Аутсорсинг институтов

Политические и экономические преобразования в России, начатые почти четверть века назад, имели целью утвердить в стране институты рыночной демократии, которые должны были обеспечить защиту прав собственности, конкуренцию, подотчетность власти и другие ключевые предпосылки экономического развития в современном мире. Однако успехи в решении поставленных задач оказались скромнее, чем можно было надеяться. Несовершенство российских институтов по-прежнему ограничивает инвестиционную привлекательность и международную конкурентоспособность страны и не позволяет диверсифицировать национальную экономику. Международные рейтинги регистрируют ухудшение или стагнацию на низком уровне качества российских институтов. Согласно данным авторитетного проекта «Governance Matters», Россия по сравнению с другими государствами находится в нижнем квартиле или на его границе по показателям верховенства закона и подотчетности власти, отставая не только от развитых, но и от большинства развивающихся стран (Kaufman et al., 2012). Такого рода оценки носят отчасти субъективный характер, но убедительно подтверждаются массовым оттоком из России финансового и человеческого капитала, для которого в других странах созданы более благоприятные условия.

Серьезные дефекты российских институтов во многом связаны с тем, что процесс институциональных преобразований с начала 1990-х годов по настоящее время находился под чрезмерным влиянием экономических и политических элит, а общество в целом не было сколько-нибудь активным субъектом и участником этого процесса, передав институты элитам на «аутсорсинг». В таких условиях эффективность институтов зависит от того, до какой степени институциональные предпочтения элит совпадают с потребностями и предпочтениями общества. На протяжении российской посткоммунистической истории между обществом и элитами сохранялся значительный конфликт интересов, следствием которого и стал наблюдаемый в настоящее время дефицит институтов — «общественных благ», обслуживающих все общество, а не только его привилегированную часть. Нехватка таких институтов препятствует модернизации экономики и тормозит экономический рост.

Практика аутсорсинга институтов утвердилась в посткоммунистической России с начала 1990-х годов, когда бытовало мнение, что российское общество в своей массе противится проведению рыночных реформ и успех последних возможен лишь при ослаблении демократического контроля за действиями власти. Предполагалось, что, преодолев сопротивление косных масс посредством политических манипуляций, выстраивания кратковременных политических коалиций и компенсации держателей «права вето», власть поставит общество перед свершившимся фактом, утвердив рыночные институты, которые впоследствии докажут свою эффективность и пост-фактум получат общественное одобрение и поддержку. Аутсорсинг институтов прорыночным элитам рассматривался как возможный выход из неизбежного в противном случае политического тупика.

Реализация этого сценария привела к чрезмерной концентрации экономических активов в руках немногочисленной группы «олигархов», которые имели карт-бланш в отношении дальнейших реформ и не были заинтересованы в верховенстве закона и в построении в России конкурентной рыночной экономики. Общество отказалось признать такой порядок легитимным и одновременно разочаровалось в возможности институтов демократии обеспечить эффективное представительство общественных интересов. Политическая апатия и неверие в демократию привели к утрате в массах интереса к общественным делам и лишили общество возможности уравновесить влияние элит на институты.

На рубеже 2000-х годов контроль над институтами перешел от бизнес-элит к политическим элитам, выстроившим в России «вертикаль власти». Несмотря на популярность нового режима в массах, он действовал в условиях сохраняющегося дефицита демократической подотчетности, и судьба российских институтов оказалась, таким образом, в руках консолидированной бюрократии. Последняя, как и ее предшественники, также не была заинтересована в установлении «порядка открытого доступа» (North, Wallis, Weingast, 2009), отвечающего широким общественным интересам, и смены неподотчетных обществу элит оказалось недостаточно для улучшения институтов.

Благоприятная конъюнктура на сырьевых рынках на протяжении ряда лет обеспечивала политическую стабильность и достаточно широкую общественную поддержку власти, но в то же время усугубляла конфликт интересов общества и правящего класса относительно институциональных режимов. За несколько лет ресурсы роста экономики на фоне деградирующих институтов оказались исчерпаны, и после кризиса 2008 г. страна вступила в период экономической и политической нестабильности.

К этому времени в российском обществе произошли заметные культурные изменения, во многом связанные с ростом благосостояния граждан в предшествующие годы. Новые ценности усилили общественный спрос на современные институты и создали предпосылки для отказа от преобладавшей на протяжении 20 лет (и воплощающей многовековую российскую традицию) передачи институциональных реформ на аутсорсинг элитам.

Феномен «захвата» институтов элитами подробно исследован в современной политической и институциональной экономике, а также в смежных дисциплинах. Анализ эволюции российских институтов в свете этих исследований, предпринятый в настоящей статье, дает более отчетливое представление о последствиях утраты обществом контроля над ключевыми «правилами игры» в политике и экономике.

Элиты и массы: конфликт интересов

Эффективные институты позволяют наилучшим образом использовать имеющиеся в экономике ресурсы и тем самым повышают совокупное общественное благосостояние. Вместе с тем выигрыш от улучшения институтов редко распределяется равномерно — некоторые группы в экономике и обществе могут понести при этом потери и оказаться в оппозиции прогрессивным реформам. Разумеется, теоретически проигравшим можно предоставить компенсацию, перераспределив в их пользу часть совокупного выигрыша, однако такого рода возможности — в духе «теоремы Коуза» — чаще всего остаются неиспользованными ввиду различного рода информационных и технических препятствий.

Реализации политической «теоремы Коуза» препятствует также недоверие между различными группами в обществе (Acemoglu, 2003). В частности, если реформа угрожает прямым интересам элит, то последние не ждут, что массы поделятся с ними частью своего выигрыша: даже если такая компенсация будет обещана, трудно представить, как можно гарантировать исполнение обещаний.

Таким образом, судьба институтов определяется отношением к ним влиятельных общественных групп, особенно экономических и политических элит, обладающих правом решающего голоса относительно реформ. Элиты определяются как «выделенная группа в обществе с привилегированным статусом и контролем над организацией общества» (DiCaprio, 2012. Р. 4). Роль элит в экономике и развитии на протяжении многих лет привлекает к себе внимание обществоведов (см. обзор этих исследований начиная с классических работ Парето и Моска до настоящего времени: DiCaprio, 2012), причем интерес к данной проблематике значительно усилился в последние годы (см., например: Acemoglu, Robinson, 2005; 2008; North et al., 2009).

Влияние элит в обществе объясняется не только их богатством и положением на «командных высотах» в политике и экономике. Важным преимуществом элит перед массами является их малочисленность, которая упрощает решение проблемы коллективных действий и позволяет привилегированному классу консолидированно и с большей эффективностью отстаивать свои интересы (Olson, 1982). Если массы не способны противопоставить элитам свое влияние и оставляют выбор институтов на усмотрение элит, то последние образуют «доминирующую коалицию» в «порядках ограниченного доступа» (North et al., 2009), которая формирует институты в соответствии с собственными интересами.

Соответствие таких институтов потребностям общества зависит от того, насколько велик «зазор» между предпочтениями элит и широкими общественными интересами. В истории известны примеры прямой заинтересованности элит в институтах, способствующих экономическому развитию (Djankov et al., 2003; Lizzeri, Persico, 2004), однако такие совпадения достаточно редки.

Преобладавший в истории конфликт интересов общества и элит легко объяснить. Общество в целом заинтересовано в открытом доступе к институтам — общественным благам (верховенство закона, защита прав собственности, политическая и экономическая конкуренция, качественные и общедоступные социальные услуги и пр.), такие институты повышают совокупное общественное богатство, способствуют инвестициям и обеспечивают наилучшее использование ресурсов. Шансы на поддержку порядка открытого доступа тем больше, чем шире коалиция, контролирующая институциональный выбор, поскольку с увеличением такой коалиции повышается ее оценка экономической ценности общественных благ, и становятся менее привлекательными институты перераспределения, при помощи которых одни группы добиваются успеха за счет остальных.

Наоборот, элиты предпочитают институты-«клубные блага», доступ к которым получают только привилегированные группы. Экономическую основу таких клубных благ составляет изъятие ренты, то есть перераспределение элитами в свою пользу ресурсов экономики. Массы несут в этом случае потери не только в результате экспроприации в пользу элит, но и потому, что общественно неэффективные (но выгодные элитам) институты приводят к возникновению игры с отрицательной суммой ввиду безвозвратного урона при изъятии ресурсов из частного сектора, подавления стимулов к производительной деятельности, искажения рыночных сигналов и других причин (Acemoglu, 2006).

