А. Н. Косыгин — министр финансов: борьба за жесткие бюджетные ограничения в послевоенной экономике СССР

А. В. Сафронов
Н. Ю. Пивоваров

В жизни Алексея Николаевича Косыгина был эпизод, который не получил должного освещения в биографиях советского премьера¹. С 16 февраля по 28 декабря 1948 г. он возглавлял Министерство финансов СССР. В жизнеописании любого другого государственного деятеля должность министра финансов была бы заметной ступенькой в карьере, но в биографии Алексея Николаевича на фоне его участия в структурах Государственного комитета обороны (ГКО), руководства легкой промышленностью, Госпланом и, конечно, советским правительством минфиновский период работы оказался забытым.

Рабочей гипотезой, объясняющей такой карьерный зигзаг, является предположение, что Косыгин был назначен в Минфин как своего рода временный «внешний управляющий» для проведения непопулярных решений, в первую очередь по усилению контроля за сбором налогов и по проверке выделения государственных дотаций предприятиям. Связано это было с тем, что высшее политическое руководство СССР сомневалось, что прежний министр А. Г. Зверев, занимавший эту должность уже 10 лет (с января 1938 г.), сможет провести необходимую перестройку.

Деятельность Косыгина на посту министра финансов СССР можно рассматривать в рамках современной дискуссии об особенностях экономики советского (командного) типа. Одна из них была осмыслена Я. Корнай в 1970 —1980-е годы как «мягкие бюджетные ограничения», под которыми подразумевалась готовность государства постоянно выделять деньги государственным предприятиям, независимо от их финансового состояния. Это, в свою очередь, вызывало хронический дефицит остальных видов ресурсов (Корнай, 1990). Тем самым ужесточение финансовой политики в конце четвертой пятилетки можно рассматривать как попытку советского руководства преодолеть важную уязвимость командной экономики.

Основными источниками в нашей работе стали фонд Минфина СССР в Российском государственном архиве экономики (далее — РГАЭ), где сохранились протоколы и материалы заседаний коллегий министерства — высшего совещательного органа Минфина, а также стенограмма Всесоюзного совещания руководящих финансовых работников, целиком посвященного недостаткам в работе финансовых органов. Важные материалы были выявлены в Российском государственном архиве социально-политической истории (далее — РГАСПИ). Главным образом, это решения высших партийных органов о деятельности Косыгина и министерства.

Задачи послевоенной перестройки финансов в СССР и политическая подоплека критики Министерства финансов

Год 1945-й принес не только победу в Великой Отечественной войне, но и, как ни парадоксально, рост доходной части бюджета страны (Будницкий, 2020). Однако окончание войны требовало отмены военного налога и других чрезвычайных сборов, которые надо было заменить поступлениями от прежних основных источников: налога с оборота, который фактически уплачивало население, покупая товары, и отчислений от прибыли предприятий. Для увеличения первого источника нужно было нарастить товарооборот, для увеличения второго — повысить прибыльность предприятий, желательно за счет сокращения издержек, а не роста цен. Эти задачи и определили направления финансовой политики четвертой пятилетки: денежную реформу 1947 г., реформу оптовых цен предприятий и восстановление принципов хозрасчета.

До войны, в 1940 г., государственный и кооперативный розничный товарооборот составил 175,1 млрд руб. в текущих ценах, а годовой фонд заработной платы, денежного довольствия, пенсии и пособия — только 169,9 млрд. Иными словами, за 1940 г. население потратило на покупку товаров все доходы и еще немного сбережений прежних лет. После войны соотношение зарплаты и товарной массы принципиально изменилось: в 1946 г. товарооборот составил 247,2 млрд руб., а в виде зарплаты, довольствия, пенсий и пособий было выплачено 257,2 млрд. Население не только не смогло потратить образовавшиеся во время войны запасы денег, но товаров в продаже не хватило даже на то, чтобы покрыть текущие доходы. Все это обусловило необходимость проведения денежной реформы, идея которой разрабатывалась с сентября 1942 г., а реализована она была в декабре 1947 г. (Кашин, 2007).

В целом для государства денежную реформу 1947 г. можно считать успешной. Она принесла в общесоюзный бюджет около 39,1 млрд руб., или почти 9,5% всех доходов советского бюджета в 1948 г.² Денежная масса в обращении сократилась за декабрь 1947 г. в 4,6 раза. Накопления были радикально «подрезаны» реформой (Кашин, 2007). Размер вкладов населения в сберкассах после реформы уменьшился на 3,6 млрд руб. Размер государственного займа сократился со 158,8 млрд руб. до 58,8 млрд, расходы на выплату процентов по займу из-за конверсии (перевыпуска на новых условиях) снижались ежегодно на 5 млрд руб. По итогам 1947 г. объем товарооборота составил 330 млрд руб., а в виде зарплаты и прочих платежей население получило 317 млрд. Таким образом, товаров стало больше, чем денег для их покупки, что, собственно, и позволило отменить карточки.

Второй главной задачей послевоенных финансов было восстановление на предприятиях «контроля рублем», или, как тогда говорили, принципов хозрасчета. Под последним с 1931 г. подразумевался не коммерческий расчет, а требование, чтобы предприятия выполняли план с минимальными издержками и снижали себестоимость произведенной продукции. Во время войны принципы хозрасчета оказались нарушенными, на рост издержек во многом закрывали глаза, а целые отрасли промышленности стали убыточными и требовали бюджетных дотаций. Если в 1940 г. дотация из бюджета хозорганам составляла 5,13 млрд руб., то по плану 1947 г. она достигла 37,95 млрд, то есть увеличилась в 7 раз³.

