Российская политика поддержки сельского хозяйства и необходимость ее корректировки после вступления в ВТО

Совокупная поддержка сельского хозяйства, ее уровень и структура

Важнейшая цель аграрной политики — обеспечение продовольственной безопасности страны. Главным фактором ее достижения выступает повышение уровня доходов производителей сельскохозяйственной продукции и их конкурентоспособности на внутренних и внешних рынках. О приближении к указанной цели свидетельствует снижение удельного веса расходов на продовольствие в бюджетах семей.

К числу объектов аграрной политики относятся: собственно сельхозтоваропроизводители, аграрная инфраструктура (научные, образовательные, маркетинговые и другие организации, способствующие продвижению продукции, консультационные службы, объекты сельской инфраструктуры и сельского развития и т. д.), потребители сельскохозяйственной продукции. Совокупная поддержка сельского хозяйства определяется как сумма средств, израсходованных на поддержку производителей сельскохозяйственной продукции, на общие меры поддержки (на аграрную инфраструктуру) и на поддержку потребителей продукции. Уровень совокупной поддержки характеризуется ее долей в ВВП страны и ВВП сельского хозяйства. В таблице 1 показана динамика изменения показателей совокупной поддержки и ее уровня в России, США и ЕС.

Таблица 1

Совокупная поддержка сельского хозяйства и ее уровень

	Россия				ЕС			США
Год	млрд руб.*	млрд долл.	доля в % к:		млрд долл.	доля в % к:		млрд долл.	доля в % к:
			ВВП, всего	ВВП с/х**		ВВП, всего	ВВП с/х**		ВВП, всего	ВВП : с/х**
1995	30,0	6,5	2,1	31,4	137,8	1,58	54,3	64,9	0,88	54,7
1996	40,2	7,9	2,0	29,6	137,3	1,55	53,4	72,8	0,93	51,6
1997	79,6	13,8	3,4	55,8	119,5	1,41	52,3	72,6	0,87	51,2
1998	49,8	5,1	1,9	35,1	122,6	1,40	53,9	86,6	0,99	75,8
1999	17,5	0,7	0,4	4,9	125,1	1,43	59,7	96,1	1,03	85,6
2000	55,2	2,0	0,8	11,8	97,5	1,21	52Д	92,4	0,93	77,4
2001	115,5	4,0	1,3	19,6	91,9	1,13	49,1	93,5	0,91	75,8
2002	143,1	4,6	1,3	23,2	104,7	1,18	53,5	87,3	0,82	82,0
2003	231,4	7,5	1,8	32,4	125,5	1,16	55,1	88,3	0,79	66,0
2004	312,5	10,9	1,8	30,6	155,7	1,19	56,7	99,0	0,83	59,6
2005	220,1	7,8	1,0	19,6	144,3	1,06	58,8	101,0	0,80	66,6
2006	309,4	11,4	1,1	23,5	142,2	0,98	57,5	94,9	0,71
2007	399,6	15,6	1,2	25,6	142,2	0,84	46,5	97,2	0,69
2008	633,8	25,5	1,5	33,3	152,7	0,84	49,2	104,4	0,73
2009	675,8	21,3	1,7	35,3	135,1	0,82	51,4	122,0	0,86	61,7
2010	555,7	18,3	1,4	33,8	116,2	0,72	42,2	133,5	0,91

* До 1998 г. — в трлн руб.

** Для расчета использованы данные о доле сельского хозяйства в валовой добавленной стоимости.

Источники: по России — Росстат (Российский статистический ежегодник за соответствующие годы; по ЕС — Eurostat (epp.eurostat.ec.europa.eu); по США — UNECE Statistical Division Database (w3.unece.org/pxweb/Dialog/Print.asp?Matrix=ZZZ_CoSummary_r&timeid= 201241818341&lang=l).

Номинальные показатели совокупной поддержки сельского хозяйства в США и ЕС за анализируемый период (1986—2010 гг.), несмотря на определенные плавные колебания по годам, имели тенденцию к росту. Так, в США сумма совокупной поддержки выросла в два раза. В ЕС лишь в 2009—2010 гг. совокупная поддержка резко снизилась (со 152,7 млрд до 116,2 млрд долл.). В России в 2010 г. сумма поддержки сократилась более чем в 10 раз по сравнению с 1986 г., а в период проведения аграрной реформы наблюдались большие колебания сумм поддержки по годам. В отдельные годы она даже была отрицательной (1992 — 1994 гг.), — это свидетельствует о том, что государство не только не поддерживало сельхозпроизводителей, но и проводило политику изъятия части их доходов.

Уровень совокупной поддержки (в процентах к ВВП) систематически снижался. Например, в 1986 г. ЕС расходовал на поддержку сельского хозяйства 2,7% ВВП, а в последние годы — 0,7—0,8%. В США этот показатель тоже сокращался, но в значительно меньшей степени: от 1,4% в начале периода до 0,9% в конце. В последние 15 лет он колебался в интервале 0,7—0,9%. В России уровень совокупной поддержки резко упал в начале 1990-х годов, потом вырос примерно до 2% в середине десятилетия, в 1999 г. вновь снизился до 0,4%, а в 2000-е годы колебался в интервале 1 — 1,8%.

Показатель удельного веса совокупной поддержки сельского хозяйства в ВВП страны, используемый ОЭСР, характеризует ее уровень без учета доли сельского хозяйства в экономике страны. В России доля совокупной поддержки в ВВП выше, чем в США и ЕС. Однако в РФ выше и удельный вес сельского хозяйства в экономике (в 2009 г. — 4,9%, в ЕС — 1,8, в США — 1,4%). Для более объективной характеристики уровня совокупной поддержки мы использовали второй

показатель — долю поддержки в ВВП сельского хозяйства. В России в последние 15 лет она была на уровне около 30%, в США — около 60, в ЕС — 42—59%. Несмотря на колебания по годам, уровень поддержки в США и ЕС примерно в два раза выше, чем в России.

Существенно различаются Россия, ЕС и США по структуре совокупной поддержки (см. табл. 2). В России явное предпочтение отдавали поддержке производителей сельскохозяйственной продукции. В 2010 г. на их долю приходилось почти 85% всей совокупной поддержки. Остальная ее часть направлялась на общие меры. С 1995 г. совсем не поддерживались потребители сельскохозяйственной продукции, хотя до этого трансферты из бюджета потребителям были значительными (в 1986 — 1990 гг. — по 30 — 50 млрд советских рублей ежегодно). В совокупной поддержке сельского хозяйства доля трансфертов из бюджета потребителям составляла в эти годы 20—25%.