Интересы элит и общества, находясь в конфликте, не антагонистические; в частности, порядки ограниченного доступа поддерживают стабильность и ограничивают насилие в обществе (North et al., 2009). К тому же элиты, вообще говоря, разделяют заинтересованность масс в экономическом развитии, поскольку могли бы рассчитывать на присвоение значительной части вновь созданного богатства. Вместе с тем возможность элит перераспределять ресурсы в свою пользу ограничена ввиду эластичности «налоговой базы» (например, перевода экономической деятельности в теневой сектор в качестве защиты от чрезмерного налогообложения), недостаточной эффективности налоговой системы (Besley, Persson, 2011) и по иным причинам. Стимулы элит к инвестированию ресурсов в необходимые для развития институты тем самым оказываются ослабленными, поскольку экономический выигрыш от развития элиты присваивают лишь частично и безразличны к приросту общественного богатства, остающегося в распоряжении масс (McGuire, Olson, 1996).

Даже если институты развития и модернизации не требуют дорогостоящих инвестиций или вовсе бесплатны (например, при отсутствии экономически неоправданных ограничений и запретов), элиты могут воспрепятствовать созданию таких институтов, опасаясь политических рисков динамичной и свободной экономики — необходимая для экономического развития ликвидация бесправного положения масс может нести угрозу привилегиям элит (Acemoglu, Robinson, 2006). Столкнувшись с такой дилеммой, элиты делают выбор в пользу консервации экономически неэффективных, но политически безопасных институтов изъятия ренты.

Элиты, если им удается утвердить институты изъятия ренты, в дальнейшем используют свою власть, влияние и ресурсы для защиты этих институтов и их воспроизводства во времени. Страны, оказавшиеся в такого рода ловушке, даже при изобилии ресурсов и наличии иных исторических и географических предпосылок для экономического роста, обычно не способны к развитию (Acemoglu et al., 2002). Наоборот, порядок открытого доступа обеспечивает экономический рост и высокий жизненный уровень населения, которое получает таким образом «премию» за способность предотвратить «захват» институтов группами интересов среди элит.

Переход к рынку в исторической перспективе

А. Гершенкрон в своем знаменитом труде «Экономическая отсталость в исторической перспективе» обратил внимание на ряд закономерностей в развитии России со времен средневековья до середины XX в. (Gerschenkron, 1962). Во-первых, государство неизменно сохраняло за собой роль инициатора и ключевого «агента» необходимых для развития преобразований, во-вторых, эти преобразования ложились тяжелым бременем на плечи населения и поэтому, в-третьих, требовали подавления народного протеста. Наконец, в-четвертых, ввиду чрезмерного напряжения сил общества импульсы развития оказывались краткосрочными и сменялись периодами длительной стагнации.

Следы этой исторической традиции «догоняющей модернизации сверху» без труда обнаруживаются в реформах начала 1990-х годов, хотя на этот раз вместо мобилизации государством ресурсов развития была поставлена противоположная задача: радикально сократить государственное присутствие в экономике. Растущее отставание СССР от успешных рыночных демократий и как итог банкротство советской системы привели к возникновению сильнейшего общественного спроса на перемены. Импульс к реформам возник в массах, а составлявшие советскую номенклатуру правящие элиты занимали преимущественно консервативную позицию, стараясь, насколько это возможно, сохранить статус-кво. Чтобы преодолеть сопротивление элит, общество требовало демократии, видя в ней инструмент создания более справедливого и эффективного экономического порядка.

В то же время в конце 1980-х — начале 1990-х годов в литературе, экспертных и политических кругах формировалось мнение о невозможности рыночных реформ по демократическому сценарию ввиду значительных издержек и тягот либерализации цен, финансовой стабилизации, дезорганизации экономики, отказа от не обеспеченных ресурсами социальных гарантий и пр. (Blanchard, Kremer, 1997; Roland, 2000). Ожидалось, что неизбежным прямым результатом реформ станет спад в экономике и падение уровня жизни населения, и лишь затем, после завершения необходимой реструктуризации, рыночные механизмы обеспечат рост и процветание. В таком случае получить от общества адекватную поддержку реформ ex ante, то есть до их осуществления, представлялось маловероятным. Нежелание общества санкционировать болезненные, хотя и необходимые, преобразования получило название «status quo bias» (склонность к сохранению статус-кво) (Rodrik, 1996).

Единственно возможным выходом из тупика представлялось проведение реформ «сверху», без попыток добиться широкого консенсуса в их поддержку и путем максимальной изоляции политических решений от общественного контроля — в числе прочего, еще и потому, что люди, как утверждалось, недостаточно понимали суть, причины и последствия происходящего (Sachs, 1994). Получение необходимой санкции на реформу при соблюдении формальных требований демократических процедур считалось при этом технической проблемой, которая решалась с применением «политических технологий», кооптации или нейтрализации реальных держателей права вето, использованием усталости или неосведомленности населения и т. п. (Май, 1994). Такой подход аргументировался помимо прочего необходимостью принятия неотложных мер по стабилизации экономики и использования созданного кризисом политического «окна возможностей» (extraordinary politics; см. Balcerowicz, 1994; Sachs, 1994), когда оппоненты власти дезорганизованы и какое-то время не способны эффективно противостоять действиям правительства.

Изложенная концепция хорошо вписалась в российскую традицию модернизации, которую исследовал Гершенкрон: власть вновь брала на себя инициативу в проведении преобразований, бремя которых — по крайней мере, в краткосрочной перспективе — возлагалось на общество. Традиция сохранялась и в том, что обществу в такой модели отводилась роль объекта, а не субъекта реформ, хотя последние по замыслу, казалось бы, отвечали долгосрочным общественным интересам.

Реформы начала 1990-х и в самом деле, как это хорошо известно, привели к значительному падению жизненного уровня населения, а также к глубокому экономическому спаду. Поскольку власть не получила от общества ясно выраженного мандата на проведение реформ, новый экономический порядок не воспринимался в обществе как легитимный, вследствие чего в российской экономике возникли и сохраняются по сей день серьезные политические риски.

Дискредитированными по мнению масс оказались не только экономические институты рыночной экономики, но и политические институты демократии. Неспособность обеспечить эффективное представительство интересов масс при номинально демократической форме власти обусловила завершение «демократической эйфории» времен перестройки. Быстрое разочарование в демократии стало возможным ввиду неукорененности в российском обществе демократических ценностей, включая недооценку гражданских прав и свобод (Inglehart, Welzel, 2005). Спрос в массах на демократию, возникший в годы перестройки, имел большей частью утилитарную природу: демократия рассматривалась не как самостоятельная ценность, а как средство повышения жизненного уровня (Hoffebert, Klingermann, 1999). Демократия, лишенная ценностного фундамента, неустойчива, а общество отворачивается от нее, убедившись, что демократические преобразования не дают ожидаемых экономических результатов (Inglehart, Welzel, 2005).

Разочарование российского общества в демократии совпало во времени с падением в массах интереса к решению общественных проблем, которые оказались оттеснены на второй план из-за необходимости индивидуальной адаптации к новым экономическим условиям. Резкое снижение реальных доходов и ликвидация существовавших ранее социальных гарантий привели к преобладанию «ценностей выживания» (Inglehart, Welzel, 2005). Последние не оставили места гражданской культуре, в основе которой лежит чувство сопричастности и ответственности за положение дел в обществе (Almond, Verba, 1963).

Власть получила значительную свободу в проведении непопулярных в обществе реформ, что, с точки зрения сторонников «реформирования сверху», повышало шансы на успех. Дж. Сакс, в частности, полагал, что реформаторы не должны стремиться создать широкую общественную коалицию в поддержку реформ: если реформы окажутся успешными, то необходимый консенсус возникнет сам по себе (цит. по: Williamson, Haggard, 1994). Оппоненты возражали, что более открытый и конкурентный процесс выработки стратегии реформ улучшает качество принимаемых решений, создает предпосылки для завершения начатых преобразований и консолидирует демократические институты (Pereira et al., 1993).

Институты и олигархия

Ключевым элементом российской программы рыночных реформ стала беспрецедентная по темпам и масштабам приватизация, в ходе которой за несколько лет основная часть производственных активов перешла в частные руки. (В других странах с переходной экономикой приватизация потребовала гораздо больше времени.) Безотлагательность приватизации в России связывалась помимо прочего с необходимостью укрепить поддержку нового экономического порядка со стороны общества. Предполагалось, что, получив ценные активы, граждане автоматически станут сторонниками частной собственности и будут противостоять попыткам реставрации командной экономики (Boycko et al., 1995).

Ожидалось также, что приватизация положит начало процессу создания в стране института частной собственности, включая принятие необходимого законодательства, обеспечивающего эффективную защиту собственности и контрактов, развитие рынков капитала и недвижимости, разработку эффективных процедур корпоративного управления, механизма банкротства и т.п. Идеологи российской приватизации исходили из того, что ослабленное и не имеющее необходимого опыта и мотивации государство не способно должным образом решить перечисленные задачи, поэтому предпочтение следует отдать спонтанному «выращиванию» необходимых институтов в ответ на спрос создаваемого частного сектора.