Сделать убыточные отрасли прибыльными можно было, повысив цены на их продукцию, но это привело бы к цепному росту цен во всем народном хозяйстве. Можно было также освободить их от уплаты налогов и/ или отчислений от прибыли, но в результате союзный бюджет лишился бы основных доходов. Требовалось найти оптимальную для каждой отрасли комбинацию повышения цен и снижения налога. Забегая вперед, отметим, что именно Косыгину пришлось решать эту непростую задачу, но здесь оказалось необходимым политическое решение по «перетряске» всего Минфина.

Министерство финансов СССР с 1947 г. находилось в двойном подчинении. Постановлением Политбюро от 8 февраля 1947 г. наблюдение за работой министерства было возложено на Н. А. Вознесенского, однако денежное обращение и валютные вопросы были сосредоточены в руках Политбюро ЦК, то есть фактически И. В. Сталина. Вознесенский был избран полноправным членом Политбюро 26 февраля 1947 г.⁴, но 15 декабря того же года заметно потерял административный вес в результате реорганизации Госплана (Хлевнюк, 2002).

Формально основанием для критики Минфина стали результаты проверки, проведенной в конце 1947 г. МВД и Министерством государственного контроля во главе с Л. 3. Мехлисом. Последний в записке от 27 декабря перечислил нарушения, допущенные в ходе денежной реформы. Однако указанным структурам полагалось искать недостатки «по должности». Не менее важной стала записка секретаря Ленинградского обкома и горкома П. С. Попкова от 12 января 1948 г. На примере Ленинграда он показал, как криминально происходило переоформление вкладов, как финансовые работники допускали «обман государства и использование служебного положения в корыстных целях». Он информировал о принятых жестких мерах в отношении не только финансовых работников, но и проштрафившихся руководящих кадров.

В результате 16 февраля 1948 г. постановлением Политбюро Зверев был понижен до первого замминистра финансов (бывший первый заместитель А. А. Посконов был соответственно понижен до ординарного заместителя). Новым министром был утвержден Косыгин, сохранивший за собой остальные должности в правительстве — зампредседателя Совета министров СССР и председателя Бюро по торговле и легкой промышленности. Практика временного понижения руководителей в «воспитательных целях» получила распространение еще в годы Великой Отечественной войны. По мнению О. В. Хлевнюка, понижая прежнего наркома, но оставляя его в той же отрасли, Сталин создавал ситуацию соперничества, стимулировал административную активность старого и нового наркомов, наблюдая за результатом (Хлевнюк, 2020).

Тем же постановлением Политбюро функции наблюдателя за Минфином перешли от Вознесенского к Сталину. Этот шаг также можно рассматривать и как демонстративное наказание Вознесенского, не справившегося с возложенными на него обязанностями, и как защиту Косыгина (на тот момент только кандидата в члены Политбюро) от возможной критики со стороны сталинских соратников, указание на то, что новый министр подотчетен только вождю.

Смена министра повлекла за собой процедуру сдачи-приемки дел в Минфине СССР, которая приняла форму масштабной проверки министерства. В течение нескольких недель специальная комиссия в составе Вознесенского (председатель), А. И. Микояна, Н. А. Булганина, Мех лиса и И. Е. Баранова заслушивала отчеты руководителей центрального аппарата управления этого органа, всех управлений и отделов, а также Госбанка, Промбанка, Цекомбанка, Торгбанка и Сельхозбанка. Назначение Вознесенского главой комиссии — очень характерный для сталинского стиля управления шаг. Курировавший раньше Минфин и «проглядевший» недостатки, теперь он должен был сам раскритиковать собственного подопечного. Проверка должна была завершиться к 5 марта, но по факту она закончилась только к 20 марта 1948 г., когда Косыгин направил в Политбюро проект постановления Совета министров СССР «О мероприятиях по ликвидации недостатков в работе Министерства финансов СССР», а также почти 200-страничный отчет, в котором последние были подробно рассмотрены.

Претензии к работе Министерства финансов СССР и Всесоюзное совещание руководящих финансовых работников

Отставка министра финансов через два месяца после денежной реформы, казалось бы, должна была означать, что Зверев лишился должности именно за недостаточно хорошо проведенный обмен денег. Однако анализ материалов проверки показывает, что это не так. Минфин критиковали по трем основным направлениям: во-первых, за недостаточный анализ причин убыточности отраслей промышленности и механическую выдачу дотаций предприятиям; во-вторых, за плохую работу по сбору налогов и неналоговых доходов (подписки на займы, государственное страхование и т. д.); в-третьих, за слабый контроль за расходованием средств бюджетополучателями.

Первое, на что обратили внимание проверяющие, — дотации и ассигнования предприятиям. Они существовали с довоенной поры, но в период и особенно после окончания войны превратились в главный финансовый инструмент поддержки предприятий различных отраслей. С 1940 по 1948 г. объем дотаций вырос с 5,130 млрд руб. до 45,157 млрд⁵. В своих воспоминаниях Зверев приводил данные об объеме дотаций по годам: в 1945 г. — 13,9 млрд руб., в 1946 г. — 25,8 млрд, в 1947 г. — 34,1 млрд, в 1948 г. — 45,2 млрд руб. (Зверев, 1973. С. 236). Это было прямо связано с низкими отпускными ценами, в результате увеличение выпуска продукции приводило к искусственной убыточности предприятий. В свою очередь, рост дотаций требовал повысить доходы госбюджета, что перегружало финансовую систему, создавая чрезмерный круговорот денег от предприятий в бюджет и обратно. В 1947 г. платежи хозорганов в союзный бюджет составляли 201,1% к уровню 1940 г., а финансирование их из союзного бюджета — 227,4%⁶.

Подобная дотационная политика не только раздувала общесоюзный бюджет, но и, как писали проверяющие, «ослабила экономическую заинтересованность к увеличению выпуска продукции» со стороны промышленных предприятий, министерств и ведомств. В акте комиссии заявлялось: «Министерство финансов СССР, несмотря на огромный и уродливый рост дотаций, не изучило вопроса, ни разу не поставило его перед правительством и не внесло никаких обоснованных предложений к устранению такого положения»⁷.

