Фрактальность и уникальность региональной промышленной политики

Мерзликина Г.С.

В настоящее время российским государством признана необходимость разработки и реализации промышленной политики в стране. В Волгограде на заседании президиума Госсовета (февраль 2007 г.), посвященного конкурентоспособности отечественной промышленности, В.В. Путин объявил «промышленную революцию», впервые за годы рыночных преобразований было сказано о необходимости развития промышленности. Однако пока не принято ни одного законодательного акта на федеральном уровне, ограничивающего регионы в целях, задачах, механизме, инструментах ее реализации. Каждый регион формирует свою промышленную политику, опираясь на собственные силы, возможности финансирования. К сожалению, активизация региональной промышленной политики именно в такой форме не способствует системному развитию промышленности страны в целом.

Первые концепции развития региональной промышленной политики появились в 2000-х, бум концепций пришелся на 2008-2010 гг. Сегодня законы о промышленной политике действуют в тридцати субъектах РФ (например, в Кабардино-Балкарской республике, Кировской, Тюменской, Пермской, Челябинской, Воронежской, Тульской, Самарской, Орловской, Владимирской, Липецкой, Томской и других областях). Пока проект Федерального закона о промышленной политике мучительно долго проходит чтение различных уровней, в регионах (особенно имевших всегда статус промышленных) инициируется разработка и принятие региональных законов о промышленной политике, о промышленном развитии. Известно, что существует несколько моделей промышленной политики, отметим в контексте данной статьи, что имеет место дуальная инициация промышленной политики, или как бы попытка реализации «дирижистской» (жесткой) и «либеральной» (мягкой) моделей. Развитие событий показывает о безусловном доминировании последней. Богатый опыт формирования промышленной политики (в основном представленный законодательным творчеством) говорит о большом разнообразии и существенных различиях содержания, структуры, инструментов региональной промышленной политики.

К сожалению, данное разнообразие не способствует решению системной задачи формирования и реализации промышленной политики страны.

Нами проведен компаративный анализ содержания основных определений и понятий, используемых в некоторых региональных законах о промышленной политике и промышленном развитии (см. таблицу). Всего было изучено одиннадцать региональных законов; в ряде регионов уже принято два закона (ранний, 1998-2001 гг., и поздний, 2009-2013 гг.). Сопоставление различных региональных законов показало, что в большинстве случаев используется различная терминология, многие понятия трактуются «различно». Такая размытость и отсутствие четкости и общепринятости многих ключевых определений не позволяет системно формировать и реализовывать промышленную политику страны. По нашему мнению, именно единство терминологии и понятий будут определять фрактальность региональной промышленной политики.

Перечень рассмотренных региональных законов о промышленной политике, о промышленном развитии

Федеральный закон «О промышленной политике» (ФЗ о ПП, проект, проект ТПП) определяет важнейшие основные понятия, такие как промышленная политика, промышленное производство, промышленная продукция, промышленная деятельность, промышленный комплекс, промышленный кластер, меры государственной поддержки субъектов промышленной деятельности. По существу, содержание перечисленных понятий определяет основной понятийный аппарат для грамотного и общепринятого (в соответствии с ФЗ о ПП) формирования и реализации промышленной политики. Промышленная политика — это система правовых, экономических, организационных и иных в РФ мер, направленных на поддержку и рост промышленного производства (ст. 3).

Сравнение понятия «промышленная политика», присутствующее в региональных законах о промышленной политике, выявило следующие различия.

• система мер (Самара, Тула, Владимир, Санкт-Петербург, Пермь, Челябинск, ФЗ РФ, проект);
• совокупность мер и действий (Орел);
• скоординированный комплекс мер (Липецк);
• деятельность органов государственной власти (Воронеж);
• процесс государственного управления (Тюмень).

Здесь, по существу, представлены два варианта содержания промышленной политики: первый включает в себя понятие мер (совокупность, систему, комплекс) — определенные, конкретные мероприятия, направленные на достижение конкретной цели (назовем это «деятельностной» концепцией промышленной политики), второй — деятельность, процесс управления, предполагающие набор определенных управленческих решений и действий (назовем это «процессной» концепцией промышленной политики). Принципиальное отличие первого варианта от второго в конкретизации и четкости мер, размытости действий и процесса управления.

