Нуждается ли промышленная политика в теоретических оправданиях?

Тамбовцев В.Л.
д. э. н., проф.
главный научный сотрудник
экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова

Промышленная политика (далее — ПП) в последние десятилетия вызывает в научной и экономико-публицистической литературе ожесточенные споры. Характерной чертой этой дискуссии выступает ее откровенно нормативный характер: должно (то или иное) правительство проводить ПП, то есть пытаться сознательно и целенаправленно влиять на отраслевую структуру национальной экономики, или не должно? В пользу обеих позиций приводятся вполне убедительные теоретические аргументы.

Позитивный анализ динамики различных экономик и влиявших на них вариантов экономической политики (включая призванные изменить те или иные их структурные характеристики) показал, что правительства многих, если не всех, стран предпринимали попытки воздействовать на структурные параметры экономики. Иногда они приводили к желаемым результатам (повышали темпы роста, уменьшали безработицу, увеличивали экспорт и т. п.), иногда — нет.

В целом применительно к «абстрактной» национальной экономике этот анализ пока не дал убедительных аргументов в пользу какой-то одной позиции: нужно ли в любой экономике и в любые периоды проводить ПП или не нужно? Выступает ли промышленная политика необходимой составной частью экономической политики или ее следует проводить только при возникновении особых обстоятельств, кризисов, уже случившихся или ожидаемых?

Одной из немногих точек консенсуса стала убежденность в том, что ПП необходима правительствам развивающихся стран и стран с формирующимся рынком, поскольку в них рыночные механизмы развиты недостаточно, чтобы они могли самостоятельно, без внешнего вмешательства обеспечить нормальное функционирование и развитие своей экономики. Другая такая точка — убежденность в том, что в условиях глобализации и расширения сфер свободной торговли одна из новых функций правительств состоит в обеспечении конкурентоспособности национальной экономики. Общепризнанно, что речь при этом должна идти не только о создании общих условий для снижения издержек, но и о поддержке конкретных сфер и отраслей, имеющих сравнительные конкурентные преимущества (включая их укрепление). Легко видеть, что оба названных момента фактически означают придание большей легитимности ПП, и она, таким образом, уже не противоречит тезису об эффективности рынка.

Как следствие, Д. Родрик предложил сменить направление исследования промышленной политики, заменив вопрос «почему она существует?» на вопрос «как она осуществляется или должна осуществляться?» (Rodrik, 2009). Тем не менее споры о легитимности ПП продолжаются.

Задача этой статьи — предложить новое понимание ПП, снимающее проблему ее оправдания. С нашей точки зрения, промышленная политика — это совокупность намерений правительства сформировать в стране хорошую экономику (с его точки зрения) и намечаемых средств их реализации. Иными словами, ПП отражает и выражает представления правительства о том, что такое хорошая экономика и как она должна быть устроена. Чтобы обосновать такое понимание промышленной политики, мы кратко рассмотрим основные подходы к определению данного понятия и теоретические аргументы за и против ее формулирования и реализации, а также очертим современную роль правительств в экономике. На этой основе мы охарактеризуем потенциальное разнообразие смыслов понятия «хорошая экономика» затем попытаемся наметить потенциальное место позитивных экономических исследований в процессах формирования и реализации ПП.

Варианты понимания

Дискуссионность оправданий существования ПП прямо выражается в множественности определений этого понятия. Обзоры, в которых содержится значительное число таких определений (Aiginger, 2007; White, 2008; Warwick, 2013), позволяют выделить как минимум три смысловые группы. Самая широкая фактически отождествляет промышленную политику с любыми регуляциями (или государственным вмешательством в работу рынков)¹, остальные связывают ее со стремлением обеспечить условия для экономического роста и повышения конкурентоспособности² или изменить структурные параметры национальной экономики³. Выделенные группы трактовок не взаимоисключающие. Так, по мнению П. Кругмана и М. Обстфельда, «промышленная политика — это попытка правительства подтолкнуть ресурсы двигаться в те отдельные секторы, которые оно рассматривает как важные для будущего экономического роста» (Krugman, Obstfeld, 1991; цит. по: Aiginger, 2007. Р. 320); как подчеркивает А. Сингх, «для промышленной политики критически важно осуществить структурные изменения, требуемые для развития» (Singh, 2002. Р. 22). Легко видеть, что в таких определениях соединены черты второй и третьей названных групп.

К. Уорвик, сопоставив и проанализировав 15 определений ПП, пришел к выводу, что в качестве подходящей основы для обобщения можно использовать определение Г. Пэка и К. Сагги, согласно которому промышленная политика — это «любой тип выборочного вмешательства или правительственной политики, который пытается изменить структуру производства в пользу секторов, где, как ожидается, возможны лучшие перспективы экономического роста, чем они были бы в отсутствие такого вмешательства» (Pack, Saggi, 2006. P. 267-268). Отметив, однако, что эта основа нуждается в уточнении и дополнении, он пришел к следующей трактовке ПП: «Промышленная политика — это любой тип вмешательства или правительственной политики, который пытается улучшить бизнес-среду или изменить структуру экономической деятельности в пользу секторов, технологий или задач, которые, как ожидается, предложат лучшие перспективы экономического роста или общественного благосостояния, чем они были бы в отсутствие такого вмешательства» (Warwick, 2013. Р. 15), где курсивом он выделил свои дополнения «базового» определения.

С нашей точки зрения, предложенные изменения нельзя считать улучшениями последнего. Во-первых, введение в определение альтернатив («улучшить бизнес-среду или изменить структуру экономической деятельности», «экономического роста или общественного благосостояния») сразу делает его неоперациональным. Есть ли в стране ПП, если меры по улучшению бизнес-среды не принимаются, но поддержка отдельным секторам оказывается? Или вводятся меры, поддерживающие рост, но выгоды последнего присваиваются узкой группой специальных интересов, так что общественное благосостояние в целом не растет? В рамках определения ПП, предложенного Уорвиком, ответить на эти вопросы невозможно.