Таблица 2

Структура совокупной поддержки сельского хозяйства (в %)

Год	Россия			ЕС			США
	поддержка произ-водителей	поддержка инфра-структуры	трансфер. потре-бителям из бюджета	поддержка произ-водителей	поддержка инфра-структуры	трансфер. потре-бителям из бюджета	поддержка произ-водителей	поддержка инфра-структуры	трансфер потре-бителям из бюджета
1995	87,1	12,9	0	89,6	7,1	3,3	31,5	41,9	26,6
1996	89,1	10,9	0	88,6	7,4	4,0	40,1	35,1	24,8
1997	70,3	29,7	0	86,4	9,9	3,8	41,7	33,4	24,9
1998	86,4	13,6	0	88,6	7,7	3,6	53,7	26,1	20,2
1999	27,9	72,1	0	89,2	7,4	3,4	58,0	23,4	18,6
2000	70,6	29,4	0	88,5	8,0	3,5	56,6	24,2	19,2
2001	80,1	19,9	0	87,1	9,4	3,6	54,6	25,8	19,6
2002	83,3	16,7	0	88,0	8,5	3,5	46,2	30,9	22,9
2003	85,8	14,2	0	88,4	8,2	3,5	41,0	34,8	24,3
2004	86,7	13,3	0	87,6	9,3	3,1	43,7	33,2	23,1
2005	82,0	18,0	0	86,3	10,5	3,2	40,2	35,5	24,3
2006	79,3	20,7	0	87,5	10,6	1,9	32,1	40,5	27,4
2007	81,7	18,3	0	87,5	10,8	1,7	34,1	38,9	26,9
2008	81,7	18,3	0	86,5	12,1	1,4	29,2	43,2	27,7
2009	76,3	23,7	0	88,4	10,1	1,5	25,7	46,4	27,8
2010	84,8	15,2	0	87,2	11,5	1,3	19,1	52,3	28,5

Источники: OECD Database — Producer and Consumer Support Estimates: OECD — Estimate of Support to Agriculture (США и EC), Emerging Economies — Estimate of Support to Agriculture (Россия, 1995-2010 гг.).

Совершенно иной была структура совокупной поддержки в 2010 г. в США: более 50% средств использовалось на общие меры поддержки, около 30% — на поддержку потребителей и менее 20% — на поддержку производителей сельскохозяйственной продукции. В США в течение многих лет поддержка сельхозпроизводителей была основной статьей совокупной поддержки, хотя доли общих мер поддержки и поддержки потребителей тоже сохранялись на достаточно высоком уровне (не менее 20%). Первый показатель резко вырос лишь в последние годы. Видимо, это связано с реакцией на требования ВТО.

В ЕС, как и в России, в 2010 г. основная часть средств поддержки была направлена сельхозпроизводителям (87,2%). На общие меры поддержки пришлось 11,5%, а на поддержку потребителей — 1,3%. Примерно такой же была структура совокупной поддержки в ЕС в течение анализируемого периода.

Источники средств для совокупной поддержки сельского хозяйства

Источниками средств для поддержки сельского хозяйства выступают:

• налогоплательщики (средства бюджетов). Из этого источника могут оплачиваться поддержка производителей и потребителей, общие меры поддержки;
• потребители продукции сельского хозяйства. Трансферты от потребителей используют в первую очередь для оплаты поддержки производителей. Средства потребителей могут также направлять в бюджет (за счет потребителей оплачиваются, например, импортные пошлины и т. д.). Их также необходимо учитывать как источник совокупной поддержки.

В зависимости от проводимой в стране аграрной политики роль разных источников средств в совокупной поддержке сельского хозяйства существенно различается. В России в последнее десятилетие основным источником средств для совокупной поддержки стали потребители продукции сельского хозяйства. На их долю в 2010 г. приходилось 68,8% совокупной поддержки, а на долю бюджета — лишь 31,2%. В США в совокупной поддержке сельского хозяйства последняя составляла 98%, в ЕС — 86,8% (см. табл. 3).

Соотношение платежей из бюджета и от потребителей продукции сельского хозяйства не остается неизменным. В США доля потребителей в совокупной поддержке всегда была относительно низкой (не превышала 30%) и имела тенденцию к постепенному снижению. В ЕС поддержка за счет потребителей в начале анализируемого периода достигала 75%. В последующие годы она постепенно снижалась и в 2010 г. составила 13,2%.

В России совокупная поддержка сельского хозяйства за анализируемый период резко колебалась. Как в докризисные советские годы, так и в 2000-е она осуществлялась прежде всего за счет потребителей. Платежи последних в совокупной поддержке составляли 60 — 90%. В некоторые годы потребители не только оплачивали всю поддержку сельхозпроизводителей, но и обеспечивали дополнительные поступления в бюджет (например, в 2002 г.). В 1990-е годы наблюдались резкие колебания не только уровня, но и источников господдержки. В кризисные годы (1992 — 1994, 1998—2000 гг.) уменьшались размеры и доля трансфертов от потребителей, и совокупная поддержка становилась отрицательной.

Как видно из данных таблицы 3, в России доля бюджетной поддержки сельского хозяйства в ВВП страны существенно ниже, чем в США и ЕС. В динамике этот показатель у них постепенно снижается.