2. Целеполагание промышленной политики:

• повышение эффективности в сфере промышленности, промышленной деятельности, работы промышленности (в большинстве законов);
• регулирование законодательное, экономическое, информационное, организационное объектов промышленной деятельности (Липецк);
• рост промышленного производства, обеспечение его эффективности и конкурентоспособности, содействие технико-технологическому процессу, модернизации и применению инновационных разработок (Орел);
• поддержку и рост промышленного производства (ФЗ РФ, проект).

Цели промышленной политики в различных законах различные: наиболее близки — повышение эффективности промышленной деятельности (возможность использования конкретных известных критериев и показателей эффективности деятельности, их измерение, мониторинг, сопоставление и сравнение) и рост промышленного производства (скорее, развития промышленного производства, помня о различии понятий «рост» и «развитие»), хотя, следует оговориться, нынешнее состояние промышленности требует именно роста производства. Регулирование объектов промышленной деятельности как цель промышленной политики однозначно следует отнести к процессной концепции промышленной политики. К сожалению, оценить достижение цели будет весьма затруднительно: общепринятая система критериев и показателей отсутствует, конкретные целевые значения показателей нечеткие.

3. Учет интересов при реализации промышленной политики (формулировки из текста законов):

• «исходя из социально-экономических интересов области» (Орел);
• «учитывающих промышленную политику федеральных органов государственной власти и интересы субъектов промышленной деятельности» (Липецк);
• «с учетом федеральной политики в сфере социально-экономического развития Российской Федерации, социально-экономической политики города, интересов субъектов промышленной деятельности и жителей города (Санкт-Петербург)»;
• «исходя из социально-экономических интересов населения» (Тюмень).

В остальных рассмотренных законах об интересах и их сочетании ничего не упоминается (и в проекте ФЗ РФ тоже).

Итак, представители интересов:

• область (нечетко: органы управления, население, субъекты промышленной деятельности);
• субъекты промышленной деятельности;
• население.

Из одиннадцати изученных законов о промышленной политике, об интересах населения сказано в трех, об интересах субъектов промышленной деятельности — в двух. Говоря о необходимости учета интересов субъектов промышленной деятельности необходимо иметь в виду наличие у них собственной промышленной политики (так называемой корпоративной промышленной политики). В научной литературе и обширных научных дискуссиях о сущности и содержании промышленной политики все ученые и практики отмечают, что и федеральная и региональная промышленная политика — это не корпоративная промышленная политика [1]. Конкретная промышленная организация как равноправный субъект рыночных отношений обладает хозяйственной самостоятельностью (решение принимает собственник), в том числе и в вопросах развития своих производств и промышленного развития своей организации, (а ведь развитие может быть и не промышленное, например активная сдача в аренду под складские площади, офисы, торговые центры). Как показывает практика, промышленное предприятие, выбирающее наиболее эффективный (читай — более выгодный) вариант развития для собственников зачастую приходит к выводу о неэффективности промышленного производства, его затратности, «трудной» прибыльности в пользу непромышленного развития или завершения промышленной деятельности и ликвидации производства как такового. Возврата к промышленному производству в этом случае не бывает, примеров из российской практики множество: например, Волгоградский инструментальный завод превратился в торгово-развлекательный центр «Диамант», некоторые помещения Волгоградского завода ТДиН — в офисы и торговые помещения, Волгоградский деревообрабатывающий завод им. Куйбышева — в опто-во-строительный рынок. Но ведь для страны, национальной экономики развитие промышленности жизненно необходимо. Поэтому разрешение конфликтов, противоречий в отношении субъектов промышленной деятельности и региона (страны, области, населения) — одна из главных задач промышленной политики России на данном этапе.

В проекте Закона Волгоградской области «О промышленной политике», а также в Законе Волгоградской области «О развитии промышленности на территории Волгоградской области» понятие «промышленная политика» не встречается, а определяются правовые основы создания условий для эффективного развития промышленности на определенной территории.

Конкретные цели промышленной политики в различных законах также различные, но можно разделить их в основном на типичные и уникальные. Во-первых, цели различают как:

• стратегические (Орел, Тюмень, Воронеж);
• главные (основные) и другие (конкретные) (Орел, Липецк, Пермь, Челябинск);
• просто цели.

