Национальный проект по жилью: факторы реализации

В строительном комплексе страны особое место занимает задача обеспечения резкого увеличения объемов жилищного строительства. Желающих улучшить условия проживания - более 31 млн. семей, или 61% населения. Средняя обеспеченность жильем в России - 19,3 м² на человека, а, например, в Германии - 35 м², Швеции, Норвегии и Канаде - 40 м², США - 70 м².

В России для удовлетворения потребности населения нужно примерно 1570 млн. м жилья. Чтобы к 2010 г. только наполовину удовлетворить названную потребность и обеспечить устойчивое предложение для другой части населения, необходимо обеспечить ввод 145 млн. м² в год. Речь идет о колоссальном разрыве между потребностью и реальным положением дел.

Если такие регионы, как Москва, Московская область, Республики Татарстан и Башкортостан, Белгородская, Тюменская области, а в самой Тюмени появилось строительство деревянных домов (ознакомиться можно здесь), сохраняют устойчивую динамику развития жилищного строительства, то в большинстве других субъектов Федерации до сих пор вместо оживленного строительства наблюдается инерционное развитие. Анализируя ситуацию, приходится принимать во внимание не только первичный, но и вторичный рынок жилья. Влияние его на конечные выводы неоднозначно. С одной стороны, он участвует в удовлетворении спроса на жилье, с другой - его возможности крайне ограничены. По оценкам, емкость вторичного рынка жилья 200 млн. м².

Кроме того, необходимо принимать во внимание структуру жилищного фонда. Общий его объем достиг 2850 млн. м². Но только 39% (1116,8 млн. м²) имеют износ до 30%, около 56% - от 30 до 65%, 3,2% жилья, или 88,7 млн. м, фактически непригодны для проживания. Это ветхий и аварийный фонд, подлежащий сносу. Еще 35,7 млн. м² с износом выше 65% близки к категории ветхих и аварийных. С 1995 г., т. е. менее чем за 10 лет, объем ветхого и аварийного жилья в стране удвоился.

Проблему реконструкции домов первых массовых серий придется решать одновременно с другими мероприятиями, направленными на развитие рынка доступного жилья, на основе программного подхода.

С учетом заложенных в программе по ликвидации ветхого и аварийного жилья механизмов самофинансирования из различных источников данную программу сегодня также можно рассматривать как важный стимул для активизации строительства, хотя объем привлеченных для этого средств пока далек от потребности.

В общем виде проблема формирования рынка доступного жилья включает в себя два блока проблем.

Первый - повышение платежеспособного спроса населения. В этой связи следует рассматривать различные финансовые схемы и их эффективность: ипотечные жилищные кредиты, кредитование индивидуального строительства, накопительные схемы, варианты государственной поддержки отдельных социальных категорий граждан.

Другой блок - внутренние ресурсы строительного комплекса, возможность увеличения объемов строительства при снижении его себестоимости. Здесь, помимо рассмотрения внутренних технологических и инфраструктурных ограничений, необходимо определить эффективность административных усилий, понять те критерии, по которым можно и нужно дать объективную оценку деятельности структур исполнительных органов власти, обеспечивающих управление отраслью.

В "жилищный пакет" законопроектов включен законопроект о жилищно-накопительных кооперативах. Из двух схем ипотеки - кредитной и накопительной - государственной поддержкой пользуется только первая. На наш взгляд, такое положение неоправданно. Анализ показывает, что число квартир, приобретенных в рассрочку, в 6 раз меньше, чем приобретенных по жилищно-накопительным схемам. Между тем жилищные кооперативы развиваются без государственной поддержки и, главное, без контроля. Для стимулирования банковской системы ипотечного кредитования на законодательном уровне усиливаются залоговые права кредитора. Ряд мер направлен на развитие вторичного рынка ипотечных ценных бумаг, снижение банковских рисков. Уменьшаются сопутствующие расходы, связанные с оформлением ипотечного кредита: в частности, снижен в 5 раз (с 1,5 до 0,3%) размер госпошлины за нотариальное удостоверение договоров ипотеки, отменяется госпошлина за государственную регистрацию договоров и выдачу документа о данной регистрации. При государственной поддержке продолжит свою деятельность Федеральное агентство по ипотечному жилищному кредитованию, которое рефинансирует ипотечные кредиты, имея гарантии федерального бюджета.

Однако в общем объеме покупаемого жилья доля квартир, приобретенных с помощью кредитных схем, остается незначительной - 5-7%. Основная причина в том, что до сих пор не найден ответ на главный вопрос: как добиться значительного снижения процентной ставки по ипотечным кредитам? Сегодня процентные ставки не опускаются ниже 11%. Очевидно, что в ближайшее время снижение их возможно только при государственной поддержке за счет бюджетных источников. Отдельные категории граждан могут быть охвачены специальными программами льготного кредитования. Интерес к совместному финансированию подобных программ уже проявляют различные финансовые институты и крупные банки, в том числе зарубежные. Разработчики пакета законопроектов рассчитывают, что к 2010 г. объемы ипотечного кредитования увеличатся в 30 раз.

