Финансовые ресурсы муниципальных образований для создания хозяйственных обществ

Межмуниципальное сотрудничество в России является сегодня важной, но слабо развитой функцией местного самоуправления, призванной эффективно использовать потенциал межтерриториальной интеграции и кооперации для достижения стратегических целей социального и экономического развития муниципальных образований. В этой связи одной из актуальных проблем является разработка механизма развития межмуниципальных соглашений в форме создания межмуниципальных хозяйственных обществ.

Перспективы и механизмы межмуниципального сотрудничества в настоящее время стали предметом широкого обсуждения как в органах государственной власти и местного самоуправления, так и среди ученых-экономистов — зарубежных и российских, таких как Фурши Клеман, Х. Пиндт, Э. Маркварт, С. Исупова, Л. Рагозина, Е.А. Гутникова, В.В. Ладыгин, Л.И. Пронина, И.В. Бабичев.

Несмотря на значимость данного механизма сотрудничества, в экономической литературе до сих пор нет единого понимания сущности этого процесса, поэтому задачей нашего исследования является анализ существующих форм и методов межмуниципальных соглашений и выявление источников формирования финансовых ресурсов для их развития. В процессе исследования проведен анализ экономической литературы и нормативных актов, регулирующих процесс развития межмуниципальных соглашений.

Анализ публикаций по исследуемой проблеме показал, что отсутствует однозначное понятие данного процесса. Наиболее часто встречающиеся варианты обозначения межмуниципальных отношений — «взаимодействие муниципальных образований», «сотрудничество», «объединение», «партнерство» и «кооперация муниципальных образований для решения хозяйственных задач». По мнению Л.Г. Рагозиной, межмуниципальные соглашения проявляются в виде межмуниципальной кооперации: «...формы объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных образований и (или) их органов в целях обеспечения представительства интересов муниципальных образований на всех уровнях государственной власти Российской Федерации, в международных органах и организациях, а также в целях повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения» [1].

Е.А. Гутникова под межмуниципальным сотрудничеством понимает объединение усилий, материальных и нематериальных ресурсов органов местного самоуправления муниципальных образований на взаимовыгодной основе для создания общественных благ или оказания общественных услуг [2].

В нормативном акте Уфимского района Республики Башкортостан межмуниципальное сотрудничество определяется как «направление деятельности органов местного самоуправления муниципального района, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных районов, эффективному решению задач местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления» [3].

Общее, что объединяет эти определения — это цель межмуниципального сотрудничества: эффективность и результативность решения вопросов местного значения. Действительно, межмуниципальные соглашения — это форма организации деятельности по выполнению расходных полномочий муниципальных образований. По мнению многих экономистов, исследующих проблемы местных бюджетов, потребность в налаживании межмуниципального взаимодействия определяется следующими основными причинами [4]:

• дефицитом собственных финансовых ресурсов для решения возросших расходов, связанных с социально-экономическим развитием муниципального образования;
• наличием дублирующих расходов муниципальных районов и поселений, а также наличием на территориях смежных муниципальных образований значимых «сквозных» объектов и проектов;
• необходимостью реализовывать инфраструктурные инвестиционные проекты, затрагивающие интересы ряда муниципальных образований;
• потребностью в экономии ресурсов на основе принципа «эффект масштаба» (возможность повышения эффективности вложения средств на одном направлении при высвобождении ресурсов для другого).

В этой связи в Германии для совместного решения задач муниципального управления наиболее часто выбирается такая форма межмуниципального сотрудничества, как создание совместных администраций [5]. В России же идет процесс объединения администраций муниципального района и городского поселения, административного центра района, в единую администрацию. В соответствии с действующим Федеральным законом № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в зависимости от целей и организационно-правового содержания межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в трех основных формах [6]:

• образование советов и иных объединений муниципальных образований (так называемое ассоциативное сотрудничество);
• заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности (так называемое договорное сотрудничество);
• создание хозяйственных и некоммерческих межмуниципальных организаций (так называемое хозяйственное сотрудничество).