Таблица 3

Источники средств для совокупной поддержки сельского хозяйства

Год	Россия				ЕС				США
	трансферты потребителей		выплаты из бюджета		трансферты потребителей		выплаты из бюджета		трансферты потребителей		выплаты из бюджета
	млрд руб.	в % к совокупной поддержке	млрд руб.	в % к ВВП	млрд евро	в % к совокупной поддержке	млрд евро	в % к ВВП	млрд долл.	в % к совокупной поддержке	млрд долл.	в % к ВВП
1995	-19,7	-65,7	49,7	3,49	55,4	52,6	50,0	0,75	9,9	15,3	55,0	0,74
1996	10,6	26,3	29,7	1,48	52,0	48,0	56,2	0,81	15,2	20,9	57,6	0,73
1997	58,5	73,5	21,1	0,90	48,4	45,9	57,0	0,76	14,9	20,6	57,6	0,69
1998	23,2	46,6	26,6	1,01	57,9	52,8	51,7	0,66	22,6	26,1	64,0	0,73
1999	-64,8	-371,0	82,3	1,71	66,4	56,6	51,0	0,62	22,5	23,4	73,6	0,79
2000	-10,1	48,3	65,3	0,90	47,8	45,2	57,9	0.66	18,2	19,7	74,2	0,75
2001	90,2	78,1	25,3	0,28	41,3	40,2	61,4	0,67	19,6	20,9	73,9	0,72
2002	145,6	101,7	-2,5	-0,02	51,7	463	59,4	0,63	16,2	18,6	71,1	0,67
2003	202,5	87,5	28,9	0,22	49,5	44,6	61,6	0,64	11,6	13,1	76,7	0,69
2004	307,0	98,2	5,5	0,03	53,0	42,3	72,4	0,69	13,8	14,0	85,2	0,72
2005	207,0	94,1	13,1	0,06	43,9	37,8	72,1	0,66	10,0	9,9	90,9	0,72
2006	300,4	97,1	9,0	0,03	38,4	33,9	74,8	0,65	5,6	6,0	89,3	0,67
2007	347,4	86,9	52,2	0,16	33,8	32,6	70,0	0,56	14,2	14,6	83,0	0,59
2008	555,1	87,6	78,7	0,19	25,3	24,2	79,2	0.63	1,8	1,7	102,7	0,71
2009	508,4	75,2	167,4	0,43	21,4	22,1	75,8	0,64	4,6	3,8	117,4	0,83
2010	381,9	68,7	173,8	0,44	11,6	13,2	76,2	0,62	2,7	2,0	130,8	0,89

Источники: см. табл. 2.

В России он резко колеблется по годам, но все последнее десятилетие находится на значительно более низком уровне, чем в США и ЕС.

Распространено мнение, что поддержка сельского хозяйства в России меньше, чем в европейских странах и США, потому что у нее ограниченные возможности и небольшой бюджет. Это верно лишь отчасти. Низкий уровень поддержки сельского хозяйства в России обусловлен не только ее относительной бедностью, но и меньшей долей средств, направляемых на такую поддержку. А это уже следствие аграрной политики и не связано с показателями развития.

В США и ЕС, где в совокупной поддержке высок удельный вес бюджета, она оказывается за счет богатых и в итоге способствует снижению доли расходов на продовольствие в бюджетах бедных семей. Дело в том, что суммы налогов, выплачиваемых богатыми гражданами и юридическими лицами (даже при плоской шкале налогообложения), обычно выше, чем платежи бедняков. Направляя часть налогов на поддержку сельского хозяйства, государство способствует удешевлению продовольствия и сокращению доли расходов на него в бюджетах семей, в первую очередь самых бедных, где она чрезмерно высокая.

В России, наоборот, в совокупной поддержке высок удельный вес потребителей сельхозпродукции, и поддержка оказывается за счет бедных, так как в результате растут цены на продовольствие, что приводит к увеличению доли расходов на него в бюджетах семей. Именно спецификой проводимой в стране аграрной политики можно

объяснить то, что в России, стране с относительно бедным населением, цены на продовольствие выше, чем в европейских странах и США. Этим, отчасти, объясняется и тот факт, что в развитых странах удельный вес расходов населения на продовольствие составляет 5 — 15%, а в России — около 30%. В самой бедной децильной группе россиян в 2010 г. они составили 50,8% бюджета семьи.

Кроме того, основная часть собираемых с российских потребителей благодаря высоким ценам на продовольствие средств в итоге поступает крупнейшим производителям сельскохозяйственной продукции — агрофирмам и агрохолдингам, перерабатывающим предприятиям, торговым сетям. Это свидетельствует о направленности аграрной политики России.

Поддержка сельхозпроизводителей: уровень и механизмы

Уровень поддержки сельхозпроизводителей определяется как отношение ее суммы к сумме выручки от реализации сельскохозяйственной продукции в текущих закупочных ценах с учетом субсидий из бюджета. Суммарная поддержка производителей включает субсидии и поддержку рыночных цен, определяемую путем сравнения рыночной цены сельхозпроизводителей с ценой на аналогичную продукцию на границе при экспорте или импорте. Если цена на границе ниже внутренней цены, то это означает, что на данный продукт имеется положительная ценовая поддержка. Сумма такой поддержки определяется вычитанием из стоимости продукции по внутренним рыночным ценам стоимости той же продукции по мировым. Наоборот, если мировая цена выше внутренней, то это свидетельствует о наличии отрицательной поддержки, то есть производители не получают «справедливую» плату за свою продукцию¹.

Динамика уровня поддержки сельхозпроизводителей в России, США, ЕС и Канаде приведена в таблице 4. Уровень поддержки сельхозпроизводителей в России в начале анализируемого периода (1986 — 1988 гг.) составлял 80% и более. Он в два-три раза превышал аналогичные показатели США, ЕС и Канады. В начале 1990-х годов уровень поддержки в России резко упал (до —110% в 1992 г.). Сельхозпроизводители не только лишились имевшейся поддержки (в размере 70 — 80% к стоимости товарной продукции), но и потеряли более половины выручки (за счет снижения внутренних закупочных цен по сравнению с ценами на мировом рынке). Отрицательной оставалась поддержка и в 1993 — 1994 гг. Вновь эта ситуация повторилась после кризиса 1998 г. (в 1999 г. поддержка опять была отрицательной). В последующие годы уровень поддержки сельхозпроизводителей постепенно рос.

Таблица 4

Уровень поддержки сельхозпроизводителей (в %)

Год	Россия	ЕС	США	Канада
1986	83,0	38,6	24,1	37,4
1987	80,0	41,6	33,1	39,4
1988	80,0	37,4	18,4	30,2
1989	77,0	29,3	21,2	26,5
1990	71,0	32,9	16,7	31,9
1991	58,0	38,3	17,1	34,8
1992	-110,0	34,4	16,9	28,3
1993	-29,0	36,7	17,8	23,1
1994	-4,0	35,6	14,4	19,5
1995	14,5	34,8	10,1	19,1
1996	16,4	33,8	13,3	15,8
1997	22,0	32,1	13,7	13,9
1998	15,9	35,2	21,6	16,0
1999	-0,9	38,2	25,5	17,2
2000	5,5	32,7	23,3	19,3
2001	10,7	30,0	22,1	15,5
2002	12,7	33,6	18,4	20,5
2003	19,2	33,6	15,1	24,4
2004	22,3	32,8	16,3	20,3
2005	14,6	30,5	15,3	21,3
2006	17,3	29,1	11,2	20,8
2007	18,2	23,4	10,0	16 4
2008	21,9	22,0	8,8	13,1
2009	22,1	23,5	10,1	17,3
2010	21,4	19,8	7,0	17,7

Источники: см. табл. 2; PSE Database for Russia 2009 (Россия, 1986-1994 гг.).

