Планирование импортозамещения в российской промышленности: практика российского государственного управления

Мантуров Д.В.
к.э.н.
завкафедрой социальных технологий
МГУ имени М.В. Ломоносова
министр промышленности и торговли РФ
Никитин Г.С.
к.э.н.
первый заместитель министра промышленности и торговли РФ
Осьмаков В.С.
к.э.н.
директор Департамента стратегического развития
и проектного управления Министерства промышленности и торговли РФ

Импортозамещение, ставшее одним из основных трендов российской промышленной политики в 2014-2015 гг., было воспринято научным сообществом неоднозначно. Даже исследователи, признававшие за Правительством России право проводить самостоятельную промышленную политику, в том числе ориентированную на импортозамещение, опасались кампанейщины. Так, планомерная, последовательная политика импортозамещения, реализуемая Правительством России в последние годы, в 2014 г. под влиянием политических событий казалась исследователям несколько скомканной (Веселова, 2015. С. 54), что могло привести к снижению эффективности. По мнению В. Евтушенкова, консерватизм в системе госуправления приводит к тому, что каждая новая организационная задача решается путем использования стандартных подходов и методов; это относится и к импортозамещению: «На всех уровнях государственного, муниципального и хозяйственного управления в авральном порядке разрабатываются специальные программы, рассчитанные на организацию выпуска продукции и услуг, аналогичных имеющимся на рынке, но запрещенных к покупке» (Евтушенков, 2015. С. 199).

Перед органами государственной власти России в 2014-2015 гг. была поставлена задача, требовавшая быстрого решения, поиска ответов на комплекс вопросов, связанных в том числе с проблемами планирования и прогнозирования импортозамещающих процессов. Ниже мы покажем, как происходил поиск оптимальных решений в Минпромторге России. Это позволит понять процесс управления импортозамещением в Российской Федерации и может быть полезно для дальнейших исследований в сфере мониторинга и прогнозирования развития промышленности.

Задачу поддержки импортозамещения можно рассматривать как управленческую проблему: органам управления было поручено спрогнозировать возможные пределы изменения отраслевых параметров в зависимости от применяемых инструментов, а затем предложить способ достижения целевого состояния. Таким образом, ход решения организационной задачи можно описать, последовательно рассматривая стартовые условия (не столько состояние экономики, сколько целевые установки), подходы к прогнозированию и оценке ситуации, а также к решению поставленной задачи.

Стартовые условия

Стартовым моментом импортозамещения для федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за развитие промышленности, можно считать Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. № 1936-р, которым был утвержден План содействия импортозамещению в промышленности (далее — «Дорожная карта»), направленный на уменьшение зависимости гражданских отраслей обрабатывающей промышленности от импорта и зарубежных технологий в 2015-2020 гг. В силу политических факторов «Дорожная карта» относилась к документам внутреннего, служебного пользования, однако сам факт ее существования был озвучен публично и неоднократно использовался органами государственной власти, в том числе при ответах на вопросы граждан¹.

«Дорожная карта» предусматривала комплекс мероприятий на 2014-2016 гг., направленных на конкретизацию целевых ориентиров импортозамещения, создание благоприятных условий и разработку механизмов его государственной поддержки и стимулирования. Например, в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» предлагалось сформировать и утвердить подпрограмму «Развитие производства средств производства», в рамках действующих государственных программ Российской Федерации — разработать дополнительные программные мероприятия, направленные на импортозамещение приоритетных и критически важных видов продукции и технологий в 2015-2020 гг.

В результате реализации мероприятий «Дорожной карты» к 2020 г. должна быть устранена критическая зависимость от импорта по стратегически значимым технологиям и комплектующим. Импортозависимость для большинства отраслей российской промышленности должна быть ниже 50%, то есть более половины продукции будет производиться на территории Российской Федерации.

Кроме того, «Дорожная карта» определяла в общих чертах инструментарий достижения результатов в области импортозамещения. Можно выделить пять групп инструментов поддержки проектов им-портозамещения, которые на момент разработки «Дорожной карты» действовали или находились в высокой степени проработанности:

• субсидирование процентов по кредитам;
• субсидирование части затрат на НИОКР;
• финансирование через институты развития;
• предоставление государственных гарантий в качестве обеспечения по кредитам;
• специальные инвестиционные контракты.