Межмуниципальное сотрудничество в России развивается в основном в политической сфере и носит общероссийский и межрегиональный характер. Развитию хозяйственных связей муниципальных образований в регионах и экономической интеграции поселений и муниципальных районов не уделяется должного внимания. На практике чаще всего используются далеко не самые эффективные способы решения, в частности в большинстве случаев поселения предпочитают делегировать исполнение полномочий другим муниципальным образованиям — муниципальным районам. По мнению Е.С. Арумовой эффективность управления социально-экономическим развитием муниципального образования посредством межмуниципального сотрудничества характеризует степень способности и готовности администрации создавать максимально благоприятные условия для достижения качественно нового уровня производства и предоставления товаров и услуг для удовлетворения потребностей населения [7].

Анализ зарубежного опыта некоторых европейских стран показывает, что, например, во Франции межмуниципальное сотрудничество было нормативно закреплено государством через принятие нескольких законов [8]:

• закон об управлении территориальными образованиями от 1992 г. закрепляет понятия «сообщество коммун» и «городское сообщество», чем укрепляет процесс межмуниципального сотрудничества;
• закон Шевенмана 1999 г. рационализирует процесс межмуниципального сотрудничества созданием трех публично-правовых структур межмуниципального сотрудничества (ПСМС) с собственным налоговым режимом: сообщество коммун, сообщество агломерации, городское сообщество.

Рассмотрим кратко суть ПСМС. Сообщество коммун — ПСМС, объединяющая коммуны и предполагающая их совместную ответственность за результаты деятельности в рамках общего проекта в сфере развития и обустройства территории. Эта форма ПСМС предназначена для сельских коммун. Сообщество коммун представляет собой сообщество с наименьшей степенью интеграции, поскольку имеет наименьшее количество обязательных полномочий.

Сообщество агломерации — ПСМС, объединяющая коммуны и предполагающая их совместную ответственность за результаты деятельности в рамках общего проекта в сфере городского развития и обустройства территории. Эта структура предназначена для городских коммун и объединяет средние города.

Городское сообщество — ПСМС, объединяющая коммуны, общая численность жителей которых составляет 500 тыс. чел., и предполагающая их совместную ответственность за результаты деятельности в рамках общего проекта в сфере городского развития и обустройства территории.

Управление межмуниципальными структурами обеспечивается органом, объединяющим мэров коммун (иногда он существует в неформальной форме): это бюро или «собрание мэров». Так, в межмуниципальных структурах размежевание происходит, скорее, по территориальному признаку (например, между городом-центром и близлежащими коммунами), чем по политическому.

При передаче полномочий ПСМС должны соблюдаться два основных принципа, регулирующих деятельность структур межмуниципального сотрудничества:

• принцип специализации, согласно которому структуры межмуниципального сотрудничества могут действовать только в рамках переданных им полномочий.
• основной принцип — принцип исключительности. В соответствии с этим принципом после передачи полномочий ПСМС — единственный орган, который может реализовы-вать задачи в рамках этих полномочий. Другими словами, передача полномочий обозначает немедленный и полный отказ коммун от переданных полномочий [8].

Таким образом, можно сказать, что во Франции, в отличие от России, при межмуниципальном сотрудничестве полномочия муниципальных образований могут быть переданы специально создаваемым органам. Подобный опыт мог быть реализован и в России, возможно, с некоторыми корректировками механизма. В частности, не создание новой системы территориальных образований, а формирование их на базе уже имеющихся. То есть наделенные полномочия должны оставаться в совместном ведении структуры межмуниципального сотрудничества и муниципалитетов.

Отличительной особенностью организации межмуниципальной кооперации в Германии является возможность у муниципалитетов выбирать организационно-правовые формы как публичного, так и частного права. Кроме того, существуют возможности сотрудничества и без создания каких бы то ни было организационных структур [5].

Создание структуры межмуниципального сотрудничества на территории одного из муниципалитетов требует и его финансирования. Поэтому для действительно реального межмуниципального сотрудничества необходимо также внести коррективы и в бюджетное законодательство. В частности, предусмотреть в бюджетной классификации статьи расходов и доходов по передаче средств местных бюджетов из одного бюджета в другой на основе соглашения, и не в виде субсидий или субвенций, а по конкретной статье на выполнение функций по заключенному соглашению. Например, в Вологодской области [2] созданы единые централизованные службы, предоставляющие услуги (по ведению бухгалтерского учета, правовому обеспечению и т. д.) администрациям поселений, испытывающим трудности при выполнении соответствующих функций или полномочий, которые должны финансироваться, по нашему мнению, из бюджетов всех муниципальных образований, несмотря на то, что учредителем этих служб выступает администрация района.

