ЭФФЕКТИВНОСТЬ АГРАРНОГО ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ

Н. Кресникова

Как показал анализ региональной практики использования земли, в субъектах Федерации активно создается механизм перераспределения земельных ресурсов в целях концентрации сельскохозяйственных угодий у эффективных пользователей (индивидуальных и коллективных). Закрепляемые в региональных законах нормы земельных отношений направлены на устранение расточительства земельных ресурсов аграрного землепользования, под каким бы предлогом оно ни осуществлялось. В некоторых регионах возникает организационно-экономический механизм передачи, в том числе на возмездной основе, земель сельскохозяйственного назначения в государственную собственность субъекта Федерации или муниципального образования на его территории.

Так, постановлением правительства Белгородской области для обеспечения стабильности производства в агропромышленном комплексе определены новые условия аграрного землепользования. Одним из основных субъектов земельных отношений в регионе становится государственный оператор в сфере перераспределения земельных участков и долей в праве общей собственности на сельскохозяйственный земельный участок, представляющий участок угодий из земель сельскохозяйственного назначения, имеющий замкнутые границы, фиксированное местоположение площади и правовой режим. Целью возрастания роли государственных уполномоченных органов в сфере обмена земель на территории области является предотвращение недобросовестных операций с земельными участками и долями. Основополагающими принципами принятого постановления являются: обеспечение гарантированного, долгосрочного землепользования для сельскохозяйственных товаропроизводителей; создание стабильной основы для реализации на территории области приоритетного национального проекта по развитию агропромышленного комплекса.

По состоянию на январь 2006 г. благодаря преимущественному праву приобретения земельных участков и долей в праве общей собственности на сельскохозяйственные земельные участки, предоставленному федеральным законодательством субъекту Федерации, в государственную собственность Белгородской области поступило более 200 тыс. га сельскохозяйственных угодий, и они составили 550 тыс. га, а к исходу 2007 г. - 600 тыс. га. Уполномоченные органы активно проводят мероприятия по оформлению в государственную собственность земельных участков, выделяемых в счет невостребованных земельных долей, а также из фонда перераспределения земель. Институциональные основы для уточнения местоположения и площади фонда перераспределения земель на территории каждого хозяйства создаются путем принятия соответствующего акта главы местного самоуправления. Регистрация прав собственности на земельные участки производится согласно нормам действующего законодательства.

Полномочия по осуществлению функций управления и распоряжения земельными участками и долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности области, были предоставлены ОАО "Белгородский земельный фонд", 100% акций которого находятся в государственной собственности области. Главным предназначением этой специализированной организации является формирование эффективной, целостной системы управления и распоряжения землями сельскохозяйственного назначения, находящимися в государственной собственности области. Эта организация должна оказывать поддержку в осуществлении операций по перераспределению земель сельскохозяйственного назначения с соблюдением законных прав и интересов собственников и землепользователей.

Работу по передаче земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, в распоряжение ОАО "Белгородский земельный фонд" организуют органы местного самоуправления. Последние осуществляют также подготовку списков граждан, передавших на возмездной основе свои земельные доли в государственную собственность области. Основная часть доходов, полученных от использования земли в счет таких долей, поступает на обеспечение обязательств по оказанию поддержки указанным гражданам через посредство этого ОАО. Органы местного самоуправления обеспечивают взаимодействие заинтересованных лиц с данной организацией по вопросам оформления, регистрации прав собственности на землю, а также управления земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности области.