Во-вторых, из исходного понимания ПП исключена такая характеристика правительственных вмешательств, как селективность. Между тем в литературе подчеркивается, что попытки сформулировать приемлемое определение ПП так или иначе нацелены на разграничение политик, имеющих своим объектом экономику в целом, и политик, затрагивающих некоторые секторы (отрасли), виды деятельности, типы фирм или даже отдельные фирмы (Wren, 2001. Р. 850). Примером может служить определение А. Эль-Аграа: ПП — «любые меры государства, разработанные в первую очередь для того, чтобы повлиять на распределение ресурсов между видами экономической деятельности» (El-Agraa, 1997. Р. 1504).

Почему для корректного понимания ПП так важна именно селективность? Дело в том, что осуществление мер по общему улучшению бизнес-среды — например, по повышению защищенности прав собственности и доступности кредитов, снижению налоговой нагрузки, предотвращению проявлений монопольной экономической власти и т. п., — фактически снижает вероятность значительных «провалов» рынка, что, согласно одной из широко распространенных версий оправдания ПП (см. ниже), сужает множество возможных оснований для корректировок работы рыночного механизма.

Аргументы за и против

Направления оправдания промышленной политики

Вероятно, наиболее общим теоретическим оправданием ПП выступает феномен «провалов» рынка — ситуаций, когда рынок того или иного товара не в состоянии обеспечить эффективное распределение ресурсов, то есть равновесие спроса и предложения этого товара (см., например: Rodrik, 2008 и др.). По привычной для большинства экономистов логике, если рынок с чем-то не справляется, то его функцию должно взять на себя государство. Отметим, что Родрик справедливо замечает: компенсация «провалов» рынка — не единственная форма поддержки его государством. Для его успешного функционирования необходимы как минимум юридическая защита прав собственности, обеспечение макроэкономической стабильности, социальное страхование и социальная защита, механизмы разрешения конфликтов, а также иные регуляции (Rodrik, 2000. Р. 6).

В силу широко признаваемой связи ПП со структурными изменениями экономики на первый план выходит иной тип ее оправдания: существование множественных равновесий, ставших следствием ошибок координации (Rodrik, 1996; Rodriguez-Clare et al., 2005; Stiglitz, 2016). В обобщенном виде это находит отражение в понятии системных ошибок (Crafts, Hughe, 2014). Конкретными формами их проявлений как оснований для ПП чаще всего выступают аргументы:

1. молодости отрасли (впервые сформулирован в: Kemp, 1964; см. обзор в: Melitz, 2005);
2. существования агломерационных эффектов (см., например: Rodriguez-Clare, 2007);
3. неполноты рынка рисков (Baker, Moss, 2009)⁴.

Полезность ПП оправдывается также позитивным практическим опытом развития, прежде всего «азиатских тигров» (Wade, 2002), и глобализацией, требующей от правительств защиты «национальных интересов». Это выражается в понятиях «экономический патриотизм» (Clift, Woll, 2012) или «экономический национализм» (Ргуке, 2012).

Критика оправданий промышленной политики

Основное возражение против ПП заключается в том, что она в принципе нарушает равенство условий конкуренции, искажает стимулы участников рынка и снижает эффективность распределения ресурсов. Этот аргумент, естественно, справедлив, если полагать, что рынок всегда и везде распределяет ресурсы наилучшим образом (см. следующий раздел). Другим контраргументом выступает указание на существование «провалов» государства, которые ничем не лучше, чем «провалы» рынка (Krueger, 1990). Что касается конкретных проявлений упомянутых системных ошибок, то и для них в литературе приводятся возражения (см., например: Bjorvatn, Coniglio, 2012). Очевидно, не подтверждается всеобщая практическая полезность ПП (см., например: Yulek, 2016).

Критика теории и практики ПП порождает, в свою очередь, встречную критику. Так, Родрик, комментируя призывы воздерживаться от ПП, поскольку она часто оказывается неуспешной, утверждает: «Приемлемый способ оценивать успех политики — это спрашивать: создали ли мы институты, которые включают бюрократов в переговоры с частным сектором, и есть ли у нас потенциал реагировать селективно, но также быстро, используя разнообразные виды политики, на экономические возможности, которые эти переговоры помогают идентифицировать?» (Rodrik, 2008. Р. 28). Тем самым он полагает, что если приведенные условия отсутствуют, то это и становится причиной неудач ПП, а не ее врожденные недостатки⁵. Важность обмена информацией между правительством и бизнесом, а также между фирмами подчеркивает В. Дементьев (2014).

Примеров такой перекрестной критики можно привести много, поэтому призыв «уйти от непродуктивной конфронтации» (Chang, 2011) представляется оправданным. Для этого нужно «всего лишь» пересмотреть вопрос о роли правительства в экономике.

Правительство в экономике

Представления о том, что любое вмешательство государства (правительства) в экономику непременно обусловлено той или иной «ошибкой» или «провалом» рынка, восходит к убеждению в том, что «в начале были рынки»⁶, которые в принципе способны обеспечить координацию действий индивидов без участия дополнительных «помощников». В действительности, однако, «в начале были организации» (группы собирателей и охотников, семьи, роды, племена и т. п.), рынки возникли потом, по мере развития специализации и обменов внутри организаций, а затем и между индивидами из разных организаций.

Поэтому искать для оправдания вмешательства правительств в экономику те или иные «провалы» рынка нет необходимости: государство чаще всего вмешивается «просто» потому, что имеет для этого возможность — монопольный потенциал легитимного насилия и интерес вмешаться. Эта возможность реализуется в форме промышленной политики, как только у влиятельного представителя правительства возникает идея о том, как должна быть устроена экономика, какими структурными свойствами она должна обладать. Такая идея не обязательно зарождается самостоятельно, как результат полученного образования или приобретенного опыта, она может быть привнесена извне. Достаточно часто ее источником становится представитель той или иной крупной компании или бизнес-группы, намеренной улучшить свои конкурентные позиции с помощью государства. Другой частый источник — забота об общем благе (как его понимает влиятельный представитель правительства⁷).