За анализируемые годы уровень поддержки сельхозпроизводителей в США, ЕС и Канаде постепенно сокращался и в 2008-2010 гг. стал ниже, чем в России. Это вовсе не означает, что российские сельхозпроизводители находились в более благоприятных условиях, чем их коллеги в развитых странах. Прямая поддержка в России была выше, но, как уже отмечалось, уровень общих мер поддержки в России оказался несопоставимо ниже.

Россия отличается от других стран не только по уровню, но и по механизмам поддержки сельхозпроизводителей. Основную часть поддержки российские сельхозпроизводители получают благодаря превышению внутренних закупочных цен над мировыми на аналогичную продукцию. В 2010 г. за счет ценовой поддержки сельхозпроизводители России получили 279,4 млрд руб., или 59,3% всей поддержки. Для сравнения: в США на ценовую поддержку в том же году приходилось 5,9%, а в ЕС - 15,3% (см. табл. 5).

Как известно, ценовая поддержка формируется в первую очередь за счет экспортных и импортных пошлин, которые вводят на конкретные виды продукции, поэтому ее считают мерой, в наибольшей степени искажающей рыночное ценообразование. Уменьшить эту поддержку — одна из целей соглашений по ВТО.

Вторая особенность российской политики — механизмы поддержки сельхозпроизводителей. Как видно из данных таблицы 5, в ЕС 66,1% всей поддержки выдавалось в виде субсидий на 1 га, на 1 голову скота и т. д. В США на такие субсидии приходилось 44,9% всей поддержки сельхозпроизводителей. В России субсидии на площадь, поголовье и т. д. составляли лишь 2,1% всей поддержки.

Таблица 5

Поддержка сельхозпроизводителей в 2010 г.

Показатель	Россия			ЕС		США
	млрд руб.	млрд долл.	в% к итогу	млрд евро	в % к итогу	млрд долл.	в% к итогу
Стоимость произведенной сельхозпроизводителями продукции (в текущих ценах), включая субсидии из бюджета	2013,9	66,3	-	320,8	-	339,1	-
Поддержка сельхозпроизводителей, всего	471,4	15,5	100,0	76,5	100,0	25,6	100,0
поддержка рыночных цен	279,4	9,2	59,3	11.7	15,3	1,5	5,9
субсидии на продукцию	10,0	0,3	2,1	0,5	0,6	0,4	1,6
субсидии на ресурсы	162,0	5,3	34,4	12,3	16,1	9,6	37,5
субсидии на площади, поголовье и г, л	10,0	0,3	2,1	50,5	66,1	11,5	44,9
прочие субсидии	10,0	0,3	2,1	1,5	2,0	2,6	10,2
Уровень поддержки сельхозпроизводителей (в %)	21	—	—	20	—	7	—

Источник: OECD, 2011. Р. 205 (США); Р. 237 (Россия).

Переход от субсидирования в зависимости от объемов производства конкретных видов продукции к субсидированию на обезличенный гектар посева или голову скота также диктуется требованиями ВТО. Новая форма субсидирования получила широкое распространение в последнее десятилетие (см. табл. 6). Ее вводили как меру, меньше искажающую рыночное ценообразование, чем субсидии на единицу произведенной продукции.

Таблица 6

Субсидии на площадь, поголовье

Страна	1986-1988	1995-1997	2008-2010
Россия, млрд руб	—	—	4,2
ЕС, млрд евро	3,1	29,8	53,7
США, млрд долл.	12,6	5,7	14,2

Источник: OECD, 2011. Р. 111, 205, 237.

Общие меры поддержки сельского хозяйства

В отличие от мероприятий по поддержке сельхозпроизводителей, которые прямо направлены на повышение конкурентоспособности отечественных производителей на внутреннем и внешнем рынках, общие меры поддержки, имея ту же цель, влияют на конкурентоспособность косвенно. Такие меры финансируются из бюджета. Деньги выделяют не сельхозпроизводителям, а научным и образовательным учреждениям, фитосанитарным и ветеринарным службам, организациям по сельскому развитию, консультационному обслуживанию, службам и организациям по продвижению продукции фермеров к внутренним и внешним потребителям, организациям по хранению и использованию запасов продукции и т. д. Благодаря общим мерам поддержки сельхозпроизводители получают доступ к новым сортам сельскохозяйственных культур, породам животных, технологиям, консультационным услугам, рынкам сбыта, продукции из резервных фондов в неблагоприятные годы и т. д.

Как было отмечено выше, роль общих мер в совокупной поддержке сельского хозяйства сильно варьирует по странам. Она очень высокая в США (52,3%) и значительно ниже в ЕС и России (11 — 15%). Причем удельный вес общих мер в США резко повысился в 1990-е годы и в первое десятилетие XXI в.

Существенно различаются не только суммы затрат на общие меры поддержки, но и их структура. В США в 2010 г. 86% всех таких затрат приходилось на маркетинг и продвижение продукции, включая расходы на продовольственные талоны для малоимущих семей. Это резко увеличивало спрос на продукцию сельского хозяйства. В ЕС на эту меру пришлось около 30% всех затрат на общие меры поддержки, а в России — лишь 0,7% (см. табл. 7).

Таблица 7

Расходы на общие меры поддержки сельского хозяйства, 2010 г.