Такие инструменты, как субсидирование процентов по кредитам, субсидирование части затрат на НИОКР и государственные гарантии, уже были опробованы на практике, выявлены их сильные и слабые стороны. Правила предоставления указанных субсидий, а также порядок отбора проектов, кредитование которых обеспечивается государственной гарантией, были закреплены в соответствующих постановлениях Правительства России. Для финансирования наиболее приоритетных проектов требовалось наладить взаимодействие с институтами развития. Фонд развития промышленности (ФРП) в тот момент еще только создавался на базе ФГАУ «Российский фонд технологического развития» (РФТР); применительно к другим институтам развития, обладающим потенциалом поддержки импортозамещающих проектов (Внешэкономбанк, МСП Банк, Российская венчурная компания и др.), нужно было выстроить отношения и условия взаимодействия. В части специальных инвестиционных контрактов — нового инструмента поддержки крупных инвестпроектов в рамках Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации» — требовалось внести изменения в законодательство и принять ряд подзаконных актов. Наконец, учитывая необходимость сформировать сбалансированную систему поддержки проектов импортозамещения, надо было оценить потребность в новых инструментах — как общеотраслевых, так и специализированных. В первую очередь это касалось инструментов налогового и таможенно-тарифного стимулирования.

Прогнозирование

Начальный этап реализации «Дорожной карты» проходил с применением обычных для российского государственного управления методов и мер. В частности, в 2014 г. были проведены подготовительные мероприятия в части импортозамещения стратегически важных видов промышленной продукции: определены целевые ориентиры, проведен анализ российского и зарубежного опыта, внесены изменения в устав ФГАУ РФТР, началась подготовка нормативно-правового обеспечения новых мер поддержки, возможность применения которых появилась с принятием Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации». Одновременно были оценены возможности и пределы импортозамещения в российской промышленности. Основной проблемой стала организация импортозамещения не в целом, а по стратегически значимым технологиям и комплектующим, которые еще предстояло определить.

Как показали расчеты ИНП РАН, политика импортозамещения возможна в первую очередь с опорой на незагруженные мощности промышленности, сформированные в конце 2000-х годов (Широв и др., 2015). Если исходить из текущего уровня загрузки в обрабатывающих производствах 60%, то при условии его доведения до 80% потенциал импортозамещения в большинстве отраслей (объектом исследования были обрабатывающие производства, за исключением металлургии и химического производства) может составить не менее половины объема импорта из стран ЕС, или примерно 30 млрд долл. в фактических ценах. Однако, хотя «Дорожная карта» предусматривала целевые показатели сокращения импорта в целом по отраслям, на деле было необходимо обеспечить рост выпуска конкретных видов продукции, что требовало прогнозных расчетов не по отрасли (со взвешенно-усредненным показателем импортозамещения), а по отдельным номенклатурным позициям.

Оптимальным решением оказалось формирование общих перечней продукции, в отношении которых требовалось импортозамещение, с последующей оценкой его возможности на имеющихся или потенциально создаваемых производственных мощностях. Для этого Минпромторг России разработал и направил в Правительство России Перечень приоритетных и критических видов продукции, услуг и программного обеспечения с точки зрения импортозамещения и национальной безопасности, который содержал более 800 видов продукции. Перечень формировался со стороны спроса, то есть на основе информации предприятий-потребителей, заявлявших о проблемах с обеспечением выпуска собственной продукции вследствие введения секторальных санкций — как в нефтяной промышленности, что независимо от Минпромторга России отмечали представители научного сообщества (см., например: Фальцман, 2015; Котляров, 2015), — или ограничения сотрудничества по инициативе зарубежных поставщиков, включая его потенциальную угрозу.