В истории известны примеры юридического оформления и последующей защиты государством прав собственности, изначально востребованных экономикой и обществом (Libecap, 1989), а концепция спонтанного возникновения эффективных институтов восходит к классикам экономической науки (Alchian, 1978; Hayek, 1960) и отвечает логике «теоремы Коуза». Вместе с тем реализация такого сценария может быть заблокирована группами интересов, в первую очередь среди элит, которые, как уже отмечалось, порядкам открытого доступа предпочитают институты изъятия ренты.

Архитекторы российской приватизации позаботились о нейтрализации дореформенных элит — в первую очередь руководства крупных предприятий и региональных властей, которым были предложены соответственно пакеты акций приватизируемых компаний и контроль над приватизацией малых и средних предприятий (Boycko et al., 1995). Таким образом, вместо экспроприации возможных оппонентов была использована стратегия их кооптации в число сторонников приватизации (Shleifer, Treisman, 2000).

Умиротворению «старых» элит, которые могли создать политические, а в некоторых случаях и физические, препятствия приватизации, был отдан явный приоритет по сравнению с получением согласия общества на приватизацию. Попытки заручиться таким согласием — в обмен на возможность бесплатной приватизации жильцами своих квартир, а также на ваучеры, которые можно было использовать в приватизационных аукционах, — оказались неэффективными, и большинство граждан по прошествии двух десятилетий не считают приватизацию легитимной (Guriev, Rachinsky, 2005), рассматривая ее как «первородный грех» российской рыночной экономики (Frye, 2006). Согласно проведенному в 2006 г. опросу «Life in Transition», почти 37% россиян считали, что приватизированные активы следует национализировать и сохранить в государственной собственности — это самый высокий показатель среди стран с переходной экономикой, за исключением Армении, Азербайджана и государств Центральной Азии. При этом еще 45% россиян не возражают против частной собственности как таковой, но считают приватизацию несправедливой и поэтому требующей пересмотра (Denisova et al., 2012).

Такое отношение объясняется главным образом резким неравенством в распределении активов, считавшихся ранее общенародной собственностью. Процесс концентрации прав собственности в России начался с контроля инсайдеров над приватизированными предприятиями и достиг кульминации после залоговых аукционов, когда крупнейшие и наиболее прибыльные предприятия сырьевого сектора были переданы небольшому числу финансово-экономических групп. В России появились новые экономические элиты, получившие название олигархии.

Вопиющее неравенство в распределении активов и экономическая неэффективность сложившейся системы прав собственности рассматривались как хоть и нежелательные, но неизбежные последствия избранной схемы приватизации: достижение более справедливого и эффективного первоначального распределения активов натолкнулось бы на непреодолимые политические и административные препятствия (Shleifer, Treisman, 2000). Надежды устранить первоначально возникшие искажения опять-таки связывались с теоремой Коуза, согласно которой распределение прав собственности не имеет значения для экономической эффективности, если только эти права надежно зафиксированы и могут стать предметом обмена (при умеренных трансакционных издержках). Необходимые для реализации такой возможности юридические и иные предпосылки, составляющие полноценный институт частной собственности, должны были, как уже отмечалось, возникнуть в ответ на потребность в них вновь созданного класса частных собственников. Основания для оптимизма усматривались в том, что «приватизация создала широкие частные интересы, которые должны выиграть от создания хорошо определенных прав собственности... Новые экономические интересы, вызванные к жизни приватизацией, значительно улучшают шансы на проведение постприватизационных реформ» (Boycko et al., 1995. P. 128).

Реализацию этого сценария нельзя было возложить на политически апатичное общество, поглощенное повседневными экономическими проблемами и не располагавшее в основной массе сколько-нибудь серьезными активами. В результате судьба прав собственности и других ключевых институтов в России оказалась в руках олигархии, которой в соответствии с изложенной логикой было передано на аутсорсинг завершение реформ.

К сожалению, как это вскоре выяснилось, олигархия не была заинтересована в надежной универсальной защите прав собственности. Проблема олигархии оказалась неожиданной: оппозиция правам собственности возникла среди тех, кто в силу своего экономического положения, казалось бы, должны были стать главными сторонниками и защитниками этих прав. Между тем анализ хода реформ в странах с переходной экономикой в 1990-е годы привел к выводу о закономерности такого исхода (Hellman, 1998): стало ясно, что построению полноценных институтов рыночной экономики препятствуют не массы, как этого опасались сторонники «реформ сверху», а новые элиты, которые извлекают значительную ренту из незавершенных реформ.

Причины поляризации институциональных предпочтений олигархов и общества в отношении прав собственности, конкурентных рынков и других институтов открытого доступа (см., например: Rajan, Zingales, 2003) заключаются в том, что в присвоении ренты возникают преимущества отдачи от масштабов (Murphy et al., 1993). Капитал, будучи источником ренты, становится «фактором сортировки» институциональных предпочтений: чем больше запас капитала, с тем большей вероятностью его владелец предпочтет неэффективные институты, создающие ренту ценой безвозвратных экономических потерь для экономики и общества в целом (Polishchuk, 2012). Частными случаями этого эффекта являются противодействие олигархов полноценной защите прав собственности (Polishchuk, Savvateev, 2004), а также экономически неоправданные административные барьеры, которые в формальном секторе создают искусственный дефицит ресурсов, а значит, и ренту для наиболее обеспеченных индивидов (De Soto, 2000).

Олигархический режим обеспечивает эксклюзивные привилегии элитам и при этом освобождает их от обременительных налогов и возможной экспроприации активов, которые были бы вероятны при демократии. Это создает определенные предпосылки для роста, по крайней мере внутри «олигархического» сектора экономики. Вместе с тем такой режим подвергает дискриминации находящихся за пределами олигархии, создавая барьеры вокруг привилегированного сектора, что подавляет конкуренцию и инновации, а в итоге пагубно сказывается на росте (Acemoglu, 2006).

В России периода 1990-х данные выводы интерпретируются следующим образом: замена демократии олигархией, ставшая побочным и, вероятно, непредвиденным результатом «реформы сверху», исключила возможность более равномерного распределения ресурсов в экономике и обществе, что сделало бы реформу не столь болезненной для масс. Несмотря на либеральный (свободный от эгалитарных обременений) характер реформы, за ней последовал спад, оказавшийся одним из самых затяжных и глубоких среди государств с переходной экономикой (Popov, 2013), поскольку олигархические институты препятствовали реструктуризации и создавали серьезные инвестиционные риски. Застой сохранялся и в самом олигархическом секторе, который, несмотря на свои привилегии, лишь десятилетие спустя начал демонстрировать некоторые преимущества по показателям эффективности и роста (Guriev, Rachinsky, 2005).

История российских преобразований в 1990-е годы изобилует политическими и экономическими компромиссами, многие из которых имели мало общего с «наилучшими практиками» и вызывали обоснованные подозрения в коррупции. С прагматической точки зрения следует считать эти издержки неизбежной в условиях Realpolitik ценой реформ (Shleifer, Treisman, 2000). Поскольку поиск компромиссов и выстраивание коалиций были ограничены группами организованных интересов и носили преимущественно внутриэлитный характер, эта цена оказалась весьма высокой. Большая часть населения не участвовала во внутриэлитных договоренностях, а демократические институты оказались подавленными, дискредитированными и не способными дисциплинировать элиты в интересах общества. Будучи предоставленными сами себе, элиты предпочли институтам открытого доступа изъятие ренты, что имело пагубные последствия для экономики.

Опыт стран с переходной экономикой опроверг распространенные в начале 1990-х годов опасения, что демократия и подотчетная обществу власть могут заблокировать реформы или обратить их вспять. На самом деле более демократические страны региона с частой сменой правительств добились больших успехов в защите прав собственности, конкуренции и верховенстве закона, чем государства с подавленной или манипулируемой демократией (Bertelsmann Stiftung, 2010). Если общество, будучи главным бенефициаром порядка открытого доступа, оказывает влияние на ход реформ, то шансы на успешный переход к рынку заметно возрастают. И наоборот: недемократические реформы попадают под контроль организованных групп интересов, которые устанавливают «порядок ограниченного доступа», препятствующий экономическому развитию.

Анализ долгосрочных исторических трендов выявляет расхождение траекторий экономического и политического развития различных стран: для одних характерно устойчивое сочетание демократии и экономического благополучия, для других демократия и экономический рост остаются проблемой. Расхождения возникают на «критических развилках» (critical junctures), которые во многом предопределяют дальнейший ход событий в экономике и политике (Acemoglu et al., 2008). Такого рода развилки часто связаны с концентрацией богатства и ресурсов, что подтверждается, в частности, развитием бывших колоний (Engermann, Sokoloff, 2000). Признаком подобной развилки можно считать возникновение в России олигархической системы собственности и одновременного сворачивания демократии в первые годы рыночных реформ.

Ценности выживания и вертикаль власти

Результатом «захвата» реформ олигархией стало глубокое разочарование россиян в институтах рынка и демократии. Согласно опросу «Life in Transition», только 40% российских респондентов считали рынок наилучшей экономической системой, немногим более 50% рассматривали демократию как наилучшую политическую систему. Для остальных 27 стран с переходной экономикой, охваченных опросом, эти цифры были значительно выше (Denisova et al., 2010).