В целом деятельности ОАО "Белгородский земельный фонд" придается особая социально-экономическая значимость во всей сфере земельных отношений региона. В ее функции входит и решение следующих задач:

способствовать покупке в государственную собственность области земельных участков и долей в праве общей собственности на сельскохозяйственный земельный участок, содействовать ускорению оформления прав собственности области на соответствующую землю;

оказывать помощь в проведении землеустроительных работ по межеванию земельных участков и оформлению землеустроительной документации на сельскохозяйственные земельные участки, находящиеся в государственной собственности области;

обеспечивать процедуру выдела земельных участков на местности в счет земельных долей, выкупленных в государственную собственность области, и невостребованных земельных долей;

организовывать проведение регистрации прав собственности области на выкупленные у собственников земельные доли и участки, выделенные в счет этих долей;

совместно с соответствующими органами муниципальных образований обеспечивать выдачу зерна и оказывать другую поддержку сельским жителям, передавшим на возмездной основе свои земельные доли в государственную собственность области;

создавать условия сельскохозяйственным товаропроизводителям для эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности области.

В целом основными источниками формирования земельных ресурсов, находящихся в государственной собственности области, являются четыре группы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения: приобретенные в результате гражданско-правовых сделок (выкупленные в государственную собственность, переданные собственниками безвозмездно, изъятые по судебным решениям, перешедшие в государственную собственность по иным законным основаниям); выделенные в счет невостребованных земельных долей и оформленные в государственную собственность области; сформированные за счет фонда перераспределения земель; оформленные в собственность области в порядке разграничения государственной собственности на землю.

Руководители сельскохозяйственных предприятий и агропромышленных формирований могут заключать прямые договоры (соглашения) с ОАО "Белгородский земельный фонд" как с оператором, в круг действий которого входит организация соответствующего оформления земель, а также решение различных организационно-технических, экономических, юридических и других вопросов земельных отношений в сфере перераспределения земель сельскохозяйственного назначения на территории области. Таким образом, землепользование в Белгородской области становится важнейшей областью государственного хозяйствования.

Исходя из постановления порядок управления и распоряжения земельными участками и долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности области, состоит из регламентации в рамках федерального и областного законодательства действий в отношении земель, находящихся в государственной собственности области, и определения механизма управления такими землями для их эффективного использования сельскохозяйственными товаропроизводителями в долгосрочной перспективе. Согласно этому порядку земельные участки и доли в праве общей собственности на земельные участки, находящиеся в государственной собственности области, передаются в управление ОАО "Белгородский земельный фонд".

Такую передачу осуществляет департамент имущественных и земельных отношений администрации области по специально разработанным и утвержденным договорам-поручениям, срок действия которых не менее пяти лет, а также для соблюдения законности и повышения оперативности управления земельными ресурсами оформляет соответствующие доверенности участников общей долевой собственности на распоряжение данного ОАО от их имени долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. ОАО может осуществлять управление и распоряжение земельными участками и долями, находящимися и в муниципальной собственности, в соответствии с договорами-поручениями, заключенными с муниципальными образованиями. Следовательно, на территории области действуют и районные филиалы ОАО.

Основным механизмом распоряжения государственными землями сельскохозяйственного назначения служит передача этих земель, выполняемая от имени области ОАО, в аренду, главным образом долгосрочную. Прерогативой аренды государственных земель обладают сельскохозяйственные товаропроизводители - фактические пользователи соответствующих земель сельскохозяйственного назначения при условии их эффективного использования, а также агропромышленные формирования, осуществляющие реализацию в области инвестиционных проектов. ОАО заключает с сельскохозяйственными товаропроизводителями арендные договоры земли на срок от одного года до 49 лет.

При этом размер устанавливаемой арендной платы для всех сельскохозяйственных товаропроизводителей является единым и не меняется в течение одного года. Так, в 2006 г. в соответствии с экономическими расчетами, которые проводили департаменты имущественных и земельных отношений и агропромышленного комплекса администрации области, ставка арендной платы за землю для сельскохозяйственных товаропроизводителей составила 220 руб./га. Изменение величины арендной платы и порядок ее выплаты определяются в договорах аренды земли и дополнительных соглашениях ОАО с сельскохозяйственными товаропроизводителями. На основании заключенных договоров арендная плата поступает в полном объеме на областной бюджетный счет.

