Становление системы планового распределения финансовых ресурсов

Р. Белоусов

В то же время первая пятилетка была призвана качественно изменить структуру народного хозяйства страны путем ускоренной индустриализации. В первую очередь речь шла о резком расширении энергетического комплекса и металлургии. Все основные задания плана были сбалансированы. Причем предполагалось первоначально финансирование строительства новых заводов, угольных шахт и электростанций осуществить за счет долгосрочных кредитов банка, текущие расчеты - оформлять в виде соответствующих векселей, то есть краткосрочных кредитов. При этом имелось в виду, что по мере приема строящихся объектов в эксплуатацию они начнут реализовывать товарную продукцию; вырученные деньги будут использованы для возмещения издержек, а также для погашения долгосрочных и краткосрочных кредитов. На практике все получилось по-другому. Сроки завершения строительства и освоение проектной мощности большинства объектов по разным причинам, чаще всего из-за низкой квалификации кадров, затягивались. Издержки вновь освоенной продукции были значительно выше первоначальных плановых нормативов. Общий результат - в первой пятилетке вся тяжелая промышленность оказалась убыточной и возвращать полученные кредиты не могла.

Кредитный вариант финансирования капитального строительства и вексельного обращения нужно было срочно заменить, но чем?

Для периода НЭПа было характерно при заключении сделок купли-продажи широкое применение коммерческих кредитов в форме векселей. Покупатель вместо выплаты денег подписывал документ о признании долга и обязательства погасить его в определенный срок. Такой вексель можно было "учесть" в коммерческом банке и получить деньги. Но в условиях жесткой плановой системы управления материальными и финансовыми потоками требовалась адекватная система денежных расчетов. Коммерческий кредит не соответствовал таким требованиям.

Первым шагом кредитной реформы стало "прикрепление" каждого предприятия к одному банку, который осуществлял денежные расчеты с поставщиками сырья и получателями готовой продукции, причем в безналичной форме. Свободу и независимость коммерческих кредитов пришлось не просто ограничивать, а ликвидировать. Кредит подчинили плану. Разработка жестких нормативов кредитных лимитов исходя из принципа распределения денежных ресурсов должна была обеспечивать движение материальных ресурсов по маршруту, начерченному планом. Иными словами, банковские кредиты перемещались из сферы коммерции и рынка в сферу плановых директив и нормативов. Такое решение проблемы сопровождалось увеличением эмиссии денег. Это, в свою очередь, обусловило необходимость корректировки кредитной реформы, что явилось ее вторым этапом.

И предусматривалось, что постоянные потребности в материальных запасах и вложениях в незавершенное производство следует удовлетворять за счет собственных оборотных средств предприятия, а временные нужды, вызванные преимущественно сезонными колебаниями, сделать объектами кредита банка. При этом были провозглашены принципы срочности и возвратности кредита. Теоретических возражений против этого не возникало. Использование банковских кредитов на временные потребности предприятий сочеталось с возвратностью кредита. Но практически эта идея оказалась нереальной. Она оборвала связи банка с рядом важнейших отраслей хозяйства страны, особенно промышленности, поскольку кругооборот средств в них не имел сезонного характера.

Так, оставалась нерешенной проблема кредитных связей с тяжелой промышленностью и машиностроением. В данной отрасли пошли путем долевого участия банковских кредитов в формировании оборотных средств предприятий. Таким образом, Госбанк искал новые формы кредитования производства, и его средства скоро стали важнейшим источником формирования оборотных средств практически во всех отраслях. Казалось бы, широкое использование банковских кредитов в движении финансовых ресурсов не укладывалось в рамки плановой системы. В действительности система народнохозяйственного планирования в 1930-е гг. полностью подчинила себе систему Госбанка. Это было достигнуто путем утверждения правительством квартальных кредитных планов. Они определяли отраслевое распределение кредитов по министерствам. В таких условиях банковский кредит был уже не экономическим инструментом воздействия на деятельность предприятий, а заранее запланированным источником пополнения оборотных средств хозяйственных единиц. Кредит, размеры которого определялись "сверху", становился элементом планово-директивного распределения финансовых ресурсов. Конечно, некоторые элементы кредитных отношений в операциях Госбанка сохранились. Выданные ими в пределах лимита ссуды должны были возвращаться в заранее обусловленные сроки и быть обеспечены определенными материальными ценностями или находить выражение в объемах произведенных работ.