Во-вторых, различные цели можно сгруппировать по своему содержанию:

1. Цель — устойчивое и сбалансированное развитие отечественной промышленности (ФЗ РФ, проект). Данная цель конкретизируется и детализируется (назовем так) подцелями: увеличение объема производства промышленной продукции, формирование эффективно функционирующего рынка промышленной продукции (ФЗ РФ, проект); оптимизация состава и структуры промышленности, освоение и промышленное использование инноваций (Самара), модернизация и диверсификация промышленности (Орел, Липецк, Санкт-Петербург), формирование высокоэффективного промышленного комплекса (Тюмень).
2. Цель — поддержка и помощь субъектам промышленной деятельности: защита интересов субъектов промышленной деятельности, оказание им помощи в продвижении производимой ими продукции (ФЗ РФ, проект), создание условий для развития высокоэффективной промышленности, широкого развития предпринимательства, внедрения конкурентоспособных технологий (Тула, Владимир, Тюмень).
3. Цель (обобщим) — развитие определенной территории: обеспечение занятости и повышение уровня жизни населения территории (Самара, Орел, Тула, Владимир, Санкт-Петербург, Тюмень, Воронеж, Челябинск); развитие научно-технического и промышленного потенциала территории (Самара, Челябинск); инновационное, научно-техническое развитие промышленности территории (Липецк); увеличение доходов бюджетов всех уровней (Самара, Орел, Санкт-Петербург, Тюмень).

Безусловно, цели промышленной политики различных уровней (федерального, регионального, муниципального, корпоративного) должны отличаться. Однако формирование целей (достижение желаемого, конечный результат) должно опираться на, увы, финансовые возможности территорий соответствующих уровней. Определять цели первой группы — только для федеральной промышленной политики, а третьей группы — только для региональной не совсем верно. В данном случае можно говорить о фрактально-сти целеобразования: все три группы целей (может быть, в разной редакции) должны быть обозначены в законах о промышленной политике всех уровней. Соотношение между целями (структура целей) может и должно отличаться (доминирование целей первой группы для федерального уровня, и доминирование целей третьей группы для регионального уровня).

Надо отметить, что мало говорится о корпоративной промышленной политике. Создается впечатление, что промышленные корпорации стараются развивать промышленность по-своему, а органы государственной власти (всех уровней) — по-своему. Наверное, это специфика промышленного бизнеса — значимая социальная ответственность (в контексте данной статьи — масштаб производства, уровень занятости, значимость производимой продукции для развития национальной экономики). Негативные последствия отсутствия социальной ответственности у некоторых промышленных предприятий приобретают системный характер, например нынешняя ситуация на нескольких предприятиях РУСАЛа (Волгоградском, Уральском, Богословском, Надвоицком и Волховском алюминиевых заводах).

Многие годы, с начала 90-х гг. ХХ в. и до 2007 г., о промышленной политике не принято (и неприлично) было говорить. Частный бизнес активно осваивал (приватизировал) промышленное производство (активный экспорт всего, что можно было экспортировать, консервация и/или сворачивание производств в случаях, когда выгоднее обладать и использовать территорию, объекты недвижимости, нежели производить). Сложный производственный комплекс — это всегда сложные проблемы с обеспечением сырьем, материалами, кадрами, сложные технологические процессы, требующие специального профессионализма и постоянного внимания, сбыта продукции, поскольку в промышленности не каждое предприятие производит конечный продукт, и другие проблемы. Несмотря на это, многие предприниматели и бизнесмены, пришедшие в промышленный бизнес, выдержали испытания становлением, реструктуризацией и сейчас успешно развивают его.