Показатель	Россия			ЕС		США
	млрд	млрд долл.	8% к итогу	млрд евро	в % к итогу	млрд долл.	в % к итогу
Общие меры поддержки,	84,2	2,8	100	10,1	100	69,8	100
в том числе:
наука и развитие	9,0	0,3	10,7	2,1	20,8	2,3	3,2
образование	18,5	0,6	22,0	1,2	11,9	-	-
инспекции и ветеринария	18,6	0,6	22,1	0,8	7,9	1,1	1,6
инфраструктура (соцразвития, ... земельная и т. д,)	26,2	0,9	31,1	2,3	28,7	4,3	6,2
маркетинг и продвижение продукции	0,6	0	0,7	3,0	29,7	60,0	86,0
прочие (формирование:; резервов и т. д.;	11,4	0,4	13,5	0,1	1,0	2,2	3,1
Доля общих мер в совокупной поддержке сельского хозяйства, %	15,2	-	-	11,5	-	52,3	-

Источник: см. табл. 6.

Поддержка потребителей сельскохозяйственной продукции

Поддержку потребителей можно оказывать за счет трех источников:

— трансферты потребителям от производителей продукции сельского хозяйства. Если они осуществляются в обратном направлении (имеет место антиподдержка потребителей), то ниже они указываются с обратным знаком;

— трансферты потребителям от других организаций (кроме производителей). Если, наоборот, трансферты осуществляются от потребителей к другим организациям, то они указываются с отрицательным знаком;

— трансферты потребителям из бюджета.

Если внутренняя цена продукта ниже цены на границе, то потребители получают трансферт от производителей. Если внутренняя цена выше цены на границе, то поддержку получают не потребители, а производители. В первом случае поддержка производителей имеет отрицательный знак, во втором — положительный. Примеры положительных и отрицательных трансфертов рассмотрены ниже.

Трансферты от потребителей к производителям и другим организациям возникают, как правило, при введении пошлин на импортируемую продукцию, которые получает бюджет. Из-за них повышается внутренняя цена. Потребители вынуждены покупать более дорогую продукцию, в результате сельхозпроизводители и участники переработки и реализации сельскохозяйственной продукции получают дополнительные доходы. Трансферты потребителям из бюджета могут осуществляться благодаря специфическим субсидиям по отдельным видам продовольствия (поддержание низких цен на молоко школьникам и отдельные социально значимые продукты, интервенционных цен на зерно и т. д.).

В таблице 8 приведены данные о суммах поддержки потребителей, а также об оценке уровня поддержки, вычисленного как отношение сумм поддержки потребителей к стоимости потребленной продукции за минусом субсидий из бюджета. В потребленной продукции учитывается продукция не только отечественного производства, но и импортная.

Таблица 8

Поддержка потребителей продукции сельского хозяйства, 2010 г.

Показатель	Россия			ЕС		США
	млрд руб.	млрд долл.	к итогу	млрд евро	в % к итогу	млрд долл.	в% к рогу
1. Стоимость потребленной продукции сельского хозяйства	2716,8	89,4		295,6		282,7
2. Поддержка потребителей, всего	-397,1	-13,1	-100	-10,4	-100,0	35,4	100,0
2.1. Трансферты потребителям от производителей и других организаций	-381,9	-12,6	-96	-11,6	-111,5	-2,7	-7,6
2.2. Трансферты потребителям из бюджета	0	0	0	1,2	11,5	38,1	107,6
2.3. Прочие субсидии потребителям (+) или от потребителей (-)	-15,2	-0,5	-4	-	-	-	-
3. Уровень поддержки потреби-тгдей, %	-14,6	-	-	-3,5	-	14,5	-

Источник: см. табл. 6.

Реальной поддержка потребителей в 2010 г. была только в США (14%). Она составила 35,4 млрд долл., из них поддержка из бюджета — 38,1 млрд, а трансферты от производителей были отрицательными (-2,7 млрд). При этом напомним, что кроме перечисленных в таблице 8 мероприятий в США в 2010 г. было израсходовано еще 56 млрд долл. на продовольственные талоны, что тоже выступает мерой поддержки потребителей, причем из самых бедных семей.

В России потребителей не поддерживают. Наоборот, за их счет поддерживают производителей сельскохозяйственной продукции и пополняют бюджет страны. Расходы потребителей на эти цели составили в 2010 г. 397,1 млрд руб.

Уровень поддержки потребителей менялся во времени (см. табл. 9). В России, несмотря на существенные дотации из бюджета потребителям мясо-молочной продукции в конце 1980-х — начале 1990-х годов, в целом он был отрицательным. В 1986 г., хотя из бюджета на поддержку было выделено 29 млрд руб., при приобретении продовольствия потребитель платил за него на 75% больше, чем оно стоило на мировом рынке. С 1996 г. бюджетная поддержка потребителей прекратилась. В 2000-е годы трансферты от потребителей к производителям и в бюджет резко возросли.

Таблица 9

Динамика уровней поддержки потребителей сельскохозяйственной продукции (в %)

Год	Россия	ЕС	США	Канада
1986	-71,7	-34,8	-3,7	-21,3
1987	-67,5	-38,4	-5,0	-27,5
1988	-68,2	-33,9	-0,9	-19,4
1989	-65,1	-25,4	-7,1	-15,9
1990	-55,6	-27,5	-0,8	-14,2
1991	-55,7	-32,0	-0,4	-22,1
1992	208,4	-26,1	1,0	-19,2
1993	80,1	-27,2	0,4	-16,9
1994	59,8	-24,7	1,7	-16,3
199S	8,0	-22,0	4,9	-11,2
1996	-5,0	-21,1	1,7	-10,3
1997	-19,8	-19,4	1,9	-12,2
1998	-7,8	-23,3	-3,3	-13,5
1999	7,3	-26,4	-3,1	-13,9
2000	-0,2	-19,1	-0,3	-15,1
2001	-10,2	-15,8	-0,8	-10,0
2002	-14,9	-20,0	2,4	-15,3
2003	-18,4	-18,9	5,7	-16,1
2004	-22,4	-18,4	4,9	-15,1
2005	-14,2	-15,3	7,8	-16,3
2006	-17,7	-12,8	10,6	-19,2
2007	-17,5	-9,4	4,9	-10,6
2008	-23,9	-7,0	11,2	-10,7
2009	-20,4	-6,8	14,2	-18,3
2010	-14,6	-3,5	14,5	-17,4

Источники: см. табл. 2; PSE Database for Russia 2009 (Россия, 1986 — 1994 гг.).

В ЕС трансферты от производителей к потребителям в 1980 — 1990-е годы были достаточно значимыми. В последнее десятилетие уровень поддержки оставался отрицательным, но трансферты от потребителей резко сократились. В США уровень их поддержки долгие годы колебался в интервале ±5% и только в 2008—2010 гг. вырос и составил около 14%.

