Projet de Loi de Finances pour 1’Annee Budgetaire 2016.
11. Government of Morocco (2015b). Summary of the report on the compensation accompanying the Finance Bill 2016.
12. IMF (2019). Morocco: 2019 Article IV Consultation — Press Release; Staff Report; and Statement by the Executive Director for Morocco. IMF Country Report, No. 19 230. Washington, DC: International Monetary Fund, https: doi.org 10.5089 9781498325899.002
13. James L. Μ. (2015). Recent developments in Egypt’s fuel subsidy reform process. International Institute for Sustainable Development.
14. Ministry of Finance (2016). The financial monthly, Vol. 12, No. 2. The Arab Republic of Egypt.
15. Ministry of Finance (2020). General framework, Fiscal year 2019—2020. The Arab Republic of Egypt.
16. Ministry of Finance (2021). The financial monthly, Vol. 18, No. 2. The Arab Republic of Egypt.
17. Moerenhout T. (2018). Reforming Egypt’s fossil fuel subsidies in the context of a changing social contract. In: J. Skovgaard, H. van Asselt (eds.). The politics of fossil fuel subsidies and their reform. Cambridge: Cambridge University Press, pp. 265—282. https: doi.org 10.1017 9781108241946.017
18. Onyekwena C., Adedeji A., Akanonu P. C., Momoh A. (2017). Energy subsides in Nigeria: Opportunities and challenges. Washington, DC: Center for Global Development.
19. Opone P. O., Kelikwuma K. O. (2021). Analysing the politics of Nigeria’s 2019 national minimum wage: Towards a public policy. Indian Journal of Labour Economics, Vol. 64, pp. 1135-1149. https: doi.org 10.1007 s41027-021-00347-5
20. Sripokangkul S. (2014). A proposal on the decentralization of the tasks in the liquid petroleum gas price compensation policy for low-income households by local government organizations in Thailand. Asian Social Science, Vol. 10, No. 11, pp. 56 — 65. https: doi.org 10.5539 ass.vl0nllp56
21. Toft L., Beaton C., Lontoh L. (2016). International experiences with LPG subsidy reform. International Institute for Sustainable Development.
22. Tunde E. Z., James R. О. (2018). Hike in pump price: Major doom to Nigerian forest. Journal of Energy, Environmental & Chemical Engineering, Vol. 3, No. 2, pp. 19—26. https: doi.org 10.11648 j.jeece.20180302.11
23. Vidican Auktor G., Loewe Μ. (2022). Subsidy reform and the transformation of social contracts: The cases of Egypt, Iran and Morocco. Social Sciences, Vol. 11, No. 2, article 85. https: doi.org 10.3390 socscill020085