Администрацией области было утверждено положение об оказании поддержки гражданам, передавшим на возмездной основе свои земельные доли в государственную собственность области. Правила этого положения распространяются на граждан, проживающих в сельской местности и содержащих в личном подсобном хозяйстве поголовье свиней, птицы, крупный и мелкий рогатый скот, передавших свои земельные доли в государственную собственность по договору купли-продажи или завещавших их области. Однако указанные правила не охватывают наследников таких граждан.

Согласно данному положению своеобразной единицей для оказания социальной поддержки легитимным гражданам является сельское подворье. Количество и площадь земельных долей, переданных гражданином или совместно проживающими гражданами (супруги, близкие родственники) области, не влияют на размер обеспечения социальной поддержки, который рассчитывается на одно подворье.

Механизм предоставления социальной поддержки состоит из системы действий, осуществляемых в определенной последовательности. ОАО "Белгородский земельный фонд" по каждому муниципальному образованию составляет списки граждан, передавших свои земельные доли в государственную собственность области, которые до первого июля текущего года направляются для согласования в органы местного самоуправления муниципальных образований на территории области. На местах организуется проверка полученных списков, в процессе проведения которой устанавливаются: постоянство проживания граждан, указанных в списке, на территории соответствующего муниципального образования; факт ведения этими гражданами личного подсобного хозяйства. Проверку организуют органы местного самоуправления. Администрации сельских поселений уточняют списки граждан и удостоверяют наличие у них подсобного хозяйства. Для этого используются выписки из похозяйственных книг сельских поселений. Уточненные таким образом списки заверяются подписью и печатью главы администрации соответствующего сельского поселения. В срок до 20 августа эти списки должны быть переданы в ОАО или его филиал в районе.

Не позднее 1 сентября ОАО составляет по каждому муниципальному району смету затрат на оказание социальной поддержки из расчета передачи на безвозмездной основе одному сельскому подворью трех центнеров зерна ежегодно. До 1 ноября уполномоченным работником производится выдача зерна сельскохозяйственному товаропроизводителю, использующему соответствующие сельскохозяйственные угодья на праве аренды. Основанием для такой выдачи служит соглашение, заключенное между ОАО и этим товаропроизводителем. Ведомость, содержащая необходимые данные о каждом гражданине, имеющем право на получение зерна, и утвержденная ОАО, действует до 1 января следующего года. Гражданин, не воспользовавшийся своим правом на получение зерна до данного срока, это право теряет. В соответствии с правилами положения об оказании поддержки гражданам, передавшим свои земельные доли в государственную собственность области, переуступка прав другим лицам не допускается.

Организация других видов социальной поддержки осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов при содействии ОАО или его районных филиалов. В частности, гражданам, содержащим в личном подсобном хозяйстве поголовье крупного и мелкого рогатого скота, выделяются бесплатно сенокосы для заготовки сена и пастбища для выпаса скота в летнее время, а также реализуются по цене, равной себестоимости производства, сочные корма (силос, сенаж), отходы свеклосахарного производства (жом, патока). Кроме того, гражданам, проживающим в сельской местности и осуществившим продажу земельных долей в государственную собственность области, по их заявкам бесплатно каждый год вспахивается огород на приусадебных участках.

В случае если по вопросам, касающимся оказания социальной поддержки, возникают споры, они рассматриваются незамедлительно представителями ОАО совместно с должностными лицами соответствующего органа местного самоуправления с привлечением глав соответствующих сельских поселений.

Земельный участок, переданный в аренду, может быть приобретен арендатором в собственность по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности, или по цене, установленной законом субъекта Федерации. Решение принимает областное правительство при условии долговременного (не менее трех лет) и эффективного использования арендатором этого участка.

Опыт Белгородской области привлечения на возмездной основе земель сельскохозяйственного назначения в государственную собственность региона с целью последующей передачи их в аренду сельскохозяйственным товаропроизводителям заслуживает изучения. Необходим мониторинг его практических последствий для аграрного землепользования и всего агропромышленного комплекса области с целью оценки их эффективности. В случае позитивных результатов такой опыт следует рекомендовать для распространения в других субъектах Федерации.