Приведенные факты подтверждают упомянутую выше особенность командных экономик: бюджетные ограничения социалистических предприятий являются мягкими, и, если предприятие становится убыточным, его спасают. Однако проверяющие считали подобное положение дел совершенно ненормальным и требовали с ним покончить. Поэтому второй претензией к Минфину был слабый контроль за целевым расходованием средств. Предприятия достаточно вольно обращались с выделяемыми государством финансовыми ресурсами, не всегда используя их по прямому назначению. Дотации шли на покрытие убытков предприятий, пополнение оборотных средств, содержание снабженческих организаций и подсобных предприятий, то есть на цели, на которые господдержка изначально не была рассчитана.

Самые крупные нарушения были обнаружены в системе Министерства вооруженных сил (так называлось Министерство обороны СССР в марте 1946 — феврале 1950 г.). В 1947 г. военным были выделены дотации на приобретение вооружения, боевой техники и имущества. Однако руководство министерства после получения финансов пересмотрело смету и сократило заказы на вооружение и боевую технику на 2,5 млрд руб., но одновременно увеличило расходы на «содержание вооруженных сил» на 2,3 млрд, в том числе на выплату пенсий — 1,3 млрд руб. Проверяющие отметили: «Разрешая Министерству вооруженных сил расходовать средства на текущее содержание армии сверх назначенных по смете сумм, Министерство финансов не указывало целевого назначения дополнительных выделенных средств, что позволило финансовому управлению Министерства вооруженных сил расходовать эти деньги по своему усмотрению»⁸.

Проверяющие установили, что в запущенном состоянии находилась и советская налоговая система. В ходе проверки вскрылось, что с 1943 г. предприятия регулярно недоплачивали налог с оборота. Например, в 1946 г. общие недоимки по этому налогу достигли 2,7 млрд руб., или 21,4% запланированного ежегодного объема его сбора. Причиной послужило то, что часть налоговых средств предприятиям оставляли в качестве оборотных. Такая практика сложилась еще в годы войны, но не была ликвидирована к 1948 г. Минфин регулярно предоставлял министерствам и ведомствам отсрочки для уплаты в бюджет отчислений от полученной прибыли, а также сквозь пальцы смотрел на возрастающую задолженность предприятий поставщикам. Так, сумма их просроченной задолженности к 16 февраля 1948 г. составила 23,1 млрд руб.

Минфин плохо собирал налоги не только с предприятий, но и с населения. Проверяющие установили, что с 1944 г. ежегодно не собиралось около 60—75% общего объема сельхозналога. Только к 1 января 1948 г. недоимки составили 1,5 млрд руб. При этом Минфин не ужесточал, а, наоборот, смягчал налоговую дисциплину на селе, предоставляя большую свободу действий финансовым работникам на местах.

Фининспекторы в сельской местности самостоятельно определяли, в каком объеме каждый колхозник должен сдать налоги. Финансовые сотрудники хранили у себя средства, собранные в виде налогов, займов и иных платежей, что не могло не приводить к злоупотреблениям. Только в 1946 — 1947 гг. к судебной ответственности за растраты была привлечена почти половина налоговых работников на местах — 16 тыс. человек. В среднем каждый из них присвоил себе около 5—7 тыс. руб., что составляло двух—трехмесячные зарплаты налогового агента.

В ходе проверки были выявлены и иные неблаговидные факты. Ряд сотрудников центральных финансовых учреждений был обвинен в коррупции. Так, выяснилось, что руководители Промбанка, используя служебное положение, предоставляли строительным трестам дополнительные кредиты, получая взамен стройматериалы, рабочую силу и автотранспорт для строительства дач.

В проекте постановления, приложенном к акту проверки, содержались конкретные указания, что нужно исправить новому министру финансов. Помимо ликвидации всех указанных недостатков в работе Минфина, предлагалось к 1 июля 1948 г. разработать совместно с Госпланом предложения о переводе предприятий на безубыточную работу. В течение трех месяцев требовалось резко сократить дотации в угольной промышленности, черной и цветной металлургии, лесной и машиностроительной отраслях. К этому же времени министерство должно было разработать новые ставки налогов с оборота на одежду и продукты питания, которые позволили бы отказаться от дотаций соответствующим отраслям⁹. Косыгин должен был модернизировать структуру министерства, улучшить кадровую работу.

Проект постановления не рассматривался на заседании Политбюро или Совета министров, однако с ним внимательно ознакомился Сталин. Судя по сохранившимся правкам, вождь остался недоволен документом, он показался ему слишком мягким, особенно на фоне разгромной проверки Минфина, содержащим нечеткие формулировки. Не одобрил вождь и сроки решения проблем в Минфине, зафиксированные в проекте постановления. Так, он посчитал слишком долгим срок разработки предложений по сокращению дотаций — к 1 июня. На полях Сталин записал: «Это сейчас же». В то же время он однозначно поддержал усиление централизованной роли Минфина в руководстве местными финоргани-зациями. Так, напротив абзаца о том, что Минфин СССР «фактически отстранен от работы по назначению и руководству финансовых работников в республиках и областях», вождь с одобрением написал: «Еще бы!».

Будучи недовольным проектом постановления, Сталин не направил его на доработку, а инициировал проведение в апреле 1948 г. Всесоюзного совещания руководящих финансовых работников¹⁰. Оно продолжалось целую неделю, с 1 по 7 апреля. По его итогам была подготовлена стенограмма, направленная в ЦК ВКП(б).

Публичное обсуждение проблем Минфина решало несколько задач. Во-первых, это был традиционный сеанс самокритики. Во-вторых, в ходе совещания Косыгин мог изложить свою позицию. В-третьих, его участники имели возможность назвать проблемы, не выявленные комиссией.