В обществе широко распространилось недоверие к государству и олицетворяющим его институтам — правительству, судам, полиции, политическим партиям. Недоверие испытывают в частном секторе и в обществе в целом: количество тех, кто считает, что людям можно доверять, сократилось с 38% в 1991 г. до 16% в 2006 г. (Denisova et al., 2010; см. также Aghion et al., 2010). Такого рода сдвиги в ценностях и отношении к окружающим указывают на глубокую эрозию социального капитала, понимаемого как способность к совместным действиям ради достижения общей цели (Putnam, 1993). В частности, оказалась минимальной способность общества к политической самоорганизации и использованию демократических механизмов и процедур для защиты своих интересов. В классической дилемме voice vs. exit (Hirschman, 1970) явное предпочтение было отдано «уходу» в неформальные сети и малые группы (Rose, 1998), а также самостоятельному поиску путей адаптации к неблагоприятным внешним условиям, а не «голосу», то есть политическому участию и восстановлению контроля общества над государственной политикой и институтами.

Результатом недоверия к институтам свободной экономики и людей друг к другу стал отчетливый спрос на «наведение порядка» путем ужесточения государственного контроля над экономикой и обществом. Уже в 1995 г. ³/₄ россиян демократии предпочитали порядок, только У₁₀ придерживалась противоположного мнения (Rose et al., 2011). Такого рода предпочтения оказались устойчивыми и сохранялись длительное время. Парадоксально, но спрос на более жесткий и масштабный государственный контроль сочетался с глубоким недоверием к государству и с уверенностью в неэффективности и коррумпированности государственных органов. В России был воспроизведен «парадокс социального капитала» (Putnam, 1993; Aghion et al., 2010; Denisova et al., 2010). Ввиду недостатка социального капитала граждане политически пассивны, не способны действовать сообща и поэтому не могут обеспечить должную подотчетность государства. Бесконтрольное государство коррумпировано, плохо справляется со своими обязанностями, граждане дают ему низкую оценку. Тем не менее ввиду нехватки в обществе доверия и морали даже такое государство считается меньшим из двух зол по сравнению с экономикой и обществом, предоставленными самим себе, и дефицит социального капитала повышает спрос на государственный контроль, несмотря на его низкое качество и значительные издержки.

Как уже отмечалось, тяготы реформ привели к широкому распространению в России ценностей выживания. В обществе с преобладанием таких ценностей оказывается востребованным патерналистское государство, обеспечивающее индивидам приемлемый уровень личного благосостояния, а во всем остальном свободное от общественного контроля: «В подобной атмосфере частное на каждом шагу брало верх над общественным» (Тренин и др., 2013. С. 9). Наоборот, гражданская культура побуждает граждан оценивать деятельность государства в зависимости от того, как оно справляется со своими обязательствами перед обществом в целом. Гражданская культура накапливается длительным историческим опытом жизни при неавторитарных режимах, подотчетности власти и верховенстве закона (Putnam, 1993; Persson, Tabellini, 2009). В постсоветской России такой опыт практически отсутствовал, поэтому гражданская культура не могла составить сколько-нибудь заметной конкуренции ценностям выживания.

Ценности выживания оставляют правящим элитам значительную свободу маневра в выборе институтов и распоряжении ресурсами государства, за исключением сравнительно небольшой части этих ресурсов, необходимой для выполнения социальных обязательств перед населением. Эти обязательства оказываются необременительными не только потому, что у масс скромные ожидания, но и вследствие возможности политического манипулирования по принципу «разделяй и властвуй»: если та или иная группа в обществе предъявляет чрезмерно завышенные требования, режим может получить поддержку у других, менее требовательных групп (Nannicini et al., 2013).

Общественный спрос на патернализм и усиление государственного контроля как альтернативы полноценной демократии и рынку привел к возникновению в России в начале 2000-х «вертикали власти», то есть режима с доминированием исполнительной ветви власти при номинально сохраненных, но реально ослабленных или бездействующих сдержках и противовесах. Российскую политическую систему с начала 2000-х годов можно охарактеризовать как «конкурентный авторитаризм» — гибридный режим, допускающий выборы, политическую конкуренцию и другие атрибуты демократии, но использующий при этом различные средства для исключения реальной возможности смены власти (Levitsky, Way, 2010).

Построению «вертикали власти» способствовала «суперпрезидентская» политическая система России, однако едва ли не главным фактором оказалась отчетливо выраженная популярность в обществе идеи «укрепления порядка» и необходимой для этого консолидации и активизации государства. Такое стремление не было уравновешено гражданской культурой, которая воспрепятствовала бы ограничению прав, свобод и политической конкуренции. Важными шагами к строительству «вертикали» стало укрепление государственного контроля над федеральными СМИ, ключевыми отраслями экономики, региональными органами власти и некоммерческими организациями, создание доминирующей «партии власти» и реформа избирательного законодательства, осложняющего конкуренцию с ней других партий и движений.

Строительство «вертикали власти» сопровождалось снижением эффективности российской демократии как института контроля общества над государством. Этот тренд отражают различного рода международные индексы демократии. Согласно показателю «Voice and accountability» проекта «Governance Matters» (Kaufman et al., 2012), агрегирующему такие индексы, демократический рейтинг России снизился с 60% в 1998 г. до 20% в 2010 гг. (значение рейтинга — доля стран, где уровень демократии не выше наблюдаемого в данной стране).

Конкурентный авторитаризм может эволюционировать в направлении демократизации, оставаться нестабильным или становиться более устойчивым. В России вплоть до конца 2000-х наблюдался последний вариант (Levitsky, Way, 2010). Сворачивание реальной демократии не вызывало массовых протестов в обществе. Напротив, оно сопровождалось ростом поддержки политической системы со стороны населения: число россиян, положительно оценивающих эту систему, выросло с 30—40% на протяжении 1990-х годов до 84% в 2008 г. (Rose et al., 2011). В значительной степени этому способствовал экономический рост, совпавший во времени с формированием в стране «вертикали власти».

Политические элиты получили от общества «генеральную лицензию» на принятие общественных решений, возвращаясь при этом к долгосрочной политической традиции России, а массы еще на десять лет передоверили институциональный выбор элитам, неподконтрольным обществу. Но при этом изменился состав элит — контроль над институтами перешел от «равноудаленной» олигархии к правящей бюрократии.

Ресурсное изобилие и общественный интерес

В большинстве политико-экономических моделей предполагается, что ресурсы государства, в первую очередь доходы бюджета, распределяются между финансированием общественных благ (включая институты и иные общественные факторы производства, необходимые частному сектору) и рентой, которая присваивается правящим классом (Persson, Tabellini, 2000). Такого рода решения зависят от того, до какой степени власть подотчетна обществу в своих действиях. В случае полноценной демократии масштабы присвоения ренты ограничены. Для авторитарного режима рента является самоцелью, а общественные блага не представляют самостоятельной ценности и в лучшем случае рассматриваются как средства создания и извлечения ренты. В промежуточных вариантах несовершенных демократий размер присваиваемой ренты определяется при сопоставлении выгод правящего класса с политическими издержками нецелевого использования общественных ресурсов.

Однако даже в случае автократии конфликт между интересами общества и правящего класса не антагонистический («игра с нулевой суммой») — некоторая общность интересов возникает, поскольку необходимые массам общественные факторы производства полезны и элитам, так как расширяют «налоговую базу», а значит, и возможности обогащения элит. Вследствие этого авторитарный режим, преследуя собственную выгоду, направляет часть ресурсов государства на создание общественных благ и снижает налоги, чтобы не оказаться на ниспадающей ветви «кривой Лаффера». Вместе с тем, как уже отмечалось, такая гармония интересов быстро заканчивается, поскольку оценки общественных благ властью и обществом не совпадают, ведь в бюджет попадает лишь часть прироста налоговой базы, создаваемого общественными благами, включая институты открытого доступа, а остальная его часть не представляет для неподотчетного режима никакого интереса.

Динамика российских институтов, включая защиту прав собственности, которые относятся к важнейшим общественным факторам производства, согласуется с этими выводами политэкономической теории. Доклад Global Competitiveness Report, подготовленный для Всемирного экономического форума, отводит России 133-е место среди 144 стран по уровню защиты прав собственности; по большинству других показателей качества институтов страна находится в нижней четверти международных рейтингов, а по общему состоянию инфраструктуры — в нижней трети (Schwab, 2012). По данным проекта Governance Matters, по индексу верховенства закона Россия на протяжении большей части 2000-х годов находилась среди 20% стран с наиболее низкими значениями этого показателя (Kaufman et al., 2012). Приведенные данные подтверждают, что переход контроля над институтами от олигархов к политическим элитам не обеспечил улучшения институтов. Вместе с тем резко выросли масштабы коррупции — согласно проекту Governance Matters, рейтинг предотвращения коррупции в России упал с 40 — 60% в конце 1990-х до 15% в конце 2000-х годов.