Более того, можно ли в действительности считать действия правительств в экономике вмешательством, то есть внешним по отношению к экономике? Правительства аккумулируют значительные объемы ресурсов, используя их по разным направлениям, как и крупные корпорации, действия которых в экономике вряд ли можно назвать «внешним вмешательством». Правительство — такой же агент экономики, как и любая другая фирма или корпорация, и отличается от них лишь тем, что, кроме прямого владения и распоряжения большими объемами ресурсов, обладает легитимной возможностью устанавливать и менять правила, по которым действуют все агенты экономики⁸. Представления о «внешности» государства для экономики, с нашей точки зрения, восходят к далекому прошлому, когда «высокие» занятия — правление и сражения — были делом одних, а «низкие» — производство и торговля — уделом других. В современном мире переход людей от одного вида деятельности к другому давно стал общим местом, однако противопоставление традиционно сохранилось.

Организации, именуемые государствами (правительствами), в современном мире, как правило, наиболее ресурсообеспеченные среди всех организаций, представленных в соответствующих странах. Поскольку это сопрягается (а иногда и обусловлено) с их потенциалом легитимного насилия, используемого, в частности, при введении регуляций, неудивительно, что в периоды, когда национальная экономика находится не в лучшем состоянии, взоры прочих рыночных игроков обращаются именно к своим государствам. От них хотят активного вмешательства в экономические процессы, которое создало бы для отечественного бизнеса условия, чтобы он смог продемонстрировать лучшие результаты, в том числе на мировых рынках. Того же хотят и представители правительства, организующие работу государственных фирм, причем не только в кризисные периоды.

В свете этого естественно считать, что, несмотря на общепринятость и конституционную закрепленность во многих странах положения о том, что правительство — агент принципала, которым выступает народ соответствующей страны, этот агент вполне может иметь (и имеет) собственные интересы и цели, отличные от интересов и целей принципала⁹. Соответственно правительство может иметь (и обычно имеет) свои представления о том, какой должна быть экономика, в которой оно действует, и, следовательно, свои намерения относительно того, как прийти к такой экономике или как сохранить ее состояние, если оно представляется наилучшим. Эти намерения правительства и выбранные для их реализации способы действий и составляют ПП той или иной страны.

По своему духу наиболее близкое к нашему пониманию ПП определение предложил X. Пителис: «Множество мер, принимаемых правительством, чтобы повлиять на движение страны к желаемой цели» (Pitelis, 2006. Р. 435). Добавим, что политика — это совокупность не только мер, но и намерений, реализовать которые призваны эти меры. Дело в том, что действия (меры) могут предприниматься и в чисто реактивной манере, не реализуя какой-то замысел. Верно и обратное: имеющиеся намерения могут не осуществляться, пребывать в «спящем» состоянии. Другими словами, можно иметь политику, но не проводить ее в жизнь, а можно действовать, не имея осознанной политики.

В самом факте наличия и проведения в жизнь предпочтений правительства относительно свойств и структуры экономики нет ничего плохого, если предпочтительными выбираются (назначаются) структура и свойства, которые действительно способствуют экономическому развитию и росту благосостояния широких слоев населения (что должно быть доказано теоретически и эмпирически в результате научных исследований). В этом случае проведение ПП позитивно сказывается на упомянутых результатах. Если по каким-то причинам предпочтительными объявляются иная структура и другие свойства экономики, не ведущие к указанным результатам, то последствия ПП оказываются в лучшем случае не положительными, а в худшем — плачевными.

О понятии «хорошая экономика»

Для правительств разных стран естественно желать, чтобы экономика их стран была хорошей. Однако на вопрос о том, что такое хорошая экономика, трудно дать однозначный ответ. Например, для граждан США хорошую экономику создает «в первую очередь устойчивый (strong) рынок труда, хотя для общественности также важны низкая инфляция, экономический рост и крепкий доллар» (Grant, 2014. Р. 1135). С точки зрения Г. Клейнера, свойством хорошей экономию! выступает ее диверсификация «применительно к предоставляемым социуму рабочим местам и предоставляемым бизнесу возможностям реализации инвестиционных проектов» (Клейнер, 2013. С. 4). А. Кудрин и Е. Гурвич основой высокого качества экономики полагают наличие в ней сильных рыночных механизмов (Кудрин, Гурвич, 2014. С. 21). Вероятно, требования правительств к экономике более широкие и разнообразные.

Более или менее легко дать функциональную характеристику хорошей экономики, перечислив результаты, которые она должна обеспечить (или достичь). Так, очевидно, что она должна расти не медленнее, чем растет население; быть устойчивой, не впадать в стагнации и кризисы; обеспечивать гражданам высокие доходы и достойную работу; удовлетворять требованиям влиятельных групп специальных интересов, способных воздействовать на правительство; предоставлять последнему широкие возможности обеспечивать безопасность страны; функционировать так, чтобы не вызывать у граждан желания сменить правительство, и т. д.

Но такая характеристика хорошей экономики ничего не говорит о том, что следует делать в области экономической политики, то есть как добиться наличия у национальной экономики всех этих (или хотя бы части) замечательных качеств, тем более что одни из них могут оказаться не совместимыми с другими. Так, удовлетворение требований влиятельных групп специальных интересов вступает в распределительный конфликт с желанием остальных граждан иметь достойную оплату труда и комфортные рабочие места; устойчивость экономики к внешним шокам предполагает ее значительную диверсификацию и наличие широкого слоя динамичного малого и среднего бизнеса, что ослабляет влияние крупного бизнеса, составляющего основную часть влиятельных групп специальных интересов; поддержание высоких доходов граждан ограничивает (в краткосрочном периоде) возможности бизнеса инвестировать и т. д.