Поддержка производителей основных видов сельскохозяйственной продукции

Современные сельхозпроизводители, как правило, специализируются на производстве одного-двух видов продукции. В связи с этим, наряду с рассмотрением показателей суммы и уровня поддержки производителей продукции сельского хозяйства в целом, важно проанализировать соответствующие показатели по основным видам продукции. Поддержка по каждому виду сельскохозяйственной продукции включает его ценовую поддержку и субсидии из бюджета (прямые — на тонну продукции, специфические субсидии на ресурсы, используемые для производства данного вида продукции, субсидии на 1 га, 1 голову животных и т. д.). Ценовая поддержка конкретного вида продукции определяется путем сравнения цен, полученных сельхозпроизводителями, и цен на границе на аналогичную продукцию за вычетом расходов на транспортировку, переработку, хранение и т. д. Уровень поддержки определяется как отношение ее сумм к стоимости продукции данного вида по закупочным ценам, выплаченным производителям, включая суммы субсидий.

Кроме оценки уровня поддержки, ОЭСР рассчитывает по каждому виду продукции также коэффициент номинальной защиты (отношение средней фактической цены реализации продукции производителями, включая субсидии на тонну произведенной продукции, к цене на границе). Если этот показатель равен единице, то страна не защищает и не дискриминирует производителей данного вида продукции; если больше, то защищает их; если меньше, то дискриминирует, изымая часть их потенциальных доходов. Изъятые доходы могут поступать в бюджет, переработчикам или трейдерам, использоваться для поддержки производства других видов продукции.

Доля трансфертов на конкретные виды продукции в общей поддержке сельхозпроизводителей в ЕС и в США постоянно сокращается. В 1986 — 1988 гг. она составляла 93% в ЕС и 76% в США, а в 2008-2010 гг. упала до 28-29%. В России доля трансфертов на конкретные виды продукции в начале анализируемого периода составляла 68,3%, потом снизилась до 34%, а затем вновь возросла до прежнего уровня.

В России, несмотря на высокую долю трансфертов на конкретные виды продукции, производители одних ее видов получают поддержку, а других — нет, что ставит их в неравные условия с зарубежными конкурентами.

В наименее выгодных условиях оказались производители кукурузы. Внутренняя цена на нее примерно на 1/3 ниже мировой. Такая политика, несомненно, препятствует развитию ее производства. Нерациональность антиподдержки становится особенно очевидной с учетом того, что кукуруза — это высокопитательный корм. Россия выступала ее нетто-импортером в течение многих десятилетий. В рыночных условиях производство кукурузы растет, но этот рост был бы более значительным, если бы производители получали цену на уровне конкурентов из ЕС и США. Отрицательный уровень поддержки сложился также по пшенице (-13%), другим зерновым (-27,5%), подсолнечнику (-29,8%). По этим видам продукции коэффициенты защиты отечественных производителей ниже единицы, то есть наши производители недополучают 10 — 30% цены по сравнению с производителями из ЕС и США.

Отметим, что отрицательные уровни поддержки по перечисленным видам продукции сложились в начале 1990-х годов. В 1986 — 1988 гг. в России, как и в ЕС и США, поддержка этих видов продукции была положительной, а ее уровень был даже выше. В 1990-е и 2000-е годы в США и ЕС уровни поддержки снизились, коэффициент защиты упал до единицы, то есть производители были поставлены в равные условия с конкурентами на мировом рынке, а в России коэффициент поддержки оказался ниже единицы. Потери производителей зерна и подсолнечника в 2008—2010 гг. составляли 78,6 млрд руб. ежегодно.

В России в основном поддерживают производителей животноводческой продукции. В 2008 — 2010 гг. максимальными уровни поддержки были по говядине (53,4% к стоимости продукции) и мясу птицы (43,4%). Высок соответствующий показатель по молоку (около 30%). Внутренние цены на продукцию были выше мировых по свинине (1,99 раза), мясу птицы (1,68). Только по яйцу закупочная цена у производителей соответствует мировым ценам. Из продуктов растениеводства коэффициент номинальной защиты выше единицы лишь по сахарной свекле (1,55). В целом на поддержку производителей продукции животноводства и сахарной свеклы за три года (2008—2010 гг.) потребители продукции сельского хозяйства и налогоплательщики (бюджет) израсходовали огромную сумму — примерно 1,3 трлн руб.

Уровни поддержки производителей конкретных видов продукции в США и ЕС за анализируемый период систематически снижались. В результате коэффициенты номинальной защиты в 2008—2010 гг. практически по всем видам продукции были равны единице или чуть выше, то есть производители США и ЕС имели равные возможности для конкуренции с поставщиками продукции на мировом рынке. Исключение составляют лишь говядина в ЕС (коэффициент защиты 1,26) и сахар в США (1,31). Даже для производителей молока в ЕС, имевших в 1986 — 1988 гг. самый высокий коэффициент защиты (4,6), к 2008—2010 гг. он снизился до 1,01.

Поддержка потребителей отдельных видов продукции

Важнейшими целями аграрной политики выступают поддержка потребителей сельскохозяйственной продукции, снижение доли расходов на продовольствие в бюджетах семей. Выше мы показали, что в современной России за счет потребителей сельскохозяйственной продукции поддерживают производителей, а в ряде случаев — и бюджет. Аналогичная ситуация в ЕС, правда, нагрузка на потребителей там существенно ниже. В США потребители получают субсидии, но за счет бюджета, а не производителей сельскохозяйственной продукции.

Эта общая картина учитывает суммарные показатели по всем видам сельскохозяйственной продукции. Кроме того, ОЭСР рассчитывает показатели поддержки потребителей по каждому виду продукции. При этом в сумму поддержки по конкретному продукту включают ценовую поддержку и субсидии его потребителям.

Кроме сумм поддержки, ОЭСР рассчитывает по каждому виду продукции коэффициент номинальной защиты потребителей — это отношение средней цены, уплаченной ими, к цене на мировом рынке. Если коэффициент номинальной защиты потребителей равен единице, то их не защищают и не дискриминируют; если меньше — они защищены (за счет низких внутренних цен приобретают продукцию дешевле); если больше — не защищены и переплачивают за продукцию сельского хозяйства. Такие переплаты — результат аграрной политики, пусть даже в явном виде он не планировался.