Существует мнение, что суррогатом демократии может стать наде-ленность правящего класса рыночными активами, поскольку в таком случае частично восстанавливается обратная связь между обществом и частным сектором, с одной стороны, и государством, — с другой, элиты при этом становятся не чисто «политическими», но и отчасти «бизнес-элитами» (Bourguignon, Verdier, 2012), и в силу этого оказываются более чувствительными к качеству институтов. Присутствие правящего класса в частном секторе создает стимулы для снижения налогов и улучшения институтов не потому, что это повысит демократическую поддержку режима, но главным образом ввиду того, что правящий класс может в таком случае получить более высокую отдачу на собственные активы (McGuire, Olson, 1996).

Нельзя не заметить сходства такого рода надежд на «невидимую политическую руку» с ожиданиями начала 1990-х: олигархи будут способствовать защите прав собственности, потому что они в этом прямо заинтересованы. К сожалению, и в данном случае были основания сомневаться, что в отсутствие общественного давления элиты введут порядок открытого доступа и не станут создавать эксклюзивных условий для собственного или аффилированного бизнеса, следуя принципу «друзьям — все, врагам — закон». Прямое присутствие властных элит в частном секторе может привести к дополнительным рыночным искажениям, например в результате манипулирования ценами факторов производства, необходимых правящему классу для ведения бизнеса (Acemoglu, 2006).

Еще одним фактором искажения российских институтов, управляемых «вертикалью власти», стало ресурсное изобилие. Быстрый рост цен на нефть и газ (с 20 долл. за баррель на протяжении 1990-х годов до 150 долл. накануне глобального кризиса 2008 г.), а также оживление на других сырьевых рынках стали мощными ресурсами роста российской экономики. Нефтегазовая рента в эти годы составляла, по оценке Всемирного банка, от V₄ до 7₃ российского ВВП (Changing Wealth of Nations, 2011) и обеспечила значительный рост доходов населения. Вместе с тем Россия в полном объеме испытала на себе «ресурсное проклятие», ставшее оборотной стороной сырьевого бума.

«Ресурсное проклятие» проявляется в искажении структуры экономики, в макроэкономической волатильности, а также в ухудшении качества институтов и государственного управления. Между институтами и природными ресурсами как факторами экономического роста могут возникать отношения взаимозаменяемости и взаимодополняемости (Polishchuk, 2013). С одной стороны, «ресурсная манна» может отчасти компенсировать недостатки институтов и повысить благосостояние даже при неэффективном использовании ресурсов за пределами сырьевого сектора. С другой стороны, при сильных институтах доходы от природных ресурсов инвестируются в инфраструктуру и человеческий капитал, создавая предпосылки для устойчивого и сбалансированного развития. При слабых институтах сырьевой бум усугубляет диспропорции в экономике, а возникающие при этом потери сокращают или вовсе сводят на нет прямые выгоды от ресурсного изобилия. В частности, может повыситься привлекательность борьбы за ренту по сравнению с производительной деятельностью — в таком случае борьба за ренту становится центром притяжения человеческого капитала и предпринимательской энергии. Признаками такой тенденции в России стал быстрый рост чиновничества, а также аномально высокая популярность юриспруденции и государственного управления среди студентов российских вузов, особенно по сравнению с инженерными и естественнонаучными специальностями (Натхов, Полищук, 2012).

Сырьевое изобилие в условиях вертикали власти усугубило диспропорции не только между отраслями экономики, но и между различными институтами и общественными благами (факторами производства). Экономические интересы правящих элит оказались сосредоточены преимущественно в сырьевом (главным образом, нефтегазовом) секторе. В соответствии с вышеупомянутой теорией «невидимой политической руки» (McGuire, Olson, 1996), получили сильный импульс инвестиции в обслуживающий этот сектор инфраструктуру, главным образом магистральные нефтепроводы и финансовую систему. Предсказуемыми оказались и изменения в налоговой политике, в частности была радикально снижена ставка подоходного налога. Вместе с тем институты, составляющие основу порядка открытого доступа, стали жертвами ресурсного изобилия, и их развитием пренебрегали в еще большей степени.

Причиной такого исхода стало отсутствие прямой заинтересованности элит в универсальных и общедоступных институтах и общественных благах. Элиты и массы по-разному оценивают те или иные институты (Acemoglu, Robinson, 2008). В частности, элиты не очень заинтересованы в развитии национальных систем здравоохранения и образования, поскольку представители привилегированного класса имеют возможность получать соответствующие услуги в частном порядке и/или за рубежом. Доступ к «административному ресурсу» для продвижения и защиты собственных бизнес-интересов позволяет обойтись без института прав собственности, а свобода конкуренции становится для элит скорее помехой, чем благом. Сырьевой сектор в значительно меньшей степени нуждается в институтах открытого доступа, чем другие отрасли экономики (Guriev et al., 2009); относительно невелика также потребность этого сектора в высококвалифицированных кадрах («природный капитал вытесняет человеческий капитал»; подробнее см.: Gylfason, 2001).

На основе сказанного можно предположить, что наличие у «вертикали власти» рыночных интересов в ресурсном секторе усугубило нехватку институтов открытого доступа по сравнению с режимом, который ограничен в изъятии ренты только бюджетными доходами (подробнее см.: Polishchuk, 2012). Действительно, как уже указывалось, наличие у правящего класса рыночных активов ведет к снижению налогов, а значит, и к снижению ценности налоговой базы для элит. Но именно расширение налоговой базы может создать стимулы у правящего класса для инвестиций в институты открытого доступа, которые сами по себе мало востребованы в сырьевых отраслях — следовательно, такие институты и аналогичные им общественные блага и факторы производства девальвируются в глазах элит вместе с налоговой базой.

Повысить приоритетность институтов открытого доступа могло бы только общество, но оно оставалось политически пассивным: из-за роста доходов и личного потребления в течение длительного времени общество не считало проблемой нарастающий дефицит общественных благ. При этом, как нередко случается в «нефтегосударствах» (petro-states), доминирующая роль в госбюджете доходов от ресурсных отраслей отодвинула на второй план гражданина-налогоплательщика и ослабила ключевую для демократии связь между налогообложением и политическим представительством граждан (Karl, 1997).

Институты и политическая монополия

«Вертикаль власти» предполагает высокую степень политической централизации, по своему определению и замыслу она несовместима с реально действующей системой сдержек и противовесов в системе государственного управления. Наличие единого центра власти, контролирующего работу всех ее ветвей и уровней, упрощает координацию государственных решений и может рассматриваться как преимущество такого рода политической системы. (Неудачи российского федерализма в 1990-е годы связывались с нехваткой политической централизации — см., например: Blanchard, Shleifer, 2001.) Известно также, что централизация государственного аппарата может сократить ущерб от коррупции (Shleifer, Vishny, 1993).

Оборотной стороной таких выгод становится подавление конкуренции среди политических элит, что отрицательно сказывается на инновационной активности в государственном и частном секторах (Bourdieu, 1977; Brezis, Temin, 2008). В частности, межэлитная конкуренция может способствовать развитию демократии и вовлечению широких слоев населения в принятие государственных решений (Lizzeri, Persico, 2004).

Система сдержек и противовесов ограждает общество от возможных злоупотреблений правящего класса. Разделение властей ограничивает возможности изъятия ренты в пользу отдельно взятой группы элит, что повышает относительную привлекательность общедоступных общественных благ в глазах правящего класса и таким образом сближает интересы общества и элит. Наоборот, нехватка сдержек и противовесов отрицательно сказывается на эффективности государства (Persson et al., 1997) и, в частности, подавляет стимулы властных элит развивать государственные институты в интересах общества, включая создание эффективной системы государственных финансов и поддержание верховенства закона (Besley, Persson, 2011). Утверждение и соблюдение внутриэлитных «правил игры», защищающих права различных групп и фракций среди элит и поддерживающих конкуренцию между ними, выступает важной предпосылкой «порядка открытого доступа» и распространения в итоге прав и свобод на общество в целом (North et al., 2009).

Подавление «вертикалью власти» политической конкуренции ведет к фактической несменяемости правящего класса, что отражается на институциональных предпочтениях и решениях последнего. Согласно известной теории М. Олсона (Olson, 1993), устойчивый авторитарный режим может способствовать экономическому развитию, поскольку имеет длительный горизонт планирования и потому готов инвестировать в поддерживающие экономический рост институты и другие общественные блага, которые окупаются в течение продолжительного периода. Наоборот, неустойчивая власть склонна к хищническому поведению и не будет инвестировать в необходимые экономике и обществу институты. Обосновать такие взгляды можно с помощью теории «эндогенных прав собственности»: защита прав собственности и другие элементы благоприятного инвестиционного климата могут возникнуть и при отсутствии верховенства закона, ограничивающего действия власти. Эндогенные права собственности возникают потому, что режиму выгодно их соблюдение, а для этого, в духе известной из теории игр «народной теоремы», необходим длительный период пребывания у власти: уважая права инвесторов и воздерживаясь от их экспроприации, режим инвестирует в свою репутацию, которая оказывается ценным ресурсом лишь в достаточно долгосрочной перспективе (Besley, Ghatak, 2010). Таким образом, несменяемость власти может стать надежной гарантией соблюдения прав собственности (credible commitment) де-факто даже в случае слабой защиты таких прав де-юре. Приведенные аргументы дают основания надеяться, что стабильная «вертикаль власти» сближает институциональные предпочтения политических элит с общественными интересами.