В Дании различают три разных типа организации межмуниципальной кооперации: кооперация ряда небольших муниципалитетов с одним крупным; создание общего руководства с участием всех муниципалитетов; создание различных типов компаний (кооперативные общества, товарищества, компании с ограниченной ответственностью, частные компании) [9]. Подобного опыта организации межмуниципального сотрудничества в России пока нет. Российское законодательство предусматривает возможность создания только межмуниципальных учреждений и межмуниципальных унитарных предприятий.

Создание структуры межмуниципального сотрудничества в виде организации межмуниципального предприятия или учреждения предполагает, что они будут коммерческими предприятиями, поскольку оказание услуг должно оплачиваться. Сегодня практика показывает, что на основе межмуниципального сотрудничества происходит, в основном, создание общих объектов инфраструктуры — обслуживания ЖКХ, системы водоснабжения, утилизации ТБО и др. По нашему мнению, не следует ограничиваться только объектами инфраструктуры. Поскольку Бюджетным кодексом РФ (ст. 80 «Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями») разрешается за счет средств местного бюджета предоставлять бюджетные инвестиции юридическим лицам в объекты капитального строительства, то на основе муниципально-частного партнерства следует создавать и коммерческие предприятия — межмуниципальные хозяйственные общества. Это касается тех вопросов местного значения, указанных в ст. 14 Закона № 131-ФЗ, по которым муниципальное образование (поселение) обязано создавать условия:

• для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах поселения;
• для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
• для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
• для развития сельскохозяйственного производства;
• для развития малого и среднего предпринимательства.

Эти услуги могут предоставляться только частным бизнесом. Одному поселению из-за низкой финансовой обеспеченности, будет не под силу предоставить достаточный объем бюджетных инвестиций юридическим лицам для создания подобных предприятий, поэтому и требуется развивать межмуниципальные хозяйственные общества, вклады в капитал которого будут консолидироваться за счет доходов бюджета нескольких поселений и привлечения частных инвесторов. В таком виде межмуниципальное хозяйственное сотрудничество будет выгодно не только муниципальным образованиям, но и предпринимателям, которые будут вовлечены в этот процесс, так как оно существенно повышает возможности по расширению сферы деятельности и сбыта продукции, оказания услуг, а также концентрирует инвестиции.

Результатом функционирования межмуниципальных хозяйственных обществ будет являться увеличение налогового потенциала муниципальных образований — участников соглашений, а следовательно, и повышение доходов местных бюджетов. Увеличение поступлений в доходы бюджета будет осуществляться за счет механизма распределения прибыли межмуниципальных хозяйственных обществ — после уплаты налога на прибыль; оставшаяся часть распределяется на прибыль обществу для его дальнейшего развития и учредившим его муниципальным образованиям пропорционально вложенным средствам. Возможность реализации такого механизма должна быть прописана в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в ст. 68 «Межмуниципальные организации», поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 68 Закона № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Однако по Закону № 131-ФЗ межмуниципальные хозяйственные общества не предполагают участие каких-либо физических лиц и юридических лиц, за исключением представительных органов муниципальных образований. По нашему мнению, необходимо внести коррективы в законодательный акт о возможности участия в межмуниципальных хозяйственных обществах индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Исходя их характера задач, решению которых будет способствовать межмуниципальное соглашение, следует различать два вида соглашения:

• межмуниципальное соглашение по решению задач, связанных с непосредственным выполнением законодательно закрепленных за уровнем местного самоуправления функций, т. е. функциональное соглашение;
• межмуниципальное соглашение по решению задач, связанных с экономическим развитием муниципальных образований, обозначенных в Стратегиях социально-экономического развития муниципального образования на период до 2020 года, т. е. стратегическое соглашение.

Вторым направлением повышения налогового потенциала муниципальных образований является развитие налогооблагаемых баз в виде наращивания экономического потенциала путем учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Некоторыми российскими экономистами предлагается методика создания межмуниципального бизнес-инкубатора для развития малого бизнеса [11]. Эта идея в последнее время получает активное внедрение, так как в результате объединения ресурсов при учреждении межмуниципального бизнес-инкубатора могут быть получены дополнительные финансовые ресурсы за счет повышения налогового потенциала (а следовательно, увеличения налоговых доходов), увеличения неналоговых доходов (за счет поступления арендных платежей) и возможности получения межбюджетных трансфертов в виде стимулирующих дотаций за повышение налогового потенциала для участников — муниципалитетов.