Достижение целей в любом деле предполагает решение поставленных задач. Проект ФЗ РФ (ТПП РФ, проект) нацелен на решение четырех важнейших задач: ускорение развития промышленности как основы национальной экономики (решение данной стратегической задачи позволит достичь и стратегической цели); обеспечение занятости населения, создание новых рабочих мест (значимая задача, решение которой обеспечит социальную стабильность); государственная поддержка субъектов промышленной деятельности; обеспечение равного доступа субъектов промышленной деятельности к получению государственной поддержки в соответствии с условиями ее получения (решение последних двух задач предполагает использование различных инструментов, форм и методов поддержки, гарантию равных прав, но при определенных условиях, требующих уточнения объекта/ов промышленной политики и, соответственно, критериев). Лишь только в двух из изученных региональных законов о промышленной политике приведены ее задачи. В Законе о промышленной политике Орловской области перечислены три важнейшие задачи, девять основных задач областного уровня, двенадцать задач на уровне промышленных организаций. Важнейшие задачи: создание условий для нормального функционирования промышленности, обеспечение притока инвестиций в важнейшие отрасли и проблемные организации, значительное ускорение темпов роста объема промышленного производства, оптимизация структуры промышленности, отвечающей рыночным отношениям и перспективам вступления России в ВТО. Следует предположить, что заявленные задачи по существу представляют собой «детализацию» одной из федеральных задач (ускоренное развитие промышленности). Основные задачи областного уровня — это принятие мер к улучшению инвестиционной привлекательности области, проведение мероприятий, направленных на повышение качества и конкурентоспособности промышленной продукции, содействие развитию региональной производственной кооперации, межрегиональных связей и международного сотрудничества, содействие всем формам интеграции промышленного и финансового капитала, обеспечение финансовой поддержки науки, содействие наращиванию научно-технического потенциала области, организация эффективного взаимовыгодного сотрудничества с собственниками промышленных организаций, привлечение эффективных собственников, организация подготовки и переподготовки квалифицированных менеджеров, поддержка малого предпринимательства в сфере материального производства, создание условий для повышения уровня занятости населения. Поставленные задачи, безусловно, следует признать важнейшими задачами «областного», регионального уровня промышленной политики; по существу они представляют собой «детализацию» задачи регионального уровня по созданию условий для активного развития промышленности. Включение же в закон (Орел) задач по промышленной политике на уровне предприятия по существу представляет собой вторжение в хозяйственную самостоятельность субъектов промышленной деятельности (в корпоративную промышленную политику).

Закон о промышленной политике Тульской области определяет двенадцать задач регионального уровня, направленных на поддержание региональной промышленности, создание благоприятных условий для ее развития (сам перечень задач можно было бы назвать «подробной детализацией» главной задачи региональной промышленной политики).

Удивляет отсутствие каких бы то ни было задач в других региональных законах о промышленной политике, ведь задачи, по существу, определяют перечень направлений и основных действий по достижению поставленной цели, соответственно нет задач, нет и действий.

Всякое действие (формирование и реализация региональной промышленной политики) необходимо осуществлять на основе определенных принципов. Проект ФЗ РФ не содержит ни одного принципа промышленной политики. В то же время все изученные региональные законы о промышленной политике включают перечень принципов; причем их много, в каждом законе от трех до девяти. Отметим наиболее важные. Первый принцип — принцип (и его модификации) признания приоритета (определяющей роли) промышленности в социально-экономическом развитии региона (Тула, Владимир, Воронеж), комплексного промышленного развития территории (Тюмень, Воронеж).

Второй принцип (и его модификации) — признание равенства, прав и самостоятельности субъектов промышленной деятельности (Орел, Тула, Владимир, Липецк, Санкт-Петербург, Тюмень, Пермь, Челябинск). Представляется, что включение данного принципа служит своего рода гарантом региональных властей их невмешательства в хозяйственную самостоятельность субъектов промышленной деятельности. Частота присутствия, полнота изложения и доминирующее место в перечне принципов представляют этот принцип как фрагмент «декларации о независимости и самостоятельности» хозяйствующих субъектов. Вызывает сомнение необходимость присутствия данного принципа в законе: права и обязанности хозяйствующих субъектов (индивидуальных предпринимателей, предпринимательских структур, организаций и предприятий) определены другими юридическими документами (Конституцией РФ, ГК РФ, кодексами и др.).

Третий принцип (и его модификации) — принцип оптимального использования всех видов региональных ресурсов (природных, трудовых, финансовых) (Самара, Санкт-Петербург, Воронеж, Челябинск). Реализация региональной промышленной политики на основе данного принципа позволит обеспечить комплексное развитие территорий, наиболее эффективное использование экономического потенциала региона.

