Руководство по инвестиционной политике ОЭСР — ключ к увеличению инвестиций

Коваль А.А.
научный сотрудник Всероссийской академии
внешней торговли Минэкономразвития РФ (ВАВТ)
эксперт Клуба «Россия-ОЭСР ВАВТ»

Вопросы совершенствования инвестиционной политики находятся в центре внимания российских исследователей, так как именно плохой инвестиционный климат считается главным препятствием для успешного инвестиционного взаимодействия России с другими странами, что негативно отражается на привлечении инвестиций в национальную экономику (Глинкина, 2014. С. 50). Прямые иностранные инвестиции оказывают серьезное влияние на экономику России, поскольку их приток способствует развитию реального сектора национальной экономики (Зименков, 2009) и укреплению ее инновационного потенциала (Гусев, 2011). Однако в последнее время наблюдается снижение инвестиций. В условиях невысокой транспарентности и низкой эффективности основ регулирования и недостаточно благоприятной деловой среды сложно сказать, какие меры дали бы наибольшую отдачу.

Для решения этой задачи можно использовать Руководство по инвестиционной политике ОЭСР (Policy Framework for Investment, PFI). С помощью этого руководства можно провести комплексный анализ и мониторинг российской инвестиционной политики, а также выявить проблемы инвестиционного сотрудничества на региональном уровне. Несколько лет назад аббревиатура PFI ассоциировалась с частной финансовой инициативой (Private Finance Initiative), но сегодня эти три буквы во всем мире обозначют флагманский инструмент инвестиционной политики ОЭСР.

Что такое PFI и как его используют

Первая редакция PFI вышла в 2006 г. В ее разработке участвовали страны - члены ОЭСР, а также 30 государств-нечленов, в том числе Аргентина, Бразилия, Чили, Китай, Египет, Эстония, Индия, Индонезия, Израиль, Словения, ЮАР и Россия. В 2013 г. PFI начали пересматривать и адаптировать к новым вызовам экономики и потребностям как развитых стран, так и развивающихся. Новая версия PFI была опубликована летом 2015 г.

Задача PFI — об этом говорится в преамбуле, сформулированной на основе Монтеррейского консенсуса Международной конференции по финансированию развития 2002 г.¹, — мобилизация частных инвестиций, которые поддерживают инклюзивный экономический рост и устойчивое развитие, способствуя благополучию людей во всем мире. PFI стал наиболее полным и системным документом по улучшению инвестиционных условий из когда-либо разработанных, этот инструмент не только направлен на формирование предпосылок для привлечения большего объема прямых иностранных инвестиций, но и способствует максимизации положительного эффекта от инвестиций — развитию «зеленых» инвестиций, привлечению капиталовложений в инновационные секторы экономики и т. д. В PFI отражены основные аспекты инвестиционной политики, проанализировав которые государство сможет выявить существующие препятствия для притока прямых иностранных инвестиций в экономику и определить ключевые меры по повышению привлекательности национальной экономики для иностранных инвесторов (OECD, 2015).

Обновленный вариант PFI 2015 г. включает вопросы в следующих областях: общие основы политики, инвестиционная политика, стимулирование и поощрение инвестиций, торговая политика, политика в сфере конкуренции, налоговая политика, корпоративное управление, политика, направленная на повышение ответственности ведения бизнеса, развитие человеческих ресурсов, инвестиции в инфраструктуру, финансирование инвестиций, государственное управление и инвестиционные основы «зеленого» роста. Предполагается, что, последовательно ответив на эти вопросы, государство сможет выявить сохраняющиеся ограничения в отношении инвестиций и определить меры по их преодолению.