Центральным событием совещания стала вступительная речь нового министра финансов. При этом главное внимание Косыгин уделил некачественной работе низовых финработников — налоговых агентов, инспекторов госдоходов, райфинотделов. Суть его претензий видна из следующей цитаты: «Руководители финансовых органов вместо того, чтобы драться за каждый рубль государственных доходов, проявляют либеральное отношение к нарушителям платежной дисциплины и не ведут борьбы за безусловное выполнение плана государственных доходов»¹¹. Затем новый министр обвинил республиканские министерства финансов в недостаточной бдительности при проверке заявок республик на финансирование. Он указал, что республиканские Минфины на 1948 г. запросили финансирование в целом по союзным республикам в объеме 101,2 млрд руб., а после проверки в Совете министров СССР сумму удалось снизить до 87,9 млрд¹². Говоря о недостатках в расходовании средств, Косыгин отметил ненормальный рост управленческих расходов (в два раза к довоенному уровню), а также нецелевое использование средств на просвещение (которые тратились на социально-культурные мероприятия)¹³ и задержки в выделении бюджетных средств.

Примечательно, что проблему дотаций, которую комиссия обозначила первой, Косыгин затронул лишь в конце выступления. При этом он не говорил о необходимости пересмотреть оптовые цены, а фокусировался на случаях, когда дотации отпускались «вместо» пополнения оборотных средств предприятий, выделялись более крупные суммы, чем было необходимо, и т. д., то есть опять-таки называл причины, связанные с некачественной работой финансовых контролеров на местах¹⁴.

В целом сравнение доклада Косыгина на совещании с проектом постановления Совета министров показывает, что акценты в них были расставлены по-разному. В постановлении прежде всего рассматривались недостатки центрального аппарата Минфина и госбанков, а на совещании больше говорилось о необходимости улучшить работу низового звена финансовых работников и укрепить контрольную деятельность госбанков.

Кроме Косыгина, на совещании выступали финансовые работники разного ранга, работало семь профильных комиссий. Предложения последних были заслушаны в конце совещания, а уже 12 апреля 1948 г. состоялось заседание коллегии Минфина СССР, первым пунктом повестки которого было выполнение решений совещания по улучшению работы министерства¹⁵. Таким образом, фактически работа по исправлению недостатков началась в Минфине после Всесоюзного совещания финансовых работников в апреле 1948 г.

Основные направления деятельности Минфина СССР под руководством А. Н. Косыгина

Первые шаги Косыгина на новом посту были связаны с кадровыми перестановками в Минфине и в целом с формированием собственной команды. Министр проводил ротацию своих заместителей четыре раза — 23 марта, 17 и 23 апреля, 25 мая. Новые заместители были новичками в Минфине и приходили из других государственных и местных органов власти. В конце мая Косыгин направил Сталину докладную о распределении обязанностей между десятью заместителями министра. Больше всего функций оказалось у В. Ф. Попова — он возглавлял Госбанк СССР и курировал бюджетное управление, а бывший министр Зверев, к этому времени пониженный уже до обычного замминистра, занимался управлением налогов и сборов, главными управлениями государственного страхования и государственных сберегательных касс, управлением по государственным пособиям многодетным и одиноким матерям. В начале июня Косыгин провел кадровые изменения в руководстве банковской сферы. С 10 июня новым управляющим Промбанка стал А. С. Павельев (бывший замминистра госконтроля), а Сельхозбанка — Я. И. Гоголев.

Кадровые изменения коснулись не только центрального аппарата. В апреле коллегия Минфина приняла решение расширить номенклатурные должности на 496 позиций¹⁶. В обновленную номенклатуру министерства вошли министры финансов автономных республик, заведующие край-, обл- и горфинотделами, управляющие территориальными конторами Госбанка и др. Подобная централизация должна была повысить профессиональный уровень местных финработников. В июне было решено улучшить профессиональную подготовку финансистов, в связи с чем был снят с должности прежний директор Финансовой академии¹⁷. На одном из заседаний коллегии Минфина было принято решение разработать меры материально-технической помощи финансовым и кредитным техникумам, организовать повышение квалификации руководящих контрольно-ревизионных работников, расширить выпуск литературы и пособий для финансовых работников¹⁸.

Кроме кадровых перестановок и в целом изменения стиля работы с кадрами, Косыгин повысил роль коллегии Минфина в принятии решений. Если в I кв. 1948 г. состоялось всего 3 заседания коллегии, то есть по одному в месяц, то уже во II кв. — 9, в III кв. — 13, а в IV кв. — 7 заседаний¹⁹. В январе—феврале 1948 г. при Звереве на каждом заседании рассматривали всего по одному вопросу, а во II кв. в среднем — по 7 вопросов, на некоторых — до 12. При подготовке плана заседаний коллегии Косыгин опирался на своих заместителей, особенно на Попова, который не только занимался совершенствованием работы министерства, но и приглядывал за другими заместителями министра²⁰. Последние формулировали предложения о том, какие вопросы в курируемых ими областях требуют рассмотрения на коллегии, и на основе этих списков формировался план работы на следующий квартал. Это позволяло активизировать деятельность замминистров, но не давало им возможности единолично решать возникающие вопросы.

С июля 1948 г. повестка заседаний коллегии пополнялась за счет подробных докладов управлений и отделов Минфина по вопросам ликвидации недостатков в его работе. Доклады структурных подразделений министерства были основаны на тщательной контрольно-ревизионной проверке низовых органов. Так, в докладе Управления государственных доходов на коллегии 21 июня использовались данные проверки почти 98% налоговых отчетов финорганов²¹. По итогам докладов на коллегии утверждались приказы, где наряду с общими требованиями повысить качество работы содержались и конкретные мероприятия по подготовке новых положений, правил и инструкций. Например, в мае—июне различные подразделения министерства подготовили правила составления и исполнения государственного бюджета СССР, инструкции о порядке выдачи государственных дотаций и о бухучете исполнения госбюджета в финорганах, единые формы классификации доходов и расходов госбюджета, порядок открытия кредитов и др.²²

Вся контрольно-ревизионная деятельность Минфина опиралась на постановление Совета министров СССР от 29 мая 1948 г. «О мероприятиях по ликвидации недостатков в работе Министерства финансов СССР». Менее чем за квартал министерство провело полный цикл ревизии — от обобщения недостатков и разработки документов по их устранению до налаживания регулярной процедуры контроля за претворением этих мероприятий в жизнь.

С июля 1948 г. Косыгин и Минфин в целом приступили к исправлению недостатков в финансовой системе. Ликвидация дотаций должна была стать основной в деятельности нового министра, однако нельзя было просто оставить весь налог с оборота предприятиям, чтобы они перестали быть убыточными и не требовали дотаций. План II кв. 1948 г. по налогу с оборота за первые два месяца (апрель и май) был выполнен всего на 56,9%²³.

Совет министров СССР 28 июля 1948 г. утвердил постановление о ликвидации дотаций и повышении оптовых цен. Оно предусматривало, что система государственных дотаций частично сохранится и в 1949 г., а будет ликвидирована только в 1950 г. Тем не менее во второй половине 1948 г. Контрольно-ревизионное управление Минфина СССР провело выборочную проверку правильности выплаты государственных дотаций на 120 предприятиях металлургической, текстильной и спиртовой промышленности. В ходе проверки были выявлены массовые нарушения. Выяснилось, что 48 предприятий незаконно получили излишние дотации на общую сумму 39,4 млн руб.²⁴ После рассмотрения результатов проверки на коллегии было принято решение провести в ноябре 1948 г. тотальную проверку правильности выдачи дотаций уже на всех предприятиях страны²⁵. В результате проверки и поиска «внутренних резервов» у хозяйственных министерств в бюджет страны было возвращено 4,0 млрд руб. Параллельно с этим Минфин и Госплан стали рассматривать проекты новых оптовых цен по отдельным видам товаров, подготовленные профильными министерствами. Работа по созданию новых прейскурантов началась еще в 1946 г., но во второй половине 1948 г. резко активизировалась. За период с 15 октября 1948 по 1 февраля 1949 г. было рассмотрено 389 прейскурантов на разные группы товаров (Яковец, 1975).

Эффективной оказалась деятельность нового министра по налаживанию налоговой системы. Уже 14 июня Косыгин направил Сталину записку с предложениями об изменениях в подоходном налоге с колхозов. Вместо существовавших двух ставок подоходного налога (4%, взимаемого с продажи продуктов и скота в порядке контрактации и госзакупок, и 8% от продажи продуктов и скота в колхозной торговле) министр предложил ввести единую ставку 10%. Такая мера, конечно, негативно отразилась на крестьянстве, хотя и принесла дополнительно почти 600 млн руб. в бюджет СССР только в 1948 г.

Одновременно с подоходным налогом были повышены ставки сельхозналога. На заседании коллегии Минфина 12 июля был рассмотрен проект изменений в закон о сельхозналоге, который предусматривал рост ставок налогообложения по всем группам плательщиков на 30% (!) с одновременным снижением в два раза льгот хозяйствам престарелых колхозников и с полной отменой льгот хозяйствам единоличников²⁶. Теперь каждый колхозник, зарабатывавший со своего личного подсобного хозяйства менее 2 тыс. руб. в год, должен был платить своеобразную «сталинскую десятину» — И коп. с каждого рубля дохода, а максимально (если колхозник получал более 8 тыс. руб. в год) — 1,6 тыс. руб. и 40 коп. с каждого рубля дохода.

Необходимость этих мер обосновывалась в записке Минфина СССР 1951 г.: «У некоторых групп населения началось образование денежных излишков... Такие денежные излишки в первое время после денежной реформы начали прежде всего образовываться в городе, где имелись в это время наиболее высокие денежные доходы... В середине 1948 года начали образовываться известные трудности в области товарооборота по ряду продовольственных товаров, в числе которых находились не только сахар, но и крупы, макаронные изделия и другие виды продовольственных товаров, между тем как общие фонды товарооборота в целом отвечали необходимому уровню товарооборота. В этих условиях правительство признало необходимым проведение ряда мероприятий по некоторому ограничению денежных доходов населения, с тем что-бы обеспечить выполнение задания по дальнейшему безэмиссионному выполнению кассового плана Госбанка. К числу первых мероприятий относится некоторое повышение уровня платежей населения по сельскохозяйственному налогу» (Кашин, 2007. С. 114). Таким образом, хотя не покрытый товарами платежеспособный спрос формировался главным образом в городах, для балансирования доходов и их товарного покрытия правительство решило сократить доходы на селе.

В ноябре Управление налогов и сборов отчиталось, что во всех республиках был проведен переучет налоговой базы по сельхозналогу. В результате по сравнению с 1947 г. общая площадь всех хозяйств выросла на 1,7%, облагаемая площадь посевов — на 7,1, сенокосов — на 6,0, количество коров — на 2,1, овец и коз — на 10,6, свиней — на 20,8%²⁷.

В совокупности повышение налоговых ставок и учтенной налогооблагаемой базы привело к росту сельхозналога на колхозников на 34,2% к уровню 1947 г. (табл. 1).

Таблица 1

Сумма сельскохозяйственного налога в среднем на одно хозяйство (руб.)

Источник: РГАЭ. Ф. 7733. Оп. 33. Д. 73. Л. 54.

Приведем общие итоги работы по сбору сельхозналога: за 1947 г. поступления от него составили 6,407 млрд руб., а за 1948 г. — 9,729 млрд, то есть увеличились за год в 1,5 раза. Это негативно отразилось на деревне, что стало очевидно уже к концу 1952 г., и проявилось в снижении сельскохозяйственных поставок. Однако ставки сельхозналога в сторону уменьшения пересмотрели только в августе 1953 г.

Первые итоги работы Косыгина и «перетряски» Минфина в сфере сбора налогов видны из сопоставления размеров недоимок за I и II кв. 1948 г. (табл. 2). Всего за один квартал недовыполнение сбора налогов превратилось в перевыполнение. Аналогичная динамика наблюдалась и по другим видам поступлений.

Таблица 2

Уплата налогов в I и II кв. 1948 г. (млрд руб.)

Источник: составлено по: РГАЭ. Ф. 7733. Оп. 33. Д. 56. Л. 9.

Увеличение поступлений было связано с политикой нажима на местные органы. Так, в августе министр финансов РСФСР А. М. Сафронов был вызван на коллегию Минфина СССР, где от него потребовали за два месяца полностью взыскать с населения и колхозов недоимки прошлых периодов на 640,6 млн руб.²⁸ Ход поступления сельхозналога и взыскания недоимок систематически рассматривался на заседаниях Советов министров республик и исполкомов Советов депутатов трудящихся, была введена пятидневная отчетность о поступлении сельхозналога для принятия оперативных мер помощи отстающим финорганам.

В результате план сбора сельхозналога за III кв. 1948 г. был выполнен на 101,5%²⁹. Недоимки прошлых лет сократились за девять месяцев 1948 г. на 1096 млн руб., или на 65,8%.

При этом за почти идеальным выполнением плана по сбору сельхозналога скрывались недоимки 1948 г. и досрочная уплата налога будущих периодов. На 1 октября недоимка по начислениям текущего года составила 1374,3 млн руб., одновременно досрочно поступило 1098,8 млн руб. сельхозналога, который должны были уплатить только в будущих периодах³⁰. Проще говоря, одни плательщики налога «отдувались» за других.

С сентября 1948 г. активность Косыгина стала снижаться. Показателем этого стало то, что решением Политбюро от 15 сентября Зверев снова стал первым замминистра, а Попов — обычным замминистра и председателем правления Госбанка СССР. Косыгин не участвовал в составлении проекта бюджета на 1949 г., полностью доверив разработку этого важного документа Звереву.

Окончательно Косыгин покинул Минфин в конце декабря 1948 г. Постановлением Политбюро от 28 декабря Зверев был вновь назначен министром финансов, а Косыгин вернулся в родную для себя стихию — легкую промышленность. В тот же день министерства легкой и текстильной промышленности были объединены в Министерство легкой промышленности, которое он и возглавил. Помимо более крупного, чем прежде, министерства, наградой для Косыгина стало полноправное членство в Политбюро ЦК, которое он получил после смерти Жданова.

С 24 марта 1949 г. обязанности по курированию Минфина СССР в Политбюро были переданы от Сталина к Булганину, а с 25 апреля наблюдение за министерством было поручено Косыгину. Таким образом, выполнив задачи приглашенного «внешнего управляющего», он продолжал приглядывать за Зверевым и Министерством финансов, но уже как член Политбюро.

Эти должности можно рассматривать как определенное повышение во властной иерархии, следовательно, деятельностью Косыгина на посту министра финансов в Политбюро в целом остались довольны. Возникает вопрос: почему же он проработал в Минфине так мало? Внук Косыгина Алексей Гвишиани считал, что на посту министра финансов он чересчур активно принялся резать расходы министерств, из-за чего и был снят с должности (Гвишиани, 2004). Аналогичную причину называет и Болдырев (Фетисов, 1997).

Данные статистики подтверждают воспоминания о «прижимистости» Косыгина. В 1947 г. доходы государственного бюджета СССР составили 386,2 млрд руб., а расходы — 361,5 млрд. Профицит бюджета, таким образом, был равен 24,6 млрд руб. За 1948 г. доходы выросли на 6,3%, а расходы — всего на 2,6%. Благодаря этому профицит бюджета увеличился до 39,6 млрд руб. В 1949 г., когда министром вновь стал Зверев, доходы выросли еще на 6,4%, а расходы — на 11,2%, профицит бюджета из-за опережающего роста расходов сократился до уровня 1947 г.

Оценим итоги налоговой мобилизации, особенно беспрецедентных усилий по сбору сельхозналога после повышения ставок. Его поступления в государственный бюджет за 1948 г. выросли в 1,5 раза. Однако в общем объеме доходов государственного бюджета доля сельхозналога даже после этого составила всего 2,4%. Таким образом, для доходов бюджета эта акция не была столь важной. Сельхозналог был увеличен, чтобы сократить платежеспособный спрос сельских жителей и тем самым привести в соответствие доходы населения и товарные фонды государственной и кооперативной торговли. Дело в том, что в 1947 г. крестьяне скупили все, что продавалось на селе и, по всей видимости, еще на 9 млрд руб. приобрели товаров в городах (табл. 3).

Таблица 3

Расходы городского и сельского населения на приобретение товаров в государственной и кооперативной торговле в 1947—1951 гг.

Источники: составлено по: Государственный бюджет СССР за четвертую и пятую пятилетки (1946 — 1950 и 1951 — 1955 гг.): стат. сб. Л.: Госфиниздат, 1957; Государственный бюджет СССР: стат. сб. Ч. 2. 1938 — 1950 гг. М.: НИФИ Минфина СССР, 1955 (платежи сельхозналога и расходы населения) и по данным РГАЭ. Ф. 1562. Он. 41. Д. 65 (объем товарооборота).

В 1948 г. объем товарооборота на селе оказался чуть выше, чем сумма покупок крестьян. Но если бы величина сельхозналога сохранилась на уровне 1947 г., то средств на покупку товаров у крестьян опять оказалось бы больше, чем стоимость товаров, отпущенных для реализации в сельской торговой сети. Таким образом, экстренные меры по налоговому изъятию у сельского населения «лишних» доходов в 1948 г. действительно помогли не допустить повторения ситуации 1947 г. В дальнейшем благодаря росту производства товаров народного потребления товарооборот и в городе, и на селе устойчиво превышал объем расходов граждан на покупку товаров в государственной и кооперативной сети. При этом если в городе с 1950 г. разница между товарооборотом и расходами на покупку товаров составляла порядка 1%, то на село с 1949 г. завозилось значительно больше товаров, чем приобреталось сельскими жителями, то есть потребность в повышенном налогообложении крестьян исчезла.

В целом Минфин СССР задачу по сокращению платежеспособного спроса сельского населения выполнил успешно. Однако, решив краткосрочную проблему балансирования товарооборота и спроса, он одновременно усугубил проблему слабой заинтересованности крестьян в своем труде.

Отдельно остановимся на итогах реформы оптовых цен и сокращения государственных дотаций. Хотя новые цены были введены в 1949 г., разработка прейскурантов и соответствующий пересмотр ставок налога с оборота шли в 1948 г., когда Минфином руководил Косыгин. Проекты новых цен готовили сами хозяйственные министерства, которые, разумеется, стремились обосновать их повышение «по максимуму». Оптовые цены, введенные с 1 января 1949 г., строились так, чтобы обеспечить в 1950 г. рентабельность выпускаемой продукции на уровне 3 — 4%. Цены тяжелой промышленности были повышены в среднем на 58%, легкой — на 5, пищевой — снижены на 8%. По расчетам Госплана СССР, в целом оптовые цены и тарифы должны были повыситься на 76,0 млрд руб. Это могло позволить ликвидировать дотации ряду министерств и ведомств на сумму 31,2 млрд руб. Чистый эффект для бюджета от реформы был гораздо меньше, так как, чтобы не допустить роста розничных цен после роста оптовых, налог с оборота был снижен на 25,9 млрд руб. Но уже в III кв. 1949 г. выяснилось, что с новыми ценами некоторые министерства получают чрезмерно высокую прибыль (Яковец, 1975). Поэтому с 1 января 1950 г. оптовые цены стали снижать — дважды в 1950 г., затем в 1951, 1952 и 1955 гг. (табл. 4).

Таблица 4

Оптовые цены промышленности в 1948—1955 гг. (в %)

Источник: рассчитано по: Яковец, 1975. С. 14.

После 1950 г. базой для снижения цен послужило уменьшение себестоимости, то есть экономические стимулы повышения эффективности в промышленности заработали. В 1955 г. оптовые цены в среднем были на 29 и. и. ниже, чем в 1948 г. Это позволило провести знаменитые снижения розничных цен на товары народного потребления. Таким образом, в целом кампанию по пересмотру цен и отмене дотаций следует признать успешной.

Выводы

Кратковременное пребывание А. Н. Косыгина на посту министра финансов восстановило довоенный принцип «контроля рублем», что обеспечило уменьшение себестоимости промышленной продукции — на этой базе удалось несколько раз снижать оптовые и розничные цены. Здесь жесткие бюджетные ограничения оказались не только возможными, но и эффективными, по крайней мере в среднесрочной перспективе. В то же время усиление налогового бремени, оправданное в ситуации дефицита потребительских товаров 1948 г., уже в следующем году стало излишним и превратилось в тормоз развития сельского хозяйства, который удалось убрать только после смерти Сталина.

Реформа оптовых цен имела более длительный эффект, но и он исчерпал себя к середине 1950-х годов. Как известно, снижение розничных цен прекратилось в 1954 г., оптовых — в 1955 г. Можно предположить, что последствий от «перетряски» Минфину хватило на несколько лет, после чего контроль за финансами опять ослаб, чем вновь стали пользоваться министерства и ведомства.

Можно сделать вывод, что мягкие бюджетные ограничения в принципе удавалось превратить в жесткие в случае такого же жесткого давления на финансистов, активизации их контрольных и ревизионных функций. Однако жесткие меры требовали, с одной стороны, политического запроса со стороны высшего руководства, а с другой — фигуры, подобной Косыгину, готовой решительно ломать сложившиеся правила, восстанавливая контроль государства за финансами. Как показывает кампания 1948 г., подобные эпизоды в рамках советской экономической системы были возможны, но оставались единичными.

Несмотря на переход России к рыночной экономике, роль государства в ней остается значительной. Проблема иждивенческих настроений государственных корпораций и других хозяйствующих агентов, в той или иной степени финансируемых из бюджета, в определенной мере сохраняет свою актуальность. Попробуем выделить особенности проведенной в Минфине СССР реорганизации, которые можно рекомендовать для повышения эффективности бюджетных расходов и стимулирования бюджетополучателей к поиску внутренних резервов экономии.

1. Проблемы в Минфине СССР были связаны не с профессиональной некомпетентностью Зверева, а с его недостаточной требовательностью и не очень эффективной организацией работы министерства. Поэтому было принято решение не снимать Зверева с работы, а лишь понизить в должности, тем самым дав ему сигнал о необходимости исправить недостатки.
2. Претензии к работе министерства были четко сформулированы сначала на всесоюзной конференции, затем в постановлении правительства и приказе Минфина и доведены до всех управлений таким образом, чтобы каждый ответственный работник понимал направление, в котором ему следует улучшать работу.
3. Повышенные требования к аппарату Минфина СССР были подкреплены моральными (введение форменной одежды и наград) и материальными стимулами (повышение зарплат, премии и ценные подарки за хорошую работу, ускорение строительства ведомственного жилья, ремонт зданий министерства и т. и.).
4. Были улучшены система подготовки кадров, выпуск учебников и методических материалов, работа профильных журналов.
5. Активизировался коллегиальный характер работы министерства, многие важные решения стали приниматься не единолично заместителями министра, а после обсуждения на коллегии.
6. На постоянной основе были налажены подготовка и рассмотрение на коллегии отчетов различных отделов и управлений Минфина о ходе исправления недостатков в работе.
7. Требования к Минфину СССР были увязаны с работой Госплана СССР и хозяйственных министерств по отказу от дотаций и по повышению эффективности работы промышленности на базе восстановления принципов хозрасчета.

Данный комплекс мероприятий в целом оставался в рамках традиционных административных методов работы и не гарантировал от появления проблем в дальнейшем по мере снижения требовательности — до новой «перетряски». Вместе с тем намеченные цели в области финансов были достигнуты, что демонстрирует потенциал административных методов повышения финансовой эффективности.

¹ Исключение составляют краткие воспоминания А. С. Болдырева в сборнике «Премьер известный и неизвестный» (Фетисов, 1997. С. 101 — 106).

² Российский государственный архив новейшей истории (далее — РГАНИ). Ф. 3. Оп. 22. Д. 61. Л. 16.

³ РГАСПИ. Ф. 5. Оп. 2. Д. 677. Л. 21.

⁴ РГАСПИ. Ф. 5. Оп. 2. Д. 677. Л. 45.

⁵ РГАСПИ. Ф. 5. Оп. 2. Д. 677. Л. 5.

⁶ РГАСПИ. Ф. 5. Оп. 2. Д. 677. Л. 6.

⁷ Там же. Л. 21.

⁸ Там же. Л. 37 — 38.

⁹ РГАСПИ. Ф. 5. Оп. 2. Д. 677. Л. 13.

¹⁰ РГАЭ. Ф. 7733. Оп. 33. Д. 443. Л. 2.

¹¹ РГАЭ. Ф. 7733. Оп. 33. Д. 443. Л. 14.

¹² Там же. Л. 17.

¹³ Там же. Л. 22.

¹⁴ Там же. Л. 27.

¹⁵ Там же. Л. 21.

¹⁶ РГАЭ. Ф. 7733. Оп. 33. Д. 47. Л. 47.

¹⁷ Там же. Д. 41. Л. 50.

¹⁸ Там же. Д. 53. Л. 17.

¹⁹ Рассчитано по: РГАЭ. Ф. 7733. Оп. 33. Д. 38 — 42.

²⁰ РГАЭ. Ф. 7733. Оп. 33. Д. 38. Л. 40.

²¹ Там же. Д. 54. Л. 134.

²² Там же. Л. 150-152.

²³ Там же. Д. 53. Л. 129.

²⁴ РГАЭ. Ф. 7733. Оп. 33. Д. 73. Л. 32.

²⁵ Там же. Л. 47.

²⁶ Там же. Д. 40. Л. 14.

²⁷    РГАЭ. Ф. 7733. Оп. 33. Д. 73. Л. 53.

²⁸    Там же. Д. 41. Л. 3.

²⁹ РГАЭ. Ф. 7733. Оп. 33. Д. 73. Л. 56.

³⁰ Там же.

Список литературы / References

Будницкий О. В. (отв. ред.) (2020). Государственный бюджет СССР и мобилизация финансовых ресурсов: Наркомат финансов СССР в годы Великой Отечественной войны. Вып. 1. М.: ИстЛит. [Budnitsky О. V. (ed.) (2020). The USSR state budget and mobilization of financial resources: People's Commissariat of Finance of the USSR during the Great Patriotic War, Iss. 1. Moscow: IstLit. (In Russian).]

Гвишиани А. Д. (2004). Феномен Косыгина: записки внука. М.: Фонд культуры «Екатерина». [Gvishiani A. D. (2004). The Kosygin phenomenon: Memoirs of a grandson. Moscow: Fond Kultury “Ekaterina”. (In Russian).]

Зверев А. Г. (1973). Записки министра (О жизни и о себе). М.: Политиздат. [Zverev A. G. (1973 ). Notes of a minister (On life and on myself). Moscow: Politizdat. (In Russian).]

Кашин Ю. И. (ред.) (2007). Денежная реформа 1947 года в документах: подготовка, проведение и оценка результатов: По страницам архивных фондов Центрального Банка Российской Федерации. Вып. 3. М.: ЦБ РФ. [Kashin Y. I. (ed.) (2007). Monetary reform of 1947 in documents: Preparation, implementation and evaluation of results: On the pages of archival funds of the Central Bank of the Russian Federation, Iss. 3. Moscow: Bank of Russia. (In Russian).]

Корнай Я. (1990). Дефицит. М.: Наука. [Kornai J. (1990). Economics of shortage. Moscow: Nauka. (In Russian).]

Фетисов T. И. (ред.) (1997). Премьер известный и неизвестный: Воспоминания о А. Н. Косыгине. М.: Республика. [Fetisov Т. I. (ed.) (1997). Premier known and unknown: Memories of A. N. Kosygin. Moscow: Respublika. (In Russian).]

Хлевнюк О. В. (ред.) (2002). Политбюро ЦК ВКП(б) и Совет министров СССР. 1945 — 1953. М.: РОССПЭН. [Khlevnyuk О. V. (ed.) (2002). Politburo of the Central Committee of the All-Union Communist Party of Bolsheviks (b) and the Council of Ministers of the USSR. 1945-1953. Moscow: ROSSPEN. (In Russian).]

Хлевнюк О. В. (2020). Советские наркоматы и децентрализация управления экономикой в годы Великой Отечественной войны. Вестник Российской академии наук. Т. 90, № 9. С. 858 — 869. [Khlevnyuk О. V. (2020). Soviet narkomats and decentralization of economic management during the Great Patriotic War. Herald of the Russian Academy of Sciences, Vol. 90, No. 9, pp. 858 — 869. (In Russian).] https: doi.org 10.31857 S0869587320090030

Яковец Ю. В. (ред.) (1975). История ценообразования в СССР. Т. 3: Июль 1941 — 1955. М.: Прейскурантиздат. [Yakovets Y. V. (ed.) (1975). The history of pricing in the USSR, Vol. 3: July 1941 — 1955. Moscow: Preiskurantizdat. (In Russian).]