Вызовы экономического развития РФ и государственная экономическая политика

Улюкаев А.В.
д.э.н., проф.
министр экономического развития Российской Федерации

Текущее состояние российской экономики

За последние два года Россия пережила «идеальный шторм». В одной стране за короткое время реализовались практически все риски, которые считались критичными для экономики: резкое падение цен на нефть и ряд других сырьевых товаров российского экспорта; ограничения доступа к внешнему финансированию и технологиям; политические ограничения на взаимодействие зарубежных компаний и банков с российскими, на реализацию совместных проектов; необходимость отвлекать ресурсы для ответа на возникшие внешние вызовы.

Общую картину дополнили заметный рост нервозности инвесторов и волатильности рынков, ухудшение настроений бизнесменов. Серьезно осложнилась ситуация с платежным балансом, отток капитала достиг критических значений. Результатом стали глубокая девальвация национальной валюты, ускорение инфляции, бюджетный дефицит. Однако экономика продемонстрировала значительный запас прочности, высокую адаптивность и адекватную рыночную реакцию на открывающиеся в кризис возможности. ВВП по итогам 2015 г. снизился на 3,7%, хотя большинство экспертов предсказывали более драматичное падение. (Так, Moody's прогнозировало снижение ВВП России на 5,5%⁴; Институт экономической политики имени Е. Т. Гайдара — на 6,8²; Институт «Центр развития» НИУ ВШЭ — на 6,5%³.) Для сравнения: при более благоприятных для России внешних условиях в 2009 г. ВВП сократился на 7,9%.

В настоящее время в мире идет поиск нового равновесия, которое должно сложиться после глобального кризиса, начавшегося в 2008 г. Эта «новая нормальность» характеризуется выравниванием темпов роста развитых и развивающихся экономик, бурным развитием технологий, снижением спроса на сырье, изменением направления движения глобального капитала. Структурная перестройка мировой экономики сопровождается замедлением темпов роста мировой торговли, которая перестает быть драйвером экономического роста. Напомним, что в 2015 г., впервые с 2008 г., объем международной торговли в стоимостном выражении снизился на 11%. Глобальный перегрев сменяется глобальным охлаждением.

В таких условиях российская экономика находится в относительно устойчивом состоянии. Она консолидировалась и в целом адаптировалась к новым условиям.

Российская экономика пережила два последовательных шока, примерно одинаковых по глубине с точки зрения падения цен на нефть и девальвации рубля: в конце 2014 — начале 2015 и в конце 2015 — начале 2016 г. И если первую «волну» экономика переживала болезненно, то вторую — уже вполне спокойно. Главный фактор этого — набранный ею запас прочности. Формируется основа новой экономики: построен ряд новых предприятий, модернизированы целые отрасли. Второй фактор — адекватная антикризисная политика правительства РФ, смягчившая для экономики жесткость «посадки» и создавшая условия для использования имеющихся и новых конкурентных преимуществ.

Докапитализация кредитных организаций позволила предотвратить угрозу полномасштабного банковского кризиса. Банки не потеряли доверие населения. Отток вкладов из банковской системы сменился притоком, банки адаптировались к более сложным условиям ведения бизнеса и наращивают, хотя и невысокими темпами, кредитование экономики.

Дали свои плоды усилия по поддержке реального сектора экономики. Только в рамках программы проектного финансирования поддержано 42 проекта более чем в 20 регионах. На эти цели выделено 59 млрд руб. госгарантий, что позволило привлечь 240 млрд руб. долгосрочных кредитных ресурсов. Начали работать меры по облегчению налогового бремени: 64 субъекта Федерации уже воспользовались предоставленным им в 2015 г. году правом ввести двухлетние «налоговые каникулы» для впервые зарегистрированных индивидуальных предпринимателей в сфере бытовых услуг.

В результате на фоне общего спада в отдельных сферах наблюдаются очевидные положительные тенденции, например в сельском хозяйстве, пищевой, химической промышленности, машиностроении.

В целом можно сказать, что удалось не просто стабилизировать ситуацию, но и обеспечить определенные заделы для дальнейшего развития. У России появляется ряд новых возможностей. В краткосрочной перспективе действие негативных факторов уже «отыграно», но преимущества, которые получил российский бизнес, в первую очередь в результате девальвации рубля, используются далеко не в полной мере.