Благодаря наличию Перечня приоритетных и критических видов продукции удалось оценить потенциал импортозамещения на основе не экономико-математического моделирования на отраслевом или макроуровне, а экспертных оценок промышленных предприятий, опирающихся на потенциал выпуска продукции российскими компаниями. Таким образом, слабая формализация и недостаточная строгость обоснования оценок фактического уровня импортозависимости и потенциала ее снижения компенсировались локализацией проблемных точек каждой отрасли и относительно точными, в силу близости к реальному производству, оценками возможности наладить импортозамещающие производства.

Выбранное решение: планы импортозамещения

В определенной степени выбор управленческо-организационного решения, связанного с планированием мероприятий по импортозамещению и прогнозированием его результатов, был обусловлен поворотом от замещения импорта в целом по отрасли в пользу замещения импорта конкретных видов продукции. Тем не менее сами планы импортозамещения в сформированном виде нужно рассматривать как новацию, их нельзя отнести к «стандартным» инструментам государственного управления. Несмотря на то что разработка планов (в последнее время — «дорожных карт») — обычная деятельность для органов власти, как правило, подобные документы представляют собой планы мероприятий, построенные по принципу «мероприятие — срок — исполнитель» с возможным дополнением целевым индикатором. Вопреки опасениям научного сообщества, применительно к промышленности не были разработаны отдельные ad hoc государственные и целевые программы или стратегии импортозамещения. Для российской экономической политики в целом и промышленной в частности импортозамещение не стало отдельным приоритетным процессом; оно потребовало встраивания в имеющуюся систему мероприятий, где набор государственных программ и инструментов промышленной политики уже охватывал основные отрасли и направления.

Теоретически можно было допустить формирование еще одной государственной программы «Импортозамещение» или соответствующих подпрограмм внутри государственных программ — например, программа Минэкономразвития России «Экономическое развитие и инновационная экономика» носит межотраслевой характер. В то же время разработка подобной комплексной программы заняла бы продолжительное время (включая процессы согласования) и потребовала бы исключить дублирование мероприятий по всей системе государственных программ, содержащих импортозамещающие решения (например, в сфере автомобильной промышленности). Еще одним доводом в пользу отказа от такой программы стали ограничения на применяемые инструменты промышленной политики. Наличие действующих и разрабатываемых мер поддержки, встроенных в имеющиеся государственные программы, снижало потребность в новых, обособленных планах импортозамещения.

В результате было решено осуществлять импортозамещение в промышленности на основе соответствующих планов, представляющих собой перечень не организационных мероприятий, а продуктов и потенциальных проектов. Важной особенностью планов импортозамещения стало формирование оценок импортозависимости — текущей и потенциально сниженной — по всему продуктовому ряду. Результаты внутренней оценки уровня импортозависимости, на наш взгляд, можно использовать в ходе более глубоких исследований, в том числе в сфере маркетинга, при проведении внутриотраслевых сопоставлений.

Процесс формирования планов импортозамещения был выстроен следующим образом. За основу был взят разработанный Перечень приоритетных и критических видов продукции, услуг и программного обеспечения с точки зрения импорто-замещения и национальной безопасности. Вместе с методологическими материалами по подготовке планов импортозамещения этот перечень был направлен в субъекты Российской Федерации, государственные корпорации и компании с государственным участием, институты развития, а также в федеральные органы исполнительной власти для сбора предложений по проектам отраслевых планов. Минпромторг России совместно с Минэкономразвития России и Минфином России разработали методологию и при участии Фонда развития промышленности осуществили отбор проектов, обсудив их с представителями отраслевых сообществ. Для проведения общественных слушаний была организована Комиссия по вопросам импортозамещения в промышленности при Общественном совете Минпромторга России.

В дальнейшем планы импортозамещения прошли обычный межведомственный процесс согласования, были рассмотрены и рекомендованы к утверждению Минпромторгом России на совещании у зампредседателя Правительства России А. В. Дворковича 30 марта 2015 г. Уже на следующий день 20 отраслевых планов импортозамещения в гражданских отраслях обрабатывающей промышленности были утверждены соответствующими приказами Минпромторга России. На финальном этапе в министерстве принимались решения по мерам поддержки. ФРП при этом обеспечивает техническую и консультационную поддержку выбранных проектов, а в отношении части инициатив также выступает в качестве источника средств поддержки.