Поэтому в разных странах правительства стремятся формулировать свои представления о хорошей экономике в терминах, близких к рычагам управления, которые доступны правительствам. «Формулирование проблемы и определение политического решения строго не разделимы, поскольку будет ли проблема осознана как таковая, часто зависит от того, есть ли у структур управления способности справиться с ней» (Jann, Wegrich, 2007. P. 46).

Нередко таковыми становятся представления о структуре экономики, поскольку ее различные отрасли обладают характеристиками, делающими их в большей или меньшей степени соответствующими тем или иным функциональным пожеланиям, предъявляемым к экономике. Так, преобладание в ней масштабного сектора сельского хозяйства и пищевой промышленности, положительно влияя на продовольственную безопасность граждан, повышает их уверенность в завтрашнем дне; поддержка инновационного сектора высоких технологий укрепляет обороноспособность страны; развитие сектора услуг увеличивает спрос на работников, что также повышает удовлетворенность граждан, и т. п. Кроме того, поддерживать отрасли или отдельные предприятия просто в плане технологии: это разного рода налоговые льготы и/или прямые бюджетные выплаты.

Разумеется, представления о свойствах хорошей национальной экономики, которые обычно имеются у правительства, не исчерпываются структурными параметрами. Намерения относительно всей их совокупности (не обязательно совместимые и согласованные) выражаются в содержании экономической политики, разделяемой, как известно, на отдельные виды — макроэкономическая, инвестиционная, налоговая, антимонопольная и т. д., включая ПП.

Что определяет представления правительства (разумеется, его отдельных членов) о параметрах хорошей экономики? На них влияет множество конкретных факторов и обстоятельств. Тем не менее их можно объединить в несколько групп.

Прежде всего отметим, что, согласно теории дуальности когнитивных процессов (Stanovich, West, 2000), широкий круг представлений о мире (знания, понятия, оценки, установки, ценности, суждения и т. п.) формируется у человека в рамках действия и взаимодействия двух познавательных систем. Одна из них действует быстро и автоматически, вне сознательного контроля самого индивида, более медленное функционирование второй осознается, то есть индивид понимает, что именно он воспринимает, запоминает или оценивает. Результаты контролируемых познавательных процессов могут повлиять на первоначальные представления, сформировавшиеся посредством работы первой системы, однако такое влияние не имеет всеобщего характера, напротив, достаточно часто первые впечатления оказывают определяющее воздействие на последующие осознаваемые результаты восприятия. Другими словами, человек часто не может ответить самому себе на вопрос, почему он считает одну ситуацию более предпочтительной, чем другую, и сознательное получение сведений о ней не всегда способно изменить его предпочтения.

С учетом этого можно выделить следующие группы факторов и процессов, которые определяют понимание правительством параметров хорошей экономики: базовое образование, взаимодействие с окружением (прежде всего группами влияния, то есть лоббистами), советы экспертов, данные научных исследований. Механизмы влияния внутри каждой группы хорошо изучены, поэтому приведем лишь отдельные ссылки на исследования. Так, влияние базового образования лидеров на принимаемые решения описаны в: Dreher et al., 2009; модель лоббизма при формировании ПП предложена в: Grossman, Helpman, 1994; подводные камни при использовании политиками советов экономистов проанализированы в: Acemoglu, Robinson, 2013; общая характеристика воздействия научных данных на политические процессы представлена в: Erikson, 2015. Исследователи отмечают, что опора правительства на частичные (или не вполне понятые) научные выводы не всегда повышает качество государственной политики (Whitehead et al., 2011; Casula-Vifell, Sjögren, 2011; Howlett, 2009).

Экономические исследования и промышленная политика

Вопрос о роли научных данных («доказательств») в формулировании и проведении различных видов политики имеет давнюю историю. Так, К. Вайс много лет назад выделила три формы их использования: 1) инструментальную, когда научные знания непосредственно меняют положения той или иной политики; 2) политическую, когда полученные данные используются выборочно, чтобы подкрепить уже сформированные политические установки; 3) концептуальную, в рамках которой научные положения постепенно меняют понимание политиками происходящих процессов (Weiss, 1979). С точки зрения ученых, наиболее значимы первая и третья формы, а вторая, по сути конъюнктурная, невольно подталкивает «использованного» исследователя к дальнейшей работе «на заказ», то есть на оправдание и «подтверждение» уже сформулированных политиками утверждений.

Последние могут быть как корректными, так и некорректными. Поскольку любая политика, как отмечено выше, это совокупность намерений относительно изменения или поддержания состояния какой-то сферы жизнедеятельности общества и средств их реализации, некорректность положений сформулированной политики может быть как минимум двоякой: во-первых, намерения могут быть нереализуемыми, поскольку противоречат известным закономерностям изменения соответствующей сферы; во-вторых, выбранные средства реализации намерений могут быть неадекватными, поскольку их использование не позволит осуществить намерения по той же причине — политик не учитывает релевантные причинно-следственные зависимости.

Некорректность первого рода может быть как сознательной, так и не осознаваемой. В первом случае наиболее частым мотивом выступает политическая целесообразность: политик выдвигает нереализуемую цель, понимая, что не сможет добиться ее выполнения, поскольку она привлекательна для потенциальных сторонников (электората). Во втором случае общей причиной выступает ограниченная рациональность, присущая всем индивидам, в том числе политикам.

Одно из проявлений ограниченной рациональности — существование массовых систематических ошибок (biases), присущих всем людям без исключения. Как рядовые граждане, так и высокопоставленные политики ищут доказательства подтверждения правильности уже занятой ими позиции, придают большую значимость последней, чем она того в действительности заслуживает, и придают больший вес последним по времени подтверждениям (Baron, 2010). Важно подчеркнуть, что это не случайные, а именно систематические ошибки. Их прямое следствие — массовое распространение среди политиков (и назначенных чиновников) предпочтений второй формы использования научных результатов, выявленной Вайс.