По зерновым и подсолнечнику коэффициенты номинальной защиты потребителей ниже единицы, то есть российские потребители получают продукцию по ценам ниже мировых. По сахару, молоку, говядине, свинине и мясу птицы наблюдается явная дискриминация потребителей сельскохозяйственной продукции. В 2008—2010 гг. они переплачивали по сравнению с мировой ценой в 1,2—2,3 раза. Особенно высоки переплаты по свинине, мясу птицы, говядине.

В странах ЕС нет ни одного продукта, потребители которого получают поддержку, то есть платят цену ниже мировой. Однако и значительных переплат по сравнению с мировой ценой тоже нет. По большинству продуктов коэффициенты номинальной защиты потребителей в последние годы близки к единице. Однако анализ динамических рядов показывает, что такое положение в ЕС сложилось лишь в последнее десятилетие. В 1995 — 1998 гг. по большинству продуктов растениеводства и животноводства в странах ЕС внутренние цены значительно превышали мировые. Отметим, что в России, при высоком уровне вариации коэффициентов номинальной защиты потребителей по годам, за анализируемый период по большинству продуктов наблюдался рост указанных коэффициентов.

Оценка последствий вступления России в ВТО для сельского хозяйства в целом и для производителей отдельных видов продукции

Россия официально присоединилась к ВТО 22 августа 2012 г. Этот шаг требует серьезной корректировки национальной аграрной политики. Как известно, правила ВТО предполагают создание равных условий для поставщиков продукции из разных стран с целью удешевить продовольствие для населения. Российская политика ориентирована на поддержку производителей сельскохозяйственной продукции. Выполнение требований ВТО приведет к резкому снижению платежей ее потребителей в связи с возможностью приобретать более дешевую импортную продукцию, а также поступлений в бюджет, связанных с поддержкой сельхозпроизводителей (пошлины и др.).

В среднем за 2008—2010 гг. совокупная поддержка сельского хозяйства в России составила 621,8 млрд руб. в год. Эти средства поступили от потребителей сельскохозяйственной продукции — 481,8 млрд руб. и из бюджета — 140 млрд руб. (чистые поступления). В действительности из бюджета израсходовано (или не поступило в бюджет) 328,4 млрд руб., но благодаря мерам поддержки туда поступило 188,5 млрд руб. (см. табл. 10).

Таблица 10

Возможное изменение структуры совокупной поддержки сельского хозяйства в связи со вступлением России в ВТО

	В среднем за год (2008-2010 гг.)			Расчетный уровень поддержки после вступления в ВТО
	млрд руб.*	млрд долл.	в % итогу	млрд руб.	в % к итогу
1. Трансферты от потребителей к производителям сельхозпродукции	481,8	17,0	77,5	124,4	20,0
2. Чистые затраты бюджета	139,9	4,7	22,5	497,4	80,0
в том числе:
трансферты из бюджета (от налогоплательщиков)	328,4	11,4	32,8	528,5	85,0
поступления в бюджет, связанные с поддержкой сельского хозяйства	-188,5	-6,6	-30,3	-31,1	-5,0
3. Совокупная поддержка (1+2)	621,8	21,7	100,0	621,8	100,0

Источник: * OECD Database — Producer and Consumer Support Estimates: Emerging Economies — Estimate of Support to Agriculture.

Совокупная поддержка была использована на помощь производителям (501,5 млрд руб., из них 326,8 млрд на поддержку цен) и общие меры поддержки (120,3 млрд руб.). Потребители из средств совокупной поддержки не получили ничего.

Выполнение требований ВТО приведет к сокращению поступлений от потребителей сельскохозяйственной продукции и в бюджет благодаря мерам поддержки сельского хозяйства. Расчетные уровни поддержки, которые могут сложиться в результате вступления России в ВТО, определены на основе следующих предположений:

• Россия по структуре источников средств совокупной поддержки приблизится к ЕС, то есть доля трансфертов от потребителей снизится с 77,5% в среднем за 2008—2010 гг. до 20% (в ЕС в 2010 г. она составляла около 13%);
• доля поступлений в бюджет благодаря мерам поддержки сельского хозяйства в совокупной поддержке сократится до 5% (в ЕС в 2010 г. она составляла 0,2%). При сохранении сложившегося в 2008—2010 гг. уровня совокупной поддержки чистые бюджетные затраты придется увеличить более чем в три раза — со 140 млрд до 497 млрд руб.

Таким образом, чтобы сохранить сложившийся уровень поддержки сельхозпроизводителей в условиях сокращения мер желтой корзины² с 9 млрд до 4,4 млрд долл., нужно изменить механизмы поддержки и увеличить бюджетное финансирование мер голубой и зеленой корзин примерно на 12 млрд долл. в год. В противном случае российские сельхозпроизводители окажутся в неравных условиях с европейскими и потеряют конкурентоспособность как на внутреннем, так и внешнем рынках.

Оценку последствий вступления России в ВТО нужно проводить не только в целом по сельскому хозяйству, но и применительно к производителям отдельных видов продукции.

Свиноводство. В 2010 г. внутренняя закупочная цена за 1 кг свинины составила 107,9 руб., а импортная — 62,8 руб., производство свинины — 1993 тыс. т, а потребление — 3249 тыс. т. При сложившихся ценах и объемах трансферты от потребителей к производителям составили 89,9 млрд руб. Кроме того, трансферты от потребителей к бюджету и другим организациям за импортную продукцию составили 56,6 млрд руб.

Если коэффициент номинальной защиты производителей снизится до единицы (как в США и ЕС), то внутренняя закупочная цена упадет, производство сократится до 1,2 млн т, потребление вырастет до 3,7 млн т, импорт увеличится с 1,3 млн до 2,5 млн т³.

Чтобы сохранить производство на достигнутом уровне, свиноводам нужно выплатить из бюджета дополнительно 89,9 млрд руб. (компенсация выпадающих трансфертов от потребителей). Для приближения объемов производства к сложившемуся уровню потребления выплаты из бюджета должны составить 146,5 млрд руб., а для полного импортозамещения — 167,6 млрд руб.

Приведенные суммы значительно превышают общий объем годового бюджетного финансирования по действующей и новой госпрограммам, а также максимальную сумму финансирования по желтой корзине на 2018 г., установленную в соглашении России и ВТО. Нужно разработать другие меры поддержки, относящиеся к зеленой корзине.