С целью концентрации земельных долей у эффективных сельскохозяйственных товаропроизводителей (индивидуальных и коллективных) в регионах следует создавать механизм инфраструктурного обеспечения перераспределения земельных ресурсов, в результате которого возникают или прекращаются права на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и на доли в праве общей собственности на сельскохозяйственные земельные участки. В частности, уполномоченным органам государственной власти целесообразно оказывать сельскохозяйственным товаропроизводителям помощь в проведении землеустроительных работ по межеванию земельных участков и оформлению землеустроительной документации (землеустроительных дел) на сельскохозяйственные земельные участки, в том числе находящиеся в государственной собственности региона. Для этой цели нужно привлекать соответствующие организации, возрождать доступную землеустроительную службу на местах. Все земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, включая участки из фонда перераспределения земель, должны быть поставлены на государственный кадастровый учет.

В этой связи заслуживает внимания опыт Самарской области, где действует утвержденный губернатором порядок возмещения из областного бюджета части расходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, на регистрацию прав общей долевой собственности. Земельные доли могут перераспределяться только после регистрации права общей долевой собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Регистрация коллективно-долевой собственности возможна при наличии соответствующего планово-картографического материала в цифровом виде.

В области в целях активизации перераспределения земельных долей на территории региона были проведены следующие мероприятия.

Во-первых, правительством была принята региональная программа создания автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра в области на 2005-2007 гг. В процессе ее реализации проводились работы по подготовке планово-картографического материала, на базе которого была изготовлена соответствующая цифровая картографическая основа в масштабе 1:10000 на межселенные территории области. При этом летно-съемочные работы и планово-высотная подготовка полученных данных выполнялись за счет средств федерального бюджета. Что касается работ по дешифрированию, инвентаризации, изготовлению планово-картографического материала, то их проведение финансировалось из областного бюджета.

Кроме того, департаментом имущественных отношений области разработаны и утверждены методические рекомендации по подготовке документов для осуществления государственного кадастрового учета земельных участков, находящихся в долевой собственности, и проведения государственной регистрации прав на них. Сельскохозяйственным товаропроизводителям, завершившим государственную регистрацию права общей долевой собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, предоставлялись субсидии и иные формы государственной поддержки в соответствии с законом об областном бюджете на текущий год.

Проводился регулярный контроль со стороны отдела управления Роснедвижимости по Самарской области с целью выявления нарушений земельного законодательства, обнаружения неиспользуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Этому отделу было рекомендовано представлять в правительство области результаты расчета затрат, необходимых для проведения землеустроительных работ в процессе выделения земельных участков в счет неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. При подготовке проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год предусматривалось ассигнование средств на возмещение части расходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, завершившим государственную регистрацию права общей долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения, а также на финансирование землеустроительных работ, связанных с выделением земельных участков в счет неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. Официальным заказчиком указанных землеустроительных работ выступал департамент имущественных отношений области. Выделенные земельные участки поступали после соответствующей регистрации в государственную собственность области.

Во-вторых, губернатором области было принято постановление об утверждении порядка возмещения из областного бюджета части расходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, завершивших в 2004 г. государственную регистрацию прав на общую долевую собственность земель сельскохозяйственного назначения. Размер этого возмещения составил 40% суммы фактических затрат на указанную регистрацию, но не более средней по области величины такого возмещения.

В-третьих, специальным распоряжением губернатора была образована межведомственная комиссия по реализации мер, способствующих регистрации земельных долей, и увеличению земельных платежей в бюджет области. Со временем был утвержден новый действующий в настоящее время порядок возмещения из областного бюджета части расходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, на регистрацию прав общей долевой собственности. Размер этого возмещения увеличился до 60% суммы фактических затрат на указанные цели, но не более 85 руб. за один гектар сельскохозяйственных угодий (это средняя величина таких затрат по области). При этом главным распорядителем средств областного бюджета, направляемых на предоставление соответствующих субсидий, является министерство сельского хозяйства и продовольствия Самарской области.