Система Госбанка потеряла возможности активного воздействия на хозяйственную деятельность. Сам Госбанк в такой системе превращался в учреждение, распределявшее образовавшиеся в ходе воспроизводства денежные ресурсы по отраслям и предприятиям в увязке с заданиями народнохозяйственного плана. Больше оперативной самостоятельности и ответственности он сохранил в качестве эмиссионного и расчетного центра страны и, выполняя "эмиссионную директиву", был обязан самостоятельно через инкассацию торговой и иной денежной выручки вести строгий контроль за расходованием наличных денег предприятиями и организациями.

Логично, что в таких условиях все капитальное строительство производилось в основном за счет безвозвратного бюджетного финансирования. Переход от долгосрочного кредитования капитального строительства к его безвозвратному финансированию был логически увязан со всей складывающейся в 1930-е гг. новой системой хозяйствования. В то же время этот шаг снизил ответственность банков, плановых органов, руководителей строек и предприятий за эффективное использование накоплений, что в конечном счете нанесло ущерб всему делу хозяйственного строительства.

При объективной невозможности финансирования программы индустриализации страны за счет долгосрочных банковских кредитов и переложении решения это трудной задачи на государственный бюджет возникал вопрос: где найти новые емкие источники для формирования его доходной части? Отвечать на него вновь должны были финансисты. Практически им пришлось в сжатые сроки подготовить и провести новую налоговую реформу. Суть ее заключалась в замене существовавших тогда многих видов поступлений денег в бюджет на два основных платежа - налог с оборота и отчисления от прибыли. Налоговая реформа, как и кредитная, прошла два этапа. Первоначально оба платежа вносились предприятиями исходя из плановых показателей реализации продукции и прибыли. Однако эта система оказалась слишком тяжелой для предприятий, большая часть которых не справлялась с плановыми заданиями, особенно по прибыли. Поэтому платежи начали исчисляться исходя из фактически достигнутых показателей.

В годы первой и второй пятилеток налог с оборота превратился в основной источник формирования доходной части государственного бюджета. Немаловажное значение имел тот факт, что система взимания налога с оборота была предельно простой и потому надежной и относительно дешевой. Постепенно сфера товарооборота, где взимался этот налог, сузилась до небольшой группы товаров: мука, сахар, ткани, кожа, винно-водочные изделия, табак и парфюмерия. Очевидно, что взимать налог один раз на стадии производства муки проще, надежнее и дешевле, чем на стадии выпечки самого разнообразного ассортимента хлебных изделий. То же самое можно сказать относительно связок: ткани и одежда, кожи и обувь, табак и папиросы.

Прямые налоги на доходы населения в 1930-е гг. не имели большого значения как источник доходной части бюджета. В то же время активное воздействие на распределительные отношения оказывали более гибкие инструменты финансово-кредитной системы: государственные займы, размещаемые среди населения, и вклады в сберегательных кассах, которые широко использовались государством для финансирования индустриального, хозяйственного и культурного строительства.

Налог с оборота явился важным экономическим изобретением советских финансистов. Они придали ему ряд новых качеств: обязательность платежа, независимо от финансового положения производителя товара; стабильность размера, что повышало устойчивость доходной части бюджета; уплата налога в установленные сроки, это служило предпосылкой относительно равномерного поступления денег в бюджет и своевременного выделения денежных средств для финансирования мероприятий, предусмотренных планом.

Уже во второй пятилетке сложилась новая, экономически более обоснованная система планового ценообразования. При установлении уровня цены специализированные государственные органы учитывали его среднюю себестоимость продукта или услуги, необходимость соблюдения определенного соотношения цен, прежде всего на взаимозаменяемые товары; государственную политику сдерживания потребления спиртных и табачных изделий, другие факторы. В новых условиях роль налога с оборота несколько понизилась.

В последнее пятилетие перед войной значительным для бюджета стало финансирование разработки и освоения производства новых видов вооружений. Финансовым работникам следовало изыскивать дополнительные резервы и превращать их в доходы бюджета.С начала Великой Отечественной войны работа специалистов, оставшихся работать в системе Министерства финансов, еще в большей степени была сориентирована на то, чтобы максимально быстро и полно профинансировать перевооружение действующей армии новой боевой техникой. Главная задача состояла в том, чтобы на ходу изменить соотношение боевой мощи двух сражающихся сторон в пользу Красной армии. С большим напряжением всей финансовой системы и немалыми жертвами эта цель была все же достигнута.