К сожалению, предсказания такого рода теорий не находят эмпирического подтверждения — данные международной статистики указывают на отрицательную связь между несменяемостью власти и состоянием прав собственности (Besley, Ghatak, 2010) и других фундаментальных институтов. В то же время для несменяемых режимов характерен более высокий уровень коррупции (Campante et al., 2009). Недавние события «арабской весны» стали дополнительным свидетельством неспособности укоренившихся автократий обеспечить экономический рост, процветание и модернизацию своих стран.

Исследования последних лет позволяют иначе взглянуть на взаимосвязь качества институтов и ротации властных элит и, как следствие, сделать вывод о благотворном влиянии сменяемости власти на качество институтов, особенно для несовершенных демократий, где институты «пластичны» и находятся под сильным влиянием элит. В частности, реальная перспектива отстранения от власти повышает заинтересованность правящей в данный момент фракции элит в сдержках и противовесах, которые защитят эту фракцию в будущем от произвола конкурирующих элитных групп, придут ей на смену. Разделение властей и другие элементы демократического государственного устройства воспринимаются правящими элитами как ценная страховка, которая может понадобиться при неблагоприятных изменениях политической судьбы.

Таким образом, политическая нестабильность становится катализатором прогрессивных институциональных реформ (Besley et al., 2012).

Аналогичная логика позволяет понять, почему, вопреки гипотезе Олсона, неустойчивость авторитарного режима может способствовать защите прав собственности. Находясь у власти неограниченное время, не подконтрольные обществу элиты не заинтересованы в улучшении институционального климата, особенно если основу богатства страны составляют природные ресурсы. Наличие в собственности у элит активов в частном секторе не способствует улучшению ситуации, поскольку такие активы защищены в эксклюзивном порядке «административным ресурсом». Дело меняется радикальным образом, если элитам реально грозит утрата власти, а вместе с ней и привилегированного режима для своих активов — универсальная (а не обусловленная «административным ресурсом») защита прав собственности в таком случае становится для элит незаменимой.

Ротация правящих элит и их наделенность рыночными активами могут оказаться приемлемой альтернативой демократической подотчетности власти, поскольку при этом потребности элит сближаются с интересами частного сектора и общества в целом. Эмпирический анализ с использованием межстрановых данных подтверждает такую логику: для несовершенных демократий с «эндогенными» институтами отчетливо выражена положительная зависимость индекса защиты прав собственности от ротации властных элит, причем эта зависимость тем сильнее, чем богаче элиты (Polishchuk, Syunyaev, 2011).

Из сказанного может быть сделан вывод, что политическая монополия, ставшая результатом утверждения в России «вертикали власти» и прямым следствием аутсорсинга институтов политическим элитам, не способствует сближению институциональных приоритетов элит с предпочтениями общества. Это заставляет усомниться в перспективах институциональной «модернизации сверху» при сохраняющейся безучастности общества к состоянию основ экономического и политического устройства страны.

Гипотеза развития

Тесная связь качества институтов и экономического развития твердо установлена, однако направление причинной зависимости между институтами и ростом остается предметом оживленных дискуссий. Согласно одной точке зрения — «институциональной гипотезе» — институты возникают экзогенно под влиянием социально-историче-ских, географических и иных внешних факторов, а в дальнейшем оказывают влияние на экономический рост (Acemoglu et al., 2002). Альтернативная «гипотеза развития» исходит из того, что институты совершенствуются в процессе экономического роста и выступают результатом, а не предпосылкой последнего (Glaeser et al., 2004).

Механизм, на котором основана гипотеза развития, сводится к тому, что у более благополучных обществ выше требования к качеству своих институтов, в этих обществах происходят культурные сдвиги, обеспечивающие более активное участие граждан в принятии общественных решений. Рост образования, доходов, урбанизация и укрепление среднего класса повышают востребованность в обществе демократии и готовность осознанно участвовать в демократическом процессе (Lipset, 1960). Экономическое развитие ведет к постепенному вытеснению «ценностей выживания» ценностями самовыражения и индивидуальной автономии (Inglehart, Welzel, 2005), реализация которых требует политических и экономических прав и свобод.

Усиление спроса на реальную демократию в процессе экономического развития может иметь и более материальную основу, когда оно связано с ограниченными возможностями взаимозамещения между частными и общественными благами. На фоне роста доходов населения отчетливее ощущается дефицит общественных благ — качественного и доступного образования, здравоохранения, состояния окружающей среды, городской инфраструктуры, охраны общественного порядка, правосудия и пр. Если личное благосостояние можно обеспечить в частном порядке, то общественные блага требуют коллективных решений и действий, а осознание ценности таких благ ведет к неизбежной политизации масс.

Чтобы новые ценности и предпочтения стали фактором развития, они должны быть достаточно массовыми. В России легко обнаружить признаки этого процесса, который поддерживался продолжавшимся в течение десяти лет быстрым экономическим ростом. До 2011 г. сдвиги в ценностях и взглядах россиян оставались большей частью латентными, хотя и фиксировались периодически проводившимися в 2000-е годы социологическими опросами, которые указывали на рост интереса к политике, на усиление чувства личной ответственности за происходящее в городе, регионе и стране, на рост готовности объединяться для достижения общей цели (Makarin, Polishchuk, 2012). Эмпирические данные указывают на усиление в российском обществе нон-конфор-мизма, что соответствует эволюции ценностей от выживания к самовыражению и автономии. В современной России модернизацию все чаще связывают с равенством граждан перед законом и с наличием гражданских и политических прав (Тихонова, 2011) — ключевых предпосылок утверждения порядка открытого доступа.

Распространенность в обществе современных ценностей есть необходимое, но не достаточное условие приближения институтов к общественным нуждам. Вторым необходимым условием следует считать способность граждан к самоорганизации и совместным действиям в общих интересах, что требует взаимного доверия и наличия социальных сетей. Ценности, доверие и сети составляют «триаду» социального капитала; таким образом, накопление социального капитала становится передаточным звеном между экономическим развитием и эффективными институтами. В частности, гражданская культура несовместима с патерналистским режимом, предоставляющим элитам фактическую свободу действий в выборе институтов и создающим дефицит общественных благ (Nannicini et al., 2013). Гражданская культура ставит границы действиям элит, выход за которые рассматривается как посягательство на права и интересы общества и влечет за собой эффективные политические санкции (Weingast, 1997).

Несмотря на влияние экономического развития, культурные ценности обладают значительной инерцией (Roland, 2004). В России историческая традиция ограничивает темпы роста гражданской культуры и способности к коллективным действиям: хотя опросы и регистрируют возросшую готовность россиян к защите своих групповых интересов, большинство населения, особенно в старших возрастных группах, продолжает считать, что перемены в российском обществе следует проводить сверху (Тихонова, 2011). К тому же новые ценности и способность к коллективным действиям распространены в современном российском обществе весьма неравномерно, отражая экономические, социальные, культурно-исторические и иные различия между регионами, городами и группами населения. В то же время подобная вариабельность позволила эмпирически подтвердить способность более «гражданских» российских городов добиться большей подотчетности местной власти (Полищук, Меняшев, 2011).

На общероссийском уровне культурные сдвиги в обществе впервые наглядно проявились в неожиданно массовых политических выступлениях 2011—2012 гг. после выборов, справедливость которых многими в России была поставлена под сомнение. Подозрения в использовании «избирательных технологий» для манипулирования результатами выборов возникали и в прошлом, но до недавних пор общество мирилось с подобными злоупотреблениями. Знаменательно, что распространенность новых ценностей и способность россиян к совместным действиям превзошли ожидания самих участников выступлений, и политические акции стали сигналом самому обществу о происходящих в нем культурных изменениях (Makarin, Polishchuk, 2012). Уверенность в многочисленности единомышленников и их готовности к объединению усилий может стать катализатором будущей политической активности (Kuran, 1989).