Четвертый принцип (и его модификации) — принцип сочетания общегосударственных, региональных, местных и частных интересов субъектов промышленной деятельности, интересов населения, интересов работодателей и наемных работников определенной территории (Орел, Владимир, Липецк, Санкт-Петербург, Воронеж, Пермь, Челябинск).

Пятый важнейший принцип (и его модификации) — дифференцированный подход к стимулированию и поддержке различных секторов и отраслей промышленности в зависимости от их социально-экономической значимости, экологической безопасности и научно-технических перспектив, что предполагает гласность и обоснованность критериев поддержки (Тула, Владимир, Липецк, Тюмень, Воронеж). Данный принцип чрезвычайно важен, по существу он предполагает определение статуса «объект промышленной политики» (субъект промышленной деятельности, по соответствующим критериям включенный в программы реализации промышленной политики региона). Однако данного понятия нет ни в ФЗ РФ (проекте), ни в одном из рассмотренных региональных законов о промышленной политике. Ведь не каждый субъект промышленной деятельности (юридические лица, осуществляющие промышленную деятельность на территории РФ) достойны включения в концепцию и программу развития промышленности. Именно в соответствии с концепцией развития промышленности (ст. 5 проекта ФЗ) должны быть определены приоритетные направления, значимые для развития национальной и региональной промышленности («фаворитные отрасли»), и соответствующие объекты. Возможность использования для финансовой поддержки механизма конкурса наверняка сведет сущность промышленной политики до реализации успешных «точечных проектов».

Обращает на себя внимание и различная трактовка понятия «промышленность», присутствующая в региональных законах о промышленной политике. Проект ФЗ РФ трактует промышленное производство как совокупность видов экономической деятельности по добыче ископаемых, производству промышленной продукции и переработке сырья. Действительно, промышленность — важнейшая отрасль народного хозяйства, совокупность предприятий добывающей, обрабатывающей отраслей и производства и распределения электроэнергии, газа и воды (сопоставим содержание данного понятия в толковых словарях, Большом энциклопедическом словаре, Словаре бизнес-терминов и др.). Данное определение присутствует в законах о промышленной политике городов Самары, Санкт-Петербурга, Челябинска. Однако при всей ясности и четкости данного понятия все же встречаем: «отрасль экономики, связанная с производством промышленной продукции и оказанием производственных услуг» (Тула, Липецк); «промышленность — отрасль экономики, основывающаяся на научно-технической и производственной деятельности в сфере материального производства, за исключением деятельности, связанной с производством сельскохозяйственной продукции и строительством» (Пермь), и другие определения. В данном случае можно говорить не о неверности, неправильности содержания данного определения, каждое из определений отражает определенную точку зрения и расширяет, возможно, сущность понятия. Но во всех законах говорится о промышленной политике и определяется субъект промышленной деятельности, уточняется понятие промышленное производство, промышленная деятельность, по существу определяются объекты промышленной политики. По нашему мнению, в этом случае различием трактовок определений можно пренебречь.

Огорчает «секвестирование» видов поддержки в большинстве изученных региональных законов о промышленной политике (за исключением Санкт-Петербурга). ФЗ о ПП (проект) предполагает финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку, поддержку субъектов промышленной деятельности в области инноваций, поддержку субъектов промышленной деятельности, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность. В региональных законах говорится о финансовой и имущественной поддержке (Волгоград, Тюмень) или об информационной, консультационной, кадровой поддержке (Самара, Тула, Воронеж, Пермь) или не упоминаются никакие виды поддержки (Владимир, Челябинск).

Особо хотелось бы отметить отсутствие единой структуры нормативно-правовой базы промышленной политики. В отдельных регионах (Тюмень, Воронеж, Пермь, Челябинск, Волгоград, ФЗ РФ, проект, Самара, Орел, Владимир) разрабатываются концепции, в отдельных регионах — программы (Воронеж, Пермь, Челябинск, Самара, Тула, Санкт-Петербург) или стратегии (Волгоград).