Был сформирован комплекс потенциальных проектов, предполагаемых к реализации в 2015-2020 гг. и теоретически в совокупности обеспечивающих достижение целевых параметров импортозамещения по заданной номенклатуре продукции. Всего 20 отраслевых планов включали более 2 тыс. позиций по выпуску импортозамещающей продукции в следующих отраслях: фармацевтическая промышленность — 601; радиоэлектронная — 558; авиационная — 408; медицинская — 111; судостроение — 107; автомобильная промышленность — 69; станко-инструментальная — 61; сельскохозяйственное и лесное машиностроение — 56; тяжелое машиностроение — 47; энергетическое — 47; нефтегазовое — 43; химическая промышленность — 35; лесная — 34; легкая — 31; транспортное машиностроение — 19; машиностроение для пищевой и перерабатывающей промышленности — 15; строительно-дорожная коммунальная и наземная аэродромная техника — 15; черная металлургия — 15; цветная — 14; промышленность обычных вооружений (гражданские проекты) — 2.

Механизм реализации планов импортозамещения состоял в следующем. Формируя при активном участии регионов и представителей промышленности планы импортозамещения, Минпромторг России декларировал намерение поддерживать те или иные направления, публично обозначал приоритеты промышленной политики, стимулировал потенциальных инвесторов к подготовке предложений и реализации инвестиционных проектов. Для обеспечения непосредственного взаимодействия заинтересованных сторон Минпромторг России организовал рабочие группы по реализации отраслевых планов импортозамещения в ключевых отраслях, а для общего управления реализацией планов издал приказ от 15 июня 2015 г. № 1544 «Об организации в Минпромторге России работы по мониторингу исполнения отраслевых планов мероприятий по импортозамещению в гражданских отраслях промышленности Российской Федерации в целях реализации „Плана содействия импортозамещению в промышленности", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. № 1936-р».

Субъекты Федерации активно включились в реализацию проектов импортозамещения, направляя в Минпромторг России и другие федеральные органы исполнительной власти предложения по осуществлению конкретных проектов в рамках технологических направлений и позиций, определенных отраслевыми планами импортозамещения. Если отраслевые межведомственные рабочие группы признавали представленные проекты соответствующими отраслевому плану импортозамещения, то им могла быть оказана поддержка на федеральном уровне. Тем самым обеспечивается координация федеральных и региональных мер поддержки: даже если проект представляется в федеральные органы власти или институты развития непосредственно промышленным предприятием, то, как правило, его подготовке и реализации содействуют региональные органы власти, инвесторы получают организационную и финансовую поддержку, принимаются дополнительные меры по стимулированию инвестиционной активности.

В реализации отраслевых планов импортозамещения активно участвуют большинство субъектов Федерации: имеются в виду проекты и предложения, представленные от имени как регионов, так и расположенных в них предприятий. Отраслевая структура проектов зависит от развития в регионе отраслей промышленности, однако в силу высокой детализации по номенклатуре продукции технологических направлений в отраслевых планах импортозамещения преобладали авиационная и фармацевтическая промышленность. По значительной части технологических направлений, относящихся к традиционным секторам (энергетическое машиностроение, черная металлургия и т. д.), было представлено много проектов и предложений. В то же время по технологическим направлениям, характеризующимся высокой инновационностью продукции, ощущался дефицит проектов, хотя развитие инновационного импортозамещения в субъектах Федерации должно стать одним из приоритетов.

В качестве основных направлений поддержки инвестиционных проектов, направленных на импортозамещение, в регионах, как правило, рассматривались компенсация части процентных ставок по привлеченным кредитам на реализацию инвестиционных проектов, возмещение части затрат на приобретение оборудования по договорам лизинга (компенсация первоначального взноса или части процентов), льготные налоговые режимы и льготные ставки земельной аренды, финансирование строительства объектов промышленной инфраструктуры. Тем самым субъекты Федерации изначально были ориентированы на кооперацию и взаимодействие с федеральными органами власти и институтами развития. Помимо этого, субъекты Федерации используют такие меры, как предоставление государственных гарантий с их стороны и формирование преференций при осуществлении государственного заказа. Широкое распространение получили механизмы информационной и политической поддержки региональных промышленных предприятий. Большинство регионов утвердили перечни инвестиционных проектов, способствующих импортозамещению, увеличению экспорта и технологическому развитию, а также реестры потребностей в научных (научно-исследовательских) и (или) научно-технических разработках и технологиях, в том числе импортозамещающих, приняли программы развития промышленности и повышения ее конкурентоспособности.