Качество и обоснованность финансовой политики тех трудных лет оперативно проверялась движением линии фронта. При этом следует различать особенности двух этапов взаимодействия финансов и военной промышленности с действующей армией. Начальный этап (два первых военных года) отличался запредельной нагрузкой на все стороны жизнедеятельности людей и большими потерями, вызванными отступлением Красной армии, массовой эвакуацией и разрушением многих важных производственных объектов. Все это существенно ослабило финансовый потенциал России, породило дефицит ее государственного бюджета, обусловило необходимость дополнительной эмиссии денег и обесценение рубля на "свободном" крестьянском и черном рынках.

Второй этап характеризовался укреплением организации и управления по существу новым военным народным хозяйством, а также начавшимся ростом всей экономики, включая гражданские отрасли. Прекратилось падение валовых сборов зерновых и сокращение поголовья скота. Стабилизировались и с 1944 г. начали увеличиваться заготовки хлеба.

При этом заметно улучшились качественные показатели работы военной экономики: возросла производительность труда, повышалась эффективность использования материальных ресурсов. В целом за четыре года войны, включая 1944-й, себестоимость сравнимой продукции снизилась на сумму около 50 млрд. руб. (в 1942 г. все доходы государственного бюджета составляли 165 млрд. руб.). Результативный режим экономии позволил увеличить накопления.

Эти перемены тесно взаимодействовали с развитием финансовой системы. Начался рост доходов государственного бюджета. Удалось, наконец, сократить, а затем и ликвидировать его дефицит. Победа в войне была одновременно победой советской финансовой системы и ее людей, которые сумели решить задачи, которые многие считали неразрешимыми.

Однако практически сразу же, т. е. в мае 1945 г., началась "холодная" война, которая вылилась в форму изнурительной гонки вооружений нового поколения. Несмотря на то что национальный доход СССР был примерно в 2 раза меньше, чем США, опираясь на свои преимущества, в 1970-х гг. он догнал, а на некоторых направлениях опередил лидера блока НАТО. Это позволило достигнуть и в течение 10-15 лет сохранять военно-стратегический паритет с главным противником в холодной войне. Впервые по запасам атомного оружия СССР превзошел США в 1978 г. Самый высокий уровень таких запасов в арсеналах страны зафиксирован в 1986 г. - 45 тыс. атомных бомб, головок для ракет и артиллеристских снарядов. Этого было больше чем достаточно для "убедительного" ответного удара в случае нападения на СССР.

Достижение этой стратегической цели потребовало напряжения сил народа. И вновь оно сопровождалось опасной перегрузкой финансовой системы. На долю оборонных расходов приходилось использовать 40% бюджетных ресурсов. Но главное было достигнуто: удалось парализовать два десятка американских планов атомного удара по городам, промышленным и научным центрам СССР и его союзников, т. е. сохранить не только мир, но и само существование Европы и Америки.

Решение этой трудной задачи обеспечивалось комплексом мероприятий, в том числе проведением в 1965 г. экономической реформы и повышением финансовой эффективности промышленности. Ее стратегическая цель заключалась в том, чтобы резко повысить полезную отдачу от пользования трудовыми коллективами государственной собственности, т. е. соединить интересы коллектива и отдельных работников с интересами государственными (общенародными). Для достижения этой цели существенно расширялась самостоятельность предприятий в организации и финансировании производства конкретной продукции и повышалась их ответственность за получение высоких конечных результатов.

Путь, по которому пошли разработчики реформы, заключался, прежде всего, в пересмотре показателей плана, директивно доводимых центральными органами до предприятий и по которым оценивалась их работа. При этом следует подчеркнуть, что авторы реформы не отказывались от централизованного управления народным хозяйством. Речь шла о разумном сочетании преимуществ централизованного руководства с самостоятельностью трудовых коллективов и максимальной их заинтересованностью в увеличении конечных результатов деятельности.