Молочное скотоводство. В соответствии с требованиями ВТО коэффициент номинальной защиты производителей молока постепенно будет снижаться, трансферты от потребителей молока к его производителям уменьшатся. В 2010 г. они составили 94,8 млрд руб. (при объеме производства 31,9 млн т и разнице между закупочной и импортной ценой 2,9 руб. за 1 кг). Доходы бюджета и других организаций, получаемые за счет трансфертов потребителей на 7,9 млн т импортной продукции, сократятся на 23,5 млрд руб.

При снижении внутренних закупочных цен с 12,3 до 9,4 руб. за 1 кг молока его производство может сократиться до 24,2 млн т, а потребление — возрасти до 42,3 млн т. Удовлетворение возросшего спроса потребует увеличить импорт до 18,1 млн т (тогда его доля в потреблении возрастет с 24,8 до 43%).

Чтобы соблюдать требования доктрины продовольственной безопасности и обеспечить не менее 90% потребности в молоке за счет внутреннего производства, необходимо произвести 38 млн т молока. На компенсацию выпадающих трансфертов потребителей придется выделить производителям молока ИЗ млрд руб. из бюджета. Очевидно, такую сумму нельзя выплатить по мероприятиям желтой корзины. Для поддержки молокопроизводителей нужно разработать меры, с одной стороны, соответствующие требованиям зеленой корзины, а с другой — направленные на снижение затрат и повышение конкурентоспособности отечественных производителей.

Производство говядины. Доктрина продовольственной безопасности предусматривает повышение уровня самообеспеченности по мясу до 85%. Труднее всего решить эту задачу по говядине. В 2010 г. около 50% говядины поступало по импорту. Кризис в отрасли не преодолен, падение поголовья продолжается. Если в условиях ВТО внутренняя закупочная цена (122,6 руб. за 1 кг) снизится до импортной (100,8 руб.), то производство еще больше сократится, потребление возрастет, импорт превысит собственное производство уже почти в 1,5 раза.

Для достижения самообеспеченности на уровне 85% собственное производство должно составить 2318 тыс. т. Чтобы компенсировать выпадающие трансферты от потребителей, необходимо выделить производителям говядины 50,7 млрд руб. из бюджета. Однако проблемы мясного скотоводства нельзя решить только за счет бюджетных вливаний в неконкурентную отрасль.

Бройлерное птицеводство. В последнее десятилетие эта отрасль сельского хозяйства развивалась быстрее других: ежегодный прирост составил 10—15%. В ближайшие два-три года Россия может полностью удовлетворить внутренние потребности в мясе птицы и стать экспортером этой продукции. Вступление России в ВТО и ожидаемое снижение коэффициентов защиты производителей могут привести к замедлению темпов роста и даже сокращению объемов производства. В 2010 г. внутренняя закупочная цена составила 74,3 руб. за 1 кг мяса птицы, а импортная — 43,6 руб. Если внутренняя закупочная цена снизится до импортной, то производство сократится с 2,7 млн до 1,6 млн т, а потребление возрастет с 3,3 млн до 3,8 млн т. При этом импорт увеличится с 0,6 млн до 2,2 млн т. Чтобы сохранить достигнутый уровень производства, необходимы трансферты из бюджета на сумму 84,3 млрд руб. Для сохранения достигнутого уровня потребления за счет собственного производства они должны возрасти до 102,3 млрд руб., а для полного импортозамещения — до 117 млрд руб.

Производство зерна и подсолнечника. Совершенно иные последствия вступления в ВТО ожидают производителей зерна и подсолнечника. В отличие от рассмотренных выше отраслей животноводства, где в результате вступления России в ВТО потребуются значительные бюджетные вливания даже для сохранения достигнутых объемов производства, меры ВТО будут стимулировать производство зерна и подсолнечника, что приведет к росту их экспорта. Трансферты от производителей к потребителям снизятся, но это не окажет существенного влияния на потребление в связи с неэластичностью спроса на хлеб, хлебопродукты и масло растительное. Например, по пшенице вступление в ВТО может привести к росту внутренних закупочных цен с 4,43 до 4,91 руб. за 1 кг, получению производителями дополнительно 30 млрд руб. в год, росту производства с 55,7 млн до 62,3 млн т, увеличению экспорта с 14,7 млн до 22,3 млн т.

---

После вступления России в ВТО российскую политику поддержки сельского хозяйства необходимо кардинально изменить. Главными ее направлениями должны стать:

• сокращение трансфертов от потребителей к производителям и в бюджет, значительное увеличение бюджетной поддержки;
• совершенствование структуры поддержки: уменьшение доли расходов на непосредственную поддержку производителей и увеличение затрат на общие меры поддержки;
• изменение механизмов поддержки: сокращение продуктово-специфических субсидий, выплачиваемых в зависимости от объемов производства и искажающих рынок, и увеличение субсидий, относимых ВТО к зеленой корзине;
• достижение по каждому из основных видов сельскохозяйственной продукции конкурентоспособности производителей на внутреннем и внешнем рынках, прежде всего за счет модернизации и создания благоприятных условий для бизнеса.

---

¹ Более детально методика расчета стоимости товарной продукции и сумм поддержки приведена в: OECD, 2010.

² В ВТО принято делить все меры поддержки сельского хозяйства на три корзины — зеленую, голубую и желтую (или янтарную). В зеленую входят меры поддержки инфраструктуры, в голубую — меры, направленные на сокращение производства и не специфические меры поддержки (не связанные с конкретными видами продукции). Расходы по этим корзинам не ограничиваются. В желтую корзину включают меры, искажающие рынок (ценовые поддержки и субсидии сельхозпроизводителям). При вступлении в ВТО каждая страна берет на себя обязательства по ограничению и последующему сокращению расходов по желтой корзине.

³ Здесь и ниже оценки предложения и спроса сделаны на основе следующих предположений: при повышении цены на 1% предложение увеличивается на 1%, а спрос падает на 0,2%.

---

Список литературы

OECD (2010). OECD's Producer Support Estimates and Related Indicators of Agricultural Support. Concepts, Calculations, Interpretation and Use (The PSE Manual). September 2010. www.oecd.org/dataoecd/52/5/46193164.pdf.

OECD (2011). Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2011. OECD Countries and Emerging Economies, lldx.doi.org/10.787/agr-pol-2011-en.