Подбор «правильных» свидетельств своей правоты, безусловно, создает определенный психологический комфорт разработчикам некорректных видов политики. Однако реальность, как правило, в конечном счете показывает, «кто хозяин в доме» (Howlett, 2012). Поэтому наиболее дальновидные политики пытаются как-то компенсировать свойственные людям систематические ошибки восприятия и переработки информации. Реализовать такие попытки можно двумя путями: 1) пропагандировать и убеждать потенциальных сторонников в правильности изначальных установок, вовлекать их в процесс принятия решений и тем самым разделять с ними ответственность («я делал все, как вы хотели»); 2) изменить процедуры принятия решений, придать больший вес научным данным, даже если последние свидетельствуют против первоначальных политических установок («ваши желания понятны, но вы хотите невозможного»), и разъяснять гражданам причины изменения первоначальных установок.

Отметим, что в последнее время позитивный экономический анализ позволил выявить ряд операциональных характеристик хорошей экономики, то есть свойств, для придания экономике которых правительства обычно располагают необходимыми средствами (но не обязательно желанием их применить).

Диверсификация

Проведенные исследования выявили, что диверсифицированная экономика развивается успешнее, чем узко специализированная, вплоть до некоторого порога, за которым условием успеха становится повышение специализации (Imbs, Wacziarg, 2003; Cadot et al., 2011 и др.). Поскольку экономика в большинстве стран не достигла этого порога, правомерен вопрос: если диверсификация — благо, почему страны не повышают ее уровень? Одна из основных причин — отсутствие стимулов инвестировать в другие отрасли в условиях ресурсного богатства (Starosta de Waldemar, 2010; Wiig, Kolstad, 2012).

Инновационность

Этот фактор экономического развития, ставший объектом промышленной политики во многих странах, широко обсуждался в литературе, поэтому сошлемся только на одну обобщающую работу (Cohen, 2010).

Предпринимательство

Предпринимательство часто считают чем-то второстепенным, имеющим отношение к малозначимым для крупной экономики вещам, — мелкому бизнесу, самозанятости и т. п. Между тем исследования показывают прямое влияние предпринимательства на экономический рост (Audretsch, Thurik, 2001) и реструктуризацию экономики (Саггее, 2002), так что оно важно для успешного функционирования экономики (van Praag, Versloot, 2007).

Соотношение крупных, средних и малых фирм

На эту структурную характеристику экономики долгое время практически не обращали внимания. Более того, упор часто делали на крупные фирмы, реализующие экономию на масштабе, в то время как средние и особенно мелкие предприятия рассматривались скорее как «социальная нагрузка» на экономику промышленных гигантов. Однако углубленный теоретический и эмпирический анализ выявил иную картину: национальная экономика успешно растет, если доля крупных фирм, реализующих экономию на масштабе, сочетается со значительной долей средних и малых фирм, гибко исследующих новые идеи и возможности (Audretsch et al., 2002; Wong et al., 2005). По оценкам в: Albiol-Sanchez, van Stel, 2016, в среднем в странах Европейского союза за 2002-2008 гг. доля малых и крупных фирм была «выше оптимума» (особенно в странах с низкими доходами), а доля средних фирм была «ниже оптимума» (особенно в странах с высокими доходами), то есть условия максимального экономического роста не выполнялись.

Сложность

Начиная с работ А. Льюиса (Lewis, 1955) и У. Ростоу (Rostow, 1959), в 1950-1960-е годы экономическое развитие и рост рассматривались как структурные трансформации производственной деятельности, замещение менее производительных ее видов более производительными. Позднее рост производительности был увязан с ростом сложности производимой продукции (Hidalgo, Hausmann, 2009). Эмпирический анализ показал, среди прочего, что основными экспортерами наиболее сложной продукции (машиностроение, химия, материалы) выступают страны с высоким подушевым доходом, а экспортерами наименее сложной (минеральное сырье, текстиль, сельхозпродукты) — с низким. При этом с ростом доходов доля экспорта сложной продукции растет, а простой — снижается (Felipe et al., 2012). Сложность производимой и экспортируемой продукции выступает также хорошей оценкой глобальной конкурентоспособности национальной экономики (Tacchella et al., 2013).

Безусловно, идея целенаправленного усложнения экономики как предпосылки ее роста и развития может встретить непонимание (и даже противодействие) правительств, поскольку сложной экономикой сложно управлять, а ПП в любых ее видах — это и есть попытка управлять. Таким образом, здесь правительства оказываются перед непростым выбором: либо сохранить свои возможности управления, теряя при этом потенциал развития его объекта, либо сознательно ограничивать области управления в экономике теми, на которые они могут влиять, не вызывая масштабных непредвиденных (прежде всего негативных) последствий. Понятно, что этот выбор обусловлен как типом политического устройства страны, так и личностями индивидов, входящих в правительство.

Естественно предположить, что высокий уровень политической конкуренции генерирует спрос на объективные научные данные о существовании связи между намечаемыми мерами ПП и наиболее вероятными результатами, однако имеющиеся свидетельства не подтверждают такое предположение. Даже в условиях давно существующего политического режима конкурентной демократии механизмы некорректного использования научных данных действуют вполне регулярно (Atkinson, 2013).

Нуждается ли промышленная политика в теоретических оправданиях? С нашей точки зрения, как публичные действия правительства, они нужны, но лишь для того, чтобы показать общественности, что без проводимой ПП улучшить экономическую ситуацию в стране невозможно. Для этого правительству полезны не столько строго научные (научно-теоретические), сколько убедительно звучащие аргументы, начиная от ссылок на опыт других стран (как правило, успешно применявших ПП в обстоятельствах, резко отличных от тех, где правительство решило ее реализовать, причем содержательно опять-таки резко отличную от успешно реализованной) и заканчивая выглядящими правдоподобно, но таковыми не являющимися наукообразными утверждениями.