Если в создаваемых проектах участвуют несколько поселений, например, организация располагается на 13 земельных участках пяти сельских поселений [12], а все налоговые доходы зачисляются в бюджет муниципального района, то муниципалитеты — поселения теряют экономический стимул в проекте, так как доходы в их бюджет будут поступать только по межбюджетным трансфертам, доля которых будет увеличиваться в собственных доходах, что приведет к ограничениям в управлении финансовыми ресурсами в соответствии со ст. 136 «Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации» Бюджетного кодекса РФ [13]. Поэтому необходим механизм распределения налоговых доходов, поступающих от межмуниципальных организаций.

Проведенное теоретическое исследование существующей теории и практики межмуниципальных соглашений позволяет сделать вывод, что в настоящее время в России назрела необходимость активизации процесса объединения финансовых ресурсов для создания межмуниципальных хозяйственных предприятий в целях повышения налогового потенциала муниципальных образований.

В заключение можно сделать вывод, что межмуниципальное хозяйственное сотрудничество приводит к эффектам трех видов:

1. экономическому — при создании общих инфраструктурных проектов, которые бы позволили при совпадающих по направленности интересах объединить технические возможности и финансовые средства с целью их более рационального использования;
2. социальному — характеризующему степень удовлетворенности населения качеством жизни;
3. организационному — выражающемуся в усилении взаимосвязи и взаимодействия муниципальных образований, повышении согласованности и упорядоченности отдельных процессов и качества их функционирования.

---

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Рагозина Л. Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом. URL: http://www.krags.ru/. ../pravovoeobespecheniera zlichnyhformmezhmunickooperecii.doc

2. Гутникова Е.А. Межмуниципальное сотрудничество как фактор активизации экономического и социального развития // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2012. Вып. 6(24).

3. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/mezhm unitsipalnoe-sotrudnichestvo-kak-faktor-aktivizatsii-ekonomicheskogo-i-sotsialnogo-razvitiya

4. Положение о порядке участия муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан в организациях межмуниципального сотрудничества. URL: http://www.ufimadm.ru/Sovet /74_01.08.2013.doc

5. Гришанова О.А. Оптимизация финансирования бюджетных расходов муниципалитетов посредством межмуниципальной кооперации // Экономика, экология и общество России в 21-м столетии: сб. науч. тр. 12-й Междунар. науч.-практ. конф. СПб.: Изд. Политехн. ун-та, 2010. С. 67.

6. Маркварт Э., Исупова С. Межмуниципальное сотрудничество в Германии // Вопросы развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества. Москва, ноябрь 2009 г. URL: http://www.krags.ru/wp-content/uploads/.pdf

7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон № 131 от 06.10.2003 г., ст. 8 и 68.

8. Арумова Е.С. Межмуниципальное сотрудничество как механизм управления местным развитием // Теория и практика общественного развития. 2012. № 4. URL: http://www.teoria-practica.ru/-4-2012/economics/arumova.pdf

9. Межмуниципальное сотрудничество во Франции: [выступление в России, май, 2010 г. / Клеман Фурши, Service Public 2000]. URL: http://www.coopregion.ru/uploaded/Actualites%20dec emb re%202009/HCE/intercommunalite-RU.pdf

10. Пиндт Х. Столетний опыт кооперации в Дании // Вопросы развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества. Москва, ноябрь 2009 г. URL: http://www.krags.ru/wp-content/uploads/.pdf

11. Стратегия социально-экономического развития сельского поселения Спешнево-Иванов-ский сельсовет на период до 2020 года.

12. URL: http://admdankov.ru/municipal/129? task=view

13. Ладыгин В.В. Возможности создания муниципального бизнес-инкубатора с использованием механизмов межмуниципальной кооперации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. URL: http://ecsocman.hse. ru/data/2011/12/29/1270392933/%D0%9B%D0%B0% D0%B4%D1%8B%D0%B3%D0%B8%D0%BD%2025 -38.pdf

14. В Липецкой области созданы еще две особые экономические зоны. URL: http://gorod48.ru/ pda/news/180827/

15. Бюджетный кодекс Российской Федерации № 145-ФЗ от 31.07.1998 г. (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2014 г.). URL: www.consul tant.ru