Для помощи в решении этих задач ОЭСР в 2006 г. выпустила Обзор лучших практик. В этом документе ОЭСР постаралась предложить заинтересованным государствам возможные ответы на вопросы, заданные в PFI, и разработала инструментарий² по решению задач, поставленных в PFI. Инструментарий PFI объясняет, как национальные основы регулирования влияют на принятие решения инвестором, и определяет, какие конкретные шаги должны быть предприняты в данной области, чтобы повысить инвестиционную привлекательность экономики. При этом в самом инструментарии подчеркивается, что подход к его использованию может существенно различаться в зависимости от особенностей государства: страны, которые применяют PFI на регулярной основе, могут сосредоточиться только на отдельных областях политики для максимизации положительных эффектов от инвестиций в экономику, другим государствам рекомендуется комплекс но использовать разработанный инструментарий, чтобы создать надежную и эффективную нормативно-правовую основу инвестиционной политики.

Как отмечает старший экономист Директората ОЭСР по финансам и вопросам предпринимательства, руководитель Обзоров но инвестиционной политике С. Томсен, чтобы лучше понять PFI, нужно увидеть этот инструмент в работе³. PFI используется:

• ОЭСР для анализа эффективности национальной инвестиционной политики в разных странах;
• региональными объединениями для развития диалога по вопросам совершенствования инвестиционной политики;
• национальными правительствами для проведення мониторинга инвестиционной политики.

Анализ эффективности национальной инвестиционной политики. Речь в первую очередь идет об использовании PFI в Обзорах инвестиционной политики ОЭСР. Подготовлено более двух десятков обзоров для стран Южной Африки, Азии, Евразии, Южной Америки, Ближнего Востока и Северной Африки. В 2008 г. вышел Обзор инвестиционной политики России (OECD, 2008), где также использовались инструменты PFI. Основные акценты в нем были сделаны на препятствиях для иностранных инвестиций, связанных с определением стратегических секторов экономики, на инвестициях в энергетическую отрасль и на внедрение эффективных практик корпоративного управления и ответственного ведения бизнеса в крупнейших российских компаниях.

Выявление проблем инвестиционного сотрудничества на региональном уровне. PFI используется в качестве основы для развития регионального сотрудничества по вопросам улучшения инвестиционной политики. В частности, на его основе обсуждались вопросы совершенствования инвестиционной политики в Африке и Юго-Восточной Европе. Так, в 2006 г. ОЭСР при активном сотрудничестве с Новым партнерством в интересах развития Африки (НЕПАД) — программой, реализуемой участниками Африканского союза, — организовала в Конго круглый стол на тему «Мобилизация частных инвестиций в Африку в поддержку развития». Использование PFI в совместной работе ОЭСР и НЕПАД позволило выявить локальные препятствия для мобилизации инвестиций и определить пути улучшения инвестиционного климата при условии развития регионального сотрудничества.

В Юго-Восточной Европе на базе PFI создан региональный инструмент «Индекс инвестиционных реформ» (Investment Reform Index)⁴, с помощью которого страны-соседи могут измерять прогресс реформ инвестиционной политики и совместно обсуждать эту проблему. Индекс инвестиционных реформ учитывает основные особенности региона и фокусируется на следующих областях: инвестиционная политика, развитие человеческого капитала, торговая политика и снятие ограничений, доступ к финансированию, реформа регулирования и парламентские процессы, анализ налоговой политики, инфраструктура для инвестиций и политика в отношении малого и среднего бизнеса. PFI способствовал развитию диалога по вопросам инвестиций в Азии при активном участии Азиатского банка развития. Инструмент ОЭСР использовали многие азиатские страны, включая Камбоджу, Индию, Индонезию, КНР и Вьетнам.

В 2014 г. ОЭСР предприняла ряд шагов по укреплению взаимодействия со странами АСЕАН в сфере инвестиционной политики. В декабре 2014 г. в Джакарте состоялась совместная Конференция по инвестиционной политике АСЕАН —ОЭСР. Усиление взаимодействия ОЭСР с региональной организацией государств Юго-Восточной Азии объясняется ростом потока инвестиций из стран ОЭСР в регион АСЕАН. Если в 2000 г. объем прямых иностранных инвестиций из стран ОЭСР в АСЕАН составлял менее 20 млрд долл. США, то в 2013 г. этот показатель увеличился более чем в 3 раза⁵. Для дальнейшего наращивания инвестиционного потенциала стран — участниц АСЕАН ОЭСР рекомендует: совершенствовать механизмы регулирования экспроприации и защиты прав интеллектуальной собственности, улучшить доступ к альтернативным способам разрешения споров (содействовать развитию посредничества и медиации и обеспечить ратификацию Нью-Йоркской Конвенции о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений для улучшения доступа к международному арбитражу во всех странах-участницах), а также развивать систему международных соглашений путем расширения применения соглашений о зонах свободной торговли и двусторонних инвестиционных соглашений.