Основные проблемы промышленной политики — не в ее теоретическом оправдании, а в том, насколько осуществим образ хорошей экономики, который имеется у правительства, насколько он соответствует стремлениям граждан и насколько реализуемые меры ПП позволяют его материализовать. Понятно, что содержание этих проблем различается по странам, однако предложенный нами подход дает, как представляется, операциональную основу для их прикладного анализа.

¹ Например, «термин промышленная политика обозначает отношения между бизнесом и правительством на микроэкономическом уровне...» (Wächter, Wächter, 1981. P. 1); ПП — это «широкое собрание плохо сочетающихся инициатив, разработанных для того, чтобы улучшить работу рынка разнообразными, подчас взаимно не совместимыми, способами» (Geroski, 1989. Р. 21); «любая форма государственного вмешательства, которая влияет на отрасль как отдельную часть экономики» (Federico, Foreman-Peck, 1999. P. 3).

² ПП — «все, что полезно для улучшения роста и конкурентной эффективности» (Adams, Klein, 1983. P. 3); ключевая задача ПП — «повысить эффективность, производительность и конкурентоспособность отечественных промышленных производителей» (Coates, 1996. Р. 24); «любая политика, которая определяет или влияет на конкурентоспособность фирм и отраслей страны» (Beath, 2002. Р. 221 -222).

³ «Промышленная политика в общем случае может быть определена как любая мера или множество мер правительства, нацеленная на продвижение или предотвращение структурных изменений» (Curzon Price, 1981. P. 17); ПП «должна выявлять и решать проблемы структурных изменений в экономике. Ее задача — создать оптимальные условия для необходимых структурных трансформаций, которые должны быть проведены» (Jacquemin, 1983. Р. 32); «процесс, посредством которого правительства стремятся сознательно воздействовать на структурные характеристики своих экономик» (Naude, 2010. Р. 4); ПП - «комплекс действий государства, ориентированных на целенаправленное изменение структуры экономики за счет создания более благоприятных условий для развития определенных (приоритетных) секторов и/или видов деятельности» (Кузнецов, Симачев, 2014. С. 152); ПП — «политики, нацеленные на изменение структуры экономической деятельности» (Szalavetz, 2015. Р. 71).

⁴ Подробный обзор теоретических оправданий ПП представлен в: Harrison, Rodrlguez-Clare.2010.

⁵ Опора на переговорный процесс как основной инструмент выработки мер ПП выглядит, на первый взгляд, вполне разумным подходом. Однако он не учитывает возможность оппортунистического (стратегического) поведения обеих сторон, что может привести к непредвиденным негативным последствиям. Фактически рассуждения Родрика базируются на предпосылке об отсутствии оппортунизма и у правительства, и у бизнеса, что трудно считать оправданным.

⁶ «In the beginning there were markets» (Williamson, 1975. P. 20). Хотя это положение и подвергалось сомнению (см., например: Fourie, 1993), тем не менее оно хорошо передает массовое убеждение экономистов в первичности рынков как основы существования и развития экономики и в их эффективности как механизмов распределения ресурсов. Однако еще 30 лет назад было показано, что система рынков неэффективна, если действует в условиях несовершенной информации и отсутствия полной системы рынков риска, то есть в реальности всегда (Greenwald, Stiglitz, 1986).

⁷ Под правительством здесь и далее будем понимать совокупность индивидов, как занимающих, так и не занимающих должности на государственной службе, участники которой способны определять официальные решения правительства относительно введения и реализации тех или иных регуляций.

⁸ Это не значит, что оно устанавливает и меняет эти правила без участия других агентов.

⁹ Поскольку здесь агент — не индивид, а группа людей, выражение «цели и интересы агента (правительства)» следует понимать не буквально, а как сокращение более длинного и точного выражения «цели и интересы индивида, определяющего действия других людей, занимающих должности в организации, называемой правительством».

Список литературы / References

Дементьев Е. В. (2014). Об ориентирах промышленной политики // Журнал Новой экономической ассоциации. JM? 2. С. 201—205. [Dementiev V. Е. (2014). About industrial policy guidelines. Zhurnal Novoy Ekonomicheskoy Assotsiatsii, No. 2, pp. 201-205. (In Russian).]

Клейнер Г. (2013). Какая экономика нужна России и для чего? (опыт системного исследования) // Вопросы экономики. JM? 10. С. А—27. [Kleiner G. (2013). What kind of economy does Russia need and for what purpose? (An attempt of system analysis). Voprosy Ekonomiki, No. 10, pp. 4—27. (In Russian).]

Кудрин А., Гурвич E. (2014). Новая модель роста для российской экономики // Вопросы экономики. JM? 12. С. 4 — 36. [Kudrin A., Gurvich Е. (2014). A new growth model for the Russian economy. Voprosy Ekonomiki, No. 12, pp. 4—36. (In Russian).]

Кузнецов Б. В., Симачев Ю. В. (2014). Эволюция государственной промышленной политики в России // Журнал Новой экономической ассоциации. Мв 2. С. 152-178. [Kuznetsov В. V., Simachev Yu. V. (2014). Evolution of state industrial policy in Russia. Zhurnal Novoy Ekonomicheskoy Assotsiatsii, No. 2, pp. 152 — 178. (In Russian).]

Acemoglu D., Robinson J. A. (2013). Economics versus politics: Pitfalls of policy advice. Journal of Economic Perspectives, Vol. 27, No. 2, pp. 173 — 192.

Adams F. G., Klein L. R. (eds.) (1983). Industrial policies for growth and competitiveness. Lexington: Lexington Books.