Возможно, все перечисленные несовершенства, неполноту, нечеткость изложения изученных региональных законов о промышленной политике поможет решить предложенная в [2] трехзвенная модель нормативного обеспечения региональной промышленной политики: закон (понятие, цели, участники, полномочия, система поддержки); концепция (анализ состояния, задачи, механизм реализации, система приоритетов); программы развития (конкретные мероприятия, ответственные лица, сроки финансирования).

Ни в одном из рассмотренных региональных законов не перечислены приоритеты промышленной политики, которые должны учитывать уникальность соответствующей территории, ее промышленный потенциал, возможность использования ресурсов.

Критерии оценки эффективности промышленной политики описаны лишь в одном законе (Орел), так же как и механизм реализации промышленной политики (Санкт-Петербург).

Таким образом, в изученных региональных законах о промышленной политике присутствуют значимые разночтения в основных понятиях (промышленная политика, промышленность, промышленная деятельность), различны цели и задачи, если они определены, принципы промышленной политики.

Согласование федеральных и региональных законов о промышленной политике должно быть проведено хотя бы на понятийном уровне, соответственно, станет возможна разработка целостной программы развития промышленности — промышленной политики; тогда совокупность мер по поддержке и росту промышленного производства станет именно системой мер.

Фрактальность (свойство самоподобия; составленное из нескольких частей, каждая из которых подобна всей фигуре целиком) в региональной промышленной политике должна состоять именно в содержании, понятийном аппарате, структуре, инструментах и перечне основных действий. Уникальность региональной промышленной политики априори будет присутствовать в уникальности промышленных предприятий (если говорить о крупных предприятиях-корпорациях, сформированных в СССР, выживших и развивающихся в рыночной экономике), в уникальности известных региональных ресурсов (природных, трудовых, научных, организационных и иных), в уникальности комбинаций и перспектив развития промышленного производства.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Государственная промышленная политика России: проблемы формирования и реализации [Электронный ресурс] / руководитель разработки Е.М. Примаков, академик РАН, Президент Торгово-промышленной палаты РФ. Режим доступа: http://www.tpprf.ru/com mon/upload/documents/committee/kpr/komprom/2003100 913114600.doc

2. Башкирцев, А.С. Элементы формальных институтов в организации региональной промышленной политики [Текст] / А.С. Башкирцев, С.А. Маковкина // Вопросы управления / Уральский институт - филиал РАНХиГС. 2008-2012. Режим доступа: http://vestnik. uapa.ru/en/issue/2013/01/11/

3. Винслав, Ю. Принципы и модели формирования промышленной политики в России [Текст] / Ю. Винслав, В. Бобырев // РИСК: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2012. № 1.

4. Титов, К. Региональная промышленная политика: цели, задачи, приоритеты [Текст] / К. Титов // Проблемы теории и практики управления. 2002. № 5.

5. Княгинин, В.Н. Промышленная политика - рецепт государственного управления развитием для XIX века [Текст] / В.Н. Княгинин, П.Г. Щедровицкий // Экспертное обозрение. 2004. № 11.

6. Краснюк, Л.В. Анализ влияния промышленной политики на развитие национальной экономики [Текст] / Л.В. Краснюк // Научно-технические ведомости Санкт-Петербургского политехнического университета, Экономические науки. 2012. № 6(161). C. 16-21.

7. Бабкин, А.В. Проблемы направления формирования промышленной политики региона (на примере Санкт-Петербурга) [Текст] / А.В. Бабкин, Т.Ю. Кудрявцева, А. В. Бахмуцкая // Известия Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2011. № 4(70). С. 27-34.

8. Глухов, В.В. Особенности функционирования промышленности в условиях открытой экономики [Текст] / В.В. Глухов, В.Ф. Звагельский // Научно-технические ведомости Санкт-Петербургского политехнического университета. Экономические науки. 2012. № 2-1(144). C. 7-12.

9. Баранов, И.В. Определение сущности и границ промышленной политики [Электронный ресурс]; Институт экономики и права Ивана Кушнира. Режим доступа: http://www.be5.biz/ekonomika1/r2012/2524.htm

10. Сотников, Д.М. Критерии выбора приоритетов государственной промышленной политики [Текст] : автореф. дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05 / Д.М. Сотников. М., 2006. 24 с.