В составе расходов, понесенных сельскохозяйственными товаропроизводителями в связи с государственной регистрацией прав общей долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения, учитываются затраты на подготовку землеустроительных дел, описание земельных участков, оформление и выдачу кадастровых планов. Для получения соответствующих субсидий сельскохозяйственные товаропроизводители предоставляют в министерство сельского хозяйства и продовольствия области заявление о возмещении из областного бюджета части указанных расходов. К заявлению прилагаются копии ряда документов: выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о зарегистрированных правах на земельный участок; договора на оформление межевого дела с уполномоченной организацией, которая выполняла работу по межеванию земель, счетов-фактур, платежных поручений об оплате необходимых услуг; договора на подготовку землеустроительного дела с выполняющей землеустройство организацией и соответствующих счетов-фактур, платежных поручений. Контроль за целевым предоставлением субсидий осуществляется министерством.

В результате реализации мероприятий по государственной регистрации прав общей долевой собственности (с 2004 г.) на кадастровый учет поставлены земельные участки общей площадью 2152,45 тыс. га, принадлежащие 191680 собственникам земельных долей. В Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 399 сельскохозяйственных предприятий зарегистрировали право общей долевой собственности на сельскохозяйственные земельные участки, общая площадь которых составила 1943,65 тыс. га. В таких предприятиях каждый собственник земельной доли может регистрировать свое личное право в общей долевой собственности.

Министерствам имущественных отношений, сельского хозяйства и продовольствия области правительством поручено обеспечить подготовку проектов границ земельных участков, выделяемых в счет невостребованных земельных долей. Эти министерства обязаны также осуществить необходимые действия, связанные с оформлением прав государственной собственности области на выделенные в счет невостребованных земельных долей участки. Кроме того, в области активно ведутся работы, связанные с регистрацией земельных участков из фонда перераспределения земель. Предполагается, что на следующем этапе оформления прав на землю будет осуществлено выполнение работ по регистрации земель, переданных в ведение муниципальных образований. В целом по области их площадь составляет 249,5 тыс. га (1).

Таким образом, как показывает самарский опыт, для концентрации земельных долей с целью формирования эффективного аграрного землепользования следует, прежде всего, обеспечить регистрацию права общей долевой собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Это возможно при выполнении следующих основных условий: наличия цифровой картографической основы нужного масштаба; проведения соответствующих межевых и землеустроительных работ; поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в части возмещения значительной доли расходов на проведение всех необходимых мероприятий и работ; осуществления государственного кадастрового учета земельных участков, находящихся в долевой собственности.

Для упорядочения данных работ надо закрепить в соответствующем региональном нормативном акте порядок организации территории земельных участков, выделенных в счет невостребованных земельных долей. Этот порядок должен предусматривать инвентаризацию земель, на основании которой обнаруживаются невостребованные земельные доли. Методика проведения такой инвентаризации должна утверждаться правительством субъекта Федерации. Проектирование границ земельных участков, образуемых в счет выявленных невостребованных земельных долей, целесообразно предусмотреть в процессе землеустройства. Описание проектов границ указанных земельных участков надлежит опубликовывать в средствах массовой информации, предусмотренных земельным законодательством региона. По истечении достаточно длительного срока со дня такого опубликования, если нет несогласных с данными границами, органы исполнительной власти субъекта Федерации могут принять решение о межевании земельных участков в соответствии с проектными границами. В дальнейшем эти участки можно оформить в установленном законами порядке в собственность региона или муниципальных образований, на территории которых они расположены. Мероприятия по инвентаризации земель и проектированию границ земельных участков в счет невостребованных земельных долей могут осуществлять и органы местного самоуправления за счет средств местных бюджетов.