Если ипотека приобретет массовый характер, она способна стать стимулом для роста жилищного строительства. К сожалению, темпы его пока не отреагировали на сложившуюся ситуацию.

Продолжает сохраняться неравномерность развития жилищного рынка. Из общего объема ввода жилья около половины приходится на 10 регионов, в том числе па Москву - 15% вводимого жилья, Московскую область - 12, Санкт-Петербург - 5,6, Краснодарский край 5,6%.

Несмотря на то, что предприятия строительного комплекса не имеют прямого административного подчинения органам власти, у которых нет прямых административных либо финансовых рычагов влияния на их деятельность, ответственность все же прослеживается. Сохраняются возможности государственного регулирования, а следовательно влияния на ситуацию. Применительно к жилищному строительству можно сформулировать некоторые из таких возможностей, по нашему мнению, наиболее эффективных.

На результаты деятельности строительного комплекса непосредственное влияние оказывают соответствующие долгосрочные региональные программы, подкрепленные самофинансированием из различных источников, в том числе бюджетных. Бюджетные финансовые средства, даже если их доля в общем объеме финансирования проекта незначительна, как правило, ускоряют его реализацию. Это происходит за счет взаимного контроля сторон, распределения рисков между различными участниками, снижения бюрократических препон и барьеров.

Программа - это обязательство, которое заставляет мобилизовать усилия и ресурсы для ее выполнения. Поэтому тщательно проработанные программы жилищного строительства в регионах рассматривается нами как обязательное условие.

Не последнюю роль играют объемы прямого финансового участия государства и муниципальных органов власти в жилищном строительстве. В 1980-х гг. были достигнуты рекордные объемы ввода жилья - 76,4 млн. м² в 1987 г. На тот период доля государственных капитальных вложений в жилищное строительство превышала 85%. Сегодня только пятая часть жилья строится за счет бюджетных источников.

Задача состоит не в том, чтобы, оглядываясь назад, просить денег. При существующей доле финансового участия государства в жилищном строительстве необходимо изменить характер этого участия. Государство должно перестать быть одним из инвесторов и дать старт другим участникам.

Применительно к жилищному строительству механизм должен выглядеть таким образом: бюджетные средства направляются в основном на подготовку и инженерное обеспечение площадок. В этих вопросах результативность участия органов власти (муниципальных и государственных) будет наибольшей. Для коммерческих структур решение вопросов, связанных с организационными процедурами, предшествующими началу строительства, как правило, оказывается наиболее тяжелым и довольно затратным этапом.

Необходимо обеспечить приход новых участников на рынок жилищного строительства. Вместе с концентрацией усилий на подготовке готовых площадок под застройку необходимо оказывать содействие на организационном этапе. Как известно, процесс предоставления земель, исходной и разрешительной документации, согласования и экспертизы проектов занимает до полутора лет и более. В нем, как подсчитано, участвуют до 40 инстанций с правом двухсот подписей. Вот где скрыт значительный административный ресурс.

Концентрация усилий на подготовке площадок под жилищное строительство и градостроительной политике позволит строителям не только минимизировать организационные издержки и затраты времени, но и обеспечит переход от точечной застройки к комплексной. Себестоимость жилья при этом должна снизиться.

Особого внимания требует обеспечение развития населенных пунктов на основе генеральных планов с приложением схем тепло-, водоснабжения, канализации и т.д. Строительство объектов без учета генерального плана приведет к тому, что их мощность будет или заниженной относительно реальной потребности, или необоснованно завышенной. В случае занижения фактически через год или два предстоит вносить коррективы и строить новые сооружения со значительными затратами средств из федерального, регионального и местного бюджетов. При завышении также происходит нерациональное расходование средств. Генеральные планы застройки городов и поселков должны быть откорректированы с учетом земельных участков под жилищное строительство.

Следует, на наш взгляд, прояснить ситуацию с показателями развития промышленности строительных материалов, поскольку, по некоторым оценкам, отечественная база стройиндустрии якобы не в состоянии обеспечить значительное увеличение объемов жилищного строительства. Действительно, в строительном комплексе в основном эксплуатируются производственные мощности, устаревшие физически и морально. Степень износа основных фондов в отрасли достигает 54%. Низкими темпами осуществляется перевооружение предприятий по производству цемента, стеновых и кровельных материалов, стекла листового и других материалов. Остро стоит проблема энерго- и ресурсосбережения. Сохраняется высокий уровень топливо- и энергопотребления при использовании устаревших технологий и оборудования.

Тем не менее запас прочности и наметившаяся динамика обновления фондов позволяют утверждать, что производственная база не является сдерживающим фактором для увеличения объемов строительства доступного жилья.

Национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" базируется на принятом два года назад пакете из 25 законов по формированию рынка доступного жилья и федеральной целевой программе "Жилище". Способ достижения доступности жилья был выбран вполне рыночный: стимулирование спроса за счет удешевления и удлинения ипотечных кредитов с одновременным стимулированием предложения жилья на рынке.