Мониторинг национальной инвестиционной политики. Инструмент PFI может применяться отдельными государствами в качестве индикатора совершенствования инвестиционной политики. Однако российскими органами государственной власти в настоящее время он не используется. Россия мало участвует в активном международном диалоге — как на глобальном, так и региональном уровнях — по вопросам улучшения инвестиционного климата на основе использования PFI, несмотря на непосредственное участие в разработке этого документа.

Что PFI говорит о России

Отвечая на вопросы, предложенные PFI, можно выявить, что препятствует улучшению инвестиционного климата в России и институциональному развитию национальной экономики.

1. Совершенствования требует существующий механизм оценки регулирующего воздействия (ОРВ), реализуемый Минэкономразвития России. Основными целями ОРВ как ключевого механизма регуляторной политики выступают устранение неоправданных барьеров для бизнеса и, как следствие, снижение нагрузки на бизнес и стимулирование развития частного сектора. Именно избыточное регулирование создает препятствия как для внутренних, так и для внешних инвестиций. Процедура ОРВ в России может быть улучшена с учетом лучших зарубежных практик, анализом и обобщением которых занимается ОЭСР.

Например, Россия может использовать опыт Великобритании, который признается ОЭСР в качестве лучшей практики. В Великобритании в 2013 г. на смену правйлу «one-in, one-out» пришло правило «one-in, two-out», которое определяет, что новая мера, предусматривающая расходы для бизнеса или организаций гражданского общества, может быть введена, если отменены меры и нагрузка на бизнес не увеличивается, а уменьшается⁶. Более того, для снижения нагрузки на бизнес, в том числе связанной с необходимостью регулярного мониторинга новых правил, и обеспечения транспарентности нормативно-правовых основ регулирования предпринимательской деятельности Департамент по делам бизнеса, инноваций и навыков два раза в год, в так называемые «общие даты вступления в силу» 6 апреля и 1 октября (common commencement dates, CCD), публикует список:

• новых бизнес-правил, которые вступят в силу в ближайшие 6 месяцев;
• существующих правил, которые прекратят свое действие в ближайшие 6 месяцев;
• отчет ведомств по работе в сфере сокращения издержек для бизнеса⁷.

ОРВ в России не создает подобных условий для бизнеса. Существенно снижается эффективность регуляторной политики из-за отсутствия инструментов оценки фактического воздействия принятых актов регулирования и нераспространения действия данного механизма на проекты, рассматриваемые в Государственной думе РФ.

2. Отсутствуют эффективные механизмы защиты прав иностранных инвесторов. В России не используются в должной мере альтернативные способы разрешения международных инвестиционных споров. Инвесторы предпочитают использовать Конвенцию о порядке разрешения инвестиционных споров между государствами и иностранными лицами 1966 г. (Конвенция МЦУИС, Вашингтонская конвенция⁸). В соответствии с Конвенцией ООН учредила Международный центр по урегулированию инвестиционных споров, была создана правовая основа для примирения сторон и арбитражных процедур в случае международных инвестиционных споров.

Конвенция подписана Россией в июне 1992 г., но не ратифицирована. Поэтому участники инвестиционных договоров не могут использовать механизмы, заложенные в ней. Например, иностранные инвесторы, осуществляющие инвестиции в российскую экономику, не имеют возможности защищать свои права в рамках МЦУИС.