Aiginger К. (2007). Industrial policy: A dying breed or a re-emerging phoenix? Journal of Industry Competition and Trade, Vol. 7, No. 3, pp. 297—323.

Albiol-Sanchez J., van Stel A. (2016). Investigating the impact of small versus large firms on economic performance of countries and industries. In: D. Bögenhold, J. Bonnet, M. Dejardin, D. G. Pörez de Lema (eds.). Contemporary entrepreneurship: Multidis-ciplinary perspectives on innovation and growth. Switzerland: Springer International Publishing, pp. 51 —73.

Atkinson M. M. (2013). Policy, politics and political science. Canadian Journal of Political Science, Vol. 46, Is. 4, pp. 751 — 772.

Audretsch D. В., Саггее М. A., van Stel A. J., Thurik A. R. (2002). Impeded industrial restructuring: The growth penalty. Kyklos, Vol. 55, No. 1, pp. 81—98.

Audretsch D. В., Thurik R. (2001). Linking entrepreneurship to growth (STI Working Paper No. 2001/02). Paris: OECD Publishing.

Baker Т., Moss D. (2009). Government as risk manager. In: D. Moss, J. Cisternino (eds.). New perspectives on regulation. Cambridge, MA: The Tobin Project, pp. 87—109.

Baron J. (2010). Cognitive biases in moral judgments that affect political behavior. Synthese, Vol. 172, No. 1, pp. 7—35.

Beath J. (2002). UK industrial policy: Old tunes on new instruments? Oxford Review of Economic Policy, Vol. 18, No. 2, pp. 221—239.

Bjorvatn K., Coniglio N. D. (2012). Big push or big failure? On the effectiveness of industrialization policies for economic development. Journal of the Japanese and International Economies, Vol. 26, No. 1, pp. 129 — 141.

Cadot О., Саггиге С., Strauss-Kahn V. (2011). Export diversification: What's behind the hump? Review of Economics and Statistics, Vol. 93, No. 2, pp. 590 — 605.

Саггее M. A. (2002). Industrial restructuring and economic growth. Small Business Economics, Vol. 18, No. 4, pp. 243—255.

Casula-Vifell A., Sjögren E. (2011). More knowledge, better government? Consequences of knowledge-based decision making in Swedish pharmaceutical benefits. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol. 24, No. 1, pp. 85-110.

Chang H.-J. (2011). Industrial policy: Can we go beyond an unproductive confrontation? In: J. Y. Lin, B. Pleskovic (eds.). Lessons from East Asia and the global financial crisis. Washington, DC: World Bank, pp. 83 — 109.

Clift В., Woll C. (2012). Economic patriotism: Reinventing control over open markets. Journal of European Public Policy, Vol. 19, No. 3, pp. 307—323.

Coates D. (1996). Industrial policy in Britain. London: Macmillan.

Cohen W. M. (2010). Fifty years of empirical studies of innovative activity and performance. In: В. H. Hall, N. Rosenberg (eds.). Handbook of the economics of innovation, Vol. 1. Amsterdam: Elsevier, pp. 129—213.

Crafts N. F. R., Hughe A. (2014). Industrial policy for the medium to long-term. CAGE Online Working Paper Series, No. 179.

Curzon Price V. (1981). Industrial policies in the European Community. London: Macmillan.

Dreher A., Lamia M. J., Lein S. M., Somogyi F. (2009). The impact of political leaders' profession and education on reforms. Journal of Comparative Economics, Vol. 37, No. 1, pp. 169-193.

El-Agraa A. M. (1997). UK competitiveness policy vs. Japanese industrial policy. Economic Journal, Vol. 107, No. 444, pp. 1504 — 1517.

Erikson J. (2015). Ideas and actors in policy processes: Where is the interaction? Policy Studies, Vol. 36, No. 5, pp. 451—467.

Felipe J., Kumar U., Abdon A., Bacate M. (2012). Product complexity and economic development. Structural Change and Economic Dynamics, Vol. 23, No. 1, pp. 36—68.

Fourie F. C. v. N. (1993). In the beginning there were markets? In: C. Pitelis (ed.). Transaction costs, markets and hierarchies. Oxford: Basil Blackwell, pp. 41 — 65.

Federico G., Foreman-Peck J. (1999). European industrial policy: Introduction. In: J. Foreman-Peck, G. Federico (eds.). European industrial policy: The twentieth-century experience. New York: Oxford University Press, pp. 1 — 17.

Geroski P. A. (1989). European industrial policy and industrial policy in Europe. Oxford Review of Economic Policy, Vol. 5, No. 2, pp. 20—36.

Grant D. P. (2014). What makes a good economy? Evidence from public opinion surveys. Economic Inquiry, Vol. 52, No. 3, pp. 1120—1136.

Greenwald В. C., Stiglitz J. E. (1986). Externalities in economies with imperfect information and incomplete markets. Quarterly Journal of Economics, Vol. 101, No. 2, pp. 229-264.

Grossman G., Helpman E. (1994). Protection for sale. American Economic Review, Vol. 84, No. 4, pp. 833-850.

Harrison A., Rodriguez-Clare А. (2010). Trade, foreign investment, and industrial policy for developing countries. In: D. Rodrik, M. Rosenzweig (eds.). Handbook of development economics, Vol. 5. Amsterdam: Elsevier, pp. 4039 — 4214.

Hidalgo C. A., Hausmann R. (2009). The building blocks of economic complexity. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, Vol. 106, No. 26, pp. 10570-10575.

Howlett M. (2009). Policy analytical capacity and evidence-based policy-making: Lessons from Canada. Canadian Public Administration, Vol. 52, No. 2, pp. 153 — 175.

Howlett M. (2012). The lessons of failure: Learning and blame avoidance in public policymaking. International Political Science Review, Vol. 33, No. 5, pp. 539 — 555.

Imbs J., Wacziarg R. (2003). Stages of diversification. American Economic Review, Vol. 93, No. 1, pp. 63-86.