Тема эффективного аграрного землепользования в экономике актуальна. Ее нужно рассматривать в нескольких контекстах.

Первый - экономический. В частности, организационно-экономический механизм перераспределения земель может включать условия опциона (предоставляемое арендатору право получения земли в собственность в период действия арендного договора или к окончанию его срока), предусмотренные при заключении договора аренды земли. Целесообразно также отрегулировать цену, за которую арендатор может выкупить в установленных законом случаях используемые им на правах аренды для сельскохозяйственного производства земельные угодья из государственных и муниципальных земель сельскохозяйственного назначения. Так как применение земельных участков с той или иной конкретной целью требует, как правило, все больших капиталовложений (для приобретения машин, удобрений и т. д.) со временем происходит падение доли цены самой земли в цене всего земельного участка. Возникает замещение плодородия земельных площадей повышением продуктивности используемых земель в результате увеличения материально-технической оснащенности земледельческих отраслей. Поэтому чем больше лет земельный участок находился в аренде при условии его надлежащего использования, тем меньше цена, за которую он должен приобретаться арендатором в собственность. Однако при этом необходимо учитывать также конъюнктуру в сфере обмена земель.

Второй - территориально-правовой. Ввиду того что на территории субъекта Федерации муниципальные образования часто значительно различаются и по площади земель сельскохозяйственного назначения, и по специализации производства (промышленные и сельскохозяйственные районы), а иногда и по рельефу и другим факторам, в ряде случаев следует отказаться от закрепленной законодательством единой нормы установления предельных размеров земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения на всей территории субъекта Федерации.

Такая норма должна быть дифференцирована по муниципальным районам в случае установления как минимальных размеров образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, так и максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина или одного юридического лица.

В случае установления максимального размера единицей измерения соответствующей нормы может служить не процент общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории одного муниципального района в момент предоставления или приобретения таких земельных участков, а абсолютные величины площади, выраженные в гектарах.

В региональных законах необходимо закрепить правило, согласно которому при предоставлении преимущественного права приобретения в собственность субъекта Федерации или муниципального образования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в установленных законом случаях следует учитывать расположение и планируемое использование такого участка. Так, в случае если при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения преимущественное право покупки имеет субъект Федерации, но земельный участок примыкает к черте населенного пункта или в соответствии с градостроительной документацией предусмотрено его использование для муниципальных нужд, этот участок должно приобрести в собственность городское или сельское поселение, на территории которого он расположен.

Третий - социальный. При его рассмотрении требуется определить механизмы предоставления социальной поддержки сельским жителям, ведущим личное подсобное хозяйство и передавшим на возмездной основе в соответствии с нормативным актом свои земельные доли в государственную собственность области или муниципального образования, либо в собственность сельскохозяйственной организации или другого сельскохозяйственного товаропроизводителя.

Таким образом, в рыночной экономике для формирования аграрного землепользования земля, в том числе государственная, передаваемая в частные руки путем земельного оборота должна продаваться по реальной рыночной цене. Но у представителей отечественного крестьянства, включая сельскохозяйственные организации, нет средств, чтобы выкупить землю по рыночным ценам. Поэтому начинает получать распространение механизм привлечения земель сельскохозяйственного назначения через государственного посредника (оператора) в государственную собственность субъектов Федерации с целью последующей передачи таких земель в аренду сельскохозяйственным товаропроизводителям. Этот механизм в определенной мере предотвращает разбазаривание земельных ресурсов и в то же время превращает сельскохозяйственное землепользование в важнейшую область государственного хозяйствования. Иными словами, становятся заметными тенденции движения в сторону национализации земли. И в то же время забота о невостребованной земле, пока она не перейдет к эффективному хозяину, входит в обязанность государства. Для поддержания необходимого порядка нужны определенные инвестиции.

1 Власов А. Г., Румянцев А. В. От права на земельную долю - к собственности на землю // Кадастровый вестник. 2007. N 3. С. 49-50.