Результаты импортозамещения в промышленности

Процессы импортозамещения в российской промышленности проходят в сложных условиях. По данным Росстата, в стране наблюдается снижение потребительского и инвестиционного спроса. В 2015 г. объем торговли впервые с 1999 г. упал на 10%, инвестиции в производство сократились на 8,5%, индекс производства в обрабатывающих отраслях снизился на 5,4% по сравнению с 2014 г. Тем не менее доля импорта в потреблении снижается почти во всех отраслях обрабатывающей промышленности. По итогам 2015 г. импорт товаров уменьшился на 37% относительно уровня 2014 г. Разумеется, определенную роль в этом играют девальвационный эффект, снижение цен на сырьевые товары и ослабление рубля, однако сказались и действия по реализации планов импортозамещения. В частности, В. Мау (2016) отметил, что девальвация помогла выявить слабые точки, показала чрезмерную зависимость от импорта как ряда производств, так и потребительского рынка. Начали рушиться бизнес-модели, основанные на валютных кредитах и связанных с ними закупках импортного оборудования. На этом фоне управление, или, точнее, стимулирование производства импортозамещающей продукции посредством планов импортозамещения и связанных с ними инструментов поддержки (субсидирование процентных ставок, предоставление средств Фонда развития промышленности и др.) было своевременным и востребованным. В условиях, когда «в отсутствие свободных мощностей импортозамещение требует инвестиций, а тем самым — хорошего инвестиционного климата» (Мау, 2016. С. 22), независимо от общего инвестиционного климата, локальные усилия, стимулирование импортозамещения на основе незагруженных мощностей и точечная (в силу ограниченности ресурсов) поддержка инвестиций в проекты по созданию новых производств должны были принести результаты.

Интерес промышленности к импортозамещающим проектам, реализуемым при поддержке государства, привел к их активизации даже на фоне снижения общей инвестиционной активности. В 2015 г. по всем отраслям стартовало более 800 импортозамещающих проектов. Выход большинства из них на стадию производства серийной продукции планируется в 2017-2018 гг. Именно тогда реализация планов импортозамещения приведет к заметному снижению доли импорта. Тем не менее развитие импортозамещения уже сейчас позволило избежать негативного сценария в целевых отраслях и технологических направлениях: планировавшиеся показатели доли импортной продукции в потреблении по итогам 2015 г. оказались превышены. Например, в транспортном машиностроении доля импорта составила 8,5% при плане 20,5%, производстве сельскохозяйственной техники — соответственно 37,5 и 50%, производстве строительно-дорожной техники — 31 и 48%, тяжелом машиностроении — 38 и 50%, фармацевтической промышленности — 51 и 60%.

В то же время формирование планов импортозамещения в формате «перечня продуктов», технологических направлений, а не в виде перечней мероприятий привело к интенсивному, практически постоянному их обновлению и верификации. Ряд направлений и позиций не нашли ожидаемого отклика со стороны промышленных предприятий; по некоторым направлениям предложения бизнеса оказались недостаточно проработанными для предоставления государством стимулирующей помощи.

Определенную роль сыграло и то, что различные отрасли по-разному подошли к методологии определения технологических направлений и продуктов. Если в фармацевтической промышленности речь шла о конкретных наименованиях субстанций, то в нефтегазовом машиностроении — о «буровом оборудовании».