После активного и довольно острого обсуждения среди относительно небольшой группы специалистов, которые готовили проект реформы, была принята новая система показателей, доводимых до предприятия "сверху":

• по производству - общий объем реализуемой продукции в действующих оптовых ценах; важнейшие виды продукции в натуральном выражении (были отклонены показатели валовой и товарной продукции);
• по труду - общий фонд заработной платы (отклонены предложения об использовании показателей: количество работающих, средняя зарплата, производительность труда);
• по финансам - общая сумма прибыли и рентабельность производства, платежи в бюджет и ассигнования из бюджета (отклонен показатель снижения себестоимости);
• по капитальному строительству - общий объем централизованных капитальных вложений, в том числе объем строительно-монтажных работ; ввод в действие основных фондов и производственных мощностей за счет централизованных капитальных вложений;
• по внедрению новой техники - задание по освоению производства новых видов продукции и внедрению новых технологических процессов, комплексной механизации и автоматизации производства;
• по материально-техническому снабжению - объем плановых поставок предприятию сырья, материалов и оборудования, распределяемых вышестоящей организацией.

В пределах этих показателей предприятия должны были самостоятельно определять всю свою хозяйственную деятельность, включая детальную номенклатуру производимой продукции, основные показатели по труду, определять долгосрочные связи с потребителями их продукции и поставщиками средств производства.

Для стимулирования роста производительности труда и хозяйского отношения к общему делу были созданы целевые фонды, формируемые за счет прибыли. Подобный фонд директора существовал и раньше. Но по размеру он был незначительным и существенной роли в механизме стимулирования труда не играл.

Создавались крупные фонды стимулирования путем отчисления в них значительной доли прибыли. Это должно было создать прямую заинтересованность коллектива предприятия в повышении эффективности его работы. И поскольку объем прибыли зависел не только от результатов труда каждого, но и от слаженности действий всего коллектива, от его хозяйского отношения к использованию общественной собственности, система фондов призвана была создать качественно иные отношения работников к положению дел на предприятии.

Постановление о хозяйственной реформе предусматривало усиление роли прибыли в экономическом стимулировании и повышении материальной заинтересованности коллективов и отдельных работников предприятий в достижении лучших результатов работы. В соответствии с этим были образованы два фонда стимулирования: фонд материального поощрения и фонд социально-культурных мероприятий и жилищного строительства. Оба фонда образовывались за счет прибыли по определенным нормативам. Фонд материального поощрения становился источником не только текущего премирования работников за достижения в труде, но и выплат ежегодного вознаграждения, так называемой тринадцатой зарплаты. Введение таких выплат должно было создать заинтересованность работающих в конечных (по итогам года) результатах работы предприятий.

Второй фонд предназначался для строительства жилых домов и культурно-бытовых учреждений, а также улучшения культурно-бытового обслуживания коллектива. Он должен был создать условия для решения социальных вопросов в трудовых коллективах.

Хозяйственной реформой был предусмотрен и фонд развития производства. Необходимость его определялась тем, что при жесткой централизации распределения капиталовложений руководство предприятий и их коллективы были лишены возможности самостоятельно решать даже текущие вопросы совершенствования производственного аппарата. Без изменения такого порядка даже предложения о расширении самостоятельности предприятий исключались. В новом хозяйственном механизме фонд развития производства формировался за счет отчислений от прибыли, части амортизационных отчислений и выручки от реализации выбывшего имущества.

Образование трех новых фондов требовало значительных дополнительных финансовых ресурсов, не предусмотренных ни в финансовых планах отраслей народного хозяйства, ни в государственном бюджете. Поэтому было решено перевести на новые условия хозяйствования сначала лишь 43 наиболее "крепких" в финансовом отношении завода и фабрики. В первом квартале 1966 г. они приняли обязательства увеличить задание по прибыли по сравнению с государственным планом. Эти обязательства были значительно перевыполнены и обещанные фонды стимулирования удалось создать на каждом из этих предприятий.

Реформа оказывала стимулирующее воздействие на всю промышленность: повсеместно активизировалась экономическая работа, анализ затрат и результатов, поиск дополнительных резервов. Уже в следующем году новые условия хозяйствования были распространены на сотни заводов и фабрик, а к концу пятилетки свыше 90% всех предприятий в ведущей отрасли народного хозяйства были охвачены реформой. О конечных результатах нововведений можно судить хотя бы по следующим данным: объем прибыли в промышленности за 1966-1970 гг. увеличился в 2,5 раза (среднегодовые темпы ее роста - 20% против 10% за предыдущее пятилетие).

Преимущества новой системы планирования и стимулирования особенно заметно проявлялись на крупных предприятиях, которые имели больше возможностей для того, чтобы оперативно перестроить технологию, провести мероприятия по механизации и автоматизации производственных процессов, полнее использовать находящиеся в их распоряжении фонды для решения технических, экономических и социальных задач.