Для снижения неопределенности в регулировании инвестиционной деятельности необходимо расширять сферу применения двусторонних инвестиционных соглашений. К настоящему времени Россией заключено 76 двусторонних инвестиционных соглашений, однако все они носят рамочный характер и не создают условий для реализации инвестиционных проектов в отдельных отраслях. Более того, Россия не заключила рамочные соглашения о поощрении и взаимной защите капиталовложений с рядом государств — Бразилией (партнер России по БРИКС), Киргизией (партнер России по ЕАЭС, ШОС и СНГ), Чили и др. На практике осуществляется взаимное инвестирование, но поскольку нет соглашений о защите инвестиций и договоров о правовой помощи, отсутствуют правовые рамки для защиты инвесторов и основания для признания и исполнения иностранных судебных решений.

---

Использование в России инструментария, представленного в Руководстве по инвестиционной политике ОЭСР (PFI), позволит решить две разные задачи: обеспечить интеграцию России в международный диалог о совершенствовании инвестиционной политики и улучшить инвестиционный климат за счет повышения предсказуемости, качества и транспарентности регулятивных мер. Помимо внутреннего анализа инвестиционной политики эффективной мерой может стать получение внешней оценки инвестиционного климата России от ОЭСР путем проведения странового обзора инвестиционной политики на основе PFI. Подобные обзоры проводились в 2004, 2006 и 2008 гг. С момента проведения последнего обзора прошло семь лет, а за это время государственная политика в сфере инвестиций претерпела существенные изменения и сталкивается уже с совершенно другими проблемами, для решение которых необходим комплексный подход, учитывающий лучшие международные практики и особенности российской экономики.

---

¹ ООН. Монгеррейский консенсус Международной конференции но финансированию развития: Декларация. 2002. 18 22 марта, http: //www.un.org/ru /documcnts/decI_conv/ declarations ^/monterrey.shtmI.

² http: www.oecd.org investment / toolkit

³ http://oecdinsights.org/2015/05/11/the-pol icy-framework-for-investment-what-it-is-why-it-exists-how-its-been-used-and-whats-new/.

⁴ http://www.oecd.org/countries/romania/south-easteuropcinvestmentreformindex.htm.

⁵ http://www.slideshare.net/OECD-DAF/franois-2014aseanoecdconference?utm_source= slideshow&utm_medium=ssemail&utm_campaign=download_notification.

⁶ Better Regulation Framework Manual. Practical Guidance for UK Government Officials. 2015. https: //www.gov.u k /govern ment/uploads/system /uploads/attach ment_data/fі le/414820/ bis-13-1038-better-regulation-framework-manual-guidance-for-officials.pdf.

⁷ https://www.gov.uk/government/collections/one-in-two-out-statement-of-new-rcgulation.

⁸ Конвенция об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими или юридическими лицами других государств (ИКСИД/ICSID) Регистр текстов международных конвенций и других документов, касающихся права международной торговли: в 2-х т. Т. її. Нью-Йорк: ООН, 1973. С. 54 77.

---

Список литературы

Гусев К. Н. (2011). Иностранные инвестиции как фактор развития инноваций в России // Банковское дело. № 4. С. 23—28. [Gusev К. N. (2011). Foreign investment as a factor of innovation development in Russia. Bankovskoe Delo, No. 4, pp. 23-28. (In Russian).]

Зименков P. И. (2009). Иностранные инвестиции в России как инструмент повышения эффективности национальной экономики // Вестник Академии. № 3. С. 6 — 8. [Zimenkov R. I. (2009). Foreign investment in Russia as a tool to improve the efficiency of the national economy. Vestnik Akademii, No. 3, pp. 6 — 8. (In Russian).]

Глинкина С. П. (ред.) (2014). Новое направление российской внешней и внешнеэкономической политики — взаимодействие в БРИКС. М.: Институт экономики РАН. [Glinkina S. Р. (ed.) (2014). The new direction of Russian foreign and foreign economic policy — cooperation in BRICS. Moscow: Institute of Economics, RAS. (In Russian).]

OECD (2008). OECD investment policy reviews: Russian Federation. Strengthening the policy framework for investment. Paris: OECD Publishing.

OECD (2015). Policy framework for investment. Paris: OECD Publishing.