Разумеется, и при наличии развитого гражданского общества принятие государственных решений остается прерогативой элит, однако перестает быть их «внутренним делом», поскольку элиты не могут игнорировать общественные интересы и находятся под политическим контролем и давлением масс; режим в таком случае становится менее «элитоцентричным» (Inglehart, Welzel, 2005). Переход к порядку открытого доступа происходит постепенно и связан с выполнением ряда пороговых условий, одно из которых заключается в укреплении верховенства закона в первую очередь среди самих элит, которые взаимодействуют между собой на основе формальных правил, а не частных договоренностей (Норт и др., 2012; North et al., 2012). Признание верховенства закона означает, помимо прочего, ротацию элит, что, как уже указывалось, способствует сближению институциональных предпочтений элит и общества в целом. Фактически речь идет о лояльности элит институтам («городу»), а не определенным индивидам и неформальным группам («кланам») (Greif, Tabellini, 2010). Необходимые институты (конституция, выборы, суды и пр.), как правило, уже существуют, и речь идет об их использовании по прямому назначению, а не как объекта манипулирования (Полищук, 2008; Greif, Kingston, 2011).

«Гипотеза развития» указывает на возможность модернизации российских институтов «снизу» вследствие возросшей политической активности граждан и осознания обществом своих интересов (Тренин и др., 2013). Экономическое развитие создает социально-культурные предпосылки демократизации, когда общество готово более активно выражать и отстаивать свои предпочтения относительно государственной политики и отказывается от аутсорсинга институтов не подконтрольным обществу элитам.

Оппоненты гипотезы развития обращают внимание на то, что корреляция между экономическим благополучием и демократизацией может быть следствием не учтенных в анализе переменных, отражающих «критические развилки» между демократией, эффективными институтами и ростом, с одной стороны, и стагнацией экономики с подконтрольными элитам институтами — с другой (Acemoglu et al., 2002). Выше мы отмечали, что возникновение в России олигархии оказалось такого рода развилкой, однако ресурсное изобилие и ряд других не связанных с институтами факторов позволили поддерживать экономический рост и добиться значительного повышения доходов при низком качестве институтов. Таким образом, ресурсное изобилие, усугубив институциональные деформации, сыграло и определенную положительную роль (см. также: Alexeev, Conrad, 2009), способствуя переменам в обществе, которые в итоге могут оказать позитивное влияние на качество институтов.

 

---

 

В России 1990-е и 2000-е годы часто противопоставляются как периоды соответственно рыночной анархии и укрепления порядка в экономике и обществе. Тем не менее между этими периодами новейшей российской истории существует значительная преемственность: в обоих случаях общество не контролировало выбор институтов, уступив его элитам. Интересы элит не во всем соответствовали потребностям общества, вследствие чего России не удалось в достаточной мере продвинуться к утверждению порядка открытого доступа, диверсифицировать экономику и создать предпосылки для устойчивого развития.

Опыт последних 20 лет заставляет усомниться в возможности «модернизации сверху» российских институтов и экономики, независимо от того, объясняется такой подход традицией, пассивностью масс или преимуществами политической централизации. Перспективы совершенствования российских институтов следует связывать с ростом гражданской культуры, что позволит обществу стать более активным субъектом институциональных преобразований в стране.

---

Статья подготовлена на основе доклада, представленного на международной конференции «Институты, развитие и группы интересов» (Москва, 2012 г.). Автор признателен С. Уэббу, А. Маркевичу, А. Яковлеву и анонимным рецензентам журнала за ценные замечания и советы.

---

Список литературы

Натхов Г., Полищук Л. (2012). Инженеры или юристы? Институты и спрос на высшее образование // Вопросы экономики. N? 10. С. 30 — 51. [Natkhov Т., Polishchuk L. (2012). Engineers or Lawyers? Institutions and Demand for Higher Education // Voprosy Ekonomiki. No 10. P. 30—51.]

Норт Д., Уоллис Дж., Уэбб С., Вайнгаст Б. (2012). В тени насилия: уроки для обществ с ограниченным доступом к политической и экономической активности // Вопросы экономики. № 3. С. 4 — 31. [North D., Wallis J., Webb S., Weingast B. (2012). In the Shadow of Violence: Lessons for Societies with Limited Access to Political and Economic Activities // Voprosy Ekonomiki. No 3. P. 4 — 31.1

Полищук Л. (2008). Нецелевое использование институтов: причины и следствия // Вопросы экономики. № 8. С. 28 — 44. [Polishchuk L. (2008). Misuse of Institutions: Its Causes and Consequences // Voprosy Ekonomiki. No 8. P. 28 — 44.]

Полищук Л., Меняшев P. (2011). Экономическое значение социального капитала // Вопросы экономики. № 12. С. 46 — 65. [Polishchuk L., Menyashev R. (2011). Economic Significance of Social Capital // Voprosy Ekonomiki. No 12. P. 46 — 65.]

Тихонова H. (2011). Динамика нормативно-ценностных систем россиян и перспективы модернизационного проекта // Вестник Института социологии. № 3. С. 10—27. [Tikhonova N. (2011). Evolution of Normative Value Systems of the Russians and the Prospects of Modernization Project // Vestnik Instituta Sociologii. No 3. P. 10-27.]

Тренин Дм., Липман M., Малашенко А., Петров Я., Рябов А., Шевцова Л. (2013). Пробуждение России. Москва: Московский центр Карнеги. [Trenin D., Lipman М., Malashenko A., Petrov N., Ryabov A., Shevtsova L. (2013). Russia's Awakening. Moscow: Moscow Carnegie Center.]

Acemoglu D. (2003). Why Not a Political Coase Theorem? Social Conflict, Commitment, and Politics // Journal of Comparative Economics. Vol. 31, No 4. P. 620 — 652.

Acemoglu D. (2006). A Simple Model of Inefficient Institutions // Scandinavian Journal of Economics. Vol. 108, No 4. P. 515-546.

Acemoglu D., Robinson J. (2005). Economic Origins of Dictatorship and Democracy. Cambridge: Cambridge University Press.

Acemoglu D., Robinson J. (2006). Economic Backwardness in Political Perspective // American Political Science Review. Vol. 100, No 1. P. 115 — 131.

Acemoglu D., Robinson J. (2008). Persistence of Power. Elites, and Institutions // American Economic Review. Vol. 98, No 1. P. 267—293.

Acemoglu D., Johnson S., Robinson J. (2002). Reversal of Fortune: Geography and Institutions in the Making of the Modern World Income Distribution // Quarterly Journal of Economics. Vol. 117, No 4. P. 1231-1294.

Acemoglu D., Johnson S., Robinson /., Yared P. (2008). Income and Democracy // American Economic Review. Vol. 98, No 3. P. 808 — 842.

Aghion Ph., Algan Y, Cahuc P., Shleifer A. (2010). Regulation and Distrust // Quarterly Journal of Economics. Vol. 125, No 3. P. 1015-1049.

Alchian A. (1978). Economic Forces at Work. Indianapolis: Liberty Fund.

Alexeev M., Conrad R. (2009). The Elusive Curse of Oil // Review of Economics and Statistics. Vol. 91, No 3. P. 586-598.

Almond G., Verba S. (1963). The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations. Princeton: Princeton University Press.

Balcerowicz L. (1994). The European Periphery: Poland // The Political Economy of Policy Reform / Williamson J. (ed.). Washington DC: Institute for International Economics. P. 153 — 177.

Bertelsmann Stiftung (2010). Transformation Index 2010. Political Management in International Comparison. Gutersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung.

Besley Т., Ghatak M. (2010). Property Rights and Economic Development // Handbook of Development Economics. Vol. 5 / Rodrik D., Rosenzweig M. (eds.). N. Y.: North-Holland. P. 4525-4595.

Besley Г., Persson T. (2011). Pillars of Prosperity. The Political Economics of Development Clusters. Princeton: Princeton University Press.

Besley Т., Persson Г., Reynal-Querol M. (2012). Political Instability and Institutional Reform: Theory and Evidence. Mimeo.

Blanchard O., KremerM. (1997). Disorganization // Quarterly Journal of Economics. Vol. 112, No 4. P. 1091-1126.

Blanchard О., Shleifer А. (2001). Federalism With and Without Political Centralization: China Versus Russia // IMF Staff Papers. Vol. 48, No 4. P. 171-179.

Bourdieu P. (1977). Reproduction in Education, Society and Culture. London: Sage.

Bourguignon F., Verdier Th. (2012). The Simple Analysis of Elite Behavior Under Limited State Capacity / Amsden A., DiCaprio A., Robinson J. (eds.). Oxford: Oxford University Press. P. 251-280.

Boycko M., Shleifer A., Vishny R. (1995). Privatizing Russia. Cambridge, MA: MIT Press.

Brezis E., Temin P. (2008). Elites and Economic Outcomes // New Palgrave Dictionary of Economics / S. Durlauf, L. Blume (eds.). N.Y.: Palgrave Macmillan.

Campante F. R., Chor D., Do Q.-A. (2009). Instability and the Incentives for Corruption // Economics and Politics. Vol. 21, No 1. P. 42 — 92.

Changing Wealth of Nations (2011). Washington, DC: World Bank.