По плану к 2010 г. более 30% семей (сейчас менее 9%) должны взять ипотечные кредиты, а объемы строительства жилья должны быть удвоены: до 80 млн. м² в год. Чтобы достичь этого, ежегодные темпы роста строительства должны расти на 15-20%.

Однако реализация данного проекта будет трудновыполнима, так как рост объемов строительства резко замедлился. По официальным данным, в 2005 г. вместо 45 млн. м² жилья было введено 43,2 млн. м². В 2006 г. вместо 49 млн. м - менее 45 млн. м². При этом спрос был успешно стимулирован возросшим количеством выданных ипотечных кредитов. Но и цены на жилье еще больше поднялись. Национальный проект оказался под угрозой срыва.

Причина замедления строительства жилья не только в задержке применения ряда подзаконных актов. Разработчики пакета законов по формированию рынка доступного жилья хотели стимулировать строительство путем его удешевления. Добиться этого намеревались и снятием административных барьеров на строительном рынке, введения конкурентного доступа к строительным площадкам, четкого разграничение полномочий между уровнями власти и соблюдения требований технических регламентов. Но именно этого пока и не получилось. И цены на жилье подскочили не только из-за опережающего стимулирования спроса, а и потому, что пока не удалось понизить себестоимость строительства.

Во многом снижение темпов роста жилищного строительства связано с сохранением значительных административных барьеров в строительной сфере. Например, принятый в пакете по формированию рынка доступного жилья новый Градостроительный кодекс установил единый порядок выдачи разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию. Но кодекс действует уже больше года, а органы власти субъектов Федерации и местного самоуправления до сих пор не привели свои нормативные акты в соответствие с ним и другими федеральными законами из этого пакета.

Еще более серьезный тормоз в строительстве жилья - проблема предоставления земельных участков под строительство. Градостроительный кодекс обязал муниципалитеты передавать участки застройщикам на аукционах. Однако для участия в аукционе застройщики должны подготовить определенную документацию, это требует времени и финансовых затрат. И не только для застройщиков, но и для муниципалитетов. Так, земельные участки под комплексную застройку и реконструкцию в черте города привлекательны для застройщиков тем, что уже обеспечены или могут быть быстро обеспечены инженерной инфраструктурой без особых дополнительных затрат, что снижает себестоимость жилья. Однако все они обременены ветхим, аварийным, частным или ведомственным жильем. По новому Градостроительному кодексу муниципалитет, чтобы выставить эти участки на аукцион, должен освободить их от всех этих обременении, т. е. расселить старые дома и т. д., но это нереально.

Нормы Земельного кодекса также заблокировали возможность органов местного самоуправления выполнять свои полномочия и строить социальное жилье. Предлагается закрепить в кодексе возможность предоставления земельного участка под жилищное строительство без проведения аукциона в случае, если жилищное строительство осуществляется на основе размещения заказа на выполнение строительных работ для государственных или муниципальных нужд.

Выделению участков под застройку на аукционах мешает и неразбериха с градостроительными планами, правилами землепользования и застройки. При их отсутствии, очевидно, подготовить документацию для аукционов весьма затруднительно.

Помимо административных барьеров и проблем выделения земельных участков на пути национального проекта встали и сопутствующие проблемы. Например, обустройству "свежих" земельных участков инженерной инфраструктурой мешает не столько отсутствие у застройщика средств на подведение коммуникаций, сколько инфраструктурные ограничения. В Московской области уже есть почти готовые к началу строительства площадки. Но для подведения к ним электроэнергии, газа или воды необходимо построить новые генерирующие мощности.

Затормозилось строительство и из-за непродуманного принятого в составе пакета по формированию рынка доступного жилья закона "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и других объектов недвижимости". Госдума так защитила дольщиков, что застройщики лишились возможностей строить. Правда, в июне 2006 г. необходимые поправки в закон приняли во втором чтении.

Наконец, остается еще одна проблема. Принятый четыре года назад закон "О техническом регулировании" предусматривает создание во всех сферах промышленности и принятие в виде законов новых обязательных регламентов безопасности. В строительной сфере из 16 необходимых регламентов пока не принято ни одного. Застройщики обязаны следовать устаревшим нормам, но и эта обязанность нечетко зафиксирована в законодательстве. В итоге часто никакие нормы не исполняются, качество строительства падает.

Получается, что основной причиной срыва национального проекта могут стать низкое качество законотворчества, неудовлетворительное исполнение существующих законов и даже получение от их исполнения прямо противоположного эффекта, потому что при разработке законов проблемы не рассматривались в комплексе.

Правительство, на наш взгляд, явно поторопилось с возведением реформы ЖКХ и задачи создания рынка доступного жилья в ранг национального проекта. На решение проблем, препятствующих реализации национального проекта, при нынешней системе не хватит отведенного срока до 2010 г.