Jacquemin A. (1983). Industrial policies and the Community. In: P. Coffey (ed.). Main economic policy areas of the EEC. The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, pp. 27—57.

Jann W., Wegrich K. (2007). Theories of the policy cycle. In: F. Fischer, G. J. Miller, M. S. Sidney (eds.). Handbook of public policy analysis: Theory, politics, and methods. Boca Raton, London, New York: Taylor and Francis, pp. 43 — 62.

Kemp M. C. (1964). The pure theory of international trade. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.

Krueger A. O. (1990). Government failures in development. Journal of Economic Perspectives, Vol. 4, No. 3, pp. 9-23.

Krugman P., Obstfeld M. (1991). International economics: Theory and policy. 5^thed. New York: HarperCollins.

Lewis A. (1955). The theory of economic growth. Homewood, IL: Irwin.

Melitz M. J. (2005). When and how should infant industries be protected? Journal of International Economics, Vol. 66, No. 1, pp. 177—196.

Naudö W. (2010). Industrial policy: Old and new issues. WIDER Working Paper, No. 2010/106.

Pack H., Saggi K. (2006). Is there a case for industrial policy? A critical survey. World Bank Research Observer, Vol. 21, No. 2, pp. 267-297.

Pitelis C. N. (2006). Industrial policy: Perspectives, experience, issues. In: P. Bianchi, S. Labory (eds.). International handbook on industrial policy. Cheltenham: Edward Elgar, pp. 435-449.

Pryke S. (2012). Economic nationalism: Theory, history and prospects. Global Policy, Vol. 3, No. 3, pp. 281-291.

Rodriguez-Clare A. (2007). Clusters and comparative advantage: Implications for industrial policy. Journal of Development Economics, Vol. 82, No. 1, pp. 43—57.

Rodriguez-Clare A., Rodriguez F., Fischer R. (2005). Coordination failures, clusters, and microeconomic interventions [with Comments]. Economia, Vol. 6, No. 1, pp. 1—42.

Rodrik D. (1996). Coordination failures and government policy: A model with applications to East Asia and Eastern Europe. Journal of International Economics, Vol. 40, No. 1-2, pp. 1-22.

Rodrik D. (2000). Institutions for high-quality growth: What they are and how to acquire them. Studies in Comparative International Development, Vol. 35, No. 3, pp. 3—31.

Rodrik D. (2008). Normalizing industrial policy. World Bank Working Paper, No. 3.

Rodrik D. (2009). Industrial policy: Don't ask why, ask how. Middle East Development Journal, Vol. 1, No. 1, pp. 1-29.

Rostow W. W. (1959). The stages of economic growth. Economic History Review, Vol. 12, No. 1, pp. 1-16.

Singh A. (2002). Competition and competition policy in emerging markets: International and development dimensions. G-24 Discussion Papers, No. 18.

Stanovich К. E., West R. F. (2000). Individual differences in reasoning: Implications for the rationality debate? Behavioral and Brain Sciences, Vol. 23, No. 5, pp. 645 — 665.

Starosta de Waldemar F. (2010). How costly is rent seeking to diversification: An empirical approach (CES WP No. 2010.08). Paris: Centre d'Economie de la Sorbonne.

Stiglitz J. E. (2016). The state, the market, and development. WIDER Working Paper, No. 2016/1.

Szalavetz А. (2015). Post-crisis approaches to state intervention: New developmental ism or industrial policy as usual? Competition and Change, Vol. 19, No. 1, pp. 70 — 83.

Tacchella A., Cristelli M., Caldarelli G., Gabrielli A., Pietronero L. (2013). Economic complexity: Conceptual grounding of a new metrics for global competitiveness. Journal of Economic Dynamics and Control, Vol. 37, No. 8, pp. 1683 — 1691.

Van Praag С. M., Versloot P. H. (2007). What is the value of entrepreneurship? A review of recent research. Small Business Economics, Vol. 29, No. 4, pp. 351—382.

Wächter M. L., Wächter S. M. (1981). Introduction. In: M. L. Wächter, S. M. Wächter (eds.). Toward a new industrial policy? Philadelphia: University of Pennsylvania Press, pp. 1 — 5.

Wade R. H. (2002). Bringing the state back in: Lessons from East Asia's development experience. Internationale Politik und Gesellschaft, Vol. 8, No. 2, pp. 98 — 115.

Warwick K. (2013). Beyond industrial policy: Emerging issues and new trends. OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, No. 2.

Weiss С. H. (1979). The many meanings of research utilization. Public Administration Review, Vol. 39, No. 5, pp. 426-431.

White L. J. (2008). Antitrust policy and industrial policy: A view from the US. New York University Law and Economics Working Papers, No. 118.

Whitehead M., Jones R., Pykett J. (2011). Governing irrationality, or a more than rational government? Reflections on the rescientisation of decision making in British public policy. Environment and Planning A, Vol. 43, No. 12, pp. 2819—2837.

Wiig A., Kolstad I. (2012). If diversification is good, why don't countries diversify more? The political economy of diversification in resource-rich countries. Energy Policy, Vol. 40, No. 1, pp. 196-203.

Williamson О. E. (1975). Markets and hierarchies: Analysis and antitrust implications. A study in the economics of internal organization. New York: Free Press.

Wong P. К., Ho Y. P., Autio E. (2005). Entrepreneurship, innovation and economic growth: Evidence from GEM data. Small Business Economics, Vol. 24, No. 3, pp. 335—350.

Wren C. (2001). The industrial policy of competitiveness: A review of recent developments in the UK. Regional Studies, Vol. 35, No. 9, pp. 847—860.

Yulek M. A. (2016). Industrial policies and outcomes: A comparison of pre-liberalized Korean and Turkish economies. Journal of Comparative Asian Development, Vol. 15, No. 1, pp. 179-200.