В результате разработки и реализации планов импортозамещения активизировалась деятельность бизнес-сообществ. Так, в отрасли нефтегазового машиностроения действует Научно-технический совет по развитию нефтегазового оборудования. Инициатором его создания было Правительство России, однако интерес промышленности к работе данного консультативного органа превысил ожидания. В рамках Совета функционируют 11 экспертных групп по наиболее приоритетным технологическим направлениям, возглавляемых руководителями нефтегазовых компаний. Указанные экспертные группы проанализировали потребности в импортных технологиях и оборудовании до 2020 г., которые в настоящее время приобретают у зарубежных поставщиков, а после утверждения подготовленного с учетом этого анализа плана импортозамещения они осуществляют экспертную поддержку инициатив по выпуску импортозамещающей продукции.

Планирование деятельности на основе не традиционных планов мероприятий и «дорожных карт», а перечней потенциальных проектов, поддерживаемых государством приоритетов промышленной политики, в комбинации с инструментами поддержки, предусматривающими конкурсные (конкурентные) принципы распределения, можно считать высокоэффективным. Такую методологию можно использовать не только в области импортозамещения, но и в других сферах.

Импортозамещение может и должно рассматриваться не только как инструмент уменьшения политических рисков, но и как способ обеспечить экспортоориентированное развитие промышленности. Планы импортозамещения формировались с позиций организации выпуска приоритетных и критических видов продукции для внутреннего рынка, в первую очередь для промышленных потребителей. Однако если организация таких производств будет успешной, импортозамещение станет первым шагом на пути выхода на зарубежные рынки. Тем самым планирование и реализация импортозамещающих проектов должны учитывать не только наличие внутреннего спроса и емкость национального рынка, но и экспортный потенциал выпускаемой продукции. Продуктово-проектный подход можно положить в основу разработки и реализации стратегических документов экономического развития на долгосрочный период как при формировании стратегий, так и при их осуществлении. Учитывая возрастающий интерес к проектному управлению как способу повысить эффективность государственных программ, отказ от формирования планов как набора мероприятий в пользу формирования перечней проектов, обеспечивающих не наступление формальных контрольных событий, а получение конкретных результатов, представляется оправданным.

¹ См., например: http://economy.gov.ru/ minec/references/faq /201601126689796.

Список литературы

Веселова Э. (2015). Импортозамещение: не допустить кампанейщины // ЭКО. № 3. C. 46—58. [Veselova E. (2015). Import substitution: No come-and-go style allowed. EKO, No. 3, pp. 46 — 58. (In Russian).]

Евтушенков В. (2015). Импортозамещение без самоизоляции // Россия в глобальной политике. Т. 13, № 1. C. 197—205. [Evtushenkov V. (2015). Import substitution without self-isolation. Rossiya v Globalnoi Politike, Vol. 13, No. 1, pp. 197—205. (In Russian).]

Котляров И. (2015). Аутсорсинговая модель организации российской нефтегазовой отрасли: проблемы и пути решения // Вопросы экономики. № 9. C. 45 — 64. [Kotlyarov I. (2015). The outsourcing-based model of organization of oil and gas industry in Russia: Problems and ways of solving. Voprosy Ekonomiki, No. 9, pp. 45 — 64. (In Russian).]

Мау В. (2016). Антикризисные меры или структурные реформы: экономическая политика России в 2015 году // Вопросы экономики. № 2. C. 5—33. [Mau V. (2016). Anti-crisis measures or structural reforms: Russia's economic policy in 2015. Voprosy Ekonomiki, No. 2, pp. 5—33. (In Russian).]

Фальцман В. (2015). Импортозамещение в ТЭК и ОПК // Вопросы экономики. № 1. C. 116 — 124. [Faltsman V. (2015). Import substitution in energy and military-industrial complexes. Voprosy Ekonomiki, No. 1, pp. 116 — 124. (In Russian).]

Широв А., Янтовский А., Потапенко В. (2015). Оценка потенциального влияния санкций на экономическое развитие России и ЕС // Проблемы прогнозирования. № 4. C. 3 — 16. [Shirov A., Yantovsky A., Potapenko V. (2015). The assessment of potential impact of sanctions on economic development of Russia and EU. Problemy Prognozirovaniya, No. 4, pp. 3 — 16. (In Russian).]