Denisova /., Filer M., Frye Т., Zhuravskaya E. (2010). What Do Russians Think About Transition? // Economics of Transition. Vol. 18, No 2. P. 249—280.

Denisova /., Eller M., Frye Т., Zhuravskaya E. (2012). Everyone Hates Privatization, but Why? Survey Evidence from 28 Post-Communist Countries // Journal of Comparative Economics. Vol. 40, No 1. P. 44 — 61.

De Soto H. (2000). The Mystery of Capital. Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else. N.Y.: Basic Books.

DiCaprio A. (2012). Introduction : The Role of Elites in Economic Development // The Role of Elites in Economic Development / Amsden A., DiCaprio A., Robinson J. (eds.). Oxford: Oxford University Press. P. 1 — 18.

DjankovS., GlaeserE., La Porta R., Lopez-de-Silanes F., Shleifer A. (2003). The New Comparative Economics // Journal of Comparative Economics. Vol. 31, No 4. P. 595 — 619.

Engerman S., Sokoloff K. (2000). Institutions, Factor Endowments, and Paths of Development in the New World // Journal of Economic Perspectives. Vol. 14, No 3. P. 217-232.

Frye T. (2006). Original Sin, Good Works, and Property Rights in Russia // World Politics. Vol. 58, No. 4. P. 479-504.

Gerschenkron A. (1962). Economic Backwardness in Historical Perspective. Cambridge, MA: Belknap Press of Harvard University Press.

Glaeser E., La Porta R., Lopez-de-Silanes F., Shleifer A. (2004). Do Institutions Cause Growth? // Journal of Economic Growth. Vol. 9, No 2. P. 271-303.

Greif A., Kingston Ch. (2011). Institutions: Rules or Equilibria? // Political Economy of Institutions, Democracy and Voting / Schofield N., Caballero G. (eds.). Berlin: Springer-Verlag. P. 13 — 43.

Greif A., Tabellini G. (2010). Cultural and Institutional Bifurcation: China and Europe Compared // American Economic Review: Papers & Proceedings. Vol. 100, No 2. P. 1-10.

Guriev S., Plekhanov A., Sonin K. (2009). Development Based on Commodity Revenue // EBRD Working Paper. No 108.

Guriev S., Rachinsky A. (2005). The Role of Oligarchs in Russian Capitalism // Journal of Economic Perspectives. Vol. 19, No 1. P. 131 — 150.

Gylfason Th. (2001). Natural Resources, Education, and Economic Development // European Economic Review. Vol. 45, No 4 —6. P. 847—859.

Hayek F. (1960). The Constitution of Liberty. Chicago: University of Chicago Press.

Hellman J. (1998). Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunist Transitions // World Politics. Vol. 50, No 2. P. 203-234.

Hirschman A. (1970). Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Hoffebert R., Klingemann H.-D. (1999). Remembering the Bad Old Days: Human Rights, Economic Conditions, and Democratic Performance in Transitional Regimes // European Journal of Political Research. Vol. 36, No 2. P. 155 — 174.

Inglehart R., Welzel Ch. (2005). Modernization, Cultural Change, and Democracy: The Human Development Sequence. N.Y.: Cambridge University Press.

Karl Т. (1997). The Paradox of Plenty: Oil Boom and Petro States. Berkeley: University of California Press.

Kaufman D., Kraay A., Mastruzzi M. (2012). Worldwide Governance Indicators. Washington, DC: World Bank.

Kuran T. (1989). Sparks and Prairie Fires: A Theory of Unanticipated Political Revolution /' Public Choice. Vol. 61, No 1. P. 41-74.

Levistky S., Way L. (2010). Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes After the Cold War. Cambridge, MA: Cambridge University Press, 2010.

Libecap G. (1989). Contracting for Property Rights. Cambridge, MA: Cambridge University Press.

LipsetS. (1960). Political Man: The Social Basis of Modern Politics. Garden City, NY: Doubleday.

Lizzeri A., Persico N. (2004). Why Did Elites Extended the Suffrage? Democracy and the Scope of Government, with an Application to Britain's "Age of Reform" // Quarterly Journal of Economics. Vol. 119, No 2. P. 707-765.

Makarin A., Polishchuk L. (2012). Civic Culture and Political Collective Action in Russia. Mimeo.

Man Г. (1994). Implications for Economy in Transition: Russia // The Political Economy of Policy Reform / Williamson J. (ed.). Washington, DC: Institute for International Economics. P. 432 — 438.

McGuire M., Olson M. (1996). The Economics of Autocracy and Majority Rule: The Invisible Hand the Use of Force // Journal of Economic Literature, Vol. 34, No 1. P. 72-96.

Murphy K., Shleifer A., Vishny R. (1993). Why Is Rent-Seeking So Costly to Growth? // American Economic Review. Vol. 83, No 2. P. 409 — 414.

Nannicini Г., Stella A., Tabellini G., Troiano U. (2013). Social Capital and Political Accountability // American Economic Journal: Economic Policy, Vol. 5, No 2. P. 222-250.

North D., Wallis JWeingast B. (2009). Violence and Social Orders: A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History. Cambridge, MA: Cambridge University Press, 2009.

North D., Wallis J., WebbS. (eds.) (2012). In the Shadow of Violence. Politics, Economics, and the Problems of Development. Cambridge: Cambridge University Press.

Olson M. (1982). The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagnation, and Social Rigidities. New Haven: Yale University Press.

Olson M. (1993). Dictatorship, Democracy, and Development // American Political Science Review. Vol. 87, No 3. P. 567-576.

Pereira В., Carlos L., Maravall /., Przeworski A. (1993). Economic Reforms in New Democracies: A Social-Democratic Approach. Cambridge: Cambridge University Press.

Persson T., Roland G., Tabellini G. (1997). Separation of Powers and Political Accountability // Quarterly Journal of Economics, Vol. 112, No 4. P. 1163 — 1202.

Persson Т., Tabellini G. (2000). Political Economics. Cambridge, MA: MIT Press.

Persson Г., Tabellini G. (2009). Democratic Capital: The Nexus of Political and Economic Change // American Economic Journal: Macroeconomics, Vol. 1, No 2. P. 88 — 126.

Polishchuk L. (2012). Misuse of Institutions: Lessons from Transition // Roland G. (ed.). Economies in Transition. The Long-Run View. N.Y.: Palgrave Macmillan. P. 172-193.

Polishchuk L. (2013). Institutional Performance // Handbook of Russian Economy / Alexeev M., Weber Sh. (eds.). N.Y.: Oxford University Press. P. 189-220.

Polishchuk L., Savvatteev A. (2004). Spontaneous (non)emergence of Property Rights // Economics of Transition. Vol. 12, No 1. P. 103-128.

Polishchuk L., Syunyaev G. (2011). Taming (Not So) Stationary Bandit: Turnover of Ruling Elites and Protection of Property Rights // Higher School of Economics Working Paper Series. No WP10.

Popov V. (2013). Transformational Recession // Handbook of the Economics and Political Economy of Transition / Hare P., Turley G. (eds.). L.: Routledge. P. 119 — 130.

Putnam R. (1993). Making Democracy Work: Civic Tradition in Modern Italy. Princeton: Princeton University Press.

Rajan R., Zingales L. (2003). Saving Capitalism from Capitalists. N. Y.: Crown Business.

Rodrik D. (1996). Understanding Economic Policy Reform // Journal of Economic Literature. Vol. 34, No 2. P. 9-41.

Roland G. (2000). Transition and Economics. Politics, Markets, and Firms. Cambridge, MA: MIT Press.

Roland G. (2004). Understanding Institutional Change: Fast-Moving and Slow-Moving Institutions // Studies in Comparative International Development. Vol. 38, No 4. P. 109-131.

Rose R. (1998). Getting Things Done in an Anti-Modern Society: Social Capital Networks in Russia // Social Capital Initiative Working Paper. No. 6. Washington DC: World Bank.

Rose R., Mishler W., Munro N. (2011). Popular Support for an Undemocratic Regime. The Changing Views of Russians. Cambridge: Cambridge University Press.

Sachs J. (1994). Life in the Economics Emergency Room // The Political Economy of Policy Reform / Williamson J. (ed.). Washington, DC: Institute for International Economics. P. 501—524.

Schwab K. (ed.). (2012). The Global Competitiveness Report 2012—2013. Geneva: World Economic Forum.

Shleifer A., Treisman D. (2000). Without a map. Political Tactics and Economic Reform in Russia. Cambridge, MA: MIT Press.

Shleifer A., Vishny R. (1993). Corruption // Quarterly Journal of Economics. Vol. 108, No 3. P. 599-617.

Weingast B. (1997). The Political Foundations of Democracy and the Rule of Law // American Political Science Review. Vol. 91, No 2. P. 245—263.

Williamson J., Haggard S. (1994). The Political Conditions for Economic Reform // The Political Economy of Policy Reform / Williamson J. (ed.). Washington, DC: Institute for International Economics. P. 525 — 596.