Сейчас важно сделать правильный выбор в отношении идеологии экономической политики на среднесрочную перспективу. Она должна обеспечить структурную перестройку экономики, переход к новой модели роста. В сложнейшей ситуации, в которой мы оказались, не может быть простых решений. Нельзя ожидать стабильно высокого экономического роста за счет бурной экспансии денежного предложения. Но и простое снижение инфляции до 4% само по себе не приведет к активизации факторов роста. Слишком много в российской экономике «узких мест», которые невозможно расшить «кавалерийским наскоком».

Сейчас требуется сложная, умная политика, основанная на обеспечении макроэкономической стабильности и структурной сбалансированности экономики, без фетишизации тех или иных цифр по дефициту, инфляции, долгу и скорости их достижения. Инфляционное таргети-рование не означает поклонение идолу 4%, а предполагает управление инфляционными ожиданиями на основе диалога с обществом. Бюджетная сбалансированность — не поклонение идолу 3%, а правильная структура бюджета, ориентированного на развитие. Главной целью выступает максимизация темпов долгосрочного экономического роста, а остальные параметры должны подстраиваться под нее.

Приоритеты экономической политики

Что сейчас препятствует выходу на траекторию роста? Главный фактор — продолжающееся снижение инвестиций. Два других — стагнирующий спрос и жесткая ограниченность ресурсов для проведения активной экономической политики.

Экономический рост в долгосрочной перспективе зависит от использования труда, капитала и совокупной производительности этих факторов, а также от экспорта. Полное использование факторов определяет потенциальный рост. Сейчас он находится на уровне 2%, и к 2018 г. экономика вернется на эту траекторию. Однако такие темпы для России неприемлемы, поскольку означают снижение ее доли в мировой экономике, потерю конкурентоспособности, падение уровня жизни населения относительно большинства стран.

Экономическая политика России должна быть направлена на повышение темпов потенциального роста за счет более полного использования трудовых ресурсов, накопления капитала на основе увеличения инвестиций и повышения производительности труда и капитала. Удвоение темпов потенциального роста, то есть выход на траекторию 4-процентного роста ВВП, — вполне реальная задача.

Но для новой модели экономики необходима новая активная инвестиционная политика, реализуемая по четырем направлениям:

• создание инвестиционного ресурса (сокращение издержек — прямых и трансакционных);
• обеспечение условий для трансформации сбережений в инвестиции, увеличение склонности к инвестированию (макроэкономические и регулятивные меры, направленные на повышение доверия бизнеса и улучшение бизнес-среды);
• стимулирование инвестиционной активности с помощью механизмов государственной поддержки инвестиций (программа поддержки инвестиционных проектов на основе проектного финансирования, «антикризисная поддержка» адаптации секторов экономики к новым условиям);
• преодоление ограничений спроса (максимальное использование потенциала внутреннего рынка через программы импортозамещения, агрессивная поддержка экспорта).

Создание инвестиционного ресурса

В условиях ограниченного доступа к внешнему финансированию и высоких — в краткосрочной перспективе — процентных ставок по ресурсам, привлекаемым на внутреннем финансовом рынке, собственные средства компаний и их прибыль выступают основным источником инвестиций. Ключевой инструмент формирования прибыли, которая в прошлом году выросла на 53%, — сокращение издержек. Решить эту задачу можно несколькими способами.

Во-первых, это ограничение роста тарифов («целевая инфляция минус») и стимулирование естественных монополий к сокращению издержек. Сейчас реализуется приоритетный проект по формированию долгосрочных тарифов (на 2017—2020 гг.) для регулируемых отраслей на уровне «инфляция минус» при сохранении надежности инфраструктуры и сокращении издержек монополий.

Важным механизмом согласования и контроля инвестиционных программ естественных монополий, нацеленным на снижение издержек, выступает технологический и ценовой аудит, позволяющий при помощи независимой экспертизы оценивать состоятельность предлагаемых технологических, инвестиционных и организационных решений. Законопроект, формирующий правовую основу такой регулятивной модели, уже подготовлен и внесен в правительство.

Отмечу позитивный опыт нашего сотрудничества с компанией РЖД. С 2015 г. специалисты «Делойт энд Туш» проводят в ней комплексный аудит издержек. Первые результаты работы показывают наличие значительных резервов экономии (десятки миллиардов рублей), что позволило компании сбалансировать свой финансовый результат. Данные резервы будут учтены в тарифных решениях на следующие три года.

Сейчас ведется работа по распространению этой практики на другие инфраструктурные компании, в первую очередь ПАО «РусГидро» и ПАО «Россети». Компании должны провести независимый аудит издержек и подготовить планы мероприятий по их оптимизации с последующим утверждением на советах директоров.

Во-вторых, сдерживание роста стоимости трудовых ресурсов (рост реальных зарплат не должен превышать рост производительности). Для этого готовятся предложения по корректировке трудового законодательства с целью повысить гибкость рынка труда.

В-третьих, снижение уровня административных издержек для бизнеса: упорядочение и уменьшение неналоговых платежей, сокращение объема отчетности и количества проверок. В совокупности эти меры, по нашим оценкам, могут снизить издержки бизнеса (высвободить инвестиционный ресурс) на сотни миллиардов рублей в год.

В числе приоритетов — формирование «нового облика» системы государственного контроля/надзора. Вводится запрет на истребование у проверяемых лиц документов и сведений, которые органы контроля могут получать в рамках межведомственного информационного взаимодействия. Заложена законодательная основа системы управления рисками, применение которой, как показывает мировой опыт, значительно снизит число контрольных мероприятий. Введение системы управления рисками на первом этапе предусмотрено в трех видах надзора (пожарном, санитарно-эпидемиологическом и в области связи).

Подготовлены меры по сокращению количества необоснованных проверок. В их числе обязательная идентификация при подаче электронных жалоб, а также предварительная проверка жалоб, что должно исключить проверки по анонимным и ложным сигналам. Сформулированы предложения по установлению пороговых цифр по количеству проверок, которые директивно снизят их число в самых массовых видах.

С 2016 г. внедряются процедуры оценки фактического регулирующего воздействия, позволяющие проанализировать эффективность действующих нормативных правовых актов и определить, достигнуты ли цели регулирования, которые были сформулированы при их принятии. Это позволит на системной основе ликвидировать устаревшие, избыточные, экономически не обоснованные правовые нормы.

Создание условий для трансформации сбережений в инвестиции

Наличие инвестиционного ресурса не означает его автоматическую трансформацию в инвестиции. Собственные ресурсы компаний могут быть направлены на выплату высоких дивидендов или стать источником оттока капитала при нежелании бизнеса инвестировать. Активная инвестиционная политика должна стимулировать его к осуществлению инвестиций. Для этого нужно повысить уровень определенности в экономике и улучшить качество бизнес-среды.

Важно обеспечить макроэкономическую стабильность, что подразумевает долгосрочную сбалансированность бюджетной конструкции, снижение инфляции и процентных ставок. Инфляционное таргетирование — ключевой инструмент формирования стабильных инфляционных ожиданий, что необходимо для снижения уровня инфляции и реальных процентных ставок. В то же время при определении целевой инфляции ее величину нельзя абсолютизировать, она нужна именно для формирования ожиданий, и, как показывает мировой опыт, умеренные отклонения от нее (как в одну, так и в другую сторону) вполне допустимы.

В части сбалансированности бюджетной конструкции, как и в случае с инфляцией, важны не столько темпы ликвидации дефицита, сколько последовательность и предсказуемость бюджетной политики. Негативная динамика основных параметров федерального бюджета и угроза его разбалансированности в среднесрочном периоде фактически вызывают желание установить целевые параметры бюджета, например дефицита, и обеспечить их «слепое» и безусловное достижение. Такой подход уже доказал свою неэффективность, так как приводит к процикличной бюджетной политике, негативно влияющей на темпы экономического роста.

Бюджетная политика должна быть ориентирована на работу со структурой расходной части бюджета. Необходимо повысить долю производительных расходов, обеспечивающих значительный долгосрочный макроэкономический эффект. Бюджетные средства должны вкладываться в будущее, в экономический рост. Конечно, в условиях жестких бюджетных ограничений это невозможно без оптимизации и повышения эффективности непроизводительных расходов, что приведет к снижению дефицита бюджета.

Структура программной части федерального бюджета за последние годы существенно ухудшилась. Так, в 2014-2016 гг. доля расходов по направлениям «Новое качество жизни» и «Инновационное развитие и модернизация экономики» в общем объеме расходов федерального бюджета на госпрограммы уменьшилась на 4,2%.

Нужно обеспечить четкую связь — «госпрограммы, потом деньги», а не «деньги, потом госпрограммы». Основная роль государственных программ в рамках подготовки проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период должна заключаться в формировании предельного объема расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ. При этом надо четко уяснить, какие цели и задачи будут решены в будущем бюджетном цикле.

Другой блок мер — радикальное повышение качества государственного регулирования, обеспечение стабильности налоговой среды, снижение силового давления на бизнес. Ключевые проекты в этой части предусматривают улучшение делового климата и развитие малого бизнеса. Проект, направленный на формирование нового качества предпринимательской среды, предполагает внедрение разработанных совместно с бизнесом целевых моделей. Они описывают порядок действий предпринимателя и предусматривают сокращение сроков, упрощение процедур и уменьшение стоимости их прохождения в ключевых сферах бизнеса.

Будет продолжена работа по «дорожным картам» национальной предпринимательской инициативы. Среди новых направлений — оптимизация подключения к газоснабжению, административных процедур в сфере строительства, технологического присоединения к тепло- и водоснабжению и водоотведению, а также экспортных и импортных процедур, снижение логистических издержек, совершенствование корпоративного управления. В рамках реализации «дорожных карт» национальной предпринимательской инициативы принято свыше 400 актов, в том числе 81 федеральный закон, предусматривающих улучшение бизнес-среды, а важнейшим направлением работы в настоящее время выступает обеспечение их надлежащего исполнения.

Проект по развитию малого и среднего предпринимательства предполагает как снижение административных барьеров, так и формирование эффективных механизмов поддержки. Уже введен мораторий на проведение плановых проверок надзорными органами малых предприятий. Все добросовестные малые предприятия исключены из ведомственных планов проверок. Сократится число внеплановых проверок по жалобам заявителей. Подготовлены законопроекты в части применения предупреждения в качестве исключительной санкции за правонарушение, совершенное впервые, а также либерализации уголовного законодательства. Пороговая величина оборота предприятий для применения упрощенной системы налогообложения будет повышена до 120 млн руб., намечено продлить действие единого налога на вмененный доход, вводятся дополнительные налоговые вычеты для перешедших к применению кассовой техники нового образца.

Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства (Корпорация МСП), созданная в 2015 г., выступит системным интегратором мер поддержки. Корпорация оказывает значимое влияние на рынок кредитования. Выдана 4381 гарантия на 24,1 млрд руб., а сумма выданных кредитов с ее гарантией достигла 50,9 млрд руб. Банки-партнеры предоставляют кредиты под 11% годовых для малого бизнеса и под 10% — для средних компаний (средняя рыночная ставка по кредиту в сегменте МСП — около 20%).

Корпорация МСП запускает бизнес-навигатор — информационную систему с целью помочь начинающим предпринимателям ориентироваться в существующих рыночных нишах для открытия бизнеса. Вся информация, необходимая для ведения бизнеса, будет предоставляться автоматически с использованием инфраструктуры электронного правительства. Одновременно услуги предпринимателям будут оказывать в специализированных МФЦ для бизнеса.

С августа 2016 г. начнет работу единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства. Он станет инструментом увязки спроса и предложения на рынке закупок товаров, работ и услуг крупнейшими государственными компаниями, объем которого в 2015 г. составил около 23 трлн руб. Корпорация согласовала планы закупок 35 крупнейших компаний с госучастием. В рамках этих планов сформирован спрос на продукцию малых и средних компаний на сумму около 135 млрд руб. И это только начало. Необходимо увеличить квоты для закупок у малого бизнеса и расширить число компаний, на которых они распространяются.

Стимулирование инвестиционной активности через механизмы государственной поддержки инвестиций

Прежде всего через механизмы ГЧП с предоставлением госгарантий и использованием механизмов рефинансирования. Это обеспечит доступ частного капитала к модернизации публичной инфраструктуры, включая жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование. Будут расширяться возможности и формы участия частных операторов в управлении инфраструктурой. Ежегодный объем инвестиций в инфраструктуру должен превысить 4% ВВП, что при высоком мультипликаторе в этой сфере обеспечит дополнительный рост ВВП не менее чем на 0,6%. Российская экономика должна прийти к модели инвестиционного экономического роста.

Инвестиции призваны стать главным драйвером экономики. Активная инвестиционная политика является краеугольным камнем новой экономической модели. В среднесрочной перспективе именно инвестиции — в отличие от чистого экспорта, ограниченного стагнирующим глобальным спросом, и конечного потребления, ограниченного динамикой доходов, — станут основным локомотивом роста. Инвестиции в основной капитал, достигавшие на пике последнего цикла 20,5% ВВП, в 2015 г. упали до 18,9% ВВП. Для российской экономики это мало по сравнению со среднемировыми показателями и средними историческими значениями. Оптимальное соотношение между текущим потреблением и инвестициями, исходя из максимизации выпуска, согласно различным моделям, находится в диапазоне 23-27% ВВП. Чтобы выйти на такое соотношение, инвестиции в кратко- и среднесрочной перспективе должны расти на 7-8% в год.

Преодоление ограничений спроса

Чтобы поддерживать инвестиционную модель роста, мотивировать частный бизнес инвестировать, необходимо формировать спрос, снять ограничения для российских компаний в доступе на внешние рынки и повысить их конкурентоспособность на внутреннем рынке. Здесь важна поддержка несырьевого экспорта. В среднесрочном периоде необходимо обеспечить его рост не менее чем на 6% в год.

Сегодня в мировой экономике центр тяжести переносится с общемировой глобализации торговли, символом которой выступает ВТО, на процессы глобализации по модели «торговля плюс». Ее формами выступают региональные интеграционные структуры, такие как Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство, Транстихоокеанское партнерство, Экономический пояс Шелкового пути. Новые объединения набирают силу, и необходимо уже сейчас предпринять шаги, чтобы Россия смогла занять свое место в интеграционных конструкциях. В контексте формирования новой «архитектуры» мировой торговой системы перед нами стоит задача создать стратегическое торгово-экономическое партнерство в отношениях со странами ШОС, которое может стать базой для формирования в долгосрочной перспективе обширной зоны свободной торговли.

Необходимо совершенствовать формат системы поддержки экспорта и внутри страны. Важно быстро выстроить крупномасштабную и бесперебойно работающую «фабрику» поддержки экспорта, основа которой в последние годы уже создана. На эти цели направлен проект, призванный обеспечить формирование поддержки экспорта в режиме «единого окна». Он будет реализован при тесном взаимодействии МЭР России, Российского экспортного центра (РЭЦ), страхового агентства ЭКСАР и Росэксимбанка. РЭЦ функционирует всего один год, но уже сейчас стоимость проектов, прорабатываемых им, составляет около 200 млрд руб. Для развития инфраструктуры по продвижению несырьевого экспорта в 2016 г. запланировано открыть торговые дома в Аргентине, Вьетнаме, Китае, Иране, Таджикистане, Австрии, Индии, Казахстане, Франции, ЮАР.

Чтобы успешно решать задачи по увеличению и диверсификации экспорта несырьевых товаров и услуг, необходима единая политика, предполагающая согласованность целей, координацию и мониторинг деятельности министерств, ведомств и институтов развития. В настоящее время экспорт поддерживают несколько институтов развития — ВЭБ, РЭЦ, ЭКСАР, Росэксимбанк, — каждый из них действует в рамках своей компетенции. Важно объединить усилия институтов, создать единый институт развития, задачей которого будет поддержка всех видов экспорта: промышленного, сельскохозяйственного, различных услуг и т. д.

В качестве отдельного приоритетного направления можно выделить обеспечение опережающего роста отечественных частных высокотехнологичных экспортоориентированных компаний-лидеров и формирование на их основе транснациональных компаний российского базирования.

В современной России есть десятки высокотехнологичных компаний, успешно конкурирующих на мировом рынке. Однако их оборот, как правило, не превышает 10-20 млрд руб.

В то же время экспансия таких компаний, занимающих пока относительно узкие ниши, способна обеспечить существенный прирост ВВП, формируя быстрорастущий сектор российской экономики. Чтобы создать для них инвестиционно-экспортный «лифт», требуется организационное содействие в получении доступа к механизмам государственной поддержки. С учетом предложений высокотехнологичных компаний будут инициированы изменения в нормативном регулировании, направленные на устранение административных барьеров, и обновлен набор инструментов поддержки инновационной деятельности.

Перечисленные приоритетные проекты, хотя и имеют среднесрочный характер, должны принести экономические дивиденды уже в этом году, чтобы с 2017 г. динамика инвестиций в основной капитал стала положительной. При этом опережающими темпами будут расти обрабатывающие производства. Одним из основных факторов восстановления промышленности станет улучшение ситуации в производстве товаров потребительского спроса. Реализация программы импортозамещения поддержит рост в пищевой промышленности. Ожидается постепенное восстановление производства в отраслях инвестиционного спроса, причем наиболее высокими темпами будут развиваться отрасли машиностроения — производство транспортных средств и оборудования.

В целом в перспективе двух-трех лет экономический рост в России может составить около 3% при повышении доли накопления в ВВП до 25%, а темпы роста инвестиций — 7-8%. Это создаст надежную основу для выполнения социальных обязательств государства и достижения долгосрочной макроэкономической сбалансированности.

¹ http://tass.ru/ekonomika/1668225.

² http://www.iep.ru/files/text/crisis_monitoring/2015-3-mar.pdf.

³ https://www.hse.ru/pubs/share/direct